PROPUESTAS SOBRE LA PREVENCIÓN DE SEQUÍAS EN ANDALUCÍA

Transcripción

1 Consejería de Medio Ambiente Agencia Andaluza del Agua PROPUESTAS SOBRE LA PREVENCIÓN DE SEQUÍAS EN ANDALUCÍA Documento sometido a discusión en el Consejo Andaluz del Agua de 11 de junio de 2003

2 ÍNDICE I. PRESENTACIÓN...3 II. LAS ENSEÑANZAS DE ANTERIORES SEQUÍAS ASPECTOS DE PLANIFICACIÓN Y ORGANIZACIÓN RECURSOS COMPLEMENTARIOS IMPACTO ECONÓMICO AFECCIONES AMBIENTALES LA SITUACIÓN ACTUAL DEL LITORAL MALAGUEÑO CONCLUSIÓN SOBRE LA EXPERIENCIA DE ANTERIORES SEQUÍAS...18 III. EL ESTADO LEGAL Y TÉCNICO DE LA CUESTIÓN MARCO NORMATIVO Sistema global de indicadores hidrológicos Planes especiales de alerta y eventual sequía Planes de emergencia de abastecimiento Otras disposiciones de la legislación hidráulica Disposiciones ambientales Disposiciones de protección civil EXPERIENCIAS EN PREVENCIÓN DE SEQUÍAS Estados e indicadores Planificación a corto y largo plazo Recursos complementarios y mercados del agua Medidas tarifarias Medidas organizativas y de vigilancia...33 IV. PROPUESTA DE ACTUACIÓN REQUISITOS BÁSICOS DE LA PREVENCIÓN DE SEQUÍAS EN ANDALUCÍA Marco institucional Respuesta temprana Normativa autonómica...37

3 2. PROPUESTAS SOBRE LOS PLANES DE CUENCA Gestión de los planes Reasignación de recursos Planificación a corto y largo plazo CRITERIOS PARA LA GESTIÓN AUTONÓMICA DE SEQUÍAS Y LA COORDINACIÓN DE LOS PLANES DE ABASTECIMIENTO Aspectos generales de gestión Elaboración de los planes de prevención Contenido de los planes de prevención Definición de los estados de sequía Medidas de intervención Organización de la gestión Evaluación posterior Regulación económica CONCLUSIONES SOBRE LA PROPUESTA DE ACTUACIÓN Marco institucional Consideraciones técnicas...48

4 I. PRESENTACIÓN La prevención de emergencias y calamidades públicas es una exigencia social básica, y nace de la necesidad que tiene el hombre de protegerse frente a riesgos que -aun teniendo un cierto carácter más o menos extraordinario- se presentan recurrentemente. Esta necesidad de protección siempre ha existido, pero el desarrollo económico y la mejora de las condiciones de vida, el olvido a veces paradójico de requisitos esenciales de gestión, la dificultad de controlar tecnologías progresivamente más complejas y la amenaza permanente de la naturaleza aumenta la vulnerabilidad de la sociedad actual, a la que no sin razón se hace referencia a menudo como la sociedad del riesgo. Hay que contemplar esta necesidad de prevención desde una doble perspectiva; por un lado, deben reducirse los riesgos mediante una mejora de la gestión a largo plazo; por otro, tienen que establecerse planes a corto plazo que minimicen los impactos y permitan una recuperación rápida de la normalidad. Es decir, se necesita lograr un equilibrio entre el alcance de las medidas a largo y corto plazo. España tiene que mejorar sus sistemas de prevención de emergencias y desastres, que en muchos casos no se corresponden con nuestro nivel de desarrollo económico. Las dificultades de coordinación de las administraciones públicas -estatal, autonómica y local- están a veces en el origen de estas insuficiencias de prevención, como puede ser el caso del ámbito relativo a la gestión de los recursos hídricos. Éste es el marco en el que debe situarse, por ejemplo, el "Plan de Prevención de Avenidas e Inundaciones en Cauces Urbanos Andaluces", aprobado en julio de 2002; su objetivo primordial es coordinar las actuaciones administrativas en materia tan compleja y de tan gran impacto social como la prevención de inundaciones, que involucra a la administración hidráulica en lo relativo a la protección del dominio público -y como tal se está hablando de la estatal, en las cuencas intercomunitarias, o de la andaluza, en las cuencas intracomunitarias-, y a las administraciones autonómica y local en lo relativo al planeamiento territorial y urbanístico. Y en un marco análogo ha de colocarse asimismo lo regulado respecto a las sequías en la Ley del Plan Hidrológico Nacional, que establece -como luego se verá con mayor detallemecanismos de prevención basados en un doble nivel de planificación, el de cuenca y el de los sistemas urbanos de abastecimiento. La Consejería de Obras Públicas y Transportes apoyó decididamente en su momento esta iniciativa, consciente de los graves efectos que las sequías tienen en Andalucía y de la falta de instrumentos legales y técnicos adecuados para la gestión de

5 estas situaciones. En efecto, como en otros países de clima mediterráneo, las sequías se suceden de forma recurrente en España -especialmente en las regiones meridionales-, en ciclos más o menos frecuentes y provocando severos impactos sociales, ambientales y económicos; baste recordar en las últimas décadas, por lo que a nuestra región se refiere, las de 1982/83 y 1991/95. Sin embargo, las circunstancias que van a concurrir en situaciones como éstas, de mayor o menor gravedad, son previsibles, y por tanto también se pueden estudiar y adoptar las medidas que mitiguen sus efectos. No se trata de desastres irremediables frente a los que no cabe más que la resignación; antes al contrario, a diferencia de las inundaciones o los terremotos, las sequías no se presentan de forma súbita, sino que sus síntomas avanzan progresivamente, siendo por consiguiente más fácil adoptar medidas moduladas en función de cómo evolucione la situación. Cabe decir en definitiva que las sequías tienen que contemplarse como "normales" desde el punto de vista de la gestión y la planificación de los recursos hídricos de Andalucía; no es posible predecir cuándo se producirán o cuál será su alcance, pero puede asegurarse que se repetirán periódicamente, y que las medidas necesarias para reducir su impacto son las ya indicadas, mejorar permanentemente la gestión del agua y establecer planes de prevención para cuando se presente la nueva sequía. Por otra parte, en ocasiones se habla de sequía -y como tal puede entenderse la situación de escasez provocada por una disminución coyuntural de precipitaciones- cuando en realidad se trata de un problema más grave de tipo estructural. El déficit hídrico de la cuenca del Guadalquivir, por ejemplo, es cada vez mayor por el crecimiento continuo de la demanda de riego; es un modelo insostenible, como también lo es el de la Costa del Sol respecto a la demanda turística. El riesgo de escasez aumenta permanentemente en ambos casos, pero poco tiene que ver con una situación de sequía. Tampoco hay que confundir las sequías con las situaciones derivada de una gestión inadecuada de las reservas hídricas -cuando el factor decisivo de suministro es la disponibilidad anual, y no las exigencias de regulación interanual-, ni con las causadas por las pérdidas de agua y la baja eficiencia, ni por supuesto con los problemas de insuficiencia de infraestructuras. La coexistencia de auténticas situaciones de sequía con modelos de gestión hídrica insostenibles, ineficientes o infradimensionados hace imprescindible, por tanto, las medidas estructurales a largo plazo y las medidas de prevención a corto. Unas y otras exigen nuevas actitudes por parte de las administraciones públicas y de los hoja nº 4 de 48

6 particulares, que no deben entenderse únicamente en el sentido legal limitado de los usuarios, sino también de las organizaciones interesadas en la gestión del agua y de la sociedad en general. Sin el compromiso responsable de los particulares con las decisiones de la administración no es posible una buena gestión de los recursos hídricos, pero esas decisiones tampoco serán eficaces si no están basadas en el consenso, la participación y la transparencia, principios que tienen que estar presentes en el momento de establecer las medidas de planificación y en el momento llevadas a cabo. En particular, planificar la prevención de sequías de acuerdo con la Ley del Plan Hidrológico Nacional requiere en cualquier caso coordinar los trabajos técnicos y los procedimientos de la administración hidráulica -que ha de elaborar la planificación de cuenca-, de la administración autonómica -reguladora de los servicios de abastecimiento- y de la administración local -encargada de la prestación de los mismos-. Pero exige además sensibilidad suficiente para armonizar las responsabilidades administrativas que demanda nuestro complejo sistema institucional, en el que la competencia estatal sobre la unidad de gestión de las cuencas hidrográficas ha de ser compatible con la competencia autonómica sobre las políticas sectoriales y ambientales. Desde una perspectiva más técnica, tampoco debe olvidarse la importancia que tiene para la prevención de sequías conseguir una definición lo más clara y ordenada posible de los derechos sobre el uso del agua, puesto que la limitación coyuntural de éstos constituye precisamente un componente esencial de las medidas de prevención. Todas estas necesidades de consenso, coordinación, participación y gestión eficiente definen el marco en el que se ha preparado el presente documento. Su objetivo concreto es presentar a la aprobación del Consejo Andaluz del Agua -órgano de participación por antonomasia- unos criterios para elaborar los que el Plan Hidrológico Nacional denomina planes de emergencia de abastecimiento ante situaciones de sequía -que habrán de ser redactados por los entes locales-, y hacer determinadas sugerencias respecto a los que, también según la ley, se denominan planes especiales de actuación en situaciones de alerta y eventual sequía -que habrán de serlo por los Organismos de cuenca-. Como ya se ha dicho las causas de la sequía no son en algunos casos exclusivamente climáticas, sino por déficits de oferta y por una gestión de la demanda claramente mejorable. Los déficits de oferta cuya corrección esta previsto en el Plan Hidrológico Nacional, Plan Nacional de Regadíos y Plan Director de Infraestructuras de Andalucía, deben programarse decididamente con una financiación clara y asumible por los interesados. hoja nº 5 de 48

7 La gestión de la demanda, cuya finalidad debe ser satisfacerla usando un menor volumen de agua, debe basarse esencialmente en su control en el que han de jugar un papel importante los propios usuarios, y en el aumento de la eficiencia en el uso del agua. hoja nº 6 de 48

8 II. LAS ENSEÑANZAS DE ANTERIORES SEQUÍAS Cabe afirmar que la experiencia obtenida de anteriores sequías en España no ha permitido hasta el momento más que avances prácticos muy limitados en los objetivos de prevención; si hoy se iniciara un nuevo periodo de sequía severa nos encontraríamos en la mayor parte de los casos en similares condiciones de indefensión a las de 1982 ó 1991 en Andalucía o a las de 1989 en la mayor parte de la España septentrional. En realidad puede afirmarse que las condiciones serían peores, pues los problemas estructurales se han agravado; las demandas de riego, turística o urbana han aumentado fuertemente, y han consolidado un modelo de gestión no sostenible que cada vez afecta a mayor parte de la población. Buena prueba es que, tras varios años de precipitaciones muy abundantes, el solo hecho de que 1999 fuera un año relativamente seco dio lugar a problemas serios de escasez en la primavera de este año. Es cierto que, con posterioridad a aquellos episodios, se han hecho análisis detallados de la experiencia de algunos abastecimientos, señaladamente de Sevilla, Granada o Marbella en nuestra región, así como de Madrid, Barcelona, Bilbao o Vitoria en otras comunidades 1. La experiencia de 1991/95 provocó asimismo la elaboración de algunos manuales de gestión de sequías; se tiene conocimiento al menos de los del Canal de Isabel II de Madrid -pionero en este campo- y de Emasesa de Sevilla -publicado en 1998-; es posible que no sean los únicos manuales publicados, e incluso que también haya documentos equivalentes a estos manuales en otros abastecimientos, pero de uso interno y sin carácter público u oficial. La mayor parte de los Organismos de cuenca han revisado, por otra parte, sus previsiones de asignación de recursos hídricos -realizadas inicialmente con series estadísticas anteriores a para incluir la sequía iniciada en este año, y también es cierto que algunos Planes Hidrológicos de cuenca incluyen estudios de gestión de los recursos en situaciones de escasez, pero en general estos análisis de asignación y gestión están más orientados a poner de manifiesto el carácter deficitario de determinados sistemas de recursos que a definir un plan de actuación en situaciones de sequía. 1 Referencias del análisis de las sequías de 1989/91 y 1991/95 en estos abastecimientos pueden encontrarse en dos publicaciones de gran interés, aunque de distinta naturaleza: * "Gestión de sequías en abastecimientos urbanos", E.Cabrera y J.García-Serra, editores, Universidad Politécnica de Valencia (1998). * "Garantías de recursos en los abastecimientos urbanos", B.López-Camacho, en la revista Ingeniería del Agua (junio de 2001). hoja nº 7 de 48

9 Y un último efecto -e importante- de la experiencia de anteriores sequías es sin duda la propia inclusión en la Ley del Plan Hidrológico Nacional -en de la regulación de los planes de prevención que posteriormente se analizará, si bien las previsiones legales respecto a los plazos de elaboración de estos planes parecen difíciles de cumplir a tenor de lo realizado hasta el momento. De todo lo expuesto hay que concluir que las sequías anteriores no han provocado, a pesar de su gravedad, cambios profundos en la gestión de los recursos hídricos, que permitan afrontar el próximo episodio severo en condiciones adecuadas de seguridad y de eficiencia. Hace ya tiempo sin embargo que debería haberse iniciado el estudio de medidas oportunas de prevención por ser ahora el momento propicio, en una situación de normalidad y sin las tensiones propias de la situación de sequía. No obstante en la cuenca del Guadalquivir se han producido algunas reacciones positivas tales como, la reducción de las dotaciones unitarias tradicionales en un 25%, la apuesta por la modernización de regadíos y el aumento de la reserva estratégica del Sistema de Regulación General en un 80% Más preocupante, si cabe, que esta relativa pasividad de las administraciones resulta la aparente falta de inquietud que se observa en la mayor parte de la opinión pública, por dar solución al problema, contrastando con la gravísima preocupación que todos compartían en la última sequía. Con razón se ha dicho en este sentido que pasar de la normalidad a la sequía significa el tránsito desde la indiferencia a la crispación. Los agentes sociales y organizaciones no gubernamentales están especialmente llamadas a realizar una labor de información y concienciación, para que la preocupación social por la sequía se mantenga aún en épocas de bonanza hidrológica. Nada más útil por tanto que hacer a continuación un rápido esbozo de las enseñanzas que pueden extraerse de anteriores sequías, no sólo por razones didácticas, sino también en la medida que las carencias entonces detectadas constituyen una primera aproximación a las medidas de gestión que deberían adoptarse. A tal efecto, puede hablarse de aspectos de planificación y organización, de recursos hídricos complementarios, del impacto económico y de las afecciones ambientales. 1. ASPECTOS DE PLANIFICACIÓN Y ORGANIZACIÓN Lo primero que destaca en la sequía de 1991/95 en Andalucía es que, a pesar de la larga experiencia de situaciones anteriores, las administraciones públicas tienen que afrontar la gestión de sus respectivas competencias en ausencia prácticamente total de una definición de las medidas más recomendables; es decir, las administraciones tienen que "improvisar" las decisiones que adoptan, contraviniendo el viejo dicho de "mejor prevenir que curar". Lo más grave es que, una década hoja nº 8 de 48

10 después, la situación, como se ha visto, no ha mejorado sensiblemente, y que la vulnerabilidad de Andalucía frente a este tipo de desastres continúa siendo prácticamente la misma. Esta inexistencia de una planificación específica para las situaciones de sequía dificulta en primer lugar una respuesta temprana, es decir, una reacción de las administraciones y de los usuarios desde el primer momento en que deberían detectarse los indicios de escasez, porque no existe una continuidad entre la gestión de la normalidad y la de la nueva situación de sequía que se inicia. Hay que recordar es este sentido que, con posterioridad a 1995, en Andalucía se han registrado algunas situaciones de escasez preocupante que podrían haber evolucionado más desfavorablemente de lo que ha sido la realidad, como ocurrió en la primavera de 1999, y como, sin ir más lejos, así puede considerarse la situación actual de la Costa del Sol, a la que posteriormente se hará referencia. De existir una planificación, en estos casos sería más fácil y efectiva la adopción de las medidas correspondientes a esta primera fase de la sequía, que consistirían fundamentalmente en constituir los órganos de gestión que procedan en cada ámbito administrativo o funcional, intensificar el seguimiento de indicadores y parámetros de gestión, concretar los supuestos de aplicación de las medidas de reasignación de recursos y de compensación económica, verificar la disponibilidad de los recursos complementarios, e iniciar las campañas de comunicación para reducir el consumo. Unida a esta falta de respuesta temprana, la experiencia de sequías anteriores ha puesto de manifiesto la dificultad de coordinación de las administraciones y todos sus órganos implicados, puesto que no se dispone desde el primer momento de un órgano de coordinación, que en principio debería ser promovido por la administración hidráulica. Nótese al respecto que el Organismo de cuenca puede adoptar medidas coyunturales de reasignación de recursos hídricos al amparo del artículo 55 del texto refundido de la Ley de Aguas 2, pero estas previsiones no implican la puesta en marcha de mecanismos de coordinación; además, las comunidades autónomas no participan en las juntas de explotación ni en las comisiones de desembalse, lo que constituye una dificultad adicional para la toma de decisiones. En ocasiones anteriores, ha habido que esperar hasta la aprobación del correspondiente real decreto por el Gobierno para constituir con efectividad un órgano de coordinación. Tales decretos han sido resultado de aplicar el actual artículo 58 de la Ley de Aguas, y han tenido la virtualidad de 2 Todo el articulado que se cita en el presente documento está reproducido en el anejo. hoja nº 9 de 48

11 equivaler a una "declaración de sequía", estableciendo al mismo tiempo la obligación del Organismo de constituir una comisión permanente -la llamada comisión de sequía- para el seguimiento de la situación, con la participación de los departamentos ministeriales implicados, las comunidades autónomas y los usuarios. Estas comisiones se han demostrado imprescindibles, y su funcionamiento ha sido muy efectivo; el problema -y ésta es la enseñanza que debe retenerse- es que su constitución se ha producido normalmente en una fase muy avanzada de la sequía, retrasándose así la adopción de medidas básicas que hubieran debido aplicarse con anterioridad. Estas circunstancias explican en buena medida porqué en la sequía 1991/95, por ejemplo, la mayoría de los abastecimientos andaluces se vienen afectados, y un porcentaje apreciable de ellos de forma persistente y con graves restricciones. Siendo obviamente prioritarios frente a los regadíos, y requiriendo tan sólo una pequeña parte de los recursos que éstos necesitan, las restricciones que sufrieron los abastecimientos fueron -en muchos casos- consecuencia del retraso en establecer medidas de reasignación, cuya adopción hubiera sido más rápida de existir un órgano de coordinación desde el primer momento y de contar las entidades prestadoras del servicio con su propio plan específico de prevención. Pero es que, desde el punto de vista de los otros afectados principales -los agricultores-, el retraso en la creación de órganos de coordinación y de seguimiento del sector pudo probablemente contribuir también al agravamiento de la situación. Recuérdese que el impacto sobre el sector agrario -sin tener en cuenta además el sector agroindustrial- se ha cifrado en unas pérdidas totales de ingresos -por ventas y subvenciones comunitarias- de unos millones de euros, unas pérdidas de renta de unos millones y unas pérdidas de jornales equivalentes a otros 395 millones 3, todo ello referido al regadío y al secano. Es verosímil aventurar que de haberse constituido con prontitud dichos órganos, y de haber existido un plan de prevención que -como se verá posteriormente- contemplase la incidencia de la sequía en el sector agrario no desde el punto de vista exclusivo del suministro de agua sino también desde el aseguramiento de la renta y el empleo, el impacto socioeconómico en 1991/95 hubiese sido menos grave de lo que reflejan las cifras indicadas. Otro aspecto organizativo muy distinto es el relativo a los medios de vigilancia y control. Las medidas sobre limitaciones y restricciones de consumo son muy variadas -prohibición de ciertos usos 3 Evaluaciones de la Consejería de Agricultura y Pesca en "Documento de análisis sobre el problema de la sequía en Andalucía", marzo de hoja nº 10 de 48

12 urbanos, prohibición de captaciones para riego en ríos, acuíferos o canales, respeto de los caudales ambientales, u otras-, y velar por su cumplimiento exige un esfuerzo enorme, en el que han de colaborar todas las administraciones públicas. En sequías anteriores se ha puesto de manifiesto en muchas ocasiones la insuficiencia de los medios utilizados; no de otra forma puede entenderse que los recursos desembalsados no hayan llegado a su destino de consumo o no hayan circulado como caudales ambientales más que en un breve trecho, que se riegue en situaciones en las que estaba prohibido mientras en la misma zona el abastecimiento sufría restricciones, o que se hayan incumplido con notoriedad las limitaciones sobre usos urbanos. 2. RECURSOS COMPLEMENTARIOS La búsqueda de recursos hídricos complementarios que mitiguen la escasez de los utilizados habitualmente -y tengan la calidad adecuada en el caso del abastecimiento- y la ejecución o la puesta a punto de las infraestructuras necesarias para su utilización son actuaciones que también tienen que "improvisarse" normalmente conforme se agrava la situación de sequía. Sin duda es una consecuencia más de la falta de planificación, pero es una cuestión que requiere un análisis adicional. Los recursos complementarios pueden tener en general dos procedencias. En unos casos, son captaciones de aguas superficiales o subterráneas -o reutilizadas- que no tienen uso asignado en situaciones de normalidad; en otros, son aguas que se reasignan durante la sequía, derivándolas desde el regadío hacia el abastecimiento, o se truecan entre ambos usos, por razones de calidad principalmente. En el primer caso, y particularmente por lo que se refiere a las aguas subterráneas, se echa de menos el establecimiento de reservas legales sobre determinados acuíferos que garantizaran la disponibilidad de recursos hidrogeológicos en cantidad y calidad adecuadas en las situaciones de sequía. Por otra parte, la experiencia ha puesto de manifiesto la conveniencia -en el segundo caso- de que la reasignación o el trueque de recursos sean acordados por los usuarios, sin perjuicio lógicamente de las competencias del Organismo de cuenca; sin embargo, la falta de prevención en este aspecto hace muy difícil llegar a un acuerdo en la situación de tensión que provoca la sequía, y obliga a que finalmente sea el Organismo, al amparo de los ya mencionados artículos 55 ó 58 de la Ley de Aguas, el que imponga la decisión correspondiente. hoja nº 11 de 48

13 Todo ello retrasa la disponibilidad de los recursos necesarios y limita las posibilidades de reasignación o trueque, además de que impide establecer acuerdos satisfactorios sobre las compensaciones económicas previstas legalmente. La conclusión es que estas previsiones deben establecerse antes de la sequía, y que un elemento fundamental de las mismas debe ser, cuando menos, la definición de los criterios que habrán de servir -en su momento- para valorar las compensaciones. Cualquiera que sea la procedencia de los recursos complementarios -recursos reasignados o recursos no utilizados habitualmente-, en las sequías se plantea siempre el problema de cómo captarlos y conducirlos hasta el centro de consumo. En ocasiones, se trata de recursos que nunca se habían movilizado anteriormente en situación de sequía; al no existir un plan de prevención, hay que hacer un proyecto sumario de las infraestructuras necesarias y construir éstas de la forma más rápida posible. Son las llamadas obras de emergencia, cuyas características no son a veces las más idóneas por la improvisación con que se diseñan y construyen, en condiciones poco favorables y con ciertos extracostes. En 1991/95, por ejemplo, fue necesario realizar obras importantes de emergencia en muchos de los grandes sistemas de abastecimiento, en concreto Sevilla, Málaga y la Costa del Sol, Zona Gaditana, Granada, Jaén o el Campo de Gibraltar. Hubo que ejecutar obras de todo tipo, como pozos, captaciones en ríos, grandes conducciones, bombeos, plantas de tratamiento o instalaciones para transporte de agua en barco; también se aceleró la construcción de algunas grandes infraestructuras planificadas con anterioridad, muy en particular el trasvase Guadiaro/Majaceite. Incluso, en la etapa final, ante la gravedad de la situación, se inició la desaladora de Marbella -que una vez terminada nunca ha llegado a entrar en funcionamiento por falta de acuerdo en la Mancomunidad de la Costa del Sol-, y llegó a estudiarse seriamente la posibilidad de construir una desaladora para el suministro de Sevilla. No cabe duda de que, en conjunto, estas actuaciones han reforzado significativamente los sistemas de suministro y han reducido la vulnerabilidad de los abastecimientos ante la sequía, pero, por todas las razones indicadas, no se dieron las condiciones adecuadas de previsión, rapidez y eficiencia. Hay que recordar además lo que suele ocurrir con algunas de las infraestructuras ejecutadas ex profeso en sequías anteriores y que -una vez finalizada la sequía- no se emplean en situación normal por no ser estrictamente necesarias, por resultar más costosa su explotación o por tratarse de recursos de peor calidad. Es frecuente en estos casos que esas infraestructuras se abandonen y no tengan un mantenimiento adecuado, porque no se haya establecido claramente quién es la hoja nº 12 de 48

14 administración responsable o sencillamente porque no se dedican los recursos económicos necesarios. El resultado es el deterioro de la infraestructura, con lo que no sólo se hace un mal empleo de la inversión pública, sino que, en la siguiente sequía, es necesario acometer apresuradamente las obras de reparación y puesta a punto. En definitiva, la falta de prevención es causa de que, en la mayor parte de los casos, no pueda disponerse de recursos complementarios hasta que se construyan infraestructuras de emergencia o se reparen las abandonadas desde la sequía anterior; ello significa que los recursos complementarios no podrán ser utilizados muchas veces hasta muy avanzada la nueva sequía, cuando probablemente haya sido necesario ya implantar limitaciones de suministro y restricciones que de otro modo hubieran resultado innecesarias. 3. IMPACTO ECONÓMICO Las sequías de 1982/83 y 1991/95 afectaron profundamente a gran parte de los abastecimientos urbanos andaluces, obligando a los entes locales a imponer restricciones más o menos severas y persistentes, no sólo sobre usos no esenciales -limpieza viaria, jardines, fuentessino también sobre el suministro domiciliario, de servicios e industrial. Asimismo se produjeron afecciones ambientales que posteriormente se comentarán, entendiendo por tales las de origen antrópico, no las asociadas al propio fenómeno climático. Pero además de todo ello las sequías anteriores pusieron de manifiesto una serie de efectos económicos -sobre los abastecimientos y sobre los sectores productivos- que deben considerarse, una vez más, bajo la perspectiva de la vulnerabilidad del sistema ante la ausencia de medidas integradas de prevención. El impacto económico sobre los abastecimientos es doble; por un lado, se incrementan notablemente los costes de explotación, por requerirse mayores medios de vigilancia y control, inversiones en mejoras de la infraestructura y en la obtención de recursos hídricos complementarios, tratamiento más completo de las aguas o compensaciones económicas a otros usuarios del dominio público. Por otro lado se reduce el consumo, gracias a las campañas de comunicación sobre la necesidad del ahorro o por las interrupciones del suministro, y por consiguiente también disminuyen los ingresos. Este efecto se mantiene además después de la sequía por -afortunadamentepersistencia de los hábitos de ahorro; se da así la situación paradójica de que un uso más racional del agua redunda negativamente en la entidad prestadora del servicio. El aumento de costes y la reducción de ingresos producen un desequilibrio financiero que hoja nº 13 de 48

15 compromete la estabilidad del servicio. Para prevenir este efecto, las empresas suministradoras tienen que hacer una provisión presupuestaria de acuerdo con la legislación contable que les afecta; en la práctica sin embargo esta provisión es más un precepto reglamentario que el resultado de una valoración adecuada del desequilibrio financiero provocado por la sequía, por lo que su efecto preventivo es relativamente limitado. Es decir, la política de precios de los operadores tendría que hacer previsiones a medio y largo plazo de las que formaran parte las situaciones de sequía y la necesidad de compensar la disminución de ingresos y el aumento de costes que se producen en esas situaciones. Se echa en falta una norma autonómica que estableciera esta obligación, y que de todas formas facilitara tanto los oportunos reajustes tarifarios para recuperar el equilibrio financiero como la penalización de consumos excesivos, instrumento indispensable para la contención de la demanda. El impacto económico sobre el sector agrario -cuya evaluación en 1991/95 ya se ha reflejadotiene que ser examinado lógicamente de otra forma. Una cuestión principal es que el problema se ha afrontado en general desde la perspectiva de la reducción del suministro de agua para riego, pero no a partir del impacto en la renta de los agricultores. Es decir, ante la escasez del recurso, la administración hidráulica ha aplicado unas reducciones concesionales generalizadas al riego, que si bien han tenido en cuenta determinadas prioridades dentro del subsector -arbolado frente a herbáceos- no han tenido como objetivo minimizar el impacto sobre la renta. Una mayor coordinación entre el Organismo de cuenca y la administración autonómica agraria hubiera permitido aplicar las reducciones concesionales teniendo en cuenta otros factores decisivos, fundamentalmente la productividad del agua y el empleo generado según los tipos de cultivos, los precios del mercado y la complementariedad secano/regadío en las explotaciones mixtas. Al no haberse actuado de esta manera, han podido destinarse recursos a producciones con altas necesidades de agua y baja productividad, en detrimento de otros más productivos, con lo que la renta agraria conjunta se ha visto más afectada de lo inevitable; discriminar de esta manera las reducciones de suministro -con el objetivo de minimizar la pérdida total de renta- hubiera exigido por otra parte disponer de unos mecanismos de compensación económica que no estaban regulados suficientemente con carácter previo. En lo relativo al regadío, tampoco en situaciones anteriores se han tenido en cuenta generalmente criterios de eficiencia y productividad del agua, realmente empleada en el sector, que parecen necesarios. Así por un lado a igualdad de cultivos y para un mismo sistema de recursos, las reducciones concesionales se han aplicado de forma proporcional y sin considerar el tamaño de la hoja nº 14 de 48

16 explotación y si ésta es la ocupación principal del propietario, lo que habría redundado en una mayor equidad social ya que la subsistencia de los pequeños agricultores depende directamente de la producción y con tal criterio se ven mas afectados que las grandes explotaciones. Por otra parte, y como ya se ha dicho, el uso intensivo de la mano de obra no es un factor que en general haya sido considerado al limitar los suministros a cada tipo de producción, agravando también por esta vía la situación de las familias con menos recursos. Otro hecho que, en sequías anteriores, ha puesto de manifiesto la falta de prevención es la inexistencia de unos criterios bien regulados de compensación económica entre los usuarios prioritarios y los que han de renunciar a sus derechos en favor de los primeros; así lo prevé el ya mencionado artículo 55 de la Ley de Aguas, que, en defecto de acuerdo entre las partes, establece que corresponderá al Organismo de cuenca determinar la cuantía de la indemnización. Usuarios prioritarios son desde luego los abastecimientos, respecto al riego y la producción hidroeléctrica; a su vez, las limitaciones de suministro establecidas por el Organismo entre los regantes puede generar determinados perjuicios de unos en beneficios de otros, por todas las circunstancias indicadas. Hasta el momento, sin embargo, no ha habido un plan de prevención que analizase las posibilidades de reasignación de los recursos y fijase los criterios de compensación; conforme se agravaba la sequía, la administración se ha visto obligada a imponer unas limitaciones concesionales que no estaban avaladas normalmente por la conformidad previa de los afectados, y ello ha tenido dos consecuencias negativas. Ni se han aprovechado todas las posibilidades de reasignación -que hubieran permitido por ejemplo reducir el impacto sobre el sector agrario- ni las compensaciones han podido establecerse muchas veces con criterios objetivos y sobre la base -como prevé el artículo citado- del acuerdo entre las partes, sino que finalmente son resultado de la "posición de fuerza" en que coyunturalmente se encuentre cada una. Otro aspecto a tener en cuenta es el aseguramiento agrario, en cuya gestión participan la Entidad Estatal de Seguros Agrarios (ENESA), por el sector público, y la Agrupación Española de Entidades Aseguradoras de los Seguros Agrarios Combinados (AGROSEGURO) por el privado. Es éste un mecanismo que contribuye a garantizar la renta de los agricultores frente a los desastres climáticos, y en concreto frente a la sequía. Desde que en 1978 se revisara la legislación básica en esta materia, el seguro agrario ha mantenido un crecimiento sostenido muy importante, pero la experiencia de sequías anteriores es que la cobertura prestada por este concepto es todavía relativamente reducida, y que debe promoverse su ampliación como una forma eficaz de mitigar el impacto económico sobre el sector agrario. hoja nº 15 de 48

17 4. AFECCIONES AMBIENTALES Ya se ha dicho que algunos grandes abastecimientos han estudiado el impacto de sequías anteriores, y que también la administración autonómica ha evaluado los daños causados a la agricultura, como asimismo el sector eléctrico ha valorado las pérdidas de producción. Más difícil es encontrar estudios sobre las afecciones ambientales, probablemente porque hasta el momento son los impactos sobre la población y sobre los sectores productivos los que han concitado la atención preferente de los investigadores. Sin embargo, la preocupación creciente por la protección del medio está cambiando la manera de enfocar esta cuestión, no sólo por lo que se refiere a la gestión hídrica en situación de normalidad sino también en situaciones de emergencia como sequías o inundaciones; así lo exigen la Ley de Aguas española y la directiva 2000/60/CE, y por ello es necesario tomar en consideración las experiencias anteriores en este ámbito. Todo lo anterior sin olvidar los posibles efectos del cambio climático. Debe adelantarse que por afecciones ambientales no han de entenderse los efectos que de manera "natural" producen sobre los ecosistemas la reducción anómala de la precipitación y la consecuente disminución de escorrentías superficiales y subterráneas, puesto que esos ecosistemas son resultado de la adaptación a un régimen hídrico que incluye también períodos de escasez. Si se está considerando el sistema "natural" de recursos hídricos -ríos sin regulación o acuíferos explotados con moderación- no cabe hablar por tanto de afecciones ambientales producidas por la sequía. Las afecciones ambientales deben entenderse, a este respecto, en relación con los sistemas de recursos modificados por la actividad del hombre, y muy en particular con el régimen de explotación de los embalses. La experiencia ha puesto de manifiesto que la falta de medidas de prevención provoca, en una situación de sequía, reducciones generalizadas de los caudales ambientales evacuados por los embalses; son reducciones que muchas veces se aplican de manera indiscriminada, y en ausencia de estudios que contemplen en qué casos los daños al medio son severos y cómo hubieran debido evitarse mediante una estrategia de explotación más discriminada. Un factor que agrava esta situación -al que ya se ha hecho referencia- es la frecuencia con que, además, los caudales desembalsados con fines ambientales cumplen su función durante poco tiempo, porque los escasos medios de vigilancia no pueden impedir con suficiente eficacia las captaciones clandestinas de aguas superficiales. En cuanto a las subterráneas, las extracciones no controladas ya producen una reducción de hoja nº 16 de 48

18 los caudales de base en situación normal, pero la mayor complejidad del régimen hidrogeológico hace, por otra parte, que las decisiones de limitar la explotación de acuíferos por razones ambientales sean todavía más difíciles de adoptar en tiempos de sequía si no están incluidas en planes de prevención; y por supuesto la dificultad de vigilar su cumplimiento también es mayor. Finalmente, otro impacto ambiental grave que se ha producido en sequías anteriores y cuyo alcance hubiera sido menor de contar con medidas preventivas adecuadas es el de la mortandad de peces -en embalses y ríos-, con los problemas añadidos sobre la calidad de las aguas afectadas. 5. LA SITUACIÓN ACTUAL DEL LITORAL MALAGUEÑO Un buen ejemplo que puede ilustrar las consecuencias de la falta de planes de prevención de sequías es la situación actual del litoral malagueño, en el que la intensa concentración territorial y estacional de la población y la actividad agrícola han requerido la creación de una compleja infraestructura hidráulica. Es bien sabido que, en buena medida como consecuencia de la sequía de 1991/95, se interconectaron los tres grandes sistemas hidráulicos del litoral -el de la Costa del Sol Occidental, el de la capital y su entorno y el de la Costa del Sol Oriental-, de modo que, si bien no existe una flexibilidad completa de trasvase entre los tres sistemas, hay una capacidad importante de aportación de recursos de unos a otros. Por otra parte, la diversificación de las fuentes de suministro del conjunto es notable, pues en los tres sistemas se dispone de embalses -el de Guadalhorce con problemas de calidad, que se tratan de resolver con una desalobradora - y de recursos subterráneos, así como de una planta desaladora en Marbella -ya se ha dicho que nunca ha entrado en servicio por falta de acuerdo en el seno de la Mancomunidad-, de instalaciones de reutilización en la Costa del Sol Occidental y de depuración secundaria en Málaga. En cuanto a la demanda, es sabido también que, aparte de la propiamente doméstica -de la población permanente y de la estacional-, son notables los usos turísticos en general -campos de golf, piscinas, jardines y urbanizaciones- y las necesidades agrícolas, especialmente en los regadíos públicos del Guadalhorce y del Guaro. Teniendo en cuenta que en la actualidad la capacidad de regulación de acuíferos y embalses de los tres sistemas es insuficiente para la demanda real, es muy probable seria necesario constituir una junta especial de explotación del abastecimiento de la Costa del Sol, en la que ademas de los usuarios tradicionales estuvieran los agentes económicos y sociales y la administración andaluza; hoja nº 17 de 48

19 Esto permitiría coordinar las actuaciones de la administración hidráulica, de la administración andaluza y de los entes locales, y haría posible la presencia de todos los interesados y usuarios, todo ello especialmente importante en el caso de la cuenca del Sur porque nunca se ha creado el Organismo de cuenca. De esta forma, se pueden adoptar decisiones consensuadas sobre la utilización combinada de recursos superficiales y subterráneos de los tres sistemas de abastecimiento y las posibilidades de trasvase entre ellos, sobre la puesta a punto y eventual entrada en servicio de la desaladora de Marbella, sobre la reutilización de aguas residuales, sobre la limitación de determinados usos urbanos, sobre la reasignación de recursos de riego para abastecimiento y las compensaciones económicas correspondientes, y por supuesto sobre el lanzamiento de campañas de comunicación social para conseguir objetivos de ahorro voluntario. 6. CONCLUSIÓN SOBRE LA EXPERIENCIA DE ANTERIORES SEQUÍAS De todo lo expuesto puede concluirse que la ausencia de planes de prevención ha hecho más vulnerable a Andalucía en las sequías anteriores y ha agravado sus efectos. El retraso de la respuesta necesaria, las dificultades de coordinación administrativa y la obligada improvisación de muchas medidas no han permitido respetar en la práctica la prioridad del abastecimiento o de los requerimientos ambientales sobre usos secundarios como el riego, propiciando un mayor impacto de la sequía sobre la población, el medio y, también, los propios sectores productivos. Además, se ha producido en ocasiones una incorrecta aplicación de recursos económicos por la urgencia con que ha debido acometerse la ejecución de infraestructuras de emergencia y por la posterior falta de mantenimiento de éstas. La inexistencia de unos planes de prevención y de unas condiciones adecuadas de participación y transparencia -y los malos hábitos derivados de una sobreexplotación del recurso en las situaciones de normalidad- han tenido también efectos lamentables sobre la actitud de una parte significativa de los usuarios, que ha desobedecido irresponsablemente las decisiones de las administraciones públicas, en lo que puede llamarse un insolidario "sálvese quien pueda". hoja nº 18 de 48

20 III. EL ESTADO LEGAL Y TÉCNICO DE LA CUESTIÓN Enfrentados a la tarea de elaborar unos planes de prevención de sequías que reduzcan todo lo posible la vulnerabilidad de la situación actual, resulta obligado examinar cuál es el marco normativo que les afecta, porque condicionará contenidos y procedimientos. También es oportuno conocer qué pueden aportar las experiencias en prevención de sequías al objetivo perseguido en este momento, la elaboración de los planes de prevención que, con arreglo a la Ley del Plan Hidrológico Nacional, han de llevarse a cabo en Andalucía. 1. MARCO NORMATIVO La única regulación específica de la gestión de sequías se encuentra en la Ley del Plan Hidrológico Nacional de 2001, en su artículo 27 concretamente, cuya inclusión en el Plan fue promovida desde el primer momento por la Consejería de Obras Públicas y Transportes. Tres son los elementos que configuran esta regulación, un sistema global de indicadores hidrológicos, los planes especiales de alerta y eventual sequía -cuyo ámbito es el mismo que el de los Planes Hidrológicos de cuenca-, y los planes de emergencia de los abastecimientos. Además de ello, determinados preceptos de la Ley de Aguas, de la misma Ley del Plan Hidrológico y de la directiva 2000/60/CE afectan directa o indirectamente a las situaciones de sequía o escasez, por lo que también deben ser objeto de consideración. Es asimismo importante recordar que la legislación española atribuye la gestión de las situaciones de emergencia o catástrofe a la estructura administrativa de protección civil, y que ésta se encuentra integrada por órganos locales, autonómicos y estatales, dependiendo la intervención de unos u otros del ámbito y la gravedad de la situación Sistema global de indicadores hidrológicos De acuerdo con el Plan Hidrológico Nacional, el Ministerio de Medio Ambiente debe establecer un sistema global de indicadores hidrológicos que permita prever las situaciones de sequía y que "sirva de referencia general a los Organismos de cuenca para la declaración formal de las situaciones de alerta y eventual sequía". No se tiene información hasta el momento de los trabajos que esté realizando el Ministerio respecto a este sistema de indicadores; no obstante, teniendo en cuenta que el sistema debe ser de hoja nº 19 de 48

21 aplicación en todas las cuencas intercomunitarias y que en éstas pueden darse situaciones hidrológicas muy diferentes, cabe imaginar que la definición que se haga del sistema no puede descender a precisiones muy concretas, sino que ha de mantenerse en niveles de relativa generalidad. En realidad, puede entenderse que el cometido del Ministerio debe ser regular el sistema de indicadores, es decir, establecer cuál es su objetivo, qué condiciones debe reunir y qué efectos tiene. Aspectos importantes de esta regulación son, por un lado, los que hagan referencia a la dimensión espacial de los indicadores, puesto que la sequía puede afectar parcial o totalmente a uno o varios sistemas de explotación de recursos, zonas de explotación o cuencas hidrográficas. Por otro, la regulación ministerial de los indicadores parece que debería referirse también a la evolución en el tiempo de la intensidad de la sequía; ello exige -como se verá posteriormente- desde una fase de alerta -a la que hace mención expresa el artículo 27- a la fase de mayor gravedad, que habría de ponerse en relación, a su vez, con la intervención de protección civil. Debe destacarse que la Ley del Plan prevé que la declaración de sequía será hecha por el Organismo de cuenca; ello supone una modificación del modus operandi seguido hasta el momento, apoyado en los artículos 55 y 58 de la Ley de Aguas Planes especiales de alerta y eventual sequía En las cuencas intercomunitarias, el Organismo tiene que elaborar un "plan especial de actuación en situaciones de alerta y eventual sequía", cuyo ámbito es el del Plan Hidrológico de la cuenca; las comunidades autónomas, por su parte, pueden actuar de la misma manera en sus cuencas intracomunitarias, lo que en Andalucía afecta a las cuencas del Sur, Guadalete, Barbate, Tinto, Odiel y Piedras. Es bien sabido que el traspaso de funciones y servicios correspondiente a la administración hidráulica de estas cuencas intercomunitarias no se ha efectuado todavía, aunque la competencia andaluza sobre dicha administración reside en el Estatuto de autonomía; esta situación anómala puede remitir al problema jurídico de si la administración andaluza puede o no ejercer actualmente su competencia en relación con la elaboración del plan de sequía de las cuencas intracomunitarias. No es éste el lugar para un análisis de este tipo, pero sí debe subrayarse que, en cualquier caso, la gestora final de ese plan de sequía será la administración autonómica. En cuanto al ámbito propiamente estatal, se deduce que en Andalucía regirán los planes de sequía del Guadalquivir, del Guadiana I en Córdoba y Huelva, del Guadiana II en Huelva, y del hoja nº 20 de 48

22 Segura en Jaén y Almería. No hace falta insistir por tanto en la conveniencia de coordinar la elaboración de todos los planes indicados -cinco en total- entre las administraciones estatal y autonómica, necesidad que nace no sólo de la multiplicidad de planes que afectan a un mismo territorio autonómico y con un mismo fin -gestionar las situaciones de sequía-, sino también, y primordialmente, de que la comunidad autónoma es responsable de las políticas de abastecimiento, agricultura, energía, medio ambiente y, en general, de todo lo relativo a la ordenación del territorio, políticas todas ellas que forzosamente tienen que estar presentes en los planes de sequía. De acuerdo con lo dicho anteriormente, parece lógico que sea en estos planes en donde se concrete y cuantifique el sistema de indicadores que el Ministerio debería regular sólo de forma genérica. Puesto que, según la Ley del Plan Hidrológico, la declaración de sequía por parte del Organismo de cuenca determinará la entrada en vigor del plan de sequía, la regulación ministerial tendría que establecer también, por tanto, el procedimiento de declaración a partir del seguimiento que el Organismo haga de los indicadores. Los planes de sequía -que por otra parte deben incluir las "reglas de explotación de los sistemas y las medidas a aplicar en relación con el uso del dominio público hidráulico"- tienen que ser informados por el Consejo de Agua de la cuenca y aprobados por el Ministerio de Medio Ambiente, y estar disponibles -tal como señala la ley- en julio de No parece fácil cumplir este plazo porque el Ministerio tiene que establecer previamente el sistema de indicadores; no obstante, algunos Organismos de cuenca, entre ellos el del Guadalquivir, han iniciado ya los trabajos técnicos de elaboración del plan Planes de emergencia de abastecimiento Los entes locales responsables de abastecimientos mayores de habitantes -sean municipales o sistemas supramunicipales- tienen que disponer antes de julio de 2005 de un "plan de emergencia ante situaciones de sequía". El plan de abastecimiento tiene que atenerse a las reglas y medidas de explotación previstas en el plan de sequía de cuenca, y ha de ser informado por el Organismo de cuenca o -en las cuencas intracomunitarias- por la administración hidráulica andaluza. Los abastecimientos andaluces que superan el umbral de población indicado son alrededor de 60, aunque este número puede variar según los criterios que se apliquen desde el punto de vista demográfico -población permanente o población estacional- y el de gestión del abastecimiento supramunicipal -suministro en alta o suministro en baja-. hoja nº 21 de 48