VIII CONGRESO DE ARCHIVOLOGIA DEL MERCOSUR

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1 VIII CONGRESO DE ARCHIVOLOGIA DEL MERCOSUR MONTEVIDEO, 17 de Noviembre de 2009 Mª Teresa Valdehita Mayoral, Directora del Archivo General de la UNED

2 Título de la ponencia: Los Archivos universitarios y la administración electrónica: nuevos retos en el Archivo General de la UNED. Autor: Mª Teresa Valdehita Mayoral, Directora del Archivo General de la UNED Participación: Ponente Institución: Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) Lugar: VIII Congreso de Archivología del Mercosur en Montevideo Fecha: 17 a 21 de Noviembre de 2009 RESUMEN: Los archivos universitarios españoles han coordinando sus esfuerzos para adaptarse a la normativa que garantiza el derecho de los ciudadanos a acceder a todos los servicios de la administración por vía electrónica. La nueva Ley de Administración Electrónica establece el marco jurídico en el que se concretan algunos compromisos asumidos por los estados miembros de la Unión Europea: que todos los ciudadanos pertenecientes a la Unión Europea puedan acceder a un gran número de servicios públicos por vía telemática, y que en todos los estados miembros sea posible realizar a través de internet más del cincuenta por ciento de los trámites administrativos, con todas las garantías de seguridad. Esta ponencia pretende señalar los problemas a los que se enfrentan los archivos de las universidades públicas para aplicar esta normativa, a través del ejemplo del archivo de la UNED. El Archivo General de la UNED, siguiendo las pautas de la normalización internacional, ha puesto en marcha un Sistema de Gestión Documental y de Archivo (SGDA) que debe servir para garantizar la conservación de todos los documentos de archivo, tanto los que se producen en soporte papel como en soporte electrónico. Así, el archivo seguirá siendo el departamento que garantiza la conservación y custodia de los documentos, y el encargado de preservar la memoria de la institución. DESCRIPTORES: UNED, Sistema Archivístico, Administración electrónica, Norma ISO :2006 PRESENTACIÓN DEL AUTOR: Licenciada en Geografía e Historia, Sección de Historia Contemporánea, por la Universidad Complutense de Madrid, Facultativa de Archivos, Bibliotecas y Museos de la UNED y Directora del Archivo General de la UNED. Pertenece al Grupo de Trabajo de Documentos Electrónicos de la Conferencia de Archivos Universitarios.

3 Los Archivos universitarios y la administración electrónica: nuevos retos en el Archivo General de la UNED. El verdadero éxito implica hacer lo que amamos, amar lo que hacemos y concebir la profesión como vocación de servicio Steven Covey y Fredy Kofman. Índice 1.- El papel de los archivos universitarios en el nuevo entorno digital. 2.- Los Archivos universitarios en el nuevo marco jurídico. 3.- Gestión electrónica de los procedimientos 4.- Archivo General de la UNED en apoyo a la Administración electrónica. El BICI: Boletín Oficial Digital Programa de Protección de documentos esenciales: - Digitalización de las Actas de los órganos de Gobierno - Actas Académicas Electrónicas 5.- A modo de Conclusión: Para implantar la e-administración son necesarios cuatro pilares. 3

4 1. Introducción: El papel de los archivos universitarios en el nuevo entorno digital. Las universidades en el siglo XXI son espacios abiertos al conocimiento. Con el nuevo sistema de educación superior basado en el llamado Plan Bolonia, se crea un Espacio Europeo de Enseñanza Superior que pretende apoyarse en los principios de calidad, movilidad y diversidad. La primera consecuencia de la movilidad promovida por el Plan Bolonia es romper barreras tanto de espacio como de tiempo, y de esto derivan unos hechos de carácter puramente administrativo que deberán servir para facilitar tanto la movilidad física de los estudiantes, del Profesorado (PDI) y del personal que trabaja en las universidades (PAS), como la movilidad virtual entendiendo ésta como la transferencia de documentación entre las diferentes universidades de todos los países de Europa. El aumento de titulaciones compartidas entre universidades y la participación de las universidades españolas en programas de movilidad de estudiantes, y profesores aumenta considerablemente la necesidad de comunicar y recibir información sobre las actividades y resultados académicos. Las Universidades fueron desarrollando, a lo largo de estos últimos quince años, los procedimientos de gestión informatizados pero queda pendiente un segundo paso, no menos importante que consiste en conectar los distintos sistemas que utiliza cada una de las universidades mediante un lenguaje común. Las tramitaciones y los procedimientos universitarios deberán seguir normalizando los procesos para evitar que las transferencias de información entre universidades. El resultado de la normalización y de aplicación de normas ISO será la racionalización de los procedimientos tanto de gestión administrativa cómo académica. Estos intercambios de información se refieren a procedimientos como los siguientes: Matrículas y pagos de asignaturas o titulaciones compartidas Reconocimiento y transferencia de créditos Programas de movilidad: Erasmus, Seneca, etc. Traslados de notas, de expedientes, de convalidaciones entre universidades Títulos compartidos entre diferentes universidades Suplemento Europeo al Título Campus virtuales y e-learning Homologación de estudios de postgrado y doctorado Los sistemas electrónicos de traslado de expedientes por ejemplo, o las convalidaciones, permitirían reducir el tiempo de tramitación y de resolución, garantizarían la fiabilidad de los mismos y evitarían el trabajo redundante que se realiza en las universidades para incorporar los datos a los expedientes. Los sistemas actuales para el intercambio de información son tan variados y complejos como las distintas universidades, y de esta forma se multiplican los costes y se reducen las posibilidades para ofrecer servicios compartidos. Los intercambios más frecuentes de documentación son: 1.- Intercambios con otras Universidades tanto públicas como privadas y tanto españolas como de otros países, en temas de acceso a la universidad, de títulos, de becas, etc. 4

5 2.- Intercambios con agencias de evaluación: ANECA, ANEP 3.- Intercambios con otras entidades de gestión y entidades financieras 4.- Intercambios con proveedores de servicios (empresas de prestación de servicios) Para realizar estos intercambios es necesario normalizar los procesos y los procedimientos administrativos. La Norma ISO es la que vamos a aplicar para todos los documentos tanto en soporte papel como en soporte informático. Decidiremos qué documentos componen cada uno de los procesos y qué datos contienen. Debemos decidir también qué metadatos deben crearse junto a los documentos en la fase inicial y cómo se relacionan entre ellos. Estas normas nos van a permitir el intercambio de información basado en un Sistema de Gestión de Documentos y Archivos (SGDEA), como ya hemos explicado en las memorias del Archivo General 1. Las ventajas de la implantación de un sistema normalizado para la gestión administrativa son: Se ahorran costes en los procesos de gestión que se simplifican, de la misma manera que se han reducido en otros ámbitos sociales: gestión financiera, billetes electrónicos, cajeros automáticos. Se consigue valor añadido : trabajar con unas mismas normas nos permite desarrollar aplicaciones de mayor valor añadido. Por ejemplo, el desarrollo de la Tarjeta Universitaria puede convertirla en una "Visa" universitaria para identificar estudiantes en cualquier universidad y facilitar el suministro de servicios comunes: prestamos bibliotecarios, firma electrónica. Se aumenta la seguridad: La información normalizada permite introducir elementos de seguridad que ahora no son posibles. La "filosofía" de la normalización supone el respeto a los sistemas particulares de cada universidad, por lo que hace innecesario modificar sus estructuras de datos o códigos internos. Solamente obliga a unificar la forma de los datos cuando deban de transmitirse a terceros, independientemente de quién sea el emisor-receptor y de los sistemas que posean. De manera que se mantienen intactos los sistemas informáticos propios de cada universidad y se diseña un sistema que permita el intercambio de datos entre ellos. En este contexto de profunda renovación, los archivos se enfrentan al reto de mejorar el servicio que dan a las universidades, y aprovechar los cambios para implantar un modelo normalizado, estandarizado y automatizado para el tratamiento de información. 2. Los Archivos Universitarios en el nuevo marco jurídico Para el desarrollo de la Administración electrónica ha sido clave la reciente aprobación de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, en adelante (LAE), que ofrece un marco regulador para su pleno desarrollo, aunque el factor clave de esta ley es el reconocimiento de un nuevo derecho ciudadano: el de acceso electrónico a los servicios de las administraciones. Esta ley nos ofrece una buena ocasión para 1 Memoria 2008 del Archivo General de la UNED. 5

6 adecuar los procesos organizativos de las universidades públicas del siglo XIX ó XX a las necesidades de una sociedad del siglo XXI. Como consecuencia de esta Ley 11/2007, será necesario rediseñar algunos de los procedimientos administrativos con los que trabajamos de forma habitual para simplificar y reducir las cargas administrativas, proceso en el que la colaboración entre los archiveros de las distintas universidades es de la máxima importancia. Por ejemplo, una de las tareas en común que más beneficios nos comporta es la Identificación y Valoración de Series Documentales, que se aprueba luego en cada una de las Comisiones de Archivo creadas a tal efecto, porque compartimos la información de la mayor parte de las series 2. La Ley 11/2007, (LAE), prevé que los ciudadanos podrán realizar todas sus gestiones administrativas por medios electrónicos, con la consecuente obligación de la Administración de ofrecer sus servicios por cualquier canal que facilite esta relación, Internet, móviles, etc. Esta Ley refuerza también una de las iniciativas más importantes del Ministerio de Administraciones Públicas, la red de comunicaciones entre todas las administraciones públicas, la denominada Red SARA. Las Universidades tienen ya diversas iniciativas en estos momentos en materia de Administración Electrónica, como por ejemplo las matrícula de los alumnos, las actas con firma digital, la secretaría virtual de alumnos y profesores, la notificación de notas por SMS, el seguimiento de expedientes, la tramitación de procedimientos por vía telemática, etc. A partir de ahora hay que seguir haciendo un análisis de toda la Ley en su integridad para adecuar estas iniciativas a los requisitos establecidos por la misma. En definitiva, en este contexto o nuevo entorno digital veremos cómo el Archivo está llamado a desempeñar un importante papel en cada uno de los procesos que se deben volver a replantear a la luz de esta nueva legislación, puesto que las universidades tienen ahora no sólo el deber sino la obligación de cumplir esta Ley y además la deben cumplir en plazos muy cortos. Hay que tener en cuenta que este derecho ciudadano de acceso a los servicios públicos se traduce, a su vez, en un deber para las administraciones, que tendrán que poner la mayor parte de sus servicios públicos en línea antes del 31 de diciembre de Aunque también se especifica que este último compromiso sólo es vinculante siempre que se lo permitan sus disponibilidades presupuestarias y esto nos puede dar un poco de respiro. La LAE supone un paso necesario hacia la modernización administrativa de las instituciones de educación superior, pero requiere de grandes esfuerzos en rediseño de procedimientos, en determinar, establecer y extender sistemas de identificación digital para colectivos muy numerosos; de crear sedes electrónicas y tablones digitales en los que la información esté actualizada y sea auténtica, íntegra y segura; de establecer los registros telemáticos en los que se pueda presentar cualquier escrito, para poder así intercambiar datos y actuar entre los distintos sistemas informáticos no sólo de la propia universidad, sino de terceros (cómo ya hemos visto la red SARA para el DNI, pasarelas de pago, transmisión de información entre universidades o con el Ministerio). 2 En el Archivo General de la UNED, se valoran series documentales desde la aprobación del Reglamento del Archivo en abril de BICI, nº 26, Anexo I 6

7 3. Gestión electrónica de los procedimientos En el preámbulo de la LAE se puede leer que el Título tercero trata de la gestión electrónica de los procedimientos, desarrolla la regulación de los procedimientos administrativos utilizando medios electrónicos y los criterios a seguir en la gestión electrónica, guardando un cierto paralelismo con la regulación que encontramos en la Ley 30/1992, Así, se regula la iniciación, instrucción y terminación de procedimientos por medios electrónicos. Las Finalidades de esta Ley las vemos en el Artículo 3º y en el apartado 6, podemos leer que la LAE establece como fines simplificar los procedimientos administrativos y ; y en el apartado 2; facilitar el acceso por medios electrónicos de los ciudadanos a la información y al procedimiento administrativo, con especial atención a la eliminación de las barreras que limiten dicho acceso y 5, contribuir a la mejora del funcionamiento interno de las Administraciones Públicas, incrementando la eficacia y la eficiencia de las mismas mediante el uso de las tecnologías de la información, con las debidas garantías legales en la realización de su función. La LAE establece una serie de principios que deben inspirar a la administración electrónica o bien a los procedimientos digitales. Estos principios o «criterios fundamentales que informan el origen y desenvolvimiento de una determinada legislación son: 3.1. Principio de identidad entre procedimientos en soporte papel y en soporte digital. El Archivo será ahora el encargado de la conservación a largo plazo de guardar los documentos en ambos soportes: 1.- Se aplican los mismos derechos y las mismas garantías jurídicas de los ciudadanos ante las Administraciones Públicas establecidas en la Ley 30/ Por lo tanto, queda resuelto de esta forma el famoso tema de los archivos híbridos y ahora seguimos paso a paso la senda que ya iniciamos hace unos años en los Archivos, dejando claro que el procedimiento es el mismo tanto si está en soporte papel cómo si está en soporte electrónico. 2.- El uso de medios electrónicos en ningún caso puede implicar discriminaciones para los ciudadanos que se relacionen con las Administraciones Públicas por medios no electrónicos. Esto significa que obligatoriamente los archivos debemos conservar el soporte papel cuando el ciudadano utilice este procedimiento. Para estos efectos las Administraciones Públicas mantendrán directorios actualizados de aplicaciones para su libre reutilización, de especial interés para el desarrollo de la administración electrónica y de acuerdo con lo establecido en el Esquema Nacional de Interoperabilidad. Otro apartado no menos importante para los Archivos es la elección de las Aplicaciones informáticas para el tratamiento de grandes volúmenes de información. Pues bien esto queda en parte resuelto puesto que la AGE establece incluso la creación de un Centro para la transferencia de la tecnología, que mantendrá un directorio general de aplicaciones para su reutilización, y prestará la asistencia 3 Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. 7

8 técnica para la libre reutilización de aplicaciones e impulsará además el desarrollo de aplicaciones, formatos y estándares comunes de especial interés para el desarrollo de la administración electrónica en el marco de los esquemas nacionales de interoperabilidad y seguridad Principio de simplificación administrativa. La Administración electrónica carece de sentido si no lleva aparejada una reformulación y un rediseño de los procedimientos administrativos, procedimientos que se deben repensar intentando eliminar trámites y estableciendo un sistema de interconexión entre aplicaciones de manera que, el administrado tenga que aportar la menor documentación y realizar el menor número de trámites para llegar a obtener una resolución en el menor plazo posible. Así lo expresa en el artículo 4. j) de la LAE, que consagra el principio de simplificación administrativa, la reducción de manera sustancial de los tiempos y plazos de los procedimientos administrativos, logrando una mayor eficacia en la actividad administrativa. Estos dos principios se traducen en una mayor importancia en la Comisión de Archivos que deberá analizar y estudiar cada uno de los procedimientos administrativos a la luz de estos nuevos cometidos Principio de transparencia y publicidad. En apoyo a este punto el Archivo puede tratar de facilitar las consultas y las búsquedas de toda la normativa aprobada por la UNED desde sus inicios. Hablaremos de este punto en el apartado del BICI Principio de calidad de las informaciones. Esto supone que las Administraciones Públicas se hagan responsables de la calidad, la veracidad y la autenticidad de las informaciones y servicios que ofrecen a los ciudadanos a través de medios electrónicos. Este es uno de los principios más complejos, dada la diversidad de páginas web e informaciones que figuran en páginas de la Administración, que muchas veces no son renovadas en años. El problema que se plantea son las consecuencias de su incumplimiento, es decir la nulidad de las actuaciones administrativas contrarias a la información facilitada en sedes electrónicas o incluso la responsabilidad patrimonial por esta información defectuosa Cumplimiento de la normativa de protección de datos. Más que un principio debe considerarse como un recordatorio, ya que es de obligatorio cumplimiento y debe presidir e inspirar toda la tramitación digital o electrónica. Vemos cómo la LAE pretende un cambio en la concepción de los procedimientos tradicionales en aras de conseguir procedimientos más simples y con un menor tiempo de respuesta al ciudadano. Y una racionalización de la distribución de las cargas de trabajo y de las comunicaciones internas. Qué dice la LAE respecto al Procedimiento administrativo? a) No hay un cambio en cuanto a la titularidad y el ejercicio de la competencia por el órgano de la Universidad que la tenga previamente atribuida. b) La tramitación de un procedimiento de forma electrónica no puede suponer un cambio en los requisitos formales y materiales que prevé la norma que regula dicho procedimiento. Es decir, el hecho de que se tramite un 8

9 procedimiento electrónicamente no puede conllevar requisitos formales y materiales distintos de los previstos para su tramitación ordinaria (en papel). Si se modifican dichos requisitos, serán de aplicación a ambos tipos de tramitación. c) Se aplicaran los medios electrónicos, a la gestión de procedimientos siempre que suponga una simplificación de la tramitación. Porque no tendría sentido complicar el desarrollo del procedimiento en soporte papel. d) Esto implica dotar de medios materiales y personales necesarios para su adecuado funcionamiento, además de la formación del personal que vaya a tramitarlos. e) En caso de actuación telemática ha de fijarse de forma previa cuáles son los órganos competentes para la definición de las especificaciones, programación y mantenimiento, supervisión y control de calidad y, en su caso, auditoría del sistema de información y de su código fuente. Qué criterios debemos adoptar para la simplificación de los procedimientos administrativos? 1) El primer criterio para la simplificación de los procedimientos electrónicos que se prevé en la Ley 11/2007 es suprimir o reducir la documentación que se solicite al ciudadano de la siguiente forma: Sustituir formularios en papel por formularios electrónicos. Intentar no pedir al ciudadano aquellos datos que ya estén en poder de la Universidad, o en otras administraciones a través de la interoperabilidad. Será necesario el consentimiento del titular de los datos de acuerdo con la LOPD cuando la Universidad reutilice sus datos (estén en sus bases de datos o se lo hubiera facilitado otra administración con anterioridad). El ciudadano podrá aportar documentos digitalizados mediante firma electrónica. 2) El segundo criterio es la previsión por la Universidad de dotarse de los medios necesarios para facilitar el acceso a toda la comunidad universitaria y, a cualquier otro ciudadano que utilice sus servicios, considerando los recursos técnicos y económicos de que disponga. La Universidad dispondrá de los medios para difundir las actuaciones administrativas por medios electrónicos (BICI) cómo veremos más adelante. 3) El tercer criterio es la reducción de los plazos y tiempos de respuesta por parte de la Universidad. Para ello, la aplicación informática que se utilice tendrá que incluir un control de plazos y de tiempos. 4) Por último la gestión de los procedimientos electrónicos no puede suponer una sobrecarga de trabajo para los funcionarios, la puesta en marcha de un procedimiento informático frente al gestionado por la vía ordinaria (en soporte papel) debe de facilitar una distribución racional de las cargas de trabajo. Cómo afectan las TIC a los Archivos Universitarios 9

10 Ya hemos visto cómo esta LAE nos permite dar un importante impulso a la administración electrónica y hemos visto cómo el foco de atención lo pone en el servicio, que debemos prestar a los ciudadanos destinatarios de los servicios públicos y un conjunto de obligaciones para las Administraciones Públicas. La Ley pretende dar el paso del podrán por el deberán. Las administraciones estamos obligadas a dotarnos de los medios y sistemas informáticos necesarios para que ese derecho pueda ejercerse. En los Archivos de gestión ya conviven los soportes en papel con otros soportes informáticos y durante un tiempo, del que todavía no sabemos su duración, nuestros archivos estarán compuestos por ambos soportes. Al respecto debemos distinguir dos aspectos claramente diferenciados: La informática es una herramienta que puede servir para mejorar todos los procesos que hacemos actualmente en las organizaciones. Por eso en todos los Archivos de gestión la hemos adoptado con rapidez, y es realmente una ayuda para mejorar todas las tareas repetitivas que se hacen en cualquier trabajo. La informática ha permitido no sólo mejorar todos los procesos sino reducir el gasto público. Esto es posible gracias a las medidas de la política de fomento de desarrollo de la Sociedad de la Información. Los documentos que se generan originalmente en soporte electrónico son documentos informáticos desde la cuna, desde su creación. Para los productores de estos documentos, lo que importa es el uso inmediato, el valor primario, el valor administrativo, y por supuesto la seguridad, la fácil recuperación, los costes que conlleva, pero todo mientras continúa vigente esa documentación. Por último cada tecnología puede ser apta para desarrollar una determinada función en cada una de las series documentales y por supuesto los archiveros deben analizar y valorar previamente todos los factores antes de abordar, un programa de digitalización o bien antes de abordar el cambio de un soporte a otro y tratar siempre de garantizar la conservación de los documentos a largo plazo. Ahora bien, son los archiveros los que deben valorar qué tecnología aplicar. Sería poco conveniente digitalizar una serie que luego fuera valorada como no esencial, es decir, que fuera de conservación no permanente. Este es el motivo por el cual los archiveros deben identificar y valorar las series previamente antes de aplicarles cualquier herramienta informática. Debemos tratar y conservar los documentos en una perspectiva de ciclo vital y a largo plazo, y pensando en los valores secundarios que hacen que muchos de ellos hayan de conservarse de forma permanente como testimonios de nuestra historia. 4 Para conservar los documentos debemos hacernos las siguientes preguntas: Cómo podemos conservar estos documentos con garantías de integridad y autenticidad y fiabilidad? Cómo resolveremos los problemas planteados por la obsolescencia de los nuevos formatos? Los nuevos soportes nos obligaran constantemente a nuevos cambios o migraciones para poder consultarlos y Sobre todo están entendiendo el problema los responsables de la administración? 4 González García, Pedro: Los Archivos en la encrucijada: el reto de los documentos electrónicos. En Boletín de ANABAD, LVI, Nº4, 2006, Pág

11 Podrán las próximas generaciones disponer de los documentos electrónicos que ahora se están produciendo en nuestros archivos de gestión? Vamos a tratar de explicar brevemente los riesgos y los problemas que los documentos electrónicos plantean en la actualidad en los archivos. 1.- El principal problema es que los Archivos electrónicos se están haciendo sin contar con los archiveros, porque las organizaciones sólo piensan en resolver los problemas urgentes que surgen a diario y estos planteamientos que nosotros cómo profesionales nos estamos haciendo, no son en estos momentos un problema para los técnicos de la informática. Tampoco los responsables son conscientes del grave problema de la obsolescencia y las continuas migraciones que deberán hacerse a partir de ahora con los documentos electrónicos que diariamente se albergan en los repositorios electrónicos o Archivos electrónicos. Los Archiveros del grupo de Trabajo de Documentos electrónicos de la CAU hemos elaborado este año un Esquema de metadatos 5 para que las universidades tengan un modelo normalizado, una base a partir de la cual cada universidad podrá desarrollar luego su propio perfil, añadiendo sus nomas, de uso, sus procedimientos puntuales, etc. Uno de los objetivos generales de este documento es Impulsar en nuestras universidades el desarrollo de acciones sobre el tratamiento actual y futuro de los documentos electrónicos y añade la importancia de crear documentos auténticos, fiables, utilizables, y accesibles; y recojan sus condiciones de acceso, uso, conservación y en su caso de eliminación. Los archiveros pensamos que acudirán a nosotros cuando no puedan encontrar la información que ahora almacenan sin criterios previos, aunque también sin ningún problema de espacio, porque el espacio virtual es infinito. Los archiveros somos en estos momentos casi los únicos pensamos en la preservación de la memoria institucional de la universidad, pero estos no son todavía problemas detectados por los altos cargos universitarios. Tanto en el Plan de Choque para el impulso de la Administración Electrónica 6 como en la Ley de Administración Electrónica, se habla también del archivo de documentación o bien del archivo electrónico de documentos, pero observamos una vez más que sólo se presentan aspectos puramente informáticos de conservación y seguridad, ignorando por completo lo relativo a los aspectos legales, de tratamiento, organización, conservación y acceso a los documentos, y sobretodo ignorando una vez más a los responsables de los Archivos de la Administración y olvidando que estamos tratando con documentación que forma parte de nuestro Patrimonio Histórico. Para poder comprender mejor todos los conceptos que se manejan en esta ley nos vemos obligados a retomar algunos de 5 Grupo de Trabajo de Documentos Electrónicos de la Conferencia de Archiveros de Universidades (CAU). Esquema de Metadatos para la implementación de la administración electrónica en las universidades. En htpp://www.crue.org/cau/inicio.htm 6 Ley 50/2007, de 28 de diciembre, de Impulso de la Sociedad de la Información. Esta ley se enmarca dentro del Plan Avanza de la Administración del Estado, para dar un impulso al uso de los medios electrónicos en los procesos de contratación entre empresas y de estas con el sector público. 11

12 los conceptos básicos de la teoría archivística Qué entendemos por documento? Qué entendemos por expediente?, para después añadirles el concepto electrónico. Qué es documento? Información registrada producida o recibida durante la iniciación, desarrollo o terminación de una actividad personal o institucional y que incluye contenido, contexto y estructura suficientes para servir como testimonio de esa actividad Los documentos no son sólo portadores de información, son como ya hemos visto testimonio y evidencia de una actividad personal o institucional, son productos de una actividad administrativa, notarial, judicial Y por lo tanto no importa el soporte en que se plasman, por este motivo hemos visto a lo largo de la historia, como los archivos guardan documentos en cualquier soporte (desde el pergamino a los actuales discos DVD o CD o cualquier otro almacenamiento masivo) y tampoco importa el formato, pueden ser textos, imágenes, o sonidos, etc. Qué es Documento electrónico? El calificativo de electrónico solamente completa esta definición en el sentido de que nos referimos a documentos generados, conservados y trasmitidos a través de medios electrónicos. Aunque debemos decir también que ya en el año 2003 la Ley 7, consideraba documento electrónico el redactado en soporte electrónico que incorpore datos que estén firmados electrónicamente. Por lo tanto y en esto estamos todos de acuerdo, el documento electrónico participa de todas las características del documento convencional, excepto en lo que queda afectado por el soporte o el sistema de creación, transmisión y conservación: puede tener el mismo valor legal, está sometido a las mismas reglas de tratamiento archivístico a lo largo de su ciclo de vida y forma parte del patrimonio histórico documental de la Nación. Qué es el Archivo electrónico de documentos? 8 Archivo electrónico de documento es el lugar donde podrán almacenarse por medios electrónicos todos los documentos utilizados en las actuaciones administrativas. Los documentos electrónicos que contengan actos administrativos que afecten a derechos o intereses de los particulares deberán conservarse en soportes de esta naturaleza, ya sea en el mismo formato a partir del que se 7 Ley 59/2003, de 19 de Diciembre, de firma electrónica, modificada por la Ley 50/2007, de 28 de diciembre, de Impulso de la Sociedad de la Información. 8 Ley 11/ 2007, de 22 de junio (LAE), en su Artículo

13 originó el documento o en cualquier otro siempre que se asegure la identidad e integridad de la información necesaria para reproducirlo. Se asegurará en todo caso la posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes que garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones. Los medios o soportes en que se almacenen documentos, deberán contar con medidas de seguridad que garanticen la integridad, la autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos almacenados. Deberán asegurar la identificación de los usuarios y el control de accesos, así como el cumplimiento de las garantías previstas en la legislación de protección de datos personales. Como consecuencia de estas variantes, algunos aspectos de la diplomática tradicional pierden fuerza a la vez que surgen nuevas herramientas que nos llevan a una diplomática para el documento electrónico. Eso nos obliga a plantearnos otras cuestiones, por ejemplo; Qué diferencia hay entre un Documento original y su copia? En la tradición documental, original y copia son conceptos que cambian su significado cuando el documento puede ser copiado múltiples veces manteniendo sus características y haciendo que todas las copias sean idénticas a la primera. Además los documentos electrónicos son virtuales y sólo adquieren realidad desde el punto de vista humano cuando se visualizan en una pantalla o en un papel, y esto puede hacerse infinitas veces y en infinitos lugares. Sin embargo esta facilidad para hacer muchas copias, poder borrar y manipular el documento electrónico sin dejar huellas (con o sin mala intención) es lo que nos exige poner criterios de Autenticidad, Integridad, Fiabilidad y Disponibilidad. Qué quiere decir que los Documentos sean Auténticos, Íntegros, Fiables y disponibles? Qué es la Autenticidad de un documento? Este es el corazón del problema Cómo podemos estar seguros de la autenticidad de un documento electrónico? Cómo podemos saber que un documento electrónico es autentico? El objetivo último de los Archivos es precisamente gestionar, conservar y tener accesibles documentos auténticos, seleccionando aquellos que tengan valor de permanencia para el futuro. Si esto es muy importante en la documentación tradicional, es mucho más importante en la documentación en soporte electrónico. Según leemos en la Norma ISO (punto 7.2.2), un documento auténtico es aquel del que se puede probar: a) que es lo que afirma ser; b) que ha sido creado o enviado por la persona de la cual se afirma que lo ha creado o enviado; c) que ha sido creado o enviado en el momento en que se afirma 9. 9 Internacional Organizatión for Standards ISO Traducción española de AENOR, 2006, p.12 13

14 Qué es la integridad, la fiabilidad y la disponibilidad? Estos tres conceptos también forman parte del núcleo duro de la cuestión. Por integridad de un documento entendemos que la condición de que el documento esté completo, es decir que no haya sido alterado. La fiabilidad del documento, por su parte, se refiere al hecho de que el contenido del documento pueda ser considerado una representación completa y precisa de las operaciones, las actividades o los hechos de los que da testimonio y al que se puede recurrir en el curso de posteriores operaciones o actividades 10, esto es, que pueda ser utilizado como prueba. Es decir, simplemente lo que entendemos en castellano por fiabilidad. De la misma forma, la disponibilidad se refiere a la posibilidad de que el documento sea localizable, recuperable, presentable e inteligible. Estos aspectos, considerados en el entorno electrónico, no son un asunto de menor importancia por los problemas de software propietario, de falta de estándares, de deterioro de los soportes y de la obsolescencia de los programas. Sin estos requisitos no seremos capaces de leerlos, es decir que resultará imposible pasados unos años que podamos consultar el contenido de estos documentos. Deberíamos aclarar también otros muchos conceptos, como el de expediente electrónico, o la gestión electrónica de los procedimientos, o la utilización de medios electrónicos en la tramitación de los procedimientos y la iniciación del procedimiento por medios electrónicos o la instrucción del procedimiento, etc. Estos conceptos básicos además están recogidos entre los requerimientos definidos en el MoReq 11. Si hacemos un repaso de las fases del Procedimiento Administrativo en la e- Administración son las siguientes: 1.- La Iniciación del procedimiento: La iniciación del procedimiento puede realizarse de oficio o a instancia del interesado, aunque no se diferencie expresamente en la ley. La Solicitud: La Universidad pondrá a disposición del interesado/a modelos de solicitud normalizados o sistemas electrónicos de solicitud en la sede electrónica. El acceso a dichos modelos y sistemas se realizará mediante estándares abiertos o de forma complementaria que sean de uso generalizado por los ciudadanos. Los modelos de formularios estarán a disposición del ciudadano en la sede electrónica que la Universidad habilite a tal efecto (Artículos 10, 11 y 12 de la Ley 11/2007). La documentación: La Universidad posibilitará que los interesados aporten al expediente copias digitalizadas de los documentos originales (en papel o electrónico) mediante firma electrónica. Cómo hemos visto los documentos electrónicos deberán quedar archivados en un sistema de archivo electrónico (Artículos 31 y 32 de la Ley 11/2007). Al tratarse de copias digitalizadas, la Universidad deberá cotejar los datos de dichas copias: 10 Internacional Organizatión for Standards ISO Traducción española de AENOR, 2006, p Traducción española de Modelo Europeo de Requisitos para la gestión de documentos electrónicos de Archivo ( MoReq) en archivos/docs/moreq.pdf 14

15 La regla general será el cotejo con el Archivo. Se entiende que se refiere sólo a los documentos públicos. La regla excepcional, cuando no sea posible la anterior, consistirá en la exhibición del documento original por parte del interesado, es decir, deberá aportar físicamente el original y, una vez comprobados los datos, se le devolverá, lo que habrá de ser regulado en este sentido en el procedimiento correspondiente. El pago de las tasas: La Ley 11/2007 no prevé expresamente dentro del desarrollo de los procedimientos administrativos la denominada pasarela de pagos. Sin embargo, sí reconoce el derecho de los ciudadanos a realizar pagos y transacciones a través de los medios electrónicos (artículo 6.1), de modo que la incorporación de aplicaciones que permitan el ingreso electrónico de tasas y precios públicos puede ser una forma de simplificación dependiendo del procedimiento. El registro electrónico: Las sedes electrónicas que habilitan las Universidades para la tramitación de procedimientos telemáticos deberán contar con un sistema de registros electrónicos, el Archivo electrónico para la recepción y remisión de solicitudes, escritos y comunicaciones (artículos 24 y siguientes de la Ley 11/2007). 2.- La instrucción del procedimiento: En lo que se refiere al interesado, el concepto será el que estaba ya previsto en la Ley 30/1992. En este sentido, si relacionamos al interesado y las posibilidades que ofrecen los medios electrónicos en los procedimientos administrativos, se permite llamar al procedimiento a los interesados que no habiéndolo iniciado ostentan derechos que pueden resultar afectados por la resolución que se dicte en el mismo [art b) LRJPAC En cuanto al Archivo, nos interesa destacar que la LAE distingue entre los procedimientos tramitados en su totalidad de forma electrónica y el resto de procedimientos (la ley no aclara si incluye a los que tienen alguna o algunas fases tramitadas electrónicamente y a los que se tramitan enteramente en soporte papel), y establece al respecto las siguientes particularidades: En los procedimientos tramitados de forma telemática debe garantizarse que dispongan de un sistema de acceso restringido para el interesado (lo que exigirá su identificación previa y de forma segura), de manera que éste pueda consultar el estado de tramitación del procedimiento. El interesado al menos, deberá tener acceso a la relación de actos y de trámite realizados y a la fecha en que fueron dictados, así como la indicación de su contenido. Y en relación al resto de procedimientos se ha de garantizar que al menos electrónicamente se pueda acceder de forma segura a la fase de tramitación en la que se encuentra el procedimiento y el órgano o unidad responsable. 3.- La finalización del procedimiento: Para poner fin al procedimiento las resoluciones deberán utilizar algunos de los sistemas de firma electrónica que se regulan en los artículos 18 y 19. También se contemplan las notificaciones de forma telemática de las resoluciones que se dicten, para lo cual será necesario que el procedimiento en cuestión así lo prevea. Es 15

16 necesario que conste el órgano que debe ser considerado responsable a efectos de impugnación. En las universidades, la jerarquía de órganos a efectos de impugnación suele venir especificada en los estatutos. Según el artículo 32 de la Ley 11/2007, los expedientes electrónicos deberán ir numerados y dentro de estos cada uno de los documentos foliados y se hará un índice electrónico que permita su recuperación, igual que se hacía siempre en formato papel. 4.- El Archivo General de la UNED en apoyo a la Administración electrónica Vamos a intentar explicar el papel que jugará el Archivo universitario en apoyo a la Administración electrónica tratando de ver un caso concreto, y empezaremos por preguntarnos; Qué es la Administración electrónica? Y para responder hemos tomado la definición de la Comisión de la Comunidad Europea que dice la Administración electrónica supone el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en las Administraciones Públicas, combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes con el fin de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas. Vamos a analizar los elementos de esta definición: Necesidad de cambios organizativos, es decir un cambio de la aptitud con el fin de mejorar los servicios y los procesos. Uso de las TIC para apoyar procesos y refuerzo a las políticas públicas. Los objetivos de la e-administración son los siguientes 12 : Facilitar las gestiones de los ciudadanos Agilizar la tramitación de los expedientes administrativos Ahorrar costes a medio y largo plazo Suprimir las barreras territoriales y potenciar la igualdad Alcanzar mayor crecimiento y desarrollo Estos objetivos están incluidos entre nuestros planes y así lo venimos demostrando desde que empezamos a implantar el Sistema de Gestión de Documentos y Archivos en la UNED. 13 Con el SGDEA queremos conseguir el control de todos los documentos producidos por la universidad: esto implica el diseño normalizado, la distribución y el control sobre el uso de documentos, es decir servir de apoyo de las personas que tramitan y gestionan. La simplificación de los procedimientos, íntimamente relacionado con lo anterior, consiste en estudiar los procesos y los flujos documentales de forma que se puedan eliminar procedimientos que no son necesarios y tratar de racionalizar y 12 Gamero, Casado, Eduardo: El papel de la Administración electrónica en el futuro de Europa. En La Ley de la Administración electrónica, Thomson, Aranzadi, 2008, Capítulo. I, 13 Valdehita Mayoral, Mª Teresa Creación del sistema de gestión de documentos y archivos de la UNED en Boletín LVIII (2008), NÚM. 1 pág

17 simplificar los que son necesarios. Muchas veces hacemos copiamos procesos innecesarios y tenemos hábitos de trabajo que se hacen sólo por inercia. Debemos cuestionar estos procedimientos, para ver si en realidad son válidos o necesarios. La racionalización y la economía de medios: esto significa economizar en términos tangibles (espacio, personal, tiempo y equipamientos) y en términos intangibles (seguridad, valor de la información, de la custodia. No es posible ni podemos conservar todo lo que se produce. Si aprendemos a eliminar, con las debidas garantías, el ahorro económico será importante. El Archivo General de la UNED desde su creación en el año 2001 siempre ha colaborado para facilitar las gestiones y dar un mejor servicio a toda la comunidad universitaria, que en caso de la UNED está compuesta por estudiantes, profesores, cerca de profesores tutores y casi administrativos y gestores. El Archivo de la UNED hace préstamos a sus más de 60 Centros Asociados y no debemos olvidar que están repartidos en más de 12 países tanto de Europa como de América (fundamentalmente Iberoamérica, pero también en América del Norte o Centro América) o bien en África mediante sus 12 centros de apoyo. Debido a esta dispersión uno de los objetivos del Archivo ha sido tratar de agilizar los trámites tanto de los préstamos de los expedientes académicos, como de títulos, de convalidaciones, y sobre todo facilitar y servir la información contenida en las Actas de los Convenios firmados por la UNED y otras instituciones. Desde hace relativamente poco tiempo la Universidad ha diseñado y elaborado un Plan Estratégico para el periodo con el convencimiento de que es la mejor herramienta para adaptarse al profundo cambio que ha empezado en el entorno universitario. Este plan decía que nuestro objetivo primordial debe ser mejorar la calidad del servicio que prestamos a la sociedad y particularmente a nuestros estudiantes y al resto de la comunidad universitaria. Y todo ello actuando con un criterio de eficiencia en la utilización de los recursos públicos de que disponemos. Y para esto nadie mejor que las propias unidades (el Archivo en este caso) y las personas que los componen para reconocer aquellas áreas en las que la mejora es más necesaria dentro de las grandes líneas marcadas por el plan estratégico. Siguiendo este plan trazado para toda la universidad, el Archivo propuso su plan de mejora y el título de proyecto se llamaba precisamente: Elaborar directrices y criterios para mejorar la gestión tanto en soporte papel como en soporte electrónico: El Archivo como apoyo a la Administración electrónica. El día 3 de Junio de 2008 lo presentamos en una reunión presidida por el Rector, y los vicerrectores cada uno de los responsables de los proyectos. Los Objetivos del Proyecto: Análisis de documentos que integran cada uno de los procedimientos administrativos. 2.- Apoyo al rediseño de circuitos administrativos. 3.- Gestión de los documentos electrónicos; selección descripción y conservación a largo plazo. Las Actividades programadas: 14 Ficha de control y seguimiento de Proyectos presentada ante el Rector y la Secretaría General y los respectivos Vicerrectores y Gerentes y vicegerentes el 3 de Junio de Página Web de la UNED 17

18 1.- Programa de Protección de Documentos esenciales 2.- Aplicación informática para préstamo de Expedientes 3.- Inventario de todas las Series que forman el fondo del Archivo 4.- Integrar el Archivo en las tareas de organización administrativa para controlar todo el ciclo vital de los documentos. 5.- Selección y eliminación de aquellos documentos que carezcan de valor para el futuro. Secretaría General. Plan Estratégico de la UNED. Junio 2008 PROYECTOS Nº Estrategia Proyecto Creación de Infraestructuras para Archivo General Creación de oficinas de Registros en los Campus de la Universidad y cambio de ubicación del Registro General en Bravo Murillo Creación y puesta en marcha de la Comisión de Archivos Elaboración de un Reglamento para el Registro General Implantación del Registro Telemático Mejorar la edición electrónica del BICI Mejorar los procesos electorales * En negrita se indican los proyectos en activo Uno de los puntos que queremos destacar es la Creación de Infraestructuras para el Archivo General Como ya hemos apuntado en otras ocasiones el Archivo está desarrollando sus funciones con una absoluta precariedad de medios, pues desde su creación carece de unas infraestructuras adecuadas. La carencia más grave es la falta de un depósito general, donde centralizar los documentos semi-activos, porque los 8 depósitos existentes en estos momentos son de Archivos de gestión o de oficina (descentralizados en cada unos de los edificios) y no sólo están al límite de su capacidad sino que una gran parte de sus documentos han sido externalizados en una empresa externa mientras se solucionan de forma definitiva estas carencias. A partir de ahora se está intentando centralizar los fondos en dos grandes campus: 1.- Campus de Archivo en Juan del Rosal 15 : Este Archivo tendría centralizadas sus funciones y daría servicio a las Facultades de Educación, Informática, Ingenieros Industriales y Psicología. Además de custodiar los fondos más antiguos de las Series de los Servicios Centrales. 15 El antiguo edificio del Consejo de Universidades ha sido cedido por el Mº de Educación a la UNED y está situado en la Calle Juan del Rosal Nº 14. La finalización de las obras de remodelación del edificio están previstas para el año

19 2.- Campus de Archivo en Senda del Rey: Este Archivo prestaría servicio a las facultades de Humanidades, Derecho, Políticas y Sociología, Económicas, Empresariales y Ciencias. La creación y puesta en marcha de la Comisión de Archivos es otro de los proyectos en Activo. Esta comisión está presidida por la Secretaria General y formada además por el Vicegerente de Asuntos Jurídicos y Secretaria General, el Asesor jurídico y dos profesores uno de Derecho Administrativo y otro de Hª Contemporánea. Se ha reunido ya varias veces y está haciendo un importante papel en cuanto a la normalización de procedimientos administrativos y en Identificación y Valoración de series. Otro punto a destacar en cuanto al papel del Archivo es Mejorar la edición electrónica del Boletín Interno de Coordinación Informativa (BICI) El uso de medios electrónicos debe facilitar la máxima difusión, publicidad y transparencia de las actuaciones administrativas (art. 2.k). Es el caso de los Boletines de Información de cada una de las Universidades, en el caso de la UNED es el BICI. La Ley otorga cierta capacidad de gestión a cada Administración pública para que determinen las garantías y condiciones en que sus diarios oficiales han de tener validez (el artículo 11 de la Ley 11/2007 dice expresamente:... en las condiciones y garantías que cada Administración Pública determine ). Esta regulación normativa deja un amplio margen a cada Universidad para elegir las herramientas y procedimientos que estime más adecuados para el Boletín Electrónico de su propia administración. El matiz jurídico más importante a tener en cuenta es que el mencionado artículo 11 de la Ley 11/2007 obliga a las administraciones a garantizar los mismos efectos que los atribuidos a su edición impresa. Por tanto, teniendo en cuenta este mandato y la práctica jurídica que sea habitual respecto de sus boletines impresos, cada Universidad deberá establecer las correspondientes normas de desarrollo que definan los mecanismos, procesos y demás condiciones y garantías necesarias que aseguren la autenticidad, integridad e inalterabilidad de los contenidos del diario 16. Siguiendo estas pautas, en el Archivo General de la UNED 17 se va a llevar a cabo la digitalización de la primera etapa de este boletín interno, desde los años 1985 hasta el año 1997, que se encuentra en soporte papel y que nos permitirá realizar las búsquedas desde cualquier lugar sin necesidad de desplazarnos a consultar en la hemeroteca como hasta ahora. Se tendrá en cuenta que mediante la digitalización se permite una mayor difusión de la información a una comunidad universitaria tan dispersa geográficamente como es el caso de la UNED. No debe olvidarse la particular obligación que tienen las Administraciones de promover y salvaguardar la accesibilidad de las personas con discapacidad. Por ello, el acceso a los contenidos de Boletín Digital a través de la sede electrónica deberá contar con 16 Marcos del Cano, Ana María y Jarillo Aldeanueva, Álvaro; Boletín Oficial Digital, En La Administración Electrónica en las Universidades. Boletín nº 35 CRUE: Conferencia de Rectores de las Universidades Españolas. 17 Este proyecto ha sido diseñado por José Mª Pérez, actual Vicegerente de Asuntos Jurídicos y Secretaría General. 19

20 las oportunas herramientas de accesibilidad para las personas con algún tipo de discapacidad. 18 Este Boletín Electrónico se deberá incorporar y mantener de forma íntegra dentro de sede electrónica que, en el ámbito de la Universidad, puede integrarse dentro de la Plataforma web de cada Universidad siempre que se tomen las debidas cautelas de seguridad, acceso y privacidad (como las contraseñas de acceso y los cortafuegos). En esta sede se albergará lo antes posible tanto el BICI en soporte electrónico, como esa primera etapa en soporte papel, una vez este digitalizado. El Programa de protección de documentos esenciales La aplicación de la tecnología de digitalización de documentos ha tenido un doble impacto en los archivos. Por un lado, permite la consulta del documento sin la utilización de los originales lo que significa que refuerza la preservación de documentos en soportes tradicionales; y por otro lado, permite el acceso virtual a las series del Archivo, lo que da a esta tecnología un elevador valor de difusión y consulta. Sin lugar a dudas podemos decir que este es proyecto que más visibilidad ha dado al Archivo General de la UNED y que más servicios ha prestado a todos los Centros Asociados repartidos por todo el mundo. La utilización de los documentos digitalizados o electrónicos dentro de un sistema que nos permite intercambiar información a una velocidad instantánea está provocando cambios sustanciales en los usuarios del Archivo. Todos los usuarios del Archivo de la UNED, tanto los profesores, como los directores de centros asociados, como el personal de administración y servicios y los alumnos, consultan los documentos digitalizados puestos a su servicio a través de la Intranet, desde cualquier lugar. Muchos se preguntan dónde está ubicado el Archivo de la UNED? porque cada vez nuestros usuarios se sirven la información a través de la red sin necesidad de acudir físicamente a un lugar concreto. Por eso insistimos tanto en que los archiveros tienen el deber de formarse y estar actualizándose constantemente, porque en nuestro trabajo, aunque las funciones siguen siendo las mismas, sin embargo las herramientas que nos permiten ofrecer este servicio, o sea las TIC, están cambiando constantemente y se quedan obsoletas continuamente. El servicio que prestamos a nuestros usuarios es para facilitarles el acceso a la información que guardamos en nuestros depósitos y de este modo no tienen por qué acceder personalmente a consultar la documentación dentro de un horario establecido, porque la información debe estar disponible en la red para que cada usuario pueda acceder desde su domicilio o puesto de trabajo a cualquier hora del día. El objetivo final es proporcionar acceso virtual a todos los archivos 19 tanto públicos como privados y de esta forma intentar crear o formar una red de archivos dentro de Internet donde el usuario pueda acceder a la documentación de distintos archivos interconectados entre sí, un lugar donde se pueda intercambiar información entre las distintas entidades. 18 Pág. 100 del artículo antes citado. 19 Documentos electrónicos: Manual para Archiveros. Consejo Internacional de Archivos. Comité de Archivos de gestión en entorno electrónico. Madrid, Ministerio de Cultura,

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