RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN

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1 RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN 1. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA: unitario ( CE, pudiendo modularse la unicidad del sistema por razón de la materia, pero no por razón del sujeto activo del deber de indemnizar), general (9.3 y 121 CE, aplicable a toda la actividad administrativa jurídica o de hecho, formal o material, por acción u omisión, también producida bajo formas de derecho privado), bajo la supervisión monopolística de la jurisdicción contencioso-administrativa (salvo en caso de responsabilidad penal de funcionarios, ex art. 121 CP), directo (no subsidiaria, pero sin perjuicio de la acción de regreso de oficio ex arts. 145 y 146 LAP en caso de dolo o culpa grave) y objetivo (106.2 CE prescinde, en teoría, de la idea de culpa o negligencia en la producción de los daños como título de imputación, aunque la culpa siga jugando un papel relevante jurisprudencialmente, en casos de funcionamiento anormal de servicios públicos). Legislación postconstitucional: art LAP: reformas: Ley 4/1999, de 13 de enero, y por la LO 6/1998, de 13 de julio, de reforma de la LOPJ: unificación del sistema de responsabilidad de las Administraciones públicas. 2. REQUISITOS DE LA RESPONSABILIDAD: lesión, imputabilidad, causalidad. a) LESIÓN: antijurídica, efectiva, individualizable y económicamente evaluable (art LAP). 1. Daño efectivo: real, ya producido (no caben reclamaciones de daños futuros ni solicitar de un órgano judicial el reconocimiento de la existencia del fundamento jurídico de la responsabilidad, desligado de un daño efectivo, al contrario de lo que sucede en el Derecho comunitario); detrimento personal o patrimonial al particular, referido a un derecho o interés económico ya integrado en el patrimonio de la víctima (no cabe como regla general la indemnización de las simples expectativas, pérdida de clientela futura, ), aunque esta regla se ve flexibilizada a veces por el principio de confianza legítima. El particular debe probar el daño. Ejs.: STS de 11 de abril de 2002 (Arz. 3464): el RDL 7/96 de medidas de liberalización de la actividad económica, liberalizó la prestación de servicios funerarios, privando a Pompas Fúnebres de Barcelona SA de la situación de monopolio en los servicios mortuorios en Badalona, el TS afirma que la recurrente sólo especula sobre la posibilidad que la nueva regulación de los servicios funerarios le pueda generar daños, pero no acredita la existencia de otras empresas funerarias en la localidad ni que ello le haya comportado un perjuicio efectivo. Idem en las SsTS (Arz. 3957) y 13 de abril de

2 (Arz. 3957); STS de 5 de marzo de 2002 (Arz. 1965): falta de detección de un carcinoma después de una revisión ginecológica, el TS considera que dicha revisión se realizó conforme a la lex artis y no se ha aportado ningún dato fáctico que acredite la existencia de un daño efectivo; STS de 18 de octubre de 2002 (Arz ): anulación de unas actas de inspección del IRPF que determinaron el embargo de dos inmuebles enajenados en subasta pública y cedidos a un hijo de los actores, el TS niega el desapoderamiento real y efectivo de los bienes subastados, pues éstos fueron cedidos por el rematante a un hijo de los recurrentes que convivía con ellos. 2. Daño individualizable en una persona o grupo: excluye las limitaciones generales de derechos de contenido patrimonial, a no ser que tal limitación incida con especial intensidad sobre una persona o grupo determinado de personas (arts TRLS92 y 43 LRSV98). Principio de igualdad de las cargas que se imponen a los particulares o a los que están dentro de una determinada categoría. 3. Daño económicamente evaluable. En especial, la indemnizabilidad de daños personales y morales: paulatino reconocimiento: de la indemnizabilidad de daños morales accesorios a lesiones físicas (pretium doloris), pasando por el reconocimiento de daños morales puros de extrema gravedad : STS 12 de marzo de 1975 (Arz. 1798), novios de Granada hasta el reconocimiento de daños morales menores en casos de funcionamiento gravemente anormal de la Administración (indemnización-sanción): STS 31 de enero de 1992 (Arz. 729), panteones de Barcelona. Ejs.: STS de 23 de julio de 2002 (Arz. 7231): sanción disciplinaria de separación de un Guardia civil posteriormente anulada, se niega la indemnización por daño moral porque el daño al prestigio del reclamante sólo deriva de los actos que determinaron su condena penal y no de la conducta de la Administración; STS de 20 de marzo de 2002 (Arz. 5658): accidente durante el servicio militar, pensión extraordinaria a la que el TS añade una indemnización por daños morales en atención a las circunstancias derivadas de la lesión (sufrimiento, intervenciones quirúrgicas y rehabilitación); STS de 24 de mayo de 2002 (Arz. 5871): rectificación de certificaciones erróneas de la Delegación de Hacienda que comportaron una demanda penal por alzamiento de bienes, el TS no da por acreditado el daño moral derivado del haber sido objeto de un encausamiento penal debe ser probado y cuantificable económicamente. 4. Daño antijurídico (art LAP, primer inciso): sólo son indemnizables las lesiones procedentes de daños que el dañado no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. Hay supuestos (positivos y/o principiales) en que existe el deber jurídico de soportar el daño (potestades administrativas tributaria, sancionadora, etc.). La propia Administración debe probar la juricidad del daño. En caso de funcionamiento anormal de la Administración la antijuridicidad del daño es la regla general. Ejs. STS de 18 de 2

3 abril de 1995: pérdida de clientela de un restaurante por cambio del trazado en una vía de acceso: lesión no antijurídica porque el restaurante ya tenía una vía de acceso y la Administración regula el acceso a las vías sin que su modificación dé derecho a una indemnización; STS de 19 de julio de 2002 (Arz. 6610): modificación de los accesos a unas instalaciones a consecuencia de las obras de aumento de los carriles realizadas en autopista, lesión no antijurídica por no haber privación total de los accesos al establecimiento, y ser la reordenación de los accesos necesaria para mejorar el trazado de una vía en beneficio del interés general; STS de 4 marzo de 2002 (Arz. 2259): declaración de caducidad de la concesión para la construcción de obras provisionales y desmontables por incumplimiento de las condiciones establecidas por el concesionario, incumplimiento conocido por la Administración pero no por ello legal: quien levanta un edificio vulnerando el ordenamiento jurídico tiene el deber de soportar las consecuencias de su conducta. -en particular, los RIESGOS DEL DESARROLLO: segundo inciso del art LAP, cláusula introducida en 1999 para excluir la responsabilidad administrativa en casos como los contagios de Hepatitis C o SIDA por transfusiones de sangre en hospitales públicos realizados en momentos en que era imposible detectar la contaminación. Aunque es discutido por la doctrina su encaje como expresión de la fuerza mayor, ejemplo de ruptura del nexo causal o causa de no imputación, parece que puede tratarse de una manifestación del fenómeno de la juridicidad de los daños causados por riesgo del desarrollo: la causa es interna del producto o servicio prestado pero, al no poderse conocer dado el estado de los conocimientos, excluye el carácter antijurídico del daño. Problemas: evitar y prevenir son dos acciones diferentes que responden a distintas circunstancias; y el estado de la ciencia no es equiparable al de la técnica, debiendo ambos ser estandarizados, sobre la base de un consenso en la comunidad científica del carácter dañoso de ciertas acciones. Ejs.: SsTS 23 de septiembre de 2002 (Arz. 8671), 25 de enero de 2003 (Arz. 941), 27 de enero 2003 (Arz. 971), 6 de marzo de 2003 (Arz. 2785), 24 de marzo de 2003 (Arz. 3655). b) IMPUTACIÓN A LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA (concepto amplio de servicios públicos ) salvo los daños producidos por contratistas y concesionarios: arts LCAP, 9.4 LOPJ, 161.c y 219 LCAP. 1. Las lesiones causadas por contratistas y concesionarios no implican la responsabilidad de la Administración, pues responden los propios concesionarios directamente frente a terceros salvo cuando el daño tenga origen en una cláusula impuesta por la Administración y el concesionario tenga la obligación de cumplirla, por una orden de la Administración o por los vicios del proyecto elaborado por la Administración. Ejs.: STS 19 de septiembre

4 (Arz. 8401): accidente por defectuosa señalización de una vía de tráfico donde una empresa realizaba unas obras, responsabilidad del contratista por el cumplimiento de la normativa de señalización de las obras, los perjuicios derivados de la mala señalización no pueden imputarse a la Administración; STS de 10 de octubre de 2002 (Arz. 8743): ruptura de un canal que paraliza la actividad de una central eléctrica. Los daños y perjuicios deben ser indemnizados por la Administración por haber violado los términos de la concesión al imponer un plazo de demora en el comienzo de las obras. 2. La posición de garante de la Administración pública: deberes de resolver sobre la existencia de responsabilidad, de determinar el sujeto activo del deber de indemnizar y de ejecutar sus propios actos administrativos firmes. I. Funcionamiento anormal del servicio. 1. Art LAP: jurisprudencia mayoritaria: no hay margen de tolerancia en el caso de que haya ilegalidades menores en los actos administrativos salvo en los casos de ejercicio de potestades discrecionales o aplicación de conceptos jurídicos indeterminados (STS 5 de febrero de 1996, Arz. 987, denegación de apertura de farmacia). 2. Responsabilidad por omisión: aplicación del estándar del servicio. Inexistencia, con carácter general, de reglas de Derecho positivo que impongan unos estándares de calidad en la prestación de los servicios y su fijación jurisprudencial: cláusulas legales de limitación o exoneración de la responsabilidad. Ej. art Ley 33/1984, de 2 de agosto, de ordenación del Seguro Privado, El ejercicio de las facultades de control no constituirá a la Administración del Estado en responsable por las actividades y operaciones de las entidades sujetas a control, salvo que el daño producido sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos de conformidad con lo dispuesto en la legislación general ; y art. 92 Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores, La incorporación a los Registros de la Comisión Nacional del Mercado de Valores de los informes de auditoría de cuentas y de los folletos informativos sólo implicará el reconocimiento de que aquellos contienen toda la información requerida por las normas que fijen su contenido y en ningún caso determinará responsabilidad de la Comisión Nacional del Mercado de Valores por la falta de veracidad de la información en ellos contenida. Primera manifestación jurisprudencial: STS 28 de enero de 1972 (Arz. 351), sobre mal estado de la carretera: determinación casuística del grado de diligencia exigible a la Administración en su señalización y mantenimiento (ej. STS 9 de diciembre de 1993, Arz. 1792/94, árbol caído sobre la carretera); policía de cauces (ej. STS 27 de septiembre de 1991, Arz. 8038); muerte o lesiones sufridas por internos de instituciones penitenciarias a manos de otros reclusos (ej. STS de 4 4

5 de enero de 1991, Arz. 500); autolesiones o suicidios de internados en hospitales o establecimientos psiquiátricos (ej. SsTS de 3 de enero de 1990, Arz. 154, o 28 de febrero de 1995, Arz. 1489). 3. Responsabilidad por anulación de actos administrativos: no confiere por sí misma derecho a la indemnización. Ejs.: STS de 14 de enero de 2002 (Arz. 12): daños a una sociedad por anulación de una licencia para la construcción de un edificio. El Ayuntamiento debe indemnizar porque los recurrentes tuvieron que acudir a la vía judicial para obtener la licencia; STS de 28 de febrero de 2002 (Arz. 2989): expulsión del Colegio Oficial de Agentes de Aduanas y posterior anulación del acuerdo. Indemnización por el daño emergente, lucro cesante y los daños morales; STS de 19 de abril de 2002 (Arz. 4059): militar fallecido separado del servicio por sanción posteriormente anulada, su esposa reclama una indemnización por la retribución dejada de percibir por su marido desde el momento de la separación hasta la reintegración al servicio, por los daños y perjuicios y por los daños morales. El TS considera no acreditada la existencia de un daño real efectivo e individualizado, sin que sea posible reclamar de forma genérica los daños morales; STS de 9 de mayo de 2002 (Arz. 3959): denegación de licencia de armas. Se reclama una indemnización por el tiempo que la Administración le privó de realizar los deportes de caza y tiro al plato, pero el TS considera que no se ha acreditado el daño, que podría existir si se acreditasen las oportunidades de que pudiera haber dispuesto para practicar dichos deportes y hubiera perdido por falta de licencia; STS de 23 de mayo de 2002 (Arz. 4694): Ayuntamiento que ordena a una empresa la clausura y cese inmediato de la actividad extractiva por carecer de la licencia. El derecho a la indemnización reclamada por la empresa no se deriva automáticamente de la anulación de un acto, sino que debe probarse el daño y señalarse las bases sobre las que debe calcularse la indemnización; STS de 23 de abril de 2002 (Arz. 4254): indemnización del coste de un aval por el importe de una multa que, posteriormente, fue anulada; STS de 27 de mayo de 2003 (Arz. 4105): responsabilidad del Ayuntamiento por el otorgamiento de una licencia ilegal de apertura para la instalación de una gasolinera que reducía las ventas de otra gasolinera cercana; STS de 7 de julio de 2003 (Arz. 4791): empresa que solicita un permiso de trabajo a favor de extranjero para la recogida de fruta, que fue denegada por inviable, al estar próxima su finalización. Responsabilidad tras acreditarse que el trabajo se podía desarrollar al menos durante 5 meses, por lo que la denegación del permiso en base a que la oferta de trabajo era no tiene fundamento. 5

6 II. Funcionamiento normal del servicio: Restricción jurisprudencial de la responsabilidad objetiva: sólo la actuación administrativa que genere un riesgo determina la responsabilidad + concepto estricto de lesión + evaluación de los medios del servicio), porque la responsabilidad patrimonial objetiva no es un seguro universal (la normalidad del funcionamiento de los servicios públicos se relaciona con lo que socialmente se exige de la prestación de los servicios públicos: tendencia hacia la estandarización sobre la base de cartas de servicios, etc.). - Actividad material. Regla general para las secuelas accidentales: imputación por riesgo. - Actividad jurídica: actos con efectos expropiatorios o cuasiexpropiatorios (requisas civiles ex art. 120 LEF); ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas: STS 18 de marzo de 1976 (Arz. 2025): perjuicios del propietario de un taller debido a obras en la vía pública; STS 13 de noviembre 1991 (Arz. 8811): perjuicios a los propietarios de un camping debido al cierre temporal de la carretera de acceso debido a la realización de obras, STS 4 de febrero de 2003 (Arz. 2363): retraso en la elaboración de normas reguladoras del sector agrario que impide a los agricultores perjudicados por una helada cobrar el seguro. - enriquecimiento sin causa de la Administración. Residual, campo usual de aplicación: la nulidad, total o parcial, de contratos administrativos habiéndose realizado la contraprestación por el contratista privado, acarrea el problema de la disminución de la eficacia de la regulación de la contratación administrativa. También el ejercicio de acción pública para defensa de los bienes públicos ex art de la Ley de Costas, art LRBRL... c) RELACIÓN DE CAUSALIDAD entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, que debe probar el demandante. 1. Los tratamientos teóricos de la responsabilidad: causalidad natural o teoría de la equivalencia de la condiciones vs. causalidad jurídica o teorías de la causalidad eficiente o adecuada. Aproximación pragmática del Tribunal Supremo. 2. Interferencias del nexo causal. -culpa de la víctima: *en concurrencia con un funcionamiento normal de la Administración: exoneración de la Administración. Ej. STS 21 de diciembre de 1998 (Arz ): lesiones producidas al disolver la policía, utilizando medios proporcionados, una manifestación ilegal; STS de 19 de noviembre de 2002 (Arz ): lesiones al lanzarse de cabeza desde una plataforma situada en la playa y chocar con el 6

7 fondo del mar; STS de 1 de julio de 2002 (Arz. 6300): lesiones durante la celebración de un encuentro de fútbol organizado por el Ayuntamiento, quienes han participado han asumido voluntariamente los riesgos; STS de 9 de diciembre de 2002 (Arz ): accidente de tráfico de conductor de 70 años por barro en la calzada de uso agrícola muy poco transitada y se circulaba a velocidad moderada, de forma que si el conductor hubiera puesto atención, no habría tenido ningún problema para esquivar el barro; STS 3 de febrero de 2003 (Arz. 1040): suicidio de detenido en una Comisaría, a pesar de actuaciones de vigilancia y control policial. Pero SAN de 29 de octubre de 2003: suministro de dosis de metadona a un preso en centro penitenciario sin comprobar su identidad, con resultado de muerte. No existe culpa exclusiva de la víctima, que accedió al consumo engañando consciente y dolosamente a la ATS, sino que la conducta también es imputable a la Administración. *en concurrencia con un funcionamiento anormal de la Administración: aplicación de la técnica de la compensación de culpas (imputación sólo de una parte proporcional de los daños a la Administración y, por tanto, reducción de la indemnización). Ej. STS 12 de mayo de 1982 (Arz. 3326), avioneta de Barajas ; STS de 26 de noviembre de 2002 (Arz ): accidente por las fuertes lluvias y la falta de drenaje y mal peraltado del carril. Al accidente contribuyó que el vehículo tuviera las ruedas traseras desgastadas. El accidente fue causado por el desgaste de los neumáticos y las intensas lluvias, y también porque una zona de la carretera estuviera embalsada, lo que provocó que el coche se deslizara (concurrencia de culpas). -concurrencia de hecho de tercero: *jurisprudencia mayoritaria: aplicación de la teoría de la equivalencia de las condiciones y de la responsabilidad como obligación solidaria. Ej. STS de 5 de noviembre de 1974 (Arz. 4510), empresarios españoles de Guinea Ecuatorial ; STS de 25 de enero 1992 (Arz. 1343), explosión de butano debida en última instancia a un descuido particular, pero posibilitada por el deficiente funcionamiento de los servicios de inspección. *tendencia reciente: teoría de la causalidad adecuada y consideración de la obligación de indemnizar como mancomunada, respondiendo la Administración por su porcentaje de responsabilidad en la causación del daño. Ej. STS 28 de noviembre de 1998 (Arz. 9967), accidente debido al mal estado del avión y falta de previsión del piloto, pese a lo que se permitió el despegue (la Administración indemniza el 60%). - concurrencia de otras Administraciones Públicas (140 LAP): responsabilidad solidaria salvo que no gestionen conjuntamente el servicio público, caso en que se permite la atribución de la responsabilidad a cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público e intensidad de la intervención. Si no 7

8 cabe determinación de cuotas = solidaridad (STS de 15 de noviembre de 1993, Arz ). Ej.: STS : niño que pierde un ojo cuando atraviesa la verja de la escuela. Sólo existe responsabilidad del Ayuntamiento titular de la escuela, pero no de la Junta de Andalucía, aunque es competente en la materia. - fuerza mayor (art CE y art LAP). Debe probarla la Administración. Causa natural, imprevisible, irresistible e inevitable. Distinta del caso fortuito (no liberatorio), que se refiere a aquellos sucesos que caen dentro del ámbito de control de la Administración. Concurre y exonera: STS 8 de abril de 2003 (Arz. 3683): lesión sufrida al golpearse contra una pared por un golpe de mar inesperado durante paseo por la calle ante la evidencia del temporal y las advertencias de la Policía Municipal; No concurre y no exonera: STS de 23 de mayo de 1996: inundación de fábrica a consecuencia de fuertes lluvias: taponamiento del alcantarillado y acumulación del agua. La Administración alega fuerza mayor pero no se acepta porque era previsible y se hubiera podido evitar si la Administración hubiera recogido la basura; STS de 29 de junio 2002 (Arz. 8799): caídas de árbol por el viento con resultado de lesiones en vía pública; STS 31 de enero de 2002 (Arz. 5055): accidente de vehículo por desprendimiento de piedras de una ladera con resultado de muerte y heridas: inactividad material anormal de la Administración al omitir la instalación de sistemas de protección adecuada para impedir la caída a la calzada de piedras procedentes de la ladera. 3. LA INDEMNIZACIÓN I. Principio de integridad patrimonial (art LAP cálculo de acuerdo con los criterios de valoración establecidos en la LEF, legislación fiscal y otras normas aplicables, ponderándose, en todo caso, las valoraciones predominantes en el mercado). II. Momento de referencia para el cálculo de la indemnización: art LAP: producción de la lesión. actualización conforme al IPC. intereses de demora conforme a los arts. 36 y 45 LGP: si transcurren 3 meses desde el reconocimiento de la obligación o la notificación de la sentencia condenatoria; interés legal del dinero vigente en el momento de generarse la deuda; desde el momento en que el deudor reclame por escrito el cumplimiento de la obligación (entendiendo la jurisprudencia por tal el escrito de reclamación de responsabilidad dirigido a la Administración). 8

9 III: Pago: art LAP, posible en especie o mediante pagos periódicos:, si es más adecuado para reparar el perjuicio y al consentimiento del interesado. IV. Valoración de los daños personales, ante el subjetivismo de las valoraciones judiciales, que da lugar a inseguridad jurídica y a desigualdades de trato injustificables: uso de baremos objetivos, como los empleados para la valoración de los daños personales provocados por accidentes de tráfico (SsTC 181/2000, de 29 de junio, sobre la DA 8ª Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados y 102/2002, de 6 de mayo: el sistema de valoración de daños a de la Ley de responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor es vinculante para los órganos judiciales; la limitación de la valoración del lucro cesante en los casos de lesiones que produzcan la baja médica de las víctimas sólo es admisible cuando no concurra culpa relevante del conductor causante. V. Compatibilidad de la indemnización con un seguro suscrito por la víctima y con una pensión extraordinaria. 1. Compatibilidad del deber de indemnizar con un seguro suscrito por la víctima: STS 26 de febrero de 1991 (Arz. 1087), indemnización por lesiones físicas y días de baja laboral; distinción entre seguros de daños y seguros de vida o integridad física; STS de 26 de octubre de 2002 (Arz ): compatibilidad de la indemnización por muerte durante expedición organizada por la Escuela Militar de Montaña con la satisfecha por la Mutualidad general deportiva. 2. Compatibilidad de la indemnización con la prestación de una pensión extraordinaria. Frente a la línea tradicional: la pensión extraordinaria constituye una compensación predeterminada legalmente de los daños y, en consecuencia, es incompatible con la indemnización, la STS 4 de febrero de 1999 (Arz. 4870), principio de reparación integral: la pensión extraordinaria cubre el menoscabo patrimonial, pero puede no cubrir otros daños, especialmente el daño moral. 4. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y JURISDICCIONAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO, salvo que exista responsabilidad subsidiaria de la Administración por responsabilidad penal (y civil derivada de delito) de un funcionario o autoridad: huida hacia la jurisdicción penal, más rápida y barata (art. 146 LAP remite al 121 CP: demanda conjunta al funcionario responsable y a la Administración; daños causados por policías: art. 5 LO de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad: los agentes de policía son responsables personal y directamente por los actos que realicen durante su actuación profesional; si en su actuación incumplen los principios de congruencia, oportunidad y proporcionalidad, responsabilidad de la Administración y posterior interposición de la acción de regreso). 9

10 I. Plazo de prescripción de la acción (art LAP). 1. Un año: de producirse el hecho lesivo. de manifestarse los daños. Si ambos momentos no coinciden, se aplica el criterio más favorable al ejercicio de la acción. 2. Daños corporales: desde completa curación. caso de no ser ésta posible, desde la estabilización de las secuelas. 3. El ejercicio de acciones penales contra un funcionario o autoridad (art LAP) no interrumpe la tramitación de los procedimientos de responsabilidad: el plazo de prescripción se inicia con el auto de sobreseimiento o la sentencia absolutoria. 4. En caso de responsabilidad por anulación de actos o normas, el plazo se computa desde la sentencia definitiva (art Ley 30/92). II. Procedimiento administrativo. días. 1. Procedimiento abreviado (art. 143 LAP y RD 429/1993 arts ), 30 cuando la existencia (o inexistencia) de la responsabilidad y la cuantía de la indemnización resulten inequívocas. la propuesta de resolución se somete a dictamen del Consejo de Estado (u órgano autonómico homologable). Si existe discrepancia entre el dictamen y la propuesta, el procedimiento se tendrá que resolver conforme a la tramitación ordinaria. 2. Procedimiento ordinario. iniciación a solicitud de interesado o de oficio (art. 142 LAP). La iniciación de oficio se notificará a los interesados, pero el procedimiento podrá instruirse aunque éstos no se personen, pero no podrá resolverse, sino que el instructor deberá proponer el archivo provisional de las actuaciones, que se convertirá en definitivo si pasa el plazo de prescripción sin que haya comparecido ningún interesado (RD 429/93, art. 5 y 11.2). legitimación activa, reconocida también a las Administraciones públicas, aunque la Ley se refiera sólo a los ciudadanos. legitimación pasiva, la Administración que ejerza la competencia en el momento de formularse la reclamación, no la que realizó la actuación presuntamente dañosa (SsTS 10 de octubre de 1988, Arz. 8188, 21 de noviembre de 1998, Arz. 10

11 ). previsión expresa de la posibilidad de terminación convencional (RD 429/1993 art. 8, 11.2 y 13.1). dictamen preceptivo del Consejo de Estado (art LOCE), cuando la responsabilidad se impute a la Administración del Estado o de una Comunidad Autónoma que no tenga órgano propio homologable; o del órgano autonómico equivalente al Consejo de Estado, caso de existir (RD 429/1993 art. 12.1). 3. Plazos, efectos del silencio y recursos. plazo para resolver y notificar: 6 meses (RD 429/93, art. 13.3) silencio negativo (art LAP y art RD 429/93). la resolución pone fin a la vía administrativa (art LAP). 11

12 III. Proceso contencioso-administrativo. 1. Jurisdicción competente. monopolio jurisdiccional contencioso-administrativo (art. 2.e LJ). concurrencia de sujetos privados: carácter preferente de la Jurisdicción contencioso-administrativa (art. 9.4 LOPJ). -supuesto de aseguramiento (frecuente en el ámbito local): sendos Autos de la Sala de Conflictos del TS de 17 de diciembre de 2001 y de 21 de octubre de 2002 señalaron a la jurisdicción civil como competente en caso de demanda conjunta a una entidad pública y a su compañía aseguradora. Reacción del Legislador en la LO 19/2003, de 23 de diciembre, de reforma del art. 9.4 LOPJ. En caso de demanda conjunta contra la compañía de seguros y la Administración, es competente la jurisdicción contencioso-administrativa. Jurisdicción civil competente sólo cuando la demanda se dirija únicamente contra la aseguradora, en aplicación de la acción directa del art. 76 LCS. 2. La especialidad de los daños derivados de actos administrativos ilegales declarados nulos. el plazo de prescripción se inicia con la firmeza de la sentencia que declara la invalidez del acto dañoso (art LAP). cabe ejercitar la acción de responsabilidad como subordinada de la pretensión de anulación, incluso si no se hubiese solicitado el resarcimiento en vía administrativa, pudiendo introducirse la pretensión de resarcimiento incluso en la vista o el escrito de conclusiones (art y 65.3 LJ). 12

13 RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN POR LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA Fundamento: Arts. 9.3, 33, y 33.3 CE (art. 1 del Protocolo 1 del CEDH): inconstitucional toda ley expropiatoria que excluyera la indemnización. I. Supuestos de responsabilidad del Estado por actos legislativos no incluidos en el art LAP. 1. Leyes inconstitucionales: declarada su nulidad por el TC, habrán de indemnizarse los perjuicios antijurídicos derivados de su aplicación. No obstante, es preciso tener en cuenta art. 40 LOTC. Por otra parte, el TC en ocasiones, aplicando la llamada técnica prospectiva, elimina los efectos retroactivos de sus sentencias: STC 45/1989, de 20 de febrero, sobre liquidación conjunta del IRPF. 2. Leyes de caso único o de contenido expropiatorio: admisibles en nuestro Derecho, pese a los problemas respecto al art. 24 CE (STC 166/1986, de 19 de diciembre, RUMASA II), gracias a la jurisprudencia constitucional sobre la distinción entre ley expropiatoria y ley de regulación de la propiedad: a) STC 227/1988, de 29 de noviembre (Ley de Aguas): es necesario distinguir entre expropiación (privación indemnizable) y otro tipo de intervención limitativa de derechos (privación no indemnizable). Para que se aplique la garantía expropiatoria del art CE, debe haber privación singular (sustracción o ablación de un derecho o interés legítimo impuesto a uno o varios sujetos); distinta de las medidas legales de delimitación o regulación general del contenido de un derecho que, sin privar singularmente del mismo a sus titulares, constituyen una configuración "ex novo" modificativa de la situación normativa anterior, que ni están prohibidas por la Constitución ni dan lugar por sí solas a una compensación indemnizatoria). b) STC 149/1991, de 4 de julio (Ley de Costas): la DT 1ª no viola la garantía expropiatoria, pues la conversión legislativa forzosa de derechos dominicales en zona de dominio público impuesta por el art CE, respeta la garantía expropiatoria del art CE en los términos de la STC 166/1986 (Rumasa II), FJ 13: el legislador puede fijar diferentes "modalidades de valoración" para determinar la indemnización; modalidades que deben ser respetadas "a no ser que se revelen desprovistas de base razonable", lo que no sucede aquí, ya que las condiciones de la conversión (duración de la concesión, exoneración del canon, respeto de usos y aprovechamientos) son razonables, al haber en años margen de tiempo sobrado para amortizar cualesquiera instalaciones, asegurando la ausencia de canon una mayor rentabilidad económica. Además, nada impide que los afectados por la expropiación puedan impugnar ante la jurisdicción competente el acto administrativo de conversión de 13

14 su título dominical en título concesional para deducir ante ella las pretensiones que estimen pertinentes frente al mismo. De acuerdo con el concepto abstracto de expropiación, lo procedente es abrir la fase de justiprecio. No obstante, en los supuestos de declaración de espacios naturales protegidos la jurisprudencia ha optado por aplicar analógicamente la regulación de la responsabilidad por modificación de planes urbanísticos (STS 9 de febrero de 1999, Ar. 1878, Sa Cánova de Artá). 3. Leyes que requieren de actos administrativos para su eficacia: existirá responsabilidad de la Administración y no del Estado-legislador, cuando la producción del daño revista caracteres lo suficientemente singularizados e imprevisibles como para que pueda considerarse intermediada o relacionada con la actividad de la Administración llamada a aplicar la Ley (STS 17 de febrero de 1998, Ar. 1677). Cuando la aplicación de la Ley sea mecánica, la eventual antijuridicidad queda cubierta por ésta y en todo caso podremos estar ante el supuesto del art LAP, que regula la responsabilidad por el cambio legislativo. II. Supuestos de responsabilidad del Estado por actos legislativos incluidos en el art LAP: Las Administraciones públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos. La legislación como tal no genera el derecho a una indemnización cuando provoque un perjuicio general a los destinatarios de la norma. Sólo se indemnizará cuando suponga una carga ESPECIAL O SINGULAR, con la que se rompa el principio de igualdad de los ciudadanos. Posiblemente inconstitucional, pues relega a los jueces la interpretación del carácter expropiatorio de las leyes. Jurisprudencia en los supuestos de: - jubilación anticipada e incompatibilidad de funcionarios (negativa): SsTS de 30 de noviembre de 1992 y 14 de noviembre de 2002 (Arz. 9926): funcionario se jubila anticipadamente y solicita que se anule el acto administrativo de su jubilación forzosa y se le reconozcan los derechos pasivos máximos que le fueron recortados por no alcanzar el mínimo de antigüedad y, subsidiariamente, reclama una indemnización por la diferencia entre las retribuciones en servicio activo y las percibidas en concepto de derecho pasivo durante los 5 años de jubilación anticipada. El TS considera que la jubilación anticipada es una potestad del legislador constitucionalmente permitida. STS 23 de junio de 2003 (Arz. 4567): Una Orden de Ministerial que anticipa la edad de jubilación de notarios, agentes de cambio y bolsa provoca la jubilación forzosa del corredor de comercio. El TS declara que la Administración no está obligada a indemnizar todos los perjuicios que pueda suponer al particular la aplicación de las leyes, 14

15 por lo que, no existiendo error ni inconstitucionalidad de la Ley, ni funcionamiento anormal de la Administración, el recurrente tiene el deber jurídico de soportar el daño. - perjuicios de empresas pesqueras por la adhesión a la CEE (positiva) -SsTS de 5 de marzo de 1993, 27 de junio de 1994 y 17 de febrero de 1998, que reinterpreta las anteriores a la luz del principio de confianza legítima, seguridad jurídica y respeto a los derechos adquiridos-; - daños derivados de leyes inconstitucionales, SsTS de 15 y 26 de febrero y 13 de junio de 2000, y 13 de mayo de 2003 (Arz. 3833): Responsabilidad del Estado legislador por una norma tributaria (gravamen complementario de máquinas recreativas) declarada inconstitucional: devolución de la cantidad ingresada con los intereses legales de la misma. - daños derivados de actos con fuerza de ley de trascendencia internacional (positiva en algunos casos, negativa en otros): SsTS (Arz. 3993, 3994): industriales que no pueden acceder a su negocio y continuar su actividad mercantil a consecuencia del cierre de la frontera con Gibraltar. El TS establece que el actor no tenía el deber de soportar el daño individual y efectivo que se produjo por la interrupción de su actividad empresarial por el cierre de la frontera decretado en aras de los intereses nacionales. También SsTS (Arz. 4105), (Arz. 4405) y (Arz. 6753). Sin embargo, STS de 30 de junio de 2004: irresponsabilidad del Estado por las nacionalizaciones cubanas desde

16 III. Responsabilidad por la falta o defecto en la transposición de directivas comunitarias: la normativa comunitaria no resulta directamente aplicable, dado su carácter restrictivo, pero supone un mínimo indisponible para el legislador nacional. - STJCE 19 de noviembre de 1991, Francovich y Bonifaci: principio general de que los particulares deben ser indemnizados por los perjuicios derivados de las infracciones del Derecho comunitario. Requisitos en el caso de no trasposición de directivas: la directiva debe tener como finalidad el reconocimiento de derechos a los particulares; el contenido de esos derechos debe estar suficientemente concretado en la directiva; debe existir relación de causalidad entre el incumplimiento y los daños. - STJCE de 16 de diciembre de 1993, Wagner Miret: transposición defectuosa: la responsabilidad patrimonial es más respetuosa que la aplicación directa con el principio de autonomía de las autoridades nacionales para la trasposición de las directivas. Ley 32/1999 de solidaridad con las víctimas del terrorismo y Ley 35/1995 de ayuda y asistencia de las víctimas de delitos violentos y contra la libertad sexual: el Estado asume directamente el pago de la indemnización, cuya cuantía se establece en la propia Ley. Víctimas (art. 2, cobran lo mismo dentro de cada grupo) y beneficiarios (art. 3), pago de la indemnización tanto si existe una sentencia firme como si no. Además, la Administración exige al particular que le ceda todas las acciones que tenga contra el delincuente para, posteriormente, poder ejercitar la acción de regreso contra éste. Si hay sentencia firme, el Estado cubrirá la diferencia hasta el máximo que establezca la Ley en su Disposición Adicional. Si no hay sentencia firme, se pagará directamente cuanto establezca la Ley. 16

17 RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA I. Régimen general de la responsabilidad del Estado por actuaciones judiciales: art. 121 CE y los art. 292 a 297 LOPJ. 1. Responsabilidad por funcionamiento anormal. Aplicación supletoria de las reglas de la responsabilidad patrimonial de la Administración, en cuanto compatibles con las peculiaridades de la institución. 2. Delimitación positiva (la actividad jurisdiccional) y negativa (aplicación del régimen general de responsabilidad (art CE) a los actuaciones no jurisdiccionales de órganos judiciales y a las actuaciones de la Administración de apoyo a los órganos judiciales; supuesto específico: la policía judicial). 3. Causas de exclusión de la responsabilidad: fuerza mayor (art LOPJ) y conducta dolosa o culposa del perjudicado (art. 295 LOPJ). 4. Finalidad y contenido de la intervención del CGPJ: determinar la anormalidad de las actuaciones y la procedencia de la acción de regreso ex art. 296 LOPJ. 5. El informe del Consejo de Estado y la resolución del Ministro de Justicia. II. Títulos de imputación: error judicial de hecho (in personam) o de Derecho (en la aplicación de la Ley) procesalmente irreparable (art. 293 LOPJ: necesidad de una previa declaración judicial mediante sentencia de la existencia de error); funcionamiento anormal de la Administración de justicia (negligencia en un embargo judicial, retrasos anormales o injustificados, etc.); prisión preventiva injusta (art. 294 LOPJ): especie del género error judicial en la que la existencia del error se reconoce implícitamente en el mismo proceso, al absolver al encarcelado preventivamente, sin que sea precisa una declaración específica, como ocurre en los supuestos del art. 293 LOPJ. supuestos: *absolución o sobreseimiento libre por inexistencia del hecho imputado o inexistencia objetiva; *la jurisprudencia equipara los supuestos de no participación en los hechos suficientemente probada o inexistencia subjetiva; *se excluyen los supuestos de absolución por falta de pruebas, en los que se considera que la actuación judicial acordando la prisión preventiva no puede considerarse como un error judicial; - indemnización: daños morales + sueldo dejado de obtener. 17

18 III. Responsabilidad civil de Jueces y Magistrados (arts. 296, 297 y 411 a 413 LOPJ). Incluso de Magistrados del Tribunal Constitucional: STS de 23 de enero de 2004, declara la responsabilidad civil por daños morales de todos y cada uno de los magistrados del Tribunal Constitucional -500 euros- por denegar el amparo al denunciante, ante el TC, de la falta de convocatoria de los oportunos concursos-oposición para cubrir plazas de Letrado del Tribunal Constitucional y al tiempo cubrir por libre designación o designación temporal dichas plazas, sobre la base de la responsabilidad extracontractual común del art CC. 18