ÍNDICE. Índice de Cuadros 4. Índice de Gráficos 4. Introducción Política Fiscal y Equidad Regional 6

Transcripción

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2 Resumen Partiendo de la hipótesis de que la política fiscal debe promover un desarrollo regional más equilibrado, en este Cuaderno de Trabajo se realiza una aproximación al tema de la equidad fiscal regional y más precisamente en el ámbito departamental, a raíz de las modificaciones que introdujo la Constitución Nacional a partir de 1991 cuando introdujo modificaciones en la base de cálculo, distribución y mecánica de transferencia el situado fiscal y la cesión parcial del recaudo del impuesto al valor agregado (IVA) que se convierten en participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación. Se examina si en este doble flujo de recursos, se modifica o no la concentración de la renta departamental; para tal efecto se emplea los tradicionales Índices de Gini. Se aclara al lector que el manejo de las fuentes de información y conclusiones obedecen al contexto normativo, económico y fiscal del año 2000 cuando se realizó este estudio. 2

3 ÍNDICE PÁG. Índice de Cuadros 4 Índice de Gráficos 4 Introducción 5 1. Política Fiscal y Equidad Regional 6 2. Concentración del PIB entre los Departamentos 6 3. El efecto de los Impuestos Nacionales en la Concentración de la Renta Departamental Transferencias a los Entes Territoriales: Su Impacto en la Equidad Regional La Inversión del Gobierno Nacional en los Departamentos 18 3

4 ÍNDICE DE CUADROS PÁG. CUADRO 1 PARTICIPACION DE LOS DEPARTAMENTOS EN EL PIB NACIONAL AÑO 2000 PROYECTADO 7 CUADRO 2 PIB PER CÁPITA POR DEPARTAMENTOS AÑO 2000 PROYECTADO 8 CUADRO 3 DISTRIBUCIÓ N DEL INGRESO EN COLOMBIA -ÍNDICES DE GINI ESTIMADOS POR DIFERENTES AUTORES - 10 CUADRO 4 PIB DISPONIBLE POR DEPARTAMENTOS AÑO 2000 PROYECTADO - 11 CUADRO 5 PARTICIPACION DEPARTAMENTAL EN EL PIB NACIONAL - AÑO 2000 PROYECTADO - 12 CUADRO 6 TRANSFERENCIAS A LOS DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS - AÑO 2000 PROYECTADO - 13 CUADRO 7 PARTICIPACION EN EL TOTAL DE TRANSFERENCIAS - AÑO 2000 PROYECTADO - 14 CUADRO 8 TRANSFERENCIAS A LOS DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS - AÑO 2000 PROYECTADO - 17 CUADRO 9 INCIDENCIA DE IMPUESTOS Y TRANSFERENCIAS EN EL PIB DEPARTAMENTAL 18 CUADRO 10 INCIDENCIA DE LOS IMPUESTOS, TRANSFERENCIAS E INVERSION EN EL PIB DEPARTAMENTAL 19 ÍNDICE DE GRÁFICOS GRÁFICO 1 PARTICIPACION DE LOS DEPARTAMENTOS EN EL PIB 8 GRÁFICO 2 PIB PER CÁPITA POR DEPARTAMENTOS 9 GRÁFICO 3 PARTICIPACION DEPARTAMENTAL 15 GRÁFICO 4 PIB Y PIB NETO PROYECTADO

5 INTRODUCCIÓ N El propósito de este Cuaderno de Trabajo es el de realizar una aproximación al tema de Equidad Fiscal Regional y más precisamente en el ámbito departamental. Tal aproximación se efectúa estimando el aporte que los departamentos, así como los municipios en ellos ubicados, efectúan al fisco nacional a través del recaudo y giro de los impuestos nacionales, que para este caso están representados en el impuesto sobre la renta y el impuesto a las ventas. Posteriormente se verifica la transferencia de recursos fiscales en dirección contraria, es decir los giros presupuestales por concepto de regalías, participaciones municipales y transferencias que van desde el Gobierno Central hacia los departamentos y municipios. Se pretende examinar si en este doble flujo de recursos, se modifica o no la concentración de la renta departamental. Se parte de la hipótesis de que la política fiscal debe promover un desarrollo regional más equilibrado. En este examen se emplean los tradicionales Índices de Gini para tratar de dimensionar la concentración de la renta departamental. En verdad esta es una aproximación al tema ya que existe una limitación metodológica muy significativa. No se toma en cuenta la desigualdad de la renta al interior de cada departamento. No obstante el ejercicio permite constatar cómo se modifica esta desigualdad entre los departamentos. 5

6 1. Política Fiscal y Equidad Regional Una de las tres funciones clásicas asignadas a la política fiscal es la redistribución del ingreso, como mecanismo para promover la equidad y el bienestar de la sociedad. Por extensión de dicha función se ha planteado la posibilidad de que el Estado contribuya en la búsqueda de una mayor equidad en el desarrollo regional. Bajo tales premisas puede examinarse el empleo de los instrumentos fiscales en la historia reciente del país. En esta iniciativa un obligado punto de referencia es la Constitución Política de 1991, donde se establece un cambio fundamental en la relaciones fiscales entre el Gobierno Central y los entes subnacionales. Antes de hacer referencia a este hito conviene señalar de manera somera las tendencias en materia de descentralización fiscal que se registraban en Colombia con antelación. En primer lugar conviene mencionar el reputado informe Wiesner-Bird, que recomendó la modernización de la estructura y funcionamiento fiscal del Estado, y propuso una reforma fiscal que se basara en obtener una mayor eficiencia en la utilización de los recursos públicos, una mejor distribución del ingreso y un adecuado balance regional en la prestación de servicios públicos. La gran concentración de ingresos fiscales e inversiones públicas en cabeza de la Nación a la que hacía referencia el citado informe, empezó a modificarse mediante los primeros intentos de descentralización, que se concibieron con la idea de racionalizar el gasto en la administración nacional central, para ello, el Gobierno se liberaría de financiar los gastos de un conjunto de necesidades básicas a cambio de ceder a los departamentos y municipios determinados recursos tributarios. Las primeras reformas buscaban fortalecer las finanzas regionales y locales (Ley 14 de 1983), transferir sobre todo a los municipios, y en especial a los que tuvieran una población menor de cien mil habitantes, un porcentaje creciente del recaudo del impuesto al valor agregado (Ley 12 de 1986). Así mismo se creó un banco de fomento para el desarrollo de la infraestructura local -FINDETER- (Ley 57 de 1989) y se modificó la base para liquidar el situado fiscal para salud (Ley 10 de 1990). Con la Constitución Política de 1991 cambian estas relaciones fiscales, y se asigna mayor importancia a las transferencias de recursos dirigidos a los gobiernos subnacionales y por lo tanto mayor autonomía regional y local. En materia de recursos económicos y transferencias se mantiene el situado fiscal, es decir el porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que será cedido a los departamentos, distrito capital y distritos especiales, destinados a atender los servicios de educación y salud. De igual forma para los municipios, se sustituyeron las transferencias del IVA por la cesión de un porcentaje entre el 15% y el 22% de los ingresos corrientes de la nación, ésto se reglamentó por la Ley 60 de Concentración del PIB entre los Departamentos El primer punto que se examina dentro de las estadísticas departamentales es la concentración del producto interno bruto. Las fuentes de información son las cuentas departamentales del DANE 1994 (antigua base) que se proyectaron hasta 1999 y 2000 con base en los supuestos de crecimiento sectorial elaborados por el Viceministerio Técnico de Hacienda. 6

7 El primer hecho que se destaca es la enorme contribución del Departamento de Cundinamarca al PIB nacional 31% (Ver Cuadro 1 y Gráfico 1), situación que se explica básicamente por la incorporación de la capital de la República dentro del PIB departamental. En orden de importancia se sitúan inmediatamente después los departamentos de Antioquia y Valle del Cauca que participan respectivamente con 14% y 12% del PIB, es decir que dentro del territorio de estos tres departamentos se genera más de la mitad del PIB nacional. En el otro extremo de esta distribución se encuentran los departamentos de Chocó, Caquetá y Sucre que en ningún caso alcanzan a contribuir con el 1% del PIB. Bajo la denominación Nuevos se han agrupado los territorios de Amazonas, Putumayo, Guaviare, Guainía, Arauca, Casanare, Vaupés, Vichada y San Andrés y Providencia. Esta agrupación se realizó a fin de que pudieran homologarse las jurisdicciones de las administraciones tributarias contempladas por la DIAN y la División Político Administrativa con la que se producen las cuentas departamentales en el DANE. Dentro del PIB total el agregado de estos territorios representa el 4% según las estimaciones para el año

8 Un análisis que resulta interesante y en algunos casos sorprendente es el valor del PIB per cápita (Cuadro 2 y Gráfico 2). Según las proyecciones de población en el año 2000 el ingreso por persona de los residentes en Colombia sería de $4.15 millones, es decir cerca de 1972 dólares al año. 8

9 Los tres departamentos más importantes en la generación del producto tienen un ingreso per cápita superior al promedio nacional, pero no ocupa estrictamente los primeros lugares dentro del PIB per cápita. El departamento de Cundinamarca, incluyendo Bogotá, ocupa el segundo lugar en importancia con un PIB promedio de $6.35 millones por habitante. El tercer lugar dentro de este ordenamiento le corresponde al Valle del Cauca con $5.23 millones por habitante, mientras que cada residente en Antioquia recibe en promedio $4.61 millones al año, lo que ubica a este departamento en el quinto lugar. Sorprende notablemente el PIB promedio de los Nuevos Departamentos, estimado en $7.99 millones por habitante, el más alto de todo el país. Este hecho probablemente se explica, al menos en parte, por la baja densidad poblacional de los territorios agrupados, como también por el importante aporte de departamentos petroleros: Putumayo, Guaviare y Arauca. Una consideración adicional que se pone de presente con esta cifra y que constituirá una restricción a lo largo de todo el análisis, es que no se realiza ningún cálculo sobre la concentración de la renta al interior de cada departamento. Se trata pues de un análisis interdepartamental. Otro elemento que influye en el alto nivel del PIB per cápita en estos departamentos tiene que ver con la presencia de compañías multinacionales o, en un plan más doméstico con el arribo de capitales procedentes de otros departamentos. Esto quiere decir que si bien dichos territorios son el epicentro geográfico en la generación del producto es probable que en su distribución tengan participación significativa personas no residenciadas definitivamente en tales comarcas. Dentro de los departamentos con menor ingreso promedio encontramos en primer término a Chocó, donde si el ingreso de esa jurisdicción se distribuyera equitativamente entre todos sus pobladores, a cada uno de ellos le correspondería tan solo $1.41 millones anuales. El departamento de Sucre vuelve a figurar dentro del extremo de mayor pobreza, con un PIB promedio de $1.50 millones, mientras que en Cauca el ingreso promedio por habitante es apenas de $1.77 millones. Al emplear el tradicional Índice de Gini para dimensionar el grado de concentración del PIB Nacional entre los departamentos, se vuelve a presentar el inconveniente de no conocer la distribución de la renta intradepartamental. 9

10 Esto implica que el PIB de cada uno de los territorios considerados se asocia a un conjunto de pobladores que dentro de los cálculos aparecen como un individuo genérico o como un conjunto de ciudadanos que dentro de su territorio no presentan desigualdades en materia de renta. En el Cuadro 3 se presentan los índices de concentración de la renta en Colombia, según estudios realizados por algunos investigadores. En términos generales se puede apreciar que al tenor del índice de Gini la concentración de la renta nacional oscilaba entre 43% (Urrutia 1992) y 47% (Londoño 1993). La dificultad metodológica ya comentada conduce a que el simple cálculo de la concentración de la renta nacional, a partir del PIB y la población Departamentales, arroje un índice de Gini mucho más bajo, apenas 20%. 10

11 El índice de Gini obtenido de esta manera servirá sin embargo para evaluar el efecto que tienen los impuestos del orden nacional, así como las transferencias a los entes subnacionales, sobre la concentración o redistribución de las rentas departamentales. 3. El Efecto de los Impuestos Nacionales en la Concentración de la Renta Departamental En todos los municipios y departamentos del país se causan y recaudan impuestos que pertenecen a la Nación. Particularmente son de notoria importancia los impuestos sobre la renta y sobre las ventas, incluyendo sus correspondientes retenciones. Aunque estos impuestos pueden tener en teoría un carácter directo los primeros y una naturaleza indirecta los segundos, no cabe duda que en uno y otro caso se afecta el ingreso de los agentes económicos residentes en los departamentos a favor del fisco nacional. Para el año 2000 se estima que el valor recaudado por esta clase de tributos podría ascender a cerca de $12.8 billones, que necesariamente reducen el PIB departamental. En el Cuadro 4 se muestra una estimación en la que se distribuye este recaudo entre los diversos territorios y se calcula el ingreso disponible, al igual que la participación de cada departamento dentro de este agregado. 11

12 En el Cuadro 5 se realiza una comparación entre la composición del PIB departamental frente al PIB disponible en los mismos territorios. De tal comparación resulta evidente que los impuestos nacionales afectan de manera más fuerte al departamento de Cundinamarca, donde mayoritariamente se concentra la renta. Este departamento participa con algo más del 31% en el PIN nacional pero su participación desciende a cerca del 29% dentro del PIB disponible (descontados los impuestos nacionales). En el resto de jurisdicciones los impuestos en cuestión no modifican considerablemente la participación departamental dentro del total del ingreso. No obstante, en razón de que la contribución de Cundinamarca-Bogotá es tan relevante en la formación del PIB Nacional, la disminución de su participación a causa de los impuestos nacionales se traduce en un menor grado de concentración según el Índice de Gini. En efecto, dicho indicador pasa del 20% cuando se refiere simplemente al PIB departamental, para situarse en 17.2% cuando los cálculos se realizan a partir del PIB departamental disponible. 12

13 4. Transferencias a los Entes Territoriales: Su Impacto en la Equidad Regional Según se desprende de las cifras obtenidas en la Dirección General de Presupuesto y en la Comisión Nacional de Regalías, en el año 2000 los gobiernos subnacionales recibirían transferencias del gobierno central, por un monto cercano a $8.3 billones. Dentro de este agregado la principal participación corresponde al situado fiscal 50.5%, mientras que las participaciones de los municipios representan el 40% aproximadamente. Las transferencias por regalías constituyen por su parte cerca del 9.5% del total de recursos girados a los entes territoriales. (Ver Cuadro 6 y 7). 13

14 El primer hecho que salta a la vista es que mientras los impuestos del orden nacional generan un flujo de recursos por $12.8 billones desde los entes territoriales hacia el gobierno central, el total de transferencias que regresa hacia los primeros aporta solamente $8.3 billones. Es decir, que el gobierno central se financia con aproximadamente $4.5 billones de impuestos recaudados en todo el país, o que aproximadamente el 65% de los impuestos nacionales generados en los departamentos vuelven a los mismos bajo alguna de las modalidades de transferencias. El análisis también revela que dentro del situado fiscal los departamentos de Quindío, Guajira, Caquetá y Chocó son los que menores recursos reciben por este concepto en términos relativos. Entre el 1.36% y el 1.49%. Por el contrario los departamentos de Cundinamarca, con el 14.5%, Antioquia 13% y Valle 8% vuelven a destacarse en los primeros lugares, esta vez en el reparto del situado fiscal. En lo atinente a las participaciones municipales se ratifica el departamento de Quindío como el de más baja participación, tan solo 1% del total de estos recursos. Caquetá con 1.35% y Guajira con 1.65% también figuran de nuevo dentro de los departamentos de más baja participación, a los que debe agregarse Risaralda cuyos municipios reciben únicamente el 1.61% de las participaciones giradas a todos los municipios del país. Los tres territorios de mayor tamaño económico vuelven a liderar la clasificación, en cuanto a su participación dentro de los giros a los municipios. Cundinamarca Bogotá, recibe el 14% de estos recursos, mientras que Antioquia y Valle participan con el 11.5% y 6.3% respectivamente. (Ver Gráfico 3). 14

15 En lo referente a las transferencias por concepto de regalías el departamento de Quindío encabeza la lista de los territorios con menor participación, que para este caso es nula (Ver Gráfico 4). 15

16 Igualmente tienen participaciones nulas dentro del agregado de regalías los departamentos del Caquetá, Risaralda, Atlántico y Valle. En este caso los departamentos que encabezan la participación no son los que tradicionalmente han liderado en materia de situado fiscal y participaciones municipales. Los Nuevos Departamentos reciben el 50% de las regalías y otros departamentos en los que la explotación de hidrocarburos es de gran importancia también figuran de manera destacada. Meta recibe cerca del 9% de todas las regalías y Huila participa con el 8.3% mientras que al departamento de la Guajira se gira el 6.4% de este agregado. En el conjunto de las transferencias, como era de esperar, el departamento de Cundinamarca vuelve a situarse como el mayor receptor relativo de estos recursos, alrededor del 13% y le siguen en importancia Antioquia con 11.53% y, por la influencia de las regalías los Nuevos Departamentos que reciben 9.27% del total de transferencias. En el otro extremo se destaca en primera instancia el departamento de Quindío, que en todos los casos observó la más baja participación y que en el agregado de las transferencias tan solo recibe el 1.09%. Junto a este territorio se ratifican por su baja participación en las transferencias totales los departamentos de Caquetá, Chocó, Risaralda y Guajira que en ningún caso alcanzan el 2% de las transferencias totales. Una pregunta que surge inmediatamente y que no se resuelve en este documento es cuáles son las razones que explican la participación baja que presentan estas regiones?. Es bastante probable que la respuesta diferencie de una parte a Quindío y Risaralda y de la otra a Chocó, Caquetá y Guajira. Con el ánimo de entender el efecto que tiene la población sobre las transferencias recibidas en departamentos y municipios se construye el Cuadro 8. Se observa en estas estadísticas que los principales centros urbanos (excepción hecha de Bucaramanga), junto con los departamentos que integran El Viejo Caldas son las regiones que menores transferencias reciben en términos per cápita, entre $ y $ , posiblemente porque sus municipios tienen el mayor grado de desarrollo comparativamente con el resto del país. La contraparte la constituyen los Nuevos Departamentos, Guajira y Chocó, donde cada habitante recibe en promedio, entre $ por concepto de transferencias en el mejor de los casos y $320,000 por habitante en el caso del Chocó. Al examinar los componentes de las transferencias se constata que los habitantes de los Nuevos Departamentos son los que en promedio reciben la mayor cantidad de regalías, aproximadamente $ por habitante. También se benefician los habitantes de la Guajira a quienes en promedio se giran anualmente $ , a los pobladores del Departamento del Meta con $ y a los del Departamento del Huila con alrededor de $ A diferencia del Cuadro 7, donde la masa de participaciones municipales y de situado fiscal se distribuía mayoritariamente entre los Departamentos más desarrollados, el análisis per cápita revela nuevamente que las áreas geográficas más deprimidas del país son las que mayoritariamente se benefician con las transferencias. 16

17 Cada habitante de los Nuevos Departamentos recibe en promedio, por concepto de participaciones municipales $ , mientras que los ciudadanos residentes en Chocó se benefician con $ anualmente. Por contraste, los residentes en los departamentos sede de los principales centros urbanos reciben en promedio menos de $ por habitante al año. En el Cuadro 9 se presenta para cada departamento el valor del PIB allí generado, los impuestos del orden nacional y las transferencias correspondientes. La diferencia entre impuestos y transferencias, que para el desarrollo del análisis denominaremos efecto fiscal neto, se toma en cuenta a fin de generar un nuevo agregado: PIB Neto, (Arrogándonos la licencia de la antinomia al considerar un producto que al tiempo es bruto y neto). El efecto fiscal neto es negativo para el conjunto del país, ratificando con ello el aspecto ya comentado de la financiación del gobierno central por parte de los entes territoriales. Sin embargo se observa en el análisis detallado que el EFN solamente es negativo para los departamentos de Cundinamarca, Valle del Cauca, Antioquia y Atlántico, mientras que el resto de los territorios presentan un EFN positivo; es decir, que en estos casos el juego fiscal impuestos transferencias fortalecen el ingreso departamental. 17

18 Como proporción del PIB el departamento de Cundinamarca cede en términos netos el 12.2% de su renta, el Valle del Cauca contribuye a la redistribución general con 4% de su producto, mientras que Antioquia y Atlántico aportan respectivamente 3.8% y 3.2%. De manera conjunta estos cuatro departamentos pierden alrededor de $8.5 billones que permiten, por una parte, financiar gastos del gobierno central por $4.5 billones y promover la redistribución de la renta departamental por cerca de $4 billones. 5. La Inversión del Gobierno Nacional en los Departamentos Con cifras del presupuesto general de la Nación programado para el año 2001 se ha establecido el valor de la inversión del Gobierno Central en los departamentos. En términos porcentuales se reitera la observación tantas 18

19 veces comentada anteriormente, en el sentido de que los tres departamentos de mayor importancia económica absorbe la fracción más alta de la inversión. En el Cuadro 10 se ha reconstruido un PIB neto que recoge el efecto de la inversión en los departamentos financiada por el Gobierno Central. Los comentarios básicos realizados a lo largo de este texto no se modifican esencialmente. 19