HISTORIA RECIENTE Y ESTADO ACTUAL

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1 INSTITUTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA HISTORIA RECIENTE Y ESTADO ACTUAL SERIE: DOCUMENTOS DE APOYO A LA CAPACITACIÓN DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACIÓN DIRECCION DE ESTUDIOS E INVESTIGACIONES COMPILADOR: LIC. RUBÉN JORGE HILLIAR BUENOS AIRES CONTENIDO Introducción Capítulo I. La Integración Económica Capítulo II. El Mercosur como Proceso de Integración Capítulo III. El Mercosur en la historia reciente de la Integración Regional Capítulo IV. El Mercosur Hoy Anexo 1. Mercado Común del Sur - Mercosur. Acta de Asunción Anexo 2. Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre la Estructura Institucional del Mercosur. Protocolo de Ouro Preto Anexo 3. Mercosur Objetivos y Programa de acción hasta el año 2000 Bibliografía Página 1 de 60

2 INTRODUCCIÓN En la última década del siglo se ha consolidado una nueva fase de internacionalización de los mercados -globalización- que pone en dependencia recíproca a las naciones en un grado que no tiene precedentes en el pasado. La mayor interdependencia internacional plantea a los países periféricos el dilema de aumentar su inserción mundial, y simultáneamente responder de la manera más eficaz ante el carácter asimétrico que dicho proceso presenta. El Mercado Común del Sur -MERCOSUR- surge como la respuesta natural de los socios comerciales más importantes de la región frente a la creciente regionalización que se verifica en todo el mundo. El reforzamiento de esta sociedad natural favorece la participación de las economías nacionales en el proceso de globalización. El impacto del MERCOSUR en los países miembros ha superado ampliamente los beneficios de los resultados comerciales para cada mercado doméstico. La iniciativa del MERCOSUR supuso la existencia de gobiernos democráticos y escenarios de estabilidad económica e institucional en los estados que lo conformaron y su continuidad genera un círculo virtuoso de afianzamiento de tales condiciones en las respectivas sociedades nacionales. Dada la significativa importancia que presenta este proceso de integración regional para la Argentina, este trabajo procura poner a disposición del público no especializado, principalmente de funcionarios de los distintos niveles de la administración pública nacional, provincial y municipal, una breve síntesis conceptual, una reseña histórica de su evolución y su organización funcional, a la que se anexan los principales acuerdos, para que sirva como una guía de referencia general sobre el tema. El libro va a ser editado por Editorial La Ley, por orden del Ministerio de Justicia. Ya están listas las pruebas de galeras y la inscripción en registro internacional de volúmenes publicados. Editorial La Ley está a la espera de la orden de impresión que tiene que dar el Ministerio. Aparentemente el cambio de Ministro y de gestión estarían demorando la orden. CAPITULO 1. LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA La integración económica puede ser considerada, en una primera aproximación, como un modo de otorgar y obtener concesiones o tratamientos preferenciales (no extensivos a terceros Estados) en las relaciones económicas internacionales. Estas concesiones o preferencias implican, en principio, una mayor apertura comercial o la eliminación progresiva de obstáculos o restricciones al intercambio. Página 2 de 60

3 En algunos casos, la integración puede estar impulsada por causas de carácter político (como sucedió en la Comunidad Económica Europea durante el período de reconstrucción posterior a la Segunda Guerra Mundial). En otros, influyen más bien razones de índole económica. En muchos procesos de integración económica se combinan ambas motivaciones. Este último tipo de procesos es el más habitual entre los países en vías de desarrollo, en los que se suman la necesidad de consolidar la fortaleza de las instituciones democráticas con la creciente importancia de la ampliación de los mercados para sus productos, así como la de contar con ventajas en las negociaciones con los grandes bloques económicos que conforman los países desarrollados. Cualquiera sea la definición de integración que se adopte, debe extraerse una primera conclusión de relevancia: sólo los Estados Nacionales pueden negociar (conceder y obtener) tratamientos preferenciales, independientemente de que los procesos de integración involucren a distintos agentes de la producción y a usuarios y consumidores. Los compromisos de integración son contraídos por los Estados Nacionales y, a medida que el fenómeno va ampliándose, aumenta el grado de participación de las autoridades locales (provinciales, municipales, estaduales) habilitadas para contraer compromisos internacionales. A diferencia de la integración, la cooperación se refiere a una conjunción de acciones desplegadas con un objetivo común, sin implicar la negociación de tratamientos preferenciales. No obstante, diversas acciones de cooperación llevadas adelante por países pertenecientes a una misma región pueden implicar, por sus resultados, una preferencia de alta significación. En el contexto de la integración, la reciprocidad supone que los Estados ceden (conceden u otorgan preferencias comerciales o económicas) en razón de lo que obtienen, según sus propias evaluaciones de conveniencia y oportunidad. El otorgamiento y la obtención de tratamientos preferenciales implican, en general, negociaciones realizadas sobre la base de este criterio de reciprocidad. No sería aventurado afirmar que las preferencias negociadas en el marco de los procesos de integración responden casi siempre al criterio de reciprocidad, si bien a veces, la complejidad y extensión de los vínculos supongan la consagración de concesiones o ventajas que parezcan no recíprocas. En un esquema de integración compuesto por distintos acuerdos celebrados entre los mismos países, la reciprocidad puede aparecer recién luego de un análisis conjunto de los acuerdos Enfoques y estilos de integración Pueden distinguirse dos grandes enfoques del proceso integrador que, a su vez, contienen tres estilos diferenciados. El primer enfoque, denominado integración a nivel micro o por proyectos, tiende a impulsar la interdependencia a través de acciones concretas que entrañen un beneficio intrínseco para los países participantes, pero que no necesariamente se conciben como etapas que conduzcan al surgimiento de una unidad mayor. El segundo, integración macro o globalista, tiende a abordar todos los aspectos vinculados con el desarrollo y a someterlos a tratamiento común, aunque dicho tratamiento pueda Página 3 de 60

4 surgir como parte de un proceso gradual y progresivo. Dentro de este segundo enfoque se perciben dos variantes o estilos para alcanzar el mismo objetivo: uno de carácter liberal y otro que demanda un mayor grado de participación estatal. De tal modo, pueden identificarse tres estilos de integración, a los que suele denominarse: a) el enfoque por proyectos, b) la integración de mercado y c) el desarrollo integrado. 1. El enfoque por proyectos. Se apoya en la realización de proyectos específicos o en acciones concretas que no se podrían llevar a cabo en condiciones igualmente eficientes o adecuadas por un solo país. El ejemplo clásico se encuentra en las industrias manufactureras, cuya operación óptima exige una escala de producción mayor que la que podría absorber el mercado nacional de un determinado país. En la integración por proyectos los objetivos inmediatos, en el cumplimiento de la ejecución de determinada acción concreta, pueden enmarcarse en una estrategia de mayor alcance que apunte a la interdependencia creciente de los países. La integración por proyectos admite cualquier grado de intervención estatal que los países participantes consideren conveniente, aunque al sector gubernamental corresponderá un papel decisivo en las negociaciones vinculadas con la localización de los proyectos regionales elegidos. 2. El enfoque globalista Este segundo gran enfoque propende a una integración global de todo el aparato productivo de los países que lo adoptan. Aunque teóricamente se podría pensar en una integración instantánea, que consistiría en la decisión voluntaria o forzosa de un grupo de países de adoptar un esquema federal de inmediato, lo más común es que se conciba como un proceso gradual y progresivo. El objetivo final de este proceso es la construcción de una unidad mayor. El estilo que llamamos integración de mercado es el más frecuente, tanto en países industrializados como en los que están en vías de desarrollo. Consiste en ampliar la dimensión del mercado de varias unidades nacionales a una economía de dimensión regional para los participantes. En la coordinación de las políticas, se observa una primera diferencia entre el estilo de la integración de mercados y el del desarrollo integrado. En el primer caso se comprende la necesidad de coordinar y armonizar algunas políticas económicas después de la plena liberación del intercambio de mercancía y factores para evitar las distorsiones en la asignación de recursos dentro de la región. En el segundo, en cambio, la coordinación de políticas constituye un requisito simultáneo, o incluso previo, a la liberalización comercial, al resultar un mecanismo más idóneo para orientar la asignación de factores a nivel regional y para promover la interdependencia gradual entre los países. Otras diferencias entre estos dos estilos pueden verse en la forma en que abordan el problema distributivo dentro del proceso o en su objetivos. En ambos sistemas globalistas el proceso de integración es concebido en forma incremental o lineal; es decir, a una etapa indefectiblemente sigue otra en el camino hacia la construcción de una unidad mayor. A medida que se avanza en las etapas previstas, el proceso amplía su alcance y su profundidad, debido al desbordamiento de las acciones sometidas a tratamiento común hacia nuevos sectores o por la profundización de las mismas en determinado sector. Página 4 de 60

5 CAPITULO 2. EL MERCOSUR COMO PROCESO DE INTEGRACIÓN El Mercosur constituye la integración entre cuatro naciones soberanas que deciden trabajar juntas en torno a objetivos comunes y con una disciplina colectiva. No obstante, preservan un margen significativo de independencia para sus políticas económicas y relaciones internacionales. Cada país, teniendo como base su propia percepción, decide soberanamente compartir, con los otros mercados, instituciones y reglas de juego. La base de sustentación de este proceso de integración se encuentra en la reciprocidad de intereses, en el cuadro de ganancias mutuas que alimentan la lógica de la integración en el momento fundacional. Esta reciprocidad de intereses resulta de difícil mantenimiento a través del tiempo debido a la propia dinámica del cambio, alimentada por la misma integración, a los factores internos de cada socio y a las características que adopte el entorno internacional. El Mercosur surge claramente como una respuesta natural de los socios comerciales más importantes de la región frente a la creciente regionalización que se verifica en el resto del mundo. Entre la integración y la soledad, se eligió la integración como modo de posicionarse, como región, frente a los otros bloques económicos del mundo. Retrospectivamente, se puede afirmar que los esfuerzos de integración en Latinoamérica, a través de Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) en 1960 y de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) en 1980, tuvieron resultados limitados debido a la amplitud y heterogeneidad de su cobertura geográfica, al predominio de informes económicos proteccionistas y a la carencia de una visión estratégica común que les diera motivación y energía política suficiente. Sin embargo, permitieron acumular experiencia gubernamental y empresaria de indudable valor práctico (cooperación aduanera, mecanismos de pago, etc.) La metodología empleada en el Mercosur se caracterizó por fuertes dosis de pragmatismo, heterodoxia y fuerte presencia de la figura presidencial y la consolidación de equipos de funcionarios gubernamentales del más alto nivel en todas las etapas de negociación (Peña, 1995). Los componentes básicos de la metodología utilizada en la etapa de transición fueron firmeza en la dirección, audacia en los objetivos, ritmo acelerado y prudencia instrumental. Los resultados fueron el aumento del grado de interdependencia económica y el desarrollo de una disciplina económica y comercial colectiva, a pesar de los estrechos márgenes de cada país en sus condiciones macroeconómicas (Peña, 1995). El proceso de consolidación del Mercosur ha demostrado varias características de importancia. Entre ellas, se pueden destacar: el aprovechamiento de la mayor capacidad de negociación económica internacional que se logra a partir del nuevo espacio económico obtenido. El objetivo que se persigue es incidir en la definición de instituciones y normativas internacionales que propician la competitividad internacional de cada economía nacional, en el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y del hemisferio. Página 5 de 60

6 la inserción de cada proceso de integración en el contexto más amplio de una estrategia de múltiples alianzas económicas internacionales, dinámicas y flexibles, de cada país y de sus respectivas empresas. Es importante también señalar algunos rasgos constitutivos del Mercosur: un número limitado de países participantes con contigüidad geográfica. la firmeza en la dirección original del proceso. la flexibilidad instrumental. la gradual disciplina económica colectiva. la comprensión frente a dificultades coyunturales de los socios. la simplicidad de la estructura institucional y la participación directa de los altos funcionarios nacionales. la competitividad planteada por la dinámica externa. el crecimiento de la red empresaria. la preservación de un cuadro de ganancias mutuas. la favorable actitud de la fuerzas políticas. la orientación general de la política comercial. el mecanismo adoptado para la liberalización preferencial. La idea predominante ha sido crear gradualmente, por aproximaciones sucesivas y negociadas, espacios más amplios y favorables para la modernización e inversión empresaria a los fines de instalarse en mercados globales y competitivos. El principal sustento del Mercosur es la sociedad natural que vincula a sus miembros. Este hecho estructural reduce los riesgos de desvíos de comercio y aumenta la probabilidad de que el acuerdo comercial preferencial contribuya a la mejora del bienestar general de los países miembros. Además, amplía el potencial de generación de ganancias dinámicas. El reforzamiento de esta sociedad natural también favorece la participación de las economías nacionales en el proceso de globalización que, desde el punto de vista productivo, se manifiesta principalmente a nivel regional. Página 6 de 60

7 CAPITULO 3. EL MERCOSUR EN LA HISTORIA RECIENTE DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL El Mercado Común del Sur es el resultado de un consciente proceso de integración económica hemisférico, impulsado principalmente por los avances en la integración de los dos países de mayor dimensión de la región: Argentina y Brasil. Se podría ubicar el comienzo de este proceso en la Declaración de Iguazú del año 1985 para culminarlo, por el momento, en el Tratado de Asunción, constitutivo del MERCOSUR y el Protocolo de Ouro Preto de A continuación, se presenta una síntesis de la reseña histórica de este proceso Declaración de Iguazú (noviembre de 1985) A fines de 1985, los presidentes Raúl Alfonsín y José Sarney manifestaron conjuntamente la intención de sus gobiernos de iniciar las tratativas para llevar a cabo un programa de integración bilateral. En ese momento, se instaló en la región una expectativa favorable para la cooperación en los ámbitos del comercio, de la complementación fabril y del desarrollo tecnológico. La negociación del acuerdo Corpus-Itaipú y el entendimiento alcanzado durante el conflicto de la Malvinas han sido mencionados como los pilares de índole geopolítica más importante para abrir el camino hacia aquel objetivo inicial. La intención de incrementar el volumen del intercambio comercial, que había venido deteriorándose desde principios de los 80, resultó un elemento adicional de estímulo al iniciarse las negociaciones. Indudablemente, todos estos factores de estímulo a la integración subregional no se hubieran podido consolidar sin el restablecimiento de la democracia en ambas naciones. La combinación de democracia y estabilidad posibilitó contar en un principio con escenarios ciertos para la identificación de las asimetrías que habrían de delimitar los trabajos de complementación encarados. La estabilidad facilitaba la tarea de evaluar los problemas. La presencia de dos gobiernos democráticos, con fines compartidos, aseguraba la posibilidad de encontrar soluciones mediante el diálogo entre las partes, en la medida en que la implementación de las metas comunes así lo requiriese. La crisis de la deuda y, más precisamente, la búsqueda de una vía para resolverla, modificaron la tradicional visión de competencia y conflicto entre los dos países, dando paso a la cooperación. Mediante el Acta de Iguazú, los gobiernos formalizaron la creación de una Comisión Mixta de Alto Nivel para la Integración. Esta Comisión habría de servir de ámbito conjunto para que los funcionarios y técnicos de primer nivel, encargados de la formulación de los primeros pasos en la configuración del espacio de complementación subregional, diseñasen la modalidad bajo la cual se iría desarrollando el proceso. Página 7 de 60

8 3.2.- Acta para la Integración Argentino Brasileña (julio de 1986) Después de seis meses del momento en que Argentina y Brasil manifestaran su intención de trabajar conjuntamente para integrarse, ambos institucionalizaron los métodos que estaban dispuestos a seguir para alcanzar dicho objetivo. El acuerdo que se firmó en julio de 1986 se denominó Acta para la Integración Argentino Brasileña. El método que se formalizó provenía del trabajo desarrollado por la Comisión Mixta de Alto Nivel. La propuesta fue elaborada por los funcionarios de ambos países encargados de negociar las normas y realizar el seguimiento del Programa propuesto. El Acta preveía el crecimiento compartido y mutuamente ventajoso. Por eso, buscaba estimular la expansión del comercio, resguardando el interés de las partes. Éste, decía, no debe inducir a una especialización de las economías en sectores específicos. Debido a dicha lógica, el Programa de Integración y Cooperación (PICE) priorizó en esta etapa la coordinación de políticas sectoriales de modo casi exclusivo. La exigencia de procurar un equilibrio dinámico en cada espacio de negociación pretendía evitar que se consolidaran las asimetrías percibidas a nivel global; la solución sólo podía surgir de un trabajo acotado en ciertos ámbitos sectoriales. Esta modalidad de ejecución del proceso se mantuvo desde julio de 1986 hasta noviembre de 1988 y pueden identificarse en ella cuatro etapas, en cada una de las cuales, los Protocolos de Integración eran proyectos integrados independientes. Cada uno de estos Protocolos expresa acuerdos en diferentes temas específicos; su ritmo de aplicación puede seguirse, en general, en las sucesivas ampliaciones de sus Anexos correspondientes. Estos últimos van marcando los acuerdos parciales logrados en el contexto general de la normativa de cada uno de los Protocolos, cuyos resultados se van ampliando durante las negociaciones. Durante este período de poco más de dos años, se generaron 24 Protocolos, agrupables bajo cuatro rubros posibles: a) comerciales, b) científico tecnológicos, c) de infraestructura, y d) de articulación estructural. a) Los protocolos comerciales conforma el grupo más numeroso. Se trata de aquellos que apuntan a incrementar el intercambio de cierta clase de bienes determinados. Dentro de éstos se pueden ubicar dos grupos principales: los diseñados como mecanismos de estímulo al comercio y los que se pensaron para generar un equilibrio dinámico a través de compensaciones. b) Los protocolos científico-tecnológicos fueron diseñados para generar conocimientos autónomos y apuntaron a trabajar las modalidades de cooperación que pudieran darse en ese terreno. c) Los protocolos de infraestructura fueron diseñados para hacer referencia a temas como transporte, comunicaciones, energía y otras áreas vinculadas con la provisión y el enlace de la infraestructura física de ambos países. d) Finalmente, los protocolos de articulación estructural fueron formulados pensando en el largo plazo y con la idea de algún modelo posible de convergencia de las estructuras productivas de los dos países. Página 8 de 60

9 También existen dos protocolos adicionales que podrían ser agrupados bajo el rubro Otros, dada su particular especificidad en relación al conjunto. Se tratan del Protocolo 18, referido a la integración en el ámbito cultural, y al 23, sobre el tema Regional Fronterizo. Los desequilibrios macroeconómicos experimentados tanto por Argentina como por Brasil durante la etapa de integración asociada al PICE dificultaron la firme implementación de éste tal y como fuera diseñado. La necesidad de coordinar las variables macroeconómicas fue haciéndose cada vez más imperiosa a medida que el proceso de integración continuó y profundizó sus metas institucionales. Esto se explica primero, porque los profundos desequilibrios de las economías de ambos países dificultaban aplicar los acuerdos de mínima complementación asumidos y segundo, porque el énfasis institucional de estos compromisos remarcaba los problemas de implementación derivados de la formalización de ambiciosos objetivos comunes, que se trataban de llevar a cabo bajo asimetrías agudizadas por las crisis económicas respectivas Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo Argentino Brasileño (noviembre de 1988) A pesar de las dificultades mencionadas previamente, los presidentes Alfonsín y Sarney decidieron consolidar y ampliar el proceso de integración iniciado en 1986 y se comprometieron, a partir de la firma del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo Argentino Brasileño, en noviembre de 1988, a crear un espacio económico común. Este acuerdo significa un importante hito para entender el estado en que se encuentra la integración subregional. Dada la modalidad del Mercosur, es importante destacar tres aspectos definidos. Aspectos institucionales Por primera vez se institucionalizaba la idea de crear un espacio económico común y generalizado, mediante la remoción de los obstáculos tarifarios y no tarifarios al comercio de bienes y servicios. El plazo para lograrlo fue establecido, formalmente, en 10 años. La metodología para alcanzar dicho objetivo fue continuar generando protocolos adicionales a los acordados a través del PICE. Se esperaba configurar el ámbito común a partir del comercio bilateral afianzado, a su vez, por el avance de los proyectos integradores particulares que progresivamente se fueran implementando. Las tres instancias de ejecución prevista por este acuerdo suponían la constitución de: a) Una Comisión de Ejecución del Tratado de Integración, cuyos integrantes serían designados por el Poder Ejecutivo de cada uno de los gobiernos. b) Comisiones Técnicas Conjuntas (diseñadas e integradas por la Comisión de Ejecución). c) Una Comisión Parlamentaria Conjunta de Integración (de carácter consultivo) donde los representantes del poder legislativo de ambos países debían ratificar o no, con o sin modificaciones, las propuestas de la Comisión de Ejecución, diseñadas según sus indicaciones por la Comisiones Técnicas Conjuntas. Página 9 de 60

10 Coordinación de políticas macroeconómicas El segundo aspecto importante de esta etapa fue el nuevo papel asignado a la coordinación de políticas macroeconómicas. Las dos etapas previstas en el Tratado se referían a diferentes momentos de ejecución ligados al avance en la armonización de políticas. De esta manera, a medida que se marchaba hacia la constitución del espacio común generalizado, se originó un cambio en la metodología de aplicación desarrollada desde las negociaciones del PICE. La combinación de este cambio con la necesidad de enfatizar la armonización de políticas tuvo como consecuencia la firma del Protocolo 24, diseñado ex profeso, denominado de Planeamiento Económico y Social. Fue el último de la serie iniciada a través del PICE en 1986 y no tuvo aplicación fáctica. Preveía la decisión de formalizar un intercambio regular de informaciones sobre las perspectivas de las economías de los dos países. La tercera de las ocho normas en que se subdividía el Protocolo indicaba que los funcionarios negociadores deberían reunirse por lo menos semestralmente e introducía la posibilidad de generar encuentros solicitados en cualquier momento por alguna de las partes. Entre las funciones previstas en este nuevo trabajo conjunto en materia de política económica global, se incluían la creación de un foro de consulta y la necesidad de elaborar proyectos de acuerdos específicos para la armonización y coordinación de las políticas macroeconómicas. La integración y el reemplazo de los gobiernos en la marco de la democracia La ceremonia de ratificación del Tratado por los presidentes Menem y Sarney se realizó en agosto de 1989, apenas dos meses después de la asunción del primero, aceptando de este modo implícitamente el diseño heredado de la administración del presidente Alfonsín. Esto fue considerado un elemento auspicioso para el proceso de integración regional, pues denotaba una continuidad en la política hacia la región. Pero declaraciones públicas de los presidentes Menem y Collor de Mello, junto con la implementación en ambos países de políticas de apertura que parecían contradecir la integración regional, echaron una sombra de duda sobre todo este proceso. Sin embargo, luego del lanzamiento de la Iniciativa para las Américas, por parte del entonces presidente de los Estados Unidos, George Bush, en junio de 1990, Menem y el recién investido Presidente de Brasil, Collor de Mello, firmaron al Acta de Buenos Aires. El nuevo acuerdo modificó substancialmente las modalidades del proceso de integración y aceleró los plazos para la constitución del mercado común bilateral Acta de Buenos Aires (julio de 1990) El Acta de Buenos Aires inició una etapa novedosa en el desarrollo del proceso de integración subregional, que alcanzó su punto culminante en la firma del Acuerdo de Alcance Parcial Nº 14 (en el marco de la ALADI), de hecho una reforma al Tratado de En primer lugar, planteó dejar constituido el mercado común entre ambos países el 21 de diciembre de Página 10 de 60

11 El Anexo I del Acta de Buenos Aires calificaba el trabajo conjunto sobre los aspectos relacionados con la coordinación de políticas macroeconómicas como de exigencia indispensable para la ejecución de la iniciativa. Asimismo, definía como la columna vertebral de los acuerdos al sistema de aplicación automática de rebajas arancelarias generalizadas y lineales, extendido a toda la gama comercial y multiplicado por efecto de la eliminación de las barreras para-arancelarias. Este aspecto pasó a ser central en la reformulación del acuerdo de integración y se enfatizaba al aceptarse posibles profundizaciones del sistema contemplado por los protocolos establecidos a través del PICE. El Anexo II del Acta establecía que el órgano ejecutivo llevaría a cabo las tareas instrumentales del proceso. El denominado Grupo Mercado Común se encontraba institucionalmente vinculado a la Comisión de Ejecución del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo que se había comenzado a negociar en Además de establecer las normas centrales para organizar su propio funcionamiento, el Grupo Mercado Común tenía como tarea fundamental diseñar las primeras medidas concretas tendientes a la coordinación y armonización de políticas macroeconómicas, especialmente las referidas a instrumentos de política comercial e industrial. El cronograma automático de aplicación gradual de preferencias arancelarias entre ambas economías, anunciado como la columna vertebral, se institucionalizó en septiembre de 1990, a través del Anexo I al Acta de la Reunión I del Grupo de Mercado Común. En él se formalizó el compromiso de aplicar rebajas semestrales a las listas de productos exceptuados del mecanismo automático, presentadas por ambos países al inicio de este acuerdo. El nuevo criterio para la constitución del Mercado Común permitía acelerar la entrada de terceros países al acuerdo motorizado por Argentina y Brasil. De tal forma, Uruguay y Paraguay comenzaron a participar como observadores en la reuniones de trabajo que buscaron dar forma concreta a la iniciativa Mercado Común del Sur - Mercosur (marzo de 1991) El Acta de Asunción (Anexo 1) de marzo de 1991 formalizó el ingreso al acuerdo de Paraguay y Uruguay. Los acuerdos de Mercosur recogen buena parte del diseño del proceso iniciado a través del Acuerdo de Complementación Económica Nº 14. La metodología tradicional de negociar preferencias arancelarias de forma bilateral y por producto fue reemplazada. En su lugar, los cuatro países que conforman el Mercosur asumieron el compromiso de aplicar un Programa de Liberación Comercial generalizado, lineal y automático que avanzara por escalones semestrales. Las decisión de integrar el Mercosur no implicó discontinuar los numerosos acuerdos bilaterales firmados previamente en la ALADI. Es decir, que siguieron con validez las preferencias bilaterales pactadas antes del Acta de Asunción e, incluso, los Acuerdos de Alcance Parcial firmado entre los países miembros. Página 11 de 60

12 En el Mercosur también existe el Grupo de Mercado Común, conformado por los mismos funcionarios de jerarquía superior, mientras que los aspectos de implementación técnica han quedado sujetos al análisis de los Subgrupos de Trabajo originales del acuerdo bilateral. El Tratado de Asunción, junto con el sistema institucional para el período de transición, dispuso también que antes del establecimiento del Mercado Común, el 31 de diciembre de 1994, los Estados Partes convocarán a una reunión extraordinaria con el objeto de determinar la estructura institucional definitiva de los órganos de administración del Mercado Común, así como las atribuciones específicas de cada uno de ellos y su sistema de adopción de decisiones El Protocolo de Ouro Preto (diciembre de 1994) El 17 de diciembre de 1994, se firmó en Ouro Preto, Brasil, un Protocolo Adicional al Tratado de Asunción relativo a los aspectos institucionales y jurídicos del Mercosur (Anexo 2). Este Protocolo refleja el compromiso al que han llegado los Estados Partes para avanzar en el proceso de integración y marca el inicio de una nueva etapa en el camino hacia la constitución del Mercado Común del Sur. CAPITULO 4. EL MERCOSUR HOY En sólo cuatro años de existencia y habiéndose cumplido los cronogramas de tareas para el período de transición, el Mercosur ha alcanzado, a partir de los acuerdos concluidos en Ouro Preto en diciembre de 1994, el estadio de zona de libre comercio y Unión Aduanera. Se destaca el salto cualitativo que esto significa en materia de integración, representando el Mercosur la primera Unión Aduanera del continente americano. Asimismo, y a partir de la vigencia del Protocolo de Ouro Preto -el 15 de diciembre de 1995-, el Mercosur ha sido dotado de un nuevo marco institucional y posee personería jurídica internacional, pudiendo negociar acuerdos con terceros países o bloques de países. Durante el primer año de la Unión Aduanera, el comercio intrarregional mostró un dinamismo extraordinario: alcanzó los millones de dólares, un incremento del 25% respecto del año anterior. En particular, en el intercambio Argentina - Brasil, durante los primeros 9 meses de 1995, las exportaciones de nuestro país han registrado un aumento del 62% respecto del mismo período de 1994, impulsado fundamentalmente por un generalizado incremento de las exportaciones industriales que, en conjunto, fue del 115%. Tuvo especial relevancia el caso de los materiales de transporte, las máquinas, aparatos y material eléctrico, los productos textiles y las confecciones, los productos lácteos y las carnes y, entre los productos primarios, los cereales y las frutas frescas. En esta primera etapa, sin embargo, el Mercosur ha debido transitar en un contexto internacional extremadamente complejo. Así, a pesar de la crisis desatada en los países en desarrollo a raíz de la retracción del crédito internacional y de las consecuencias de la evolución de la economía mexicana, se puso de relieve la coherencia y el realismo de los acuerdos Página 12 de 60

13 firmados entre los cuatro Estados Partes, al punto que la vigencia de éstos se convirtió en un elemento decisivo para contrarrestar los efectos negativos de la situación antes mencionada. Durante el año 1995, la situación internacional descripta, sumada a los problemas operativos inherentes al establecimiento de nuevas políticas comerciales en los Estados Partes, implicó un difícil comienzo para el Mercosur. No obstante, la voluntad política puesta de manifiesto por los socios y la flexibilidad impuesta en la administración de los instrumentos acordados, han permitido una rápida solución a estos problemas y el espectacular crecimiento del comercio interregional ya señalado, al tiempo que se fueron eliminando diferentes trabas al comercio intrazona que todavía subsistían. En tal sentido, resultó fundamental la puesta en funcionamiento de la Comisión de Comercio del Mercosur. En su seno fue posible considerar cada uno de los problemas que se fueron presentando en la relación comercial cotidiana entre los socios, derivados, las más de las veces, de las dificultades de implementación a nivel nacional de los instrumentos de política comercial acordados, los que, en muchos casos, requirieron sanción legislativa. Es decir que uno de los logros más importantes del Mercosur en su primer año de existencia ha sido, justamente, la correcta y pragmática administración de los acuerdos de Ouro Preto con el objetivo de mejorar las condiciones de libre intercambio de bienes en la región. Por otra parte, el Mercosur, en el marco de su estrategia de apertura comercial, ha implementado una política de relacionamiento externo muy activa a través de negociaciones con otros países o grupos de países. De esta forma, en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) se ha trabajado intensamente en la renegociación de los acuerdos preferenciales preexistentes con los demás países miembros de la misma. En el caso particular de Bolivia, se ha firmado un Acuerdo de Complementación Económica, por el cual se multilateralizan las preferencias resultantes de los Acuerdos Bilaterales preexistentes entre los cuatro socios del Mercosur y ese país (Patrimonio Histórico). Este Acuerdo constituye una etapa de tránsito hacia la puesta en marcha de una zona de libre comercio. Con relación a Chile, en ocasión del VI Consejo del Mercosur (Buenos Aires, agosto de 1994) los Presidentes de los Estados Partes y el Presidente de la República de Chile suscribieron una Declaración dando inicio formal a las negociaciones para la firma de un Acuerdo de Complementación Económica, que contemple la conformación de un área de libre comercio, con vistas a la creación de un espacio económico ampliado en el Cono Sur Sudamericano. Entre los aspectos comerciales se ha decidido establecer una zona de libre comercio a ser perfeccionada en un plazo de ocho años para la mayor parte del universo de productos, previéndose un plazo algo más prolongado para los productos sensibles y exceptuados. Para la conformación de esta zona, se resolvió aplicar un programa de desgravación arancelaria sobre el universo de mercaderías, que consistirá en reducciones lineales y automáticas de los aranceles vigentes para terceros países, admitiendo diversas categorías de productos en función de las características propias de cada sector. Página 13 de 60

14 Asimismo, se reconoció la necesidad de establecer condiciones equitativas de acceso y competencia en los mercados, por lo que se están analizando, entre otros, los regímenes en materia de restricciones no arancelarias, regímenes aduaneros especiales y las normas y reglamentos técnicos, sanitarios y fitosanitarios. En este mismo sentido, se armonizarán los regímenes de origen, de salvaguarda, de valoración aduanera y de solución de controversias, teniendo siempre en cuenta la normativa vigente a nivel internacional. Paralelamente, y en un contexto americano ampliado, se han establecido las bases, en la Cumbre Hemisférica de Miami de diciembre de 1994, para alcanzar un zona de libre comercio continental a partir del año Como resultado de la Reunión de Ministros de Comercio celebrada en Denver en junio de 1995, se han constituido siete Grupos de Trabajo, que han comenzado las tareas preparatorias con relación a una serie de disciplinas comerciales. La segunda reunión ministerial que tuvo lugar en Cartagena en el mes de mayo del corriente año creó cuatro nuevos grupos técnicos e impartió nuevas directrices tendientes a encauzar y acelerar el trabajo de los grupos existentes. El 15 de diciembre de 1995, se suscribió en Madrid el Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre el Mercosur y sus Estados Partes y la Comunidad Europea y sus Estados Miembros. A través del intercambio de Notas Reversales se ha previsto la aplicación provisional del Acuerdo -hasta su entrada en vigor- en lo referido específicamente al ámbito comercial y marco institucional. En lo que se refiera al futuro proceso de integración, en la reunión del Consejo del Mercado Común realizada en Punta del Este en diciembre de 1995, los Estados Partes acordaron intensificar sus esfuerzos para la construcción del Mercado Común, a fin de alcanzar progresos concretos en dicha dirección para el año Como consecuencia, se aprobó el Programa de Acción Mercosur 2000 (Anexo 3), que establece los objetivos y líneas de acción prioritarios que deberán orientar los trabajos del Mercosur durante el próximo quinquenio. Dicho Programa no constituye un compromiso programático ni establece plazos para su ejecución, como oportunamente lo fuera el Cronograma de las Leñas, sino que refleja la voluntad política de los países para lograr un grado más profundo de integración. En síntesis, los Estados Partes del Mercosur están hoy abocados a esfuerzos redoblados para el perfeccionamiento de la Unión Aduanera y la construcción del Mercado Común. Asimismo, tienen vocación de fortalecer el relacionamiento económico con todas las regiones. En dicho contexto, priorizan en la instancia actual la conclusión de las diversas negociaciones externas en curso, esto es, las que se desarrollan con los países integrantes de la ALADI, con la Unión Europea y las relativas a la construcción del Área de Libre Comercio de la Américas. 4.1 La Estructura Orgánica, los Comités Técnicos de la Comisión de Comercio y la Sección Nacional argentina de los Subgrupos de Trabajo. El Protocolo de Ouro Preto estableció la estructura orgánica definitiva del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), tal como había sido dispuesto por los Estados Partes en el Tratado de Asunción. A continuación, presentamos un esquema de la estructura institucional vigente. Página 14 de 60

15 Asimismo, se presenta un cuadro que da cuenta de la Estructura Interna del Grupo Mercado Común, establecida en la Resolución 20/95. En este cuadro figuran los Subgrupos de Trabajo del Grupo Mercado Común, sus respectivas denominaciones y el cargo de los Titulares de las Secciones Nacionales argentinas correspondientes. Seguidamente, ofrecemos una tabla en la que se presentan la denominación, la función, los subcomités y el organismo de pertenencia del coordinador argentino de los Comités Técnicos de la Comisión de Comercio creados por la Directiva 1/95. ESTRUCTURA DEL GRUPO MERCADO COMÚN (GMC) SUBGRUPOS DE TRABAJO: SECCIONES NACIONALES SUBGRUPO Nº DENOMINACIÓN CARGO DEL RESPONSABLE ARGENTINO SGT Nº 1 COMUNICACIONES Secretario de Comunicaciones SGT Nº 2 MINERÍA Presidente del Instituto Nacional de Tecnología Minera SGT Nº 3 REGLAMENTOS TÉCNICOS Directora Nac. de Comercio Interior Subsecretaria de Comercio Interior SGT Nº 4 ASUNTOS FINANCIEROS Subgerente de Relaciones Internacionales. Gerencia de Estudios Económicos.- Área de Economía y Finanzas. Banco Central de la R.A. SGT Nº 5 TRANSPORTE E INFRAESTRUCTU- Subsecretario de puertos y transportes de larga distancia RA SGT Nº 6 MEDIO AMBIENTE Director Nacional de Relaciones Institucionales. Secretaria de Recursos Naturales y Ambiente Humano. SGT Nº 7 INDUSTRIA Director Nacional de Industria- Secretaría de Industria SGT Nº 8 AGRICULTURA Subsecretario de Alimentación SGT Nº 9 ENERGÍA Subsecretario de Combustible SGT Nº 10 ASUNTOS LABORALES, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL Subsecretario de Relaciones Laborales COMITÉS TÉCNICOS DE LA COMISIÓN DE COMERCIO DENOMINACIÓN FUNCIÓN ORGANISMO DE PERTENENCIA DEL COORDINADOR Nº 1 Aranceles, nomenclatura y clasificación de mercaderías Tratamiento del AEC, régimen de adecuación nomenclatura y clasificación Nº2 Asuntos Aduaneros Administración y control aduanero, incluyendo valoración aduanera Nº3 Normas y disciplinas comerciales Reglas de origen, zonas francas, incentivos a las exportaciones, regímenes especiales de importación Nº4 Políticas Públicas que distorsionan Identificar medidas que por su carácter la competitividad discriminatorio pueden distorsionar las condiciones de concurrencia Nº5 Defensa de la Competencia Propuesta de Estatuto sobre defensa de la concurrencia Nº 6 Prácticas desleales y salvaguardias Elaborar proyectos sobre reglamento común de prácticas desleales y regla- Secretaría de Comercio e Inversiones. Subsecretaría de Comercio Exterior Administración Nacional de Aduanas Secretaría de Comercio e Inversiones. Subsecretaría de Comercio Exterior. Secretaría de Comercio e Inversiones. Subsecretaría de Comercio Exterior. Secretaría de Industria, Comercio y Minería Secretaría de Comercio e Inversiones. Subsecretaría de Comercio Página 15 de 60

16 mento común de salvaguardias frente a terceros países Nº 7 Defensa del Consumidor Proyecto de Reglamento común para la defensa al consumidor Nº8 Restricciones no arancelarias Consolidar, actualizar y completar listas de restricciones no arancelarias a ser prohibidas y a ser armonizadas Nº9 Sector automotriz Presentación de proyectos sobre régimen común automotriz Nº10 Sector Textil Análisis y recomendaciones sobre el comercio exterior de textiles Exterior. Subsecretaría de Comercio Interior Secretaría de Comercio e Inversiones. Subsecretaría de Comercio Exterior. Secretaría de Comercio e Inversiones. Subsecretaría de Comercio Exterior. Secretaría de Comercio e Inversiones. Subsecretaría de Comercio Exterior. ANEXO 1 Mercado Común del Sur - Mercosur Acta de Asunción (marzo de 1991) TRATADO PARA LA CONSTITUCIÓN DE UN MERCADO COMÚN ENTRE LA REPÚBLICA ARGENTINA, LA REPÚBLICA FEDERATIVA DEL BRASIL, LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY Y LA REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY. La República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay, en adelante denominados "Estados Partes"; CONSIDERANDO que la ampliación de las actuales dimensiones de sus mercados nacionales, a través de la integración, constituye condición fundamental para acelerar sus procesos de desarrollo económico con justicia social; ENTENDIENDO que ese objetivo debe ser alcanzado mediante el más eficaz aprovechamiento de los recursos disponibles, la preservación del medio ambiente, el mejoramiento de las interconexiones físicas, la coordinación de las políticas macroeconómicas y la complementación de los diferentes sectores de la economía, con base en los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio; TENIENDO en cuenta la evolución de los acontecimientos internacionales, en especial la consolidación de grandes espacios económicos y la importancia de lograr una adecuada inserción internacional para sus países; EXPRESANDO que este proceso de integración constituye una respuesta adecuada a tales acontecimientos; Página 16 de 60

17 CONSCIENTES de que el presente Tratado debe ser considerado como un nuevo avance en el esfuerzo tendiente al desarrollo en forma progresiva de la integración de América Latina, conforme al objetivo del Tratado de Montevideo de 1980; CONVENCIDOS de la necesidad de promover el desarrollo científico y tecnológico de los Estados Partes y de modernizar sus economías para ampliar la oferta y la calidad de los bienes y servicios disponibles a fin de mejorar las condiciones de vida de sus habitantes; REAFIRMANDO su voluntad política de dejar establecidas las bases para una unión cada vez más estrecha entre sus pueblos, con la finalidad de alcanzar los objetivos arriba mencionados, ACUERDAN: I. Marco Legal CAPÍTULO I PROPÓSITOS, PRINCIPIOS E INSTRUMENTOS ARTÍCULO 1 Los Estados Partes deciden constituir un Mercado Común, que deberá estar conformado al 31 de diciembre de 1994, el que se denominará "Mercado Común del Sur" (MERCOSUR). Este Mercado Común implica: - La libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente; - El establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados y la coordinación de posiciones en foros económico-comerciales regionales e internacionales; - La coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Partes: de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones y otras que se acuerden, a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados Partes; - El compromiso de los Estados Partes de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración. ARTÍCULO 2 El Mercado Común estará fundado en la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los Estados Partes. Página 17 de 60

18 ARTÍCULO 3 Durante el período de transición, que se extenderá desde la entrada en vigor del presente Tratado hasta el 31 de diciembre de 1994, y a fin de facilitar la constitución del Mercado Común, los Estados Partes adoptan un Régimen General de Origen, un Sistema de Solución de Controversias y Cláusulas de Salvaguardia, que constan como Anexos II, III y IV al presente. ARTÍCULO 4 En las relaciones con terceros países, los Estados Partes asegurarán condiciones equitativas de comercio. A tal efecto, aplicarán sus legislaciones nacionales para inhibir importaciones cuyos precios estén influenciados por subsidios, dumping o cualquier otra práctica desleal. Paralelamente, los Estados Partes coordinarán sus respectivas políticas nacionales, con el objeto de elaborar normas comunes sobre competencia comercial. ARTÍCULO 5 Durante el período de transición, los principales instrumentos para la constitución del Mercado Común serán: a) Un Programa de Liberación Comercial, que consistirá en rebajas arancelarias progresivas, lineales y automáticas, acompañadas de la eliminación de restricciones no arancelarias o medidas de efectos equivalentes, así como de otras restricciones al comercio entre los Estados Partes, para llegar al 31 de diciembre de 1994 con arancel cero, sin restricciones no arancelarias sobre la totalidad del universo arancelario (Anexo I); b) La coordinación de políticas macroeconómicas que se realizará gradualmente y en forma convergente con los programas de desgravación arancelaria y de eliminación de restricciones no arancelarias indicados en el literal anterior; c) Un arancel externo común, que incentive la competitividad externa de los Estados Partes; d) La adopción de acuerdos sectoriales, con el fin de optimizar la utilización y movilidad de los factores de producción y de alcanzar escalas operativas eficientes. ARTÍCULO 6 Los Estados Partes reconocen diferencias puntuales de ritmo para la República del Paraguay y para la República Oriental del Uruguay, las que constan en el Programa de Liberación Comercial (Anexo I). Página 18 de 60

19 ARTÍCULO 7 En materia de impuestos, tasas y otros gravámenes internos, los productos originarios del territorio de un Estado Parte gozarán, en los otros Estados Partes, del mismo tratamiento que se aplique al producto nacional. ARTÍCULO 8 Los Estados Partes se comprometen a preservar los compromisos asumidos hasta la fecha de la celebración del presente Tratado, inclusive los acuerdos firmados en el ámbito de la Asociación Latinoamericana de Integración, y a coordinar sus posiciones en las negociaciones comerciales externas que emprendan durante el período de transición. Para ello: a) Evitarán afectar los intereses de los Estados Partes en las negociaciones comerciales que realicen entre sí hasta el 31 de diciembre de 1994; b) Evitarán afectar los intereses de los demás Estados Partes o los objetivos del Mercado Común en los acuerdos que celebraren con otros países miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración durante el período de transición; c) Celebrarán consultas entre sí siempre que negocien esquemas amplios de desgravación arancelaria tendientes a la formación de zonas de libre comercio con los demás países miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración; d) Extenderán automáticamente a los demás Estados Partes cualquier ventaja, favor, franquicia, inmunidad o privilegio que concedan a un producto originario de o destinado a terceros países no miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración. CAPÍTULO II ESTRUCTURA ORGÁNICA ARTÍCULO 9 La Administración y ejecución del presente Tratado y de los acuerdos específicos y decisiones que se adopten en el marco jurídico que el mismo establece durante el período de transición, estará a cargo de los siguientes órganos: a)consejo del Mercado Común b)grupo Mercado Común. Página 19 de 60

20 ARTÍCULO 10 El Consejo es el órgano superior del Mercado Común, correspondiéndole la conducción política del mismo y la toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivos y plazos establecidos para la constitución definitiva del Mercado Común. ARTÍCULO 11 El Consejo estará integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y los Ministros de Economía de los Estados Partes. Se reunirá las veces que estime oportuno, y por lo menos una vez al año lo hará con la participación de los Presidentes de los Estados Partes. ARTÍCULO 12 La Presidencia del Consejo se ejercerá por rotación de los Estados Partes y en orden alfabético, por períodos de seis meses. Las reuniones del Consejo serán coordinadas por los Ministros de Relaciones Exteriores y podrán ser invitados a participar en ellas otros Ministros o autoridades de nivel ministerial. ARTÍCULO 13 El Grupo Mercado Común es el órgano ejecutivo del Mercado Común y será coordinado por los Ministerios de Relaciones Exteriores. El Grupo Mercado Común tendrá facultad de iniciativa. Sus funciones serán las siguientes: velar por el cumplimiento del Tratado; tomar las providencias necesarias para el cumplimiento de las decisiones adoptadas por el Consejo; proponer medidas concretas tendientes a la aplicación del Programa de Liberación Comercial, a la coordinación de políticas macroeconómicas y a la negociación de acuerdos frente a terceros; fijar el programa de trabajo que asegure el avance hacia la constitución del Mercado Común. Página 20 de 60