Inversión directa extranjera en la Argentina Daniel Chudnovsky*

Transcripción

1 Inversión directa extranjera en la Argentina Daniel Chudnovsky* Resumen La Argentina es uno de los países en desarrollo que recibió mayores flujos de inversión extranjera directa (IED) en los años Si bien dichos flujos se contrajeron a partir de 2000, el stock acumulado es muy significativo. Por otra parte, la participación de las empresas transnacionales (ET) en la economía argentina que ya era importante se expandió en forma notable. Las privatizaciones, la liberalización comercial y el establecimiento del Mercosur así como los incentivos de los regímenes automotriz, minero y forestal fueron los principales factores de atracción de IED a la Argentina Los flujos de IED tuvieron una importancia significativa en el financiamiento del balance de pagos. Sin embargo, las remisiones de utilidades fueron importantes y la contribución de las ET a la balanza comercial fue, en general, negativa. La adquisición de empresas privadas nacionales por parte de las ET ha sido un rasgo clave de la IED. En contraste las green field investments tuvieron menor importancia relativa Los derrames de la IED sobre las empresas nacionales en la industria manufacturera no han sido positivos ni negativos, siguiendo la metodología econométrica. No obstante, los derrames fueron positivos para las empresas nacionales con mayor capacidad de absorción. Para mejorar la contribución de la IED al desarrollo económico argentino, habría que mejorar las condiciones generales de atracción y hacer esfuerzos específicos en atraer inversiones de mayor calidad que generen mejores puestos de trabajo, contribuyan a la innovación, a la gestion ambiental y a un mejor perfil exportador. Al mismo tiempo, se debería actuar sobre las empresas nacionales para aumentar los derrames de la IED. La Argentina forma parte del pequeño grupo de países en desarrollo en donde los flujos de inversión extranjera directa aumentan en forma sustancial en los años 1990, pasando a representar una porción creciente del PBI doméstico y de la formación bruta de capital como se puede observar en el cuadro 1. El acervo de IED aumentó de 6.4 % del PBI en 1992 a 25.6 % en Cuadro 1 Flujos de IED como porcentaje del PBI y la inversión bruta en capital fijo en Argentina, , IED/PBI IED / IBCF 22,6 16,1 11,6 12,1 14,1 12,2 8,5 6,2 7,1 5,7 6,4 1,9 2,4 3,7 1,2 1,4 2,2 2,6 3,1 1,9 0,8 0,8 0, Fuente: UNCTAD

2 A partir de un record histórico en 1999 (año en que se produce la adquisición de YPF por parte de Repsol), los flujos de IED se reducen en años posteriores. Esta contracción forma parte de lo que ocurre a nivel global con la IED a partir de 2000 pero en nuestro país el fenómeno se da en forma más acentuada por la magnitud de la recesión y la crisis económica posterior. No obstante, los flujos de IED siguen siendo positivos en los años 2000 y aumentan en forma considerable en 2004 como se puede observar en el cuadro 2. Dicho cuadro pone de relieve otra característica de la IED: es mucho menos volátil que la inversión de cartera. Por otra parte, se registran valores negativos desde 1999 para la inversión de cartera y esto no ocurre con la IED. Cuadro 2 Inversión Extranjera Directa e Inversión de Cartera, , millones de U$S Inversión Directa Inversión de Cartera Fuente: Ministerio de Economía Si bien la IED, y su agente portador, las empresas transnacionales (ET), han jugado tradicionalmente un rol clave en el proceso de desarrollo económico argentino, en los años 1990 su peso ha crecido a niveles muy superiores a los que tenía en el pasado (incluyendo tanto a la etapa agro exportadora como también a la fase de industrialización sustitutiva de importaciones). Es así que la presencia de las ET en las ventas de las mil mayores empresas del país aumentó del 39% al 67% entre 1992 y 2000 y su número pasó de 199 a 472. En el período el sector servicios fue el que recibió la mayor parte de los flujos de IED. Además de la importancia de las privatizaciones en varios servicios públicos, los bancos ha sido otro sector donde se registraron ingresos significativos de IED. Luego de los servicios, se destaca el sector petrolero en la atracción de IED. La industria manufacturera si bien tuvo una cierta importancia como receptora de

3 inversiones hasta 1996, luego pierde peso relativo (ver cuadro 3 al final de este trabajo). En lo que respecta al origen de la IED, se destaca claramente España como el principal país inversor en la Argentina en los años 1990, seguido de los Estados Unidos, los Países Bajos y Francia. Chile fue un inversor significativo mientras que la inversión de origen brasileño tuvo escasa relevancia así como la originada en los países asiáticos (cuadro 3). En el escenario de la globalización, en donde los países y las regiones se disputan duramente la atracción de flujos de IED, el hecho de que la Argentina se haya convertido en uno de los principales receptores de IED entre los países en desarrollo es un importante activo para el país, no sólo por su aporte de divisas, sino también por su potencial contribución en términos de nuevas inversiones, acceso a mercados externos, modernización del aparato productivo, entrenamiento de personal, transferencia de tecnología, etc. La investigación que dio origen al libro que publicamos con Andrés López (Chudnovsky y López, 2001) y trabajos posteriores (Chudnovsky, López, Pupato y Rossi, 2004) además de arrojar luz sobre las características centrales del boom de la IED en los años 1990, apuntaron a evaluar en qué medida esas contribuciones potenciales de la IED se han verificado en el caso argentino. Las principales conclusiones en ese sentido son las siguientes: Los principales factores de atracción de IED a la Argentina en los años 1990 estuvieron vinculados al volumen y dinamismo del mercado interno (incluyendo aquí las perspectivas abiertas por la formación del MERCOSUR) así como al establecimiento de nuevas reglas de juego en buena parte de los años En ese sentido, tuvieron gran influencia las privatizaciones y la liberalización comercial en una economía que recuperó su moneda, estabilizó los precios y creció significativamente entre 1991 y Sin embargo, aunque los factores de atracción estuvieron principalmente vinculados a la competencia "vía reglas" y al aprovechamiento del mercado interno, también han tenido un cierto papel algunos regímenes de incentivos a la inversión, que se han concentrado básicamente en los sectores automotriz, minero y forestal (asimismo, hay que tener en cuenta que las privatizaciones contenían, en general, distintos tipos de incentivos para mejorar su potencial de atracción ante los inversores extranjeros). Los flujos de IED tuvieron creciente importancia como modalidad de financiamiento del balance de pagos. Sin embargo, al mismo tiempo se observaba un curso ascendente en el nivel de remisión de utilidades, aún antes

4 de que se deteriore la situación macroeconómica a partir de Por otra parte, las filiales de ET en su conjunto operaban con significativos déficit tanto en el comercio de mercaderías como en el de servicios, así como también en el intercambio de intangibles, por lo cual su operatoria generaba fuertes saldos negativos en la balanza de cuenta corriente, que incluso superaron en algunos años -como en al respectivo flujo de ingresos de IED. Además de su papel a nivel macroeconómico, es evidente que la IED era mucho más que un flujo de caja. La IED fue, en su gran mayoría, realizada por ET cuyas filiales en el país se ubicaron claramente entre los ganadores del proceso de reestructuración de la economía local, pasando a ser el agente más dinámico de la cúpula empresarial y transformándose en un elemento central en la conformación de la estructura productiva y del comercio exterior argentinos. En algunas actividades las ET coexistían con conglomerados nacionales exitosos, varios de los cuales se transformaron a su vez en empresas multinacionales o regionales. De todos modos, salvo excepciones, las empresas nacionales perdieron protagonismo, aunque sigan reuniendo la mayor parte de la producción, el empleo y las exportaciones. A la vez, las empresas públicas, otrora componente importante de la dinámica productiva local, prácticamente desaparecieron de la escena de los años En tanto las privatizaciones de empresas públicas fueron el detonante inicial del fuerte interés del capital transnacional en la economía argentina, los flujos posteriores han sido alentados principalmente por las oportunidades de adquirir empresas privadas productoras de bienes y servicios en muy diversas actividades. En contraste con los significativos "cambios de manos" que se observan en la cúpula empresarial del país, las greenfield investments fueron menos relevantes y, a menudo, estuvieron asociadas a la existencia de regímenes sectoriales o incentivos específicos. A su vez, el fuerte peso de los cambios de manos dentro de los flujos de IED sugeriría un relativamente bajo impacto de dichos flujos sobre la acumulación doméstica de capital. En efecto, comparando la evolución de los flujos de IED vis a vis la de la inversión bruta interna en capital fijo se concluye que la IED realizó una contribución positiva al ritmo de formación de capital en la economía argentina. Además del avance de gran parte de las ET ya instaladas previamente en el país, en los años 1990 se ha producido un significativo ingreso de newcomers (además del regreso de algunas ET que se habían retirado del país en los años 1970 y 1980). En este sentido, además de muchas ET basadas en los países

5 industrializados, la nueva cúpula empresarial incorporó también a firmas cuyas casas matrices están radicadas en países con una escasa tradición como emisores de IED fundamentalmente España y Chile - y a un nuevo actor, los fondos privados de inversión, sobre cuyas estrategias, lógicas de funcionamiento e impacto sobre el medio local sería necesario avanzas más en futuras investigaciones. De la misma forma que durante la industrialización por sustitución de importaciones (ISI), las estrategias de las ET en los años 1990 fueron fundamentalmente market seeking, incluyendo las inversiones extranjeras en las empresas privatizadas. Para buena parte de las ET que ya operaban en el país esto reflejaba en gran medida el peso de su propia historia, ya que en general fueron instaladas para operar, en el contexto de la ISI, con una orientación casi exclusivamente dirigida al mercado doméstico. En tanto, una porción significativa de los newcomers se ubicaron en sectores de baja o nula transabilidad, en particular dentro del sector servicios, y por definición su objetivo era esencialmente el aprovechar el mercado doméstico argentino. Sin embargo, dado que las filiales actuaban en una economía más abierta a las importaciones y al ingreso de nuevos competidores -en relación al escenario de la ISI-, las empresas debían operar sus instalaciones en forma más eficiente que en el pasado, incorporando nuevos productos, procesos y técnicas organizacionales así como insumos y bienes de capital importados que les permitían enfrentar mejor una competencia más acentuada en los segmentos de mercado donde actuaban. De ahí que las estrategias market seeking debían incluir significativos componentes "pro-eficiencia", tanto en las adquisiciones o fusiones como en las greenfield investments. De todas formas, vale la pena destacar que mientras en muchos sectores estas ganancias de eficiencia se trasladaron a los consumidores finales o industriales a través de precios más bajos o mejor calidad de los bienes producidos, en otros, especialmente en los no transables, esto no ocurrió con igual intensidad. Por otra parte, las ganancias de eficiencia no se tradujeron en significativos coeficientes de exportación en las filiales de las ET, más allá de que muchas firmas aumentaron su orientación exportadora en los años En promedio, el coeficiente de exportación de las filiales de las ET, exceptuando las que operan en sectores basados en recursos naturales, fue de 8,1% en Aún cuando el coeficiente de exportación era aún más bajo en las empresas nacionales (4,2%), de acuerdo a la evidencia disponible hasta , las diferencias halladas

6 entre la propensión a exportar de las ET y de las firmas nacionales no resultaron estadísticamente significativas. La propensión a importar de las filiales de ET más que duplica a la observada en las empresas nacionales y, en contraste con lo mencionado para el caso de las exportaciones, los tests realizados han mostrado que esta diferencia de comportamiento resulta estadísticamente significativa. A su vez, los coeficientes de importación son mucho más elevados que los de exportación, especialmente en las ET con estrategias market seeking. Con la excepción de algunas industrias intensivas en escala (y esencialmente del sector automotriz, en donde el régimen respectivo alentó el proceso de regionalización de las filiales argentinas), las exportaciones de las ET eran básicamente resource based. Casi no se observan exportaciones de bienes basados en I&D o provenientes de proveedores especializados. De ahí que más que ser un agente de cambio en el patrón de especialización exportadora, las ET contribuyeron en general a acentuar su composición tradicional. Las estrategias market seeking generalmente incorporaban al MERCOSUR como parte de las operaciones comerciales. De ahí que no sorprenda que sean las ET las que lideraban as exportaciones argentinas hacia ese destino, aunque éste no era el principal origen de sus importaciones. En contraste, las importaciones provenientes de los países industrializados eran muy relevantes, en tanto que son relativamente poco significativas las exportaciones hacia dichos países, excepto en las estrategias resource seeking. En este sentido, debe destacarse que las exportaciones de los productos más complejos desde el punto de vista tecno-productivo se concentraban en MERCOSUR mientras que las importaciones de dicho tipo de bienes provenían fundamentalmente de países desarrollados. Además de las estrategias market seeking, las inversiones resource seeking - agro, minería, petróleo, pesca- fueron sido relevantes en el caso argentino. En este tipo de inversiones los coeficientes de exportación eran mucho más significativos que en las market seeking y, en general, su destino principal era extra-mercosur. A diferencia de lo que ocurría con las ET manufactureras o de servicios, en las inversiones resource seeking el balance comercial de las filiales era claramente positivo. En base a una investigación sobre la industria manufacturera en cuyos principales resultados están contenidos en Chudnovsky et al (2004) surge que las empresas extranjeras han tenido niveles de productividad laboral entre 1,5 y 2 veces mayores a los alcanzados por las firmas domésticas. Esta diferente

7 evolución de la productividad se dio en un contexto el cual el número promedio de empleados se redujo en forma aproximadamente equivalente en ambos grupos de empresas. Asimismo las firmas extranjeras han tenido una proporción de empleados calificados sustancialmente mayor que las domésticas. Las actividades de I&D y en mayor de medida de adquisición de tecnología son mas frecuentes en las filiales de las ET que en las firmas domésticas. Sin embargo, la intensidad de la I&D en las empresas extranjeras ha sido considerablemente menor que en las empresas nacionales. Siguiendo la metodología econométrica utilizada en la literatura recibida, hemos encontrado que las firmas extranjeras han sido más productivas que sus contrapartes domésticas. A su vez encontramos que el impacto de la presencia extranjera sobre el conjunto de las firmas locales fue positivo pero el coeficiente respectivo no tiene significatividad estadística. No obstante, en aquellas firmas locales con altas capacidades de absorción encontramos que recibieron derrames intra e intersectoriales positivos. Por el contrario, las firmas domésticas con bajas capacidades de absorción no recibieron derrames de la IED durante la década del 90. El conjunto de datos examinados sugieren que los beneficios privados del mejor desempeño micro económico que exhiben los ganadores en la cúpula empresarial no se tradujeron en fuertes derrames para la economía argentina. Esto se observa claramente en la falta de relación entre flujos de IED y formación de capital, en los bajos coeficientes de exportación que exhiben las filiales de ET y en la limitada diversificación de los mercados de destino y la todavía escasa vinculación de sus exportaciones con estrategias definidas de especialización e integración dentro de los espacios corporativos. También parecen débiles los derrames derivados de las ET sobre los eslabonamientos hacia atrás o hacia adelante y sobre los esfuerzos tecnológicos locales. Sugerencias de política El hecho de que una buena parte de las principales ET a nivel mundial estén instaladas en la Argentina es ciertamente un valioso activo que no ha sido aún suficientemente aprovechado para mejorar la competitividad del país en una economía globalizada. A nuestro juicio, es importante que se hagan esfuerzos más sistemáticos (por ejemplo fortaleciendo la Agencia de Desarrollo de Inversiones en el Ministerio de Economía y Producción) por captar IED mejorando las condiciones generales de atracción -y tratando sobre todo de atraer una mayor proporción de inversiones greenfield o en

8 ampliaciones de capacidad-. Sin embargo, el potencial aporte de la IED sólo será aprovechado plenamente, en nuestra opinión, con la adopción de una estrategia más "proactiva", tal como lo sugiere la experiencia internacional. El objetivo de dicha estrategia sería tratar de lograr mayores beneficios para el país de la presencia de las ET. Se debería actuar en dos grandes frentes: i) sobre las propias ET que ya operan en el país y, eventualmente, sobre potenciales inversores; ii) sobre las instituciones y agentes locales, de forma de ir construyendo ventajas adquiridas que hagan posible aumentar los derrames derivados de la presencia de las ET en la economía argentina, favorecer una mayor competitividad de las empresas nacionales e impulsar el desarrollo de clusters a nivel nacional y, especialmente, local. En el primer frente, y más allá de mantener la actual política cambiaria, sería necesario impulsar a las ET ya instaladas en la Argentina para que aumenten significativamente su orientación exportadora, en lo posible incrementando su valor agregado y mejorando el acceso a los mercados de los países industrializados. Asimismo, se debería también inducir a las ET a que desarrollen proveedores (y, en algunos casos, clientes) locales tanto para el mercado interno como para la exportación. Ciertamente, el objetivo de incrementar las exportaciones debería ser uno de los pilares centrales de cualquier estrategia de desarrollo económico en la Argentina, para lo cual hace falta trabajar en distintas áreas para reducir costos, mejorar el acceso a mercados, elevar los niveles de competitividad micro económica, etc. Sin embargo, en el caso de las ET aparecen algunos elementos específicos que permiten pensar que se pueden obtener significativos incrementos en los niveles de exportación a partir de instancias de negociación en las cuales el país pueda sacar mejor provecho del potencial de acceso que tienen las ET a los mercados de los países desarrollados a partir del carácter global de su operatoria. En cuanto al desarrollo de proveedores y clientes, que esencialmente implica operar para elevar el nivel de productividad y competitividad de las PyMEs locales, el tema también debe formar parte de una agenda general. Sin embargo, en este caso también hay un potencial derrame a aprovechar, ya que las ET son capaces de transferir tecnología, información, sistemas de calidad y gestión e incluso facilitar el acceso al financiamiento de sus proveedores y clientes, a la vez que también eventualmente podrían favorecer el ingreso de estos últimos a los mercados internacionales. Además de operar para que la Argentina atraiga más proyectos con significativo coeficiente exportador, se debería lograr la asignación a las filiales radicadas en la Argentina de una línea de producción de bienes finales o intermedios que sea

9 competitiva internacionalmente y, por ende, que permita generar un flujo de exportaciones dentro del comercio internacional intra corporativo. Además de desarrollar proveedores locales, a las ET productoras de bienes intermedios o equipos les puede resultar atractivo fortalecer la capacidad competitiva de sus clientes industriales. De esa forma, no sólo podrían aumentar las ventas en el mercado interno sino también generar exportaciones indirectas, en la medida que esos clientes alcancen significativos niveles de competitividad internacional. El aumento de las exportaciones y el desarrollo de proveedores y clientes locales no agotan el tipo de políticas públicas para inducir mayores derrames de la presencia de las ET. El entrenamiento de personal, las mejoras en la gestión ambiental y de calidad y la asignación de mayores recursos a la realización de actividades de I&D e innovación en el país son otras áreas sobre existen posibilidades de inducir cambios significativos en la operatoria de dichas firmas. En cuanto al segundo frente arriba mencionado, existe una gran variedad de áreas en donde se debería actuar para fortalecer los agentes e instituciones locales de modo tal de generar una capacidad de absorción que permita aprovechar los derrames derivados de las actividades de las ET, al tiempo que fomentar el desarrollo de las empresas nacionales y de nuevos clusters productivos a nivel local. Aunque algunos pasos se han dado en la Argentina en esta dirección, es mucho lo que resta avanzar aún. Al mismo tiempo, el país aún carece de una estrategia global de promoción de la productividad, la competitividad y la innovación y de fomento del desarrollo de los clusters productivos, ya que las distintas políticas horizontales y sectoriales que se han venido implementando en relación a dichas áreas tienen aún un impacto limitado y generan escasas sinergías. * Licenciado en Economía Política, UBA. Ph.D. en Economía, Universidad de Oxford, Inglaterra. Director del CENIT. Profesor Titular de Desarrollo Económico en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires y como Profesor Plenario de la Universidad de San Andrés donde dicta cursos de grado y posgrado sobre Desarrollo Económico, Negocios Internacionales e Innovación Tecnológica. Miembro del Consejo Superior de la Universidad de San Andrés. Referencias Chudnovsky D. & López A. La transnacionalización de la economía argentina, Eudeba, 2001 Chudnovsky D., López A., Pupato, G. & Rossi G. Sobreviviendo en la convertibilidad. Innovación, empresas transnacionales y productividad en la industria manufacturera Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales, Diciembre 2004

10 Cuadro 3 Inversión Extranjera Directa por Sector de Destino y Principales Países de Origen, (U$S millones y porcentajes) Total (U$S millones) Por principal sector de destino (en %) Petróleo 18,4 11,8 8,6 58,3 34,3 19,2 Minería 0,1 6,5 0,5 0,5 1,4 5,1 Industria Manufacturera 30,3 39,5 27,1 9,5 21,2 54,9 Alimentos, bebidas y tabaco 16,0 9,5 3,7 4,6 6,8 2,7 Textil y curtidos 0,2 0,8 0,2-0,3 0,1 1,6 Papel -0,4 3,9 2,6-0,2 1,0 2,8 Química, caucho y plástico 8,2 13,8 6,1 5,1 7,2 17,3 Cemento y cerámicos 1,0 0,4 2,2-0,2 0,6 1,1 Metales comunes y elab. de metales 1,4 0,4 4,0 0,1 1,2 33,5 Maquinarias y equipos -1,2 1,4 1,3 0,7 0,7-3,2 Industria automotriz y eq. de transporte 5,1 9,3 7,0-0,2 3,6-0,9 Servicios 51,1 42,1 63,8 31,7 43,1 20,8 Electricidad, Gas y Agua 30,9 14,3 14,9 4,4 12,0 3,5 Comercio 4,3 6,7 5,2 4,0 4,7 5,4 Transporte y Comunicaciones 2,4 6,2 6,7 13,0 9,0-22,1 Bancos 7,1 10,0 25,1 3,7 9,8 5,9 Otros Servicios 6,5 5,0 11,9 6,7 7,5 28,1 Por principal país de origen (en %) España 1,9 3,3 16,4 65,8 35,8-2,2 Estados Unidos 34,6 34,0 17,8 7,6 18,0-5,9 Países Bajos 5,9 10,5 17,2 5,8 9,0-11,5 Francia 8,4 4,2 9,0 7,4 7,4-20,4 Chile 8,2 9,1 4,8 0,1 3,8 2,0 Italia 3,2 2,2 3,8 4,1 3,6 7,9 Alemania 2,6 1,4 4,8 0,7 2,0 9,6 Reino Unido 5,6 7,1 6,7-3,5 1,7-5,0 Otros Países 29,6 28,1 19,5 11,9 18,7 125,5 Fuente: Elaborado en base a información de la Dirección de Cuentas Internacionales, Ministerio de Economía.