Y CRITERIOS GENERALES PARA LA DETERMINACIÓN DE POSICIÓN DE DOMINIO

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1 RESPUESTA DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES A LA CONSULTA PÚBLICA SOBRE REGLAMENTO DE CONTABILIDAD SEPARADA POR SERVICIOS PARA EL SECTOR TELECOMUNICACIONES Y CRITERIOS GENERALES PARA LA DETERMINACIÓN DE POSICIÓN DE DOMINIO -MARZO

2 Ante una nueva convocatoria de la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones, Antel expresará su punto de vista respecto a la consulta de los documentos Reglamento de Contabilidad Separada por servicios para el sector Telecomunicaciones y Criterios Generales para la determinación de Posición de Dominio con el fin de contribuir -como uno de los actores del sistema de telecomunicaciones uruguayo- a la generación de normas sectoriales adecuadas y eficaces. Previo a exponer los comentarios al articulado del Reglamento sometido a Consulta Pública, se realizarán algunas consideraciones analizando ciertos aspectos de este Proyecto, que a criterio de esta Administración carecen de la claridad necesaria y deberían ser revisados por parte del Regulador a efectos de avanzar en la construcción de un sector sólido con objetivos claros y reglas definidas. Se ingresará posteriormente al estudio de aspectos específicos de los documentos. Para facilitar la exposición, esta respuesta se divide en los siguientes capítulos y sub-capítulos: I) CONSIDERACIONES GENERALES. a. Objetivos y alcance. b. Definición de mercados relevantes y posición de dominio. II) ASPECTOS JURÍDICOS. a. Aplicación en forma exclusiva a prestadores previamente declarados por URSEC con posición de dominio. b. Prohibición de establecer de regulaciones discriminatorias y tipos de licencias comprendidas en el Reglamento de Contabilidad Separada por servicios para el sector Telecomunicaciones. c. Normas contables aplicables a Antel. d. Confidencialidad de la información. 2

3 III) ASPECTOS TÉCNICOS. a. Observaciones generales. b. Observaciones particulares. IV) CONCLUSIONES I) CONSIDERACIONES GENERALES Antes de aprobarse un Reglamento mediante el cual se impondrán fuertes obligaciones a los prestadores de servicios de telecomunicaciones que ostenten una posición de dominio en alguno o todos los servicios que presten, es indispensable la definición por parte del Regulador de una serie de aspectos que no están contemplados en los documentos sometidos a Consulta Pública y que resultan fundamentales para la implementación del mismo. En tal sentido se hará referencia a la carencia de objetivos y delimitación del alcance del Reglamento así como a la ausencia de definiciones de mercado relevante y posición de dominio. a. Objetivos y alcance. Se advierte en la reglamentación propuesta la falta de una expresión explícita de objetivos. En efecto, se considera que antes de proponer esta acción regulatoria, URSEC debería dar a conocer las finalidades perseguidas con la implementación de la Contabilidad Separada por Servicios, así como el análisis costo-beneficio que ha efectuado, para asegurarse que los costos a incurrir no superen el beneficio de aplicar tal medida. En tal sentido, la no exposición de los motivos del acto administrativo a aprobar, en concordancia con lo estipulado en los artículos 123 y 124 del Decreto No. 500/991 impide el control de la razonabilidad del mismo, resultando preceptiva su presentación en consulta pública. Por otra parte, conocer los objetivos que pretende alcanzar el Regulador con la implantación de este Reglamento, permitiría a los actores involucrados 3

4 opinar de forma más fundada contribuyendo con el enriquecimiento del mismo, a través del planteo de alternativas que contemplando los objetivos, resulten más simples, menos costosas y de factible implementación. Respecto a lo dispuesto por el artículo 4 del pro yecto de Reglamento de Contabilidad Separada por servicios para el sector Telecomunicaciones, en referencia al alcance del mismo, no se comparte el criterio adoptado por la Unidad Reguladora en cuanto a que estarían comprendidos aquellos prestadores de telecomunicaciones que ostenten una posición de dominio en alguno o en todos los servicios que prestan, según lo determine oportunamente URSEC. El artículo referido establece además que La declaración de posición de dominio por parte de URSEC antecede a la obligación de requerir a los prestadores el sistema de Contabilidad Separada por servicios. Limitar la obligación de requerir la Contabilidad Separada por servicios únicamente al/los prestador/es declarado/s con posición de dominio por parte de URSEC, se aparta de lo establecido en el artículo 15 numeral XII) del Reglamento de licencias aprobado por Decreto No. 115/003 de 2 de abril de 2003 que impone como obligación de los licenciatarios: Llevar Contabilidad Separada por servicios, en caso que la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones así lo establezca con carácter general, respecto de determinados servicios o clase de Licencias. Asimismo en la definición de alcance se menciona la posición de dominio en algunos o todos los servicios que presta un operador, lo cual contradice al propio documento de la Consulta Pública sobre determinación de la posición de dominio y fundamentalmente vulnera la Ley de Promoción y Defensa de la Competencia No que establece la posición de dominio sobre mercados y no sobre servicios. Se desconoce el fundamento que llevó a que URSEC limite la aplicación de la Contabilidad Separada por servicios a determinados prestadores, según detenten o no posición de dominio. De esta forma la Contabilidad Separada por 4

5 servicios, solo sería útil en el ámbito de Defensa de la Competencia pero no para otros propósitos, como ser la regulación de la interconexión, que no está limitada a los prestadores con posición de dominio, como ya se dijo anteriormente. (Respuesta pregunta 4 Consulta Pública Contabilidad regulatoria año 2008). b. Definición de mercados relevantes y posición de dominio. Sin perjuicio de lo antedicho, y en el caso de que URSEC mantenga su postura de imponer la contabilidad separada por servicios solamente a los prestadores que declare con posición de dominio, previamente deberá cumplir como mínimo con tres etapas: 1) definición de mercados y servicios; 2) análisis de la estructura de mercado y 3) determinar la existencia de posición de dominio. La definición de los mercados relevantes a los efectos de la regulación, es un punto imprescindible para avanzar en el sentido propuesto por URSEC. No se advierte en los documentos analizados la existencia de criterios cualitativos y cuantitativos para la definición de tales mercados. La definición de los criterios y la identificación específica de los mercados relevantes es un requisito para poder estar en condiciones de evaluar el impacto de la regulación planteada. A modo de ejemplo, desde el punto de vista del marco geográfico, podría considerarse que el mercado relevante es la región, o Suramérica o Latinoamérica. El documento Reglamento de Contabilidad Separada por servicios para el sector Telecomunicaciones intenta solamente y de forma infructuosa, acercarse a una definición de mercados, haciendo una alusión genérica a mercados mayoristas y minoristas (artículo 2 ), que no son definidos con precisión 1. Por tanto como un paso previo a la aplicación del Reglamento propuesto, sería conveniente proponer definiciones de mercados relevantes así como los 1 Ver comentarios artículo 5. Servicios que deben llevar Contabilidad Separada. 5

6 servicios asociados a cada mercado relevante y someterlas a Consulta Pública, a efectos de enriquecer las mismas con los aportes de todos los actores del mercado de telecomunicaciones. En cuanto a la segunda y tercera etapa, el documento denominado Criterios Generales para la determinación de Posición de Dominio resulta bastante vago e incluye una serie de definiciones de gran amplitud, que no permiten vislumbrar los elementos que tendrá en cuenta el Regulador -en el caso concreto- para definir la posición de dominio. Dado lo expresado, al ser un documento impreciso y genérico, pero que será la base para la toma de decisiones futuras, da como resultado la ausencia de elementos para controlar la racionalidad de las mismas y por tanto no brinda las debidas garantías de su razonabilidad. Debe tenerse en cuenta, que en el hipotético caso que URSEC considerara a Antel con posición de dominio y por tanto resultara obligada a implementar la Contabilidad Separada por servicios, se vulneraría lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley No de 13 de diciembre de 2002, tal como se expresará en el Capítulo II) literal b. de este documento). En síntesis, se entiende que URSEC no ha cumplido con los pasos previos requeridos para poner a consideración un sistema de Contabilidad Separada por servicios. II) ASPECTOS JURÍDICOS. a. Aplicación en forma exclusiva a prestadores previamente declarados por URSEC con posición de dominio. El artículo 4 del Proyecto de Reglamento de Contabilidad Separada por servicios para el sector Telecomunicaciones establece que estarían comprendidos por el mismo aquellos prestadores que ostenten una posición de dominio en alguno o en todos los servicios que presta, según lo determine oportunamente URSEC. Y agrega: La declaración de posición de dominio por 6

7 parte de URSEC antecede a la obligación de requerir a los prestadores el sistema de Contabilidad Separada por servicios. La redacción propuesta implica la imposición a un prestador de una nueva obligación de compleja implementación - como es la contabilidad regulatoria - por detentar una posición de dominio, apartándose así de la normativa vigente. Las normas de defensa de la competencia en Uruguay prohíben el abuso de posición dominante, pero no impiden ostentarla, fundamentalmente porque esa estructura del mercado podría generar importantes economías y eficiencias a favor de los consumidores. En un sistema competitivo, la eficiencia económica determina que triunfen los agentes que desarrollen mejor sus procesos productivos. Es por esa razón que la existencia de posición de dominio no constituye en sí misma una conducta sancionable dentro del ordenamiento legal uruguayo. En efecto, una empresa puede tener una posición de dominio en el mercado, sin que ello constituya una violación de los principios de la libre competencia. Asimismo, suponiendo que el único fin perseguido por el Regulador para la implementación de la Contabilidad Separada por servicios fuera la prevención y el castigo de las prácticas y conductas anticompetitivas, aplicando esta reglamentación únicamente a los prestadores con posición de dominio, no se estaría cubriendo todo el espectro en la materia, ya que prestadores que no detenten posición de dominio, podrían desarrollar prácticas que tengan por efecto u objeto restringir, limitar, obstaculizar, distorsionar o impedir la competencia actual o futura en el mercado relevante. Por lo tanto, no existen fundamentos normativos que avalen la imposición de la obligación de Contabilidad Separada por servicios únicamente a los prestadores que URSEC declare con posición de dominio. El fenómeno de la dominación de un mercado no es algo que pueda evaluarse en abstracto, ya que el poder económico de una o varias empresas es un poder concreto, que debe ser determinado en cada caso en particular. Para determinar si una empresa se encuentra en una posición de dominio se debe delimitar el mercado en el que actúa, es decir el mercado 7

8 relevante, incluyendo en este los bienes o servicios que pudieran sustituir al que es materia de análisis. En efecto, como se ha dicho, sería necesario conocer los mercados relevantes definidos por el Regulador. El proceso regulatorio de los últimos años ha llevado a identificar en el mercado mayorista de la interconexión, una situación particular de presencia de posición de dominio. Por ejemplo, el regulador español (CMT) señala: Esta Comisión define los mercados de terminación de llamadas vocales en las redes públicas individuales de telefonía móvil de cada operador (bien OMR, bien OMV completo) como aquellos que incluyen, en cada mercado, los servicios mediante los que cada operador finaliza en su red móvil una llamada de voz originada en la red de otro operador. Asimismo se considera que la dimensión geográfica de todos los mercados es aquella zona cubierta por la red del operador que presta los servicios objeto de análisis, es decir, el mercado geográfico es nacional Y luego expresa: De la definición de los mercados de referencia se concluye que sólo hay un único proveedor del servicio de terminación en cada red móvil individual. Tanto los OMRs como los OMVs completos ostentan una posición de monopolio en la prestación del servicio de referencia y, por tanto, la cuota de mercado de cada uno de ellos en sus respectivos mercados es igual al 100%, con independencia de que se mida en términos de ingresos o minutos. La adopción del criterio citado llevaría a que necesariamente la totalidad de los prestadores obligados por la regulación a ofrecer interconexión, estarían alcanzados por la obligación de Contabilidad Separada por servicios, teniendo en cuenta la definición que el Proyecto de Reglamento establece. Reiterando lo que se menciona en el Capítulo I) literal a., el marco normativo para la imposición de esta obligación está dado por lo dispuesto en artículo 15 numeral XII) del Reglamento de Licencias aprobado por Decreto No. 115/003 de 2 de abril de 2003, que impone como obligación de los licenciatarios llevar Contabilidad Separada por servicios en caso que URSEC así lo establezca. Esta obligación alcanza a todos los licenciatarios independientemente de su posición en el mercado, por tanto limitar su 8

9 aplicación únicamente a los prestadores que URSEC declare con posición de dominio, no se condice con la letra ni con el espíritu de la norma. En síntesis, si este Proyecto de Reglamento se aplicara tal cual está propuesto, al regular el mercado en forma asimétrica basado únicamente en la posición de dominio se dejarían atrás otros objetivos y no se favorecería la eficiencia, la inversión y la innovación en el sector. b. Prohibición de establecer de regulaciones discriminatorias y tipos de licencias comprendidas en el Reglamento de Contabilidad Separada por servicios para el sector Telecomunicaciones. Según lo expresado anteriormente, en el supuesto que URSEC considerara a Antel con posición de dominio en uno o más servicios y resultara obligada a implementar la Contabilidad Separada por servicios, en un escenario en el que la totalidad de los prestadores en competencia con esta empresa no estuvieran obligados a hacerlo, se estaría vulnerando lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley No de 13 de diciembre de 2002, que reza: En las actividades comprendidas en esta ley y en el artículo 71 de la ley N , de 21 de febrero de 2001, sujetas a la li bre competencia, no podrán establecerse regulaciones discriminatorias para los entes autónomos y servicios descentralizados del dominio industrial y comercial del Estado, que los coloquen en inferioridad de condiciones con respecto a sus competidores privados. En otro orden de cosas, un aspecto que resulta importante considerar es que en el artículo 2 del Proyecto de Reglamento se dispone que el objeto del mismo es establecer los lineamientos necesarios para el desarrollo del sistema de Contabilidad Separada por servicios mayoristas y minoristas aplicables a los prestadores de servicios de telecomunicaciones ; sin embargo, su aplicación parece no incluir a todos los servicios de telecomunicaciones regulados por URSEC, por ejemplo la Televisión para Abonados. Ello permite plantear válidamente la interrogante de cuáles fueron las razones que llevaron a esta decisión por parte de la Unidad Reguladora. La valoración sobre la pertinencia 9

10 de esta exclusión, debería hacerse a la luz de la precisión sobre los objetivos de esta regulación. Si uno de tales objetivos fuera la prevención de prácticas anticompetitivas, no podría presuponerse que los prestadores de televisión para abonados, estuvieran exentos de tales prácticas, dados los antecedentes nacionales e internacionales en la materia. En resumen, el Reglamento de Contabilidad Separada por servicios para el sector Telecomunicaciones en caso de decidirse su aplicación debería comprender a todos los prestadores con licencia, mayoristas y minoristas (teniendo en cuenta lo que se dispone en el documento), incluidos los prestadores de Televisión para Abonados. c. Normas contables aplicables a Antel. Sin perjuicio de lo que se desarrollará más detalladamente en el Capítulo III) literal a. corresponde señalar que la aprobación del Reglamento sometido a Consulta Pública, podría generar un conflicto con las normas vigentes en materia contable para el sector público. En tal sentido, en el artículo 211 literal F) de la Constitución, se dispone que: Compete al Tribunal de Cuentas: F) Dictar las ordenanzas de contabilidad que tendrán fuerza obligatoria para todos los órganos del Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, cualquiera sea su naturaleza. La contabilidad financiera y la presentación de los Estados Contables de Antel se rigen por lo dispuesto en la Ordenanza No. 81 del Tribunal de Cuentas de la República, aprobada el 17 de diciembre de Esta Ordenanza, -obligatoria para todos los órganos públicos-, se enmarca dentro de la categoría de los reglamentos autónomos. En contraposición al reglamento de ejecución que sería el propuesto por URSEC, en el reglamento autónomo los órganos estatales, en ejercicio de función administrativa, poseen poderes propios, atribuidos por la Constitución, para dictar reglamentos no subordinados ni de ejecución estricta de normas legales, los que por tal razón se denominan indistintamente reglamentos autónomos, libres o independientes. 10

11 Sayagués Laso 2 afirma que: reglamentos autónomos son los que la Administración puede dictar en ejercicio de poderes propios, que la Constitución le atribuye, con prescindencia de si existe o no ley al respecto. Según Emilio Biasco 3, estos reglamentos se asemejan a la ley, no sólo por su generalidad, sino en cuanto constituyen actos dictados en ejercicio de una potestad expresa o implícitamente establecida en forma directa por la Constitución. El reglamento autónomo -como lo es en este caso la Ordenanza del Tribunal de Cuentas No. 81- difiere del reglamento de ejecución esto es el proyectado por URSEC-, en cuanto al motivo de su existencia, ya que este último se dicta cuando es necesario u oportuno para la ejecución de leyes y decretos con fuerza de ley, mientras que el primero citado, se dicta para ejercer un poder reconocido expresa o implícitamente por la Constitución o por la ley, esto es explicitando directa e inmediatamente el interés público en la materia. En síntesis, desde el punto de vista formal, los reglamentos autónomos constituyen típicos y exclusivos actos administrativos, pero desde el punto de vista material, son verdaderos actos legislativos, emitidos por el administrador, en ejercicio de poderes emanados de la Constitución. En virtud de lo expuesto se entiende que la aprobación del Reglamento de Contabilidad Separada por servicios para el sector Telecomunicaciones (reglamento de ejecución), generaría un conflicto insubsanable con las disposiciones de la Ordenanza No. 81 del Tribunal de Cuentas (reglamento autónomo) y colocaría al Regulador, responsable de asegurar la vigencia del ordenamiento jurídico en el sector, en la posición de constituirse en su primer vulnerador. d. Confidencialidad de la información. Otro aspecto que resulta de gran relevancia y no se encuentra contemplado en el Reglamento sometido a Consulta Pública, es el de la confidencialidad de la información. Los datos que se detallan en los reportes, 2 SAYAGUES LASO, Tratado de Derecho Administrativo T.I, pág Biasco, Emilio Relevancia del Reglamento Autónomo en la Constitución Uruguaya 11

12 son de naturaleza sensible e importante para fines estratégicos de los prestadores, por lo cual se considera que el Regulador podría o debería en ocasión de la presente consulta, poner a consideración la ponderación de los criterios de confidencialidad con los cuales serán manejadas esas informaciones. El contenido de los reportes a entregar cumple con más de uno de los criterios establecidos en el artículo 10 de la Ley No de Acceso a la Información Pública de 17 de octubre de 2008 en cuanto a la confidencialidad de la información. Sin embargo, el Regulador debe tener presente el impacto que podría generar la divulgación de esa información en relación a los fines estratégicos de las empresas y considerar estatuir criterios de confidencialidad con los cuales serán manejados esos datos, así como un plazo mínimo de cinco años para su reserva bajo esos términos. Esta previsión expresa permitiría que los prestadores tuvieran certeza que la información, cuya índole es ultra sensible para su negocio, será catalogada como confidencial. De esta forma se le está proveyendo cierta seguridad jurídica a los prestadores de que la información se mantendrá confidencial, caso contrario, siempre existirá un temor y falta de confianza respecto de la entrega de cualquier tipo de información al Órgano Regulador. Debe tenerse en cuenta además el carácter de sujeto obligado que reviste URSEC en el marco de la Ley No ante las solicitudes de acceso a la información pública que se le presenten, por tanto teniendo en cuenta la relevancia para las empresas de los datos que deben contener los reportes, que constituyen información de carácter comercial, fundamental para el negocio de las empresas y estratégica para su funcionamiento, resulta imprescindible que URSEC establezca de forma detallada las garantías que se brindarán en cuanto al tratamiento y divulgación de la información que se le proporcionará en el marco del Reglamento. En suma, la información que se solicitará dada su relevancia para el negocio de las empresas, debería ser protegida. Si bien URSEC puede solicitar información a todos los Operadores de servicios de telecomunicaciones con el 12

13 objetivo de conocer las características, dinámica e interrelaciones existentes en el mercado, es fundamental que se adopten las previsiones necesarias para que el personal que maneje la información para uso regulatorio, lo haga de tal forma que asegure su estricta confidencialidad y reserva. III) ASPECTOS TÉCNICOS. a. Observaciones generales El documento sometido a Consulta Pública presenta algunas imprecisiones en las definiciones relacionadas a la contabilidad, en tanto maneja indistintamente los conceptos vinculados a contabilidad financiera, contabilidad regulatoria, separación contable y costeo económico de los servicios. A continuación, se realiza un estudio detallado en consideración a su importancia. En tal sentido, en el citado documento se pretende precisar conceptos aplicables a contabilidad financiera o general, con lo cual se incurre en definiciones que exceden las potestades de URSEC. El documento sometido a Consulta Pública se refiere a la contabilidad financiera identificándola en el artículo 6 con la contabili dad acorde a las normas contables vigentes en Uruguay, en cumplimiento de la cual las empresas deben presentar sus Estados Contables o Estados Financieros y que sirven de fundamento para el pronunciamiento de los auditores externos. Pero el documento en estudio va mas allá, refiriéndose a costos históricos y costos corrientes, como alternativas de valuación, cuando la expresión o valuación de activos, ingresos y gastos para la Contabilidad Financiera será una sola, en base a la aplicación de las normas citadas. En el caso de Antel, la Contabilidad Financiera y la presentación de los Estados Contables se rigen por lo dispuesto en la Ordenanza No. 81 del Tribunal de Cuentas de la República, en cuyos RESULTANDOS se expone el fundamento jurídico correspondiente. 13

14 Cualquier apartamiento de la valuación adoptada para la expresión de los Estados Contables, serían criterios específicos con fines regulatorios, que no deberían imponerse para su aplicación en la Contabilidad Financiera, por tanto, las referencias que se realizan a las Normas Contables vigentes en Uruguay, no pueden extenderse a los criterios de valuación citados en el proyecto de Reglamento. En los marcos normativos a nivel internacional la distinción entre los criterios y las normas contables específicas es clara. A modo de ejemplo, en el Regulamento de Separacao e Alocacao de Contas (RSAC) establecido por el Regulador brasilero ANATEL se exponen, en su Anexo II, las bases para la transformación de los costos históricos a costos corrientes y la incorporación de los costos de capital. Es visible, que mediante una definición de estas características se busca diferenciar claramente lo que se presenta en la contabilidad financiera de la empresa con lo dispuesto exclusivamente a los efectos regulatorios o de separación contable. Asimismo, el borrador de Reglamento refiere en varios artículos al concepto de costo de capital incorporando elementos tendientes a un costeo económico de determinados servicios, con criterios y componentes de costo que no pueden obtenerse o extraerse de la Contabilidad Financiera, sino que son componentes de dicho costeo económico, como el aplicado con la metodología del Costeo Incremental de Largo Plazo, prevista en Uruguay en el Reglamento de Interconexión. A lo largo del texto, el Proyecto considera la Contabilidad Financiera como fuente de la información de base y se refiere a una Separación Contable y a Asignación de Costos y se incorporan definiciones tendientes a un Costeo Económico, como si se tratara de un mismo proceso o de único producto o resultado, cuando se trata de metodologías, técnicas e informes con finalidades distintas. Los procesos de Asignación de Costos y Separación Contable, si bien pueden partir de la Contabilidad Financiera y sus resultados ser conciliables con la misma, apuntan a un objetivo y producto diferente al del Costeo Económico, que el proyecto de Reglamento aparenta tener como objetivo final 14

15 de los reportes solicitados, cuando incorpora además el Costo Promedio Ponderado del Capital, que de la manera que se propone calcular no surge, ni puede surgir, de los registros contables o de la Contabilidad Financiera de la empresa. La Separación Contable suele referir a la separación de determinadas actividades, como pueden ser las mayoristas y las minoristas, resultado de la asignación de las distintas partidas de la Contabilidad a cada una de ellas, lo que en definitiva será el reflejo del proceso de Asignación de Costos citado, contemplando la asignación de ingresos, activos, costos y gastos. La Asignación de Costos a su vez, puede ser la base de un Costeo Económico de los servicios. El Costeo Económico como el aplicado en la metodología de Costeo Incremental de Largo Plazo, puede basarse o tomar en cuenta los datos de la Contabilidad Financiera, pero en cualquier caso no surge directamente y enteramente de la misma, sino que es objeto de un estudio particular, con una perspectiva distinta, de referencia eficiente, incremental y de largo plazo. Al introducirse definiciones en torno a la medición del Costo Promedio Ponderado del Capital, se está apuntando a un Costeo Económico de los servicios, lo que no puede suponerse que va a surgir de un proceso contable, en la medida que el costo de oportunidad de los fondos propios, no tiene un reflejo en la Contabilidad Financiera de las empresas que estarían obligadas a suministrar la información. Por lo expuesto, como parte de esta Consulta Pública, no se conoce el objetivo de los reportes de separación contable y de asignación de costos requeridos, así como cual será el procesamiento posterior de la información por parte del Regulador y cuales son los puntos de contacto o implicancias de los mismos, por ejemplo en términos de la regulación de la interconexión y otro tipo de intervenciones previstas para URSEC. En síntesis, se considera que el Proyecto de Reglamento no resuelve de forma acertada, la vinculación de la Contabilidad Financiera con la Contabilidad Regulatoria o Separación Contable que se presenta, dado que desde las propias definiciones establecidas, se está contemplando que los criterios de 15

16 valuación definidos con fines regulatorios, no necesariamente coincidirán con la expresión de la Contabilidad Financiera, en aplicación de las Normas Contables vigentes en Uruguay y que se citan a texto expreso como obligatorias en el artículo 6 del documento en Con sulta. b. Observaciones particulares. Sin perjuicio de lo establecido en las observaciones generales acerca de la contabilidad, se entiende oportuno realizar comentarios específicos sobre algunos artículos del Reglamento de Contabilidad Separada por servicios para el sector Telecomunicaciones, a los efectos de aportar elementos que permitan clarificar puntos del documento sometido a consulta. Artículo 1. (Definiciones) El concepto asignación de costos al cual refiere el artículo debe abarcar la asignación de todos los costos, particularmente los costos indirectos atribuibles, en la medida que la aplicación de drivers o trazadores, usualmente utilizados en las metodologías de asignación (como el Costeo Basado en Actividades), abarca principalmente aquellos costos indirectos atribuibles. En el presente artículo se hace alusión exclusivamente a costos no atribuibles acumulados en la contabilidad financiera. La definición de costos de capital contiene en la misma a los propios costos de capital, con lo que se incluye lo definido en la definición en una referencia circular. Además, se hace referencia a que los mismos son los costos de los activos fijos y no menciona a los activos corrientes, y sin embargo éstos últimos se consideran en los reportes mencionados en el ítem A del artículo 13. La apertura de los conceptos en Directos, Atribuibles, y No Atribuibles se centra solamente en los costos y no hace referencia ni a los activos, ni a los 16

17 ingresos. Sin embargo esta apertura es exigida en los reportes definidos en los ítems A y C del artículo 13. La apertura de los costos establecida es confusa y define conceptos que luego no son utilizados en los reportes del artículo 13. Este artículo solo establece 3 categorías de agrupamiento de costos: Directos, Atribuibles y No Atribuibles. Esta última agrupación sería la más consistente con la práctica internacional de agrupar los costos en: Directos, Conjuntos y Comunes respectivamente. En la definición de Costos No Atribuibles se menciona que estos solo pueden ser atribuidos sobre la base de un criterio establecido cuando debería definirse sobre la base de un criterio arbitrario o no causal (como se menciona en el informe para URSEC del Consultor Marcelo Celani - Junio 2008). Los criterios establecidos rigen para todos los sistemas de atribución (directos e indirectos). En la definición de Costos No Atribuibles menciona que son los no atribuibles de manera directa y debería mencionarse también los indirectos para no incurrir en contradicción con la definición de Costos Indirectamente Atribuibles. Artículo 5. (Servicios que deben llevar Contabilidad Separada) En la introducción del artículo 5 y el artículo 1, no se define que servicios son considerados mayoristas y minoristas. Sin embargo solamente se efectúa una definición de mayorista en uno de los incisos del artículo 5 (5.2) que corresponde a servicios mayoristas de telefonía fija. No se efectúa ninguna definición ni se hace referencia a la misma, para el inciso correspondiente a servicios mayoristas de telefonía móvil. Metodológicamente, la definición debe ser previa a la enumeración de los servicios incluidos, para no inducir innecesariamente en confusiones. En el inciso mencionado, que define servicios mayoristas de telefonía fija, establece que esta categoría abarca los servicios que no son prestados a 17

18 usuarios finales sino que se emplean para su posterior reventa o modificación. Esta definición no limita los servicios mayoristas a empresas prestadoras de servicios de telecomunicaciones, que deberían ser las alcanzadas en este Reglamento. De esta manera los servicios prestados a empresas que desarrollen actividades ajenas al giro de telecomunicaciones pero que insumen servicios de telecomunicaciones serían incluidos en la categoría, ya que modifican un servicio para brindar uno diferente. El documento no refiere al alcance del concepto de modificación, el cual debería circunscribirse solamente a los prestadores en la definición dada por la reglamentación. Con respecto a la reventa de servicios, el artículo 10 del Decreto 115/003 establece lo siguiente: El revendedor de servicios de telecomunicaciones deberá estar inscripto en el registro que a tales fines llevará la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones. Los revendedores tienen responsabilidad directa ante el cliente final por los servicios que comercializan y por las condiciones de calidad, confiabilidad y precio y están obligados a hacer públicos sus tarifas, promociones y planes ofrecidos, y a abonar todos los precios y tributos que en su caso correspondan. Los revendedores no tienen derecho a interconexión y a los fines de su vinculación con las Redes Públicas de Telecomunicaciones, se considerarán como usuarios finales. En el proyecto de Reglamento sometido a Consulta Pública no se establece el tratamiento que dará URSEC al revendedor con respecto a la información solicitada. Tampoco surge del mencionado documento si los servicios de reventa estarían comprendidos ni las condiciones en que lo harían. Se entiende que debe analizarse la totalidad del mercado y por lo tanto deberá tenerse en consideración también la reventa. En cuanto a la propuesta de los servicios que deben llevar una Contabilidad Separada se entiende que la misma no se corresponde con la situación actual. Tampoco se corresponde con la tendencia mundial de la convergencia de servicios y tecnologías en evolución constante. El documento 18

19 no aclara el objetivo de dicha apertura así como la finalidad de su posterior utilización. Si el objetivo planteado, según el artículo 2 del Proyecto de Reglamento, es la división de los servicios en mayoristas y minoristas, se debería seguir esta parametrización, clasificando los servicios en estos dos agrupamientos básicos, sin avanzar en una clasificación previa de telefonía fija y móvil. En principio la clasificación de los servicios en telefonía fija y móvil exclusivamente no contempla los criterios que tiene la propia URSEC en otros ámbitos de su competencia. Así por ejemplo, en la información referente a la Evolución del Mercado de las Telecomunicaciones que emite URSEC en forma semestral, también identifica en forma separada los servicios de trasmisión de Datos e Internet y los servicios de Larga Distancia Internacional. Además, no se está incluyendo en la clasificación a los servicios de Televisión para Abonados. Estos servicios están regulados en el ámbito de URSEC y se consideran servicios de telecomunicaciones según se establece en el artículo 142 de la Ley No Teniendo en cuenta las características actuales de la tecnología como ser la convergencia, no se deberían establecer agrupamientos por la tecnología que los soporta sino por la naturaleza del servicio en sí mismo. A modo de ejemplo, no identifica el servicio de datos como un grupo diferente y se incluye xdsl dentro del grupo Telefonía Fija mientras que se incorpora a los Servicios de Datos dentro de Telefonía Móvil. Asimismo, la apertura no es consistente entre la Telefonía Fija y la Móvil, mientras en Telefonía Fija identifica como servicio minorista la Larga Distancia Internacional, no efectúa tal identificación dentro de la Telefonía Móvil. Por otro lado, no identifica dentro de Telefonía Móvil la venta de terminales, y sí lo hace en Telefonía Fija, donde el peso de ese rubro es mucho menos relevante. En la apertura propuesta se identifica el roaming de un cliente en otros países (roaming out), pero no se identifica el servicio de roaming de usuarios 19

20 de otros países en territorio nacional (roaming in), que a su vez se puede considerar un servicio mayorista. Adicionalmente no se identifica dentro de Telefonía Móvil el servicio de mensajería SMS MMS que representa una porción significativa de los ingresos de los operadores. Artículo 6. (Normas de Información Financiera) Según la normativa vigente dada por el artículo 1 de la Ley No Antel tiene la obligación de publicar los estados contables de cada ejercicio anual. Esta obligación solo se hace extensiva a las sociedades anónimas abiertas según lo dispuesto por el artículo 416 de la Ley No Por lo tanto el presente Reglamento debería comenzar con una equiparación a todos los operadores del mercado de telecomunicaciones exigiéndoles la publicación de la información financiera, la que luego sería objeto de separación contable. Sin perjuicio de lo ya establecido en las consideraciones generales acerca de la Contabilidad y las características de la separación contable exigida, se reitera que el presente artículo enumera una serie de disposiciones sobre la que deberá basarse la Contabilidad Regulatoria que en algún caso contradicen las definiciones establecidas en el artículo 1. Por ejemplo, la aplicación del artículo 6, determinaría que alguno s operadores deberían presentar valores ajustados por inflación (Decreto 99/009) y esta disposición, por fuerza normativa iría en contraposición de los conceptos de costos históricos y costos corrientes establecidos en el mencionado artículo 1. Artículo 7. (Naturaleza del sistema de costos a implantar) Se establece que cada costo incluido en los reportes debe identificarse como Directo, Directamente Atribuible o Indirectamente Atribuible, 20

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