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1 MANUAL DE AUDITORÍA GUBERNAMENTAL

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3 CONTENIDO DESCRIPCIÓN PÁGINA INTRODUCCIÓN 1 CAPÍTULO 1.- LA FUNCIÓN DE FISCALIZACIÓN Definición Elementos Importancia Objetivos Principios de la función de fiscalización Metodología de la función de fiscalización Planeación y Programación Desarrollo de la Auditoría Control y seguimiento 13 CAPÍTULO 2.- ASPECTOS GENERALES DE LA AUDITORÍA Definición de auditoría gubernamental Características de la auditoría gubernamental Finalidad y objetivos de la auditoría gubernamental Tipos de Auditoría Diferencias principales entre la Auditoría Gubernamental y 27 Financiera 2.6. Metodología del proceso de auditoría 29 CAPÍTULO 3.- PROCESO DE AUDITORÍA Generalidades Planeación Realizar un estudio general Aplicar procedimientos de análisis previos a la información 38 financiera y presupuestal Comprender los sistemas de aplicación Identificar riesgos y errores Determinar la importancia relativa Desarrollo del plan de auditoría Preparar el programa de revisión Elaborar el memorando de planeación 62

4 DESCRIPCIÓN PÁGINA 3.3. Ejecución Aplicación de pruebas de control Aplicación de pruebas sustantivas Desarrollo de hallazgos de auditoría Supervisión en la fase de ejecución Concluir e informar Elaboración del Pliego de Observaciones y Recomendaciones Notificar resultados Valoración de comentarios del sujeto de fiscalización y su 82 recurso de reconsideración Elaboración y emisión del Informe de Resultados Supervisión de la fase concluir e informar 87 CAPÍTULO 4.- ROL DEL AUDITOR GUBERNAMENTAL Y LA 89 TRANSPARENCIA 4.1. Generalidades Conceptos Transparencia Corrupción La transparencia y sus componentes Marco integrado de control interno Rendición de cuentas Acceso a la información Organismos de control y vigilancia Condiciones que favorecen la existencia de actividades 98 corruptas 4.5. La tarea del auditor Grupo de trabajo especial Conclusiones 101 APÉNDICES 103 Apéndice Apéndice Apéndice Apéndice 4 116

5 INTRODUCCIÓN La auditoría gubernamental es un mecanismo disponible en la actualidad para los diversos órganos de control y vigilancia, así como, para las máximas autoridades de las diversas entidades que componen el sector público, ya que permite el ejercicio de funciones de revisión, control y fiscalización de manera independiente, profesional y confiable, sin interferir o demorar las funciones administrativas en ejecución. El presente Manual de Auditoría definirá la metodología del proceso de auditoría incluyendo criterios técnicos y profesionales, así como contar con procesos definidos que permitan la eficiencia, economía y eficacia en la función de fiscalización, sus objetivos son: 1. Profesionalizar y estandarizar la práctica de auditoría, con un criterio técnico y uniforme. 2. Promover la eficiencia y eficacia en los procesos de fiscalización de recursos públicos, contribuyendo a disminuir los tiempos en los procesos de auditoría. 3. Promover los mecanismos que permitan transparentar los actos de la función de fiscalización mejorando la práctica de auditorías. 4. Incentivar a los Órganos de Control y Vigilancia, y a otros organismos, instituciones y unidades del sector público a implantar y mejorar sus actividades de revisión. 5. Suministrar un texto de referencia para armonizar el proceso de la auditoría profesional aplicada en el sector público. 6. Proveer de criterios y terminología uniforme que permitirá en el futuro el intercambio a nivel Estado de experiencias, prácticas exitosas y mejoras en la auditoría gubernamental. 7. Servir como instrumento de consulta para los auditores gubernamentales. 8. Tener una práctica organizada y sistemática del proceso de fiscalización. En los artículos 63 fracciones XVIII y XIX y 66 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, se establece que el Congreso del Estado ejercerá las funciones técnicas de fiscalización a través del Órgano de Fiscalización Superior del Congreso del Estado. Dicho Órgano realizará esta función considerando la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato, la cual establece lo siguiente: 1

6 Artículo 8 fracción XXII: El Órgano de Fiscalización Superior tendrá la siguiente atribución: Expedir su reglamento interior y emitir las disposiciones administrativas conducentes al ejercicio de sus atribuciones, así como el manual de criterios, procedimientos y métodos relativos al proceso de fiscalización, debiendo publicarlos en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. Artículo 23 fracción III: El Órgano de Fiscalización Superior iniciará la fiscalización de las cuentas públicas, conforme a las disposiciones de esta Ley, de sus reglamentos y de los manuales de procedimientos aplicables. Artículo 57 fracción VII: Una atribución del Auditor General es elaborar y expedir con apoyo de los Directores Generales, los manuales de organización, criterios, procedimientos, métodos y servicios necesarios para el desempeño de la función de fiscalización del Órgano de Fiscalización Superior, los que deberán ser publicados en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. Hoy en día la función principal de los órganos de control y vigilancia es desarrollar y efectuar la auditoría profesional con base en exámenes y pruebas selectivas sistemáticas y de alcance comprensivo a las operaciones de las entidades y organismos que conforman el sector público. Se contempla que este manual sea útil a los siguientes usuarios: Organismos de control y vigilancia estatales y municipales, Unidades de Auditoría Interna (Contralorías Internas Estatales y Municipales), Funcionarios públicos cuyas responsabilidades involucran actividades de auditoría, Instituciones académicas, Profesores y estudiantes en la materia, Organismos profesionales de las disciplinas relacionadas. Debido al énfasis puesto en el empleo económico, eficiente y efectivo de los recursos públicos es necesario unificar los criterios y conceptos desarrollados sobre la auditoría gubernamental. El contenido de este manual está integrado por los siguientes capítulos: El capítulo primero describe la función de fiscalización y sus fases: Planeación y programación, desarrollo de la auditoría, control y seguimiento así como su definición, objetivo, importancia y sus principios. El capítulo segundo describe los conceptos, características y objetivos de la auditoría gubernamental, los tipos de auditoría previstos en la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato y las principales diferencias entre la auditoría gubernamental y 2

7 la auditoría financiera. Es importante destacar que la finalidad principal de la auditoría gubernamental es ayudar a los sujetos de fiscalización a mejorar sus operaciones y actividades dándoles a conocer sus áreas de oportunidad, los resultados de la revisión y la presentación de recomendaciones. Asimismo, tiene como objetivo enfatizar sobre acciones preventivas y correctivas que posibiliten el aumento de la economía, eficiencia y eficacia de las operaciones sujetas a la fiscalización. El capítulo tercero describe la metodología de las etapas del proceso de auditoría gubernamental y presenta las actividades a realizarse en cada una. En el contenido del manual se citan las características y actividades, entre otros conceptos relativos a la auditoría, las cuales deberán considerarse en la medida que el Órgano de Control y Vigilancia pretenda utilizarlo siempre y cuando tenga conferida la facultad de realizar la auditoría en una ley, reglamento o decreto. El capítulo cuarto enfatiza sobre los conceptos de la transparencia y corrupción en los entes públicos y la actuación del auditor gubernamental enfatizando las acciones y retos que se pretenden realizar. Para una mayor comprensión de algunos términos mencionados en el manual se podrá consultar el Glosario de Términos y otros apéndices elaborados por el Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato. 3

8 CAPÍTULO 1 LA FUNCIÓN DE FISCALIZACIÓN 4

9 CAPÍTULO 1 LA FUNCIÓN DE FISCALIZACIÓN 1.1. DEFINICIÓN El término FISCALIZAR es un concepto genérico que comprende la revisión, inspección, vigilancia, seguimiento de auditoría, supervisión, control y cualquier manera de evaluación de la gestión financiera y operativa en la aplicación de los recursos públicos. La rendición de cuentas es obligación de los funcionarios y servidores públicos electos o designados con responsabilidades en el manejo de los recursos públicos y la gestión de las organizaciones. Un gobierno responsable es consecuencia directa del grado de exigencia de la sociedad, cuyos integrantes sean los primeros en dar ejemplo de respondabilidad. La calidad de la rendición de cuentas depende de la responsabilidad con la que se asume la conducción de una institución pública, esto llevará a pensar que la fiscalización está de más; pero no faltaría alguien que rápidamente levantara su voz para expresar que todavía no somos una sociedad suficientemente madura para conducirse por sí misma. La fiscalización no es un mal necesario, es un aliado que ayuda al cumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos. Por lo anterior, se puede comentar que la FISCALIZACIÓN es, la acción de la inspección, de la vigilancia, del seguimiento de la auditoría, de la supervisión, del control y de la evaluación que procede con estricto apego de Ley. Es el acto de verificar que los recursos públicos se apliquen a los fines que la Ley establece e implica la vigilancia, control, revisión y evaluación de la aplicación de los recursos públicos. El concepto se empleará para enunciar en forma genérica las facultades de vigilancia, revisión, evaluación y dictamen. La función de fiscalización de una manera sintetizada, consiste en conocer, revisar y evaluar el uso y aplicación de los recursos públicos, de conformidad con las disposiciones constitucionales, legales, reglamentarias y técnicas, por lo tanto, la revisión, inspección y evaluación de la gestión pública es su objetivo. El objetivo de la fiscalización se centra en la función de revisión de las cuentas públicas y su vigilancia en torno al origen de los ingresos y a la asignación del gasto público. Una de las herramientas para realizar la fiscalización por parte de los órganos de control y vigilancia, es la auditoría gubernamental. Esta tarea se ejerce de manera posterior a la gestión financiera, tiene carácter externo y se lleva a cabo de manera independiente y autónoma de cualquier otra forma de control o fiscalización interno de 5

10 los Poderes del Estado, de los Ayuntamientos, de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Estatal y Municipal y de los Organismos Autónomos, como sujetos de fiscalización ELEMENTOS La función de fiscalización encierra elementos fundamentales para el desarrollo y consolidación de la democracia. Dichos elementos son: Rendición de cuentas; Vigilancia y auditoría; Sanciones por acciones irregulares; y Transparencia en el desarrollo de las operaciones Todos los elementos están dirigidos a cumplir el siguiente objetivo: Garantizar los canales formales e informales que promuevan las conductas éticas y honestas que fomenten la transparencia IMPORTANCIA La función de fiscalización permite mediante la auditoría gubernamental evaluar a fondo el origen y el destino de los recursos públicos y en su caso brindarle a los usuarios de la información instrumentos que le permitan evaluar el desempeño institucional de los administradores y/o titulares de los entes fiscalizados, ya que si bien, en situaciones extremas y excepcionales el desvío de recursos surge de una motivación personal por el bienestar propio, la existencia de estas conductas se incrementa como consecuencia de la discrecionalidad, opacidad y ambigüedad de las normas que definen las responsabilidades y los derechos de las autoridades encargadas de administrar los recursos públicos. De ahí, la importancia de establecer el mayor número de controles que impidan la desviación de los objetivos y metas planteados en los planes y programas públicos. Asimismo, a través de la función de fiscalización de los recursos públicos se comprueba si las entidades públicas o privadas los han administrado y aplicado dando cumplimiento a la normatividad vigente a la que se encuentran sujetos. 6

11 Para llevar a cabo una función fiscalizadora eficiente y oportuna, es necesario que el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo del Estado y los Ayuntamientos se esfuercen para: Establecer un marco regulatorio claro y transparente que castigue la conducta ilícita y promueva la profesionalización de los servidores que administran los recursos públicos. Modernizar los sistemas administrativos, contables y de control. Fortalecer los mecanismos de vigilancia y rendición de cuentas de los sujetos fiscalizados para que exista una alta correlación entre los recursos asignados por el Congreso del Estado, su aplicación y los objetivos y metas alcanzados. La función de fiscalización ha cobrado mayor importancia, convirtiéndose en uno de los elementos que promueven la transparencia en los informes de rendición de cuentas de los sujetos de fiscalización. También contribuye a prevenir o desincentivar las conductas que promueven la corrupción OBJETIVOS Los objetivos de la función de fiscalización son: 1.- Promover la cultura de rendición de cuentas; 2.- Cautelar el uso apropiado y legal de los recursos públicos; 3.- Verificar el cumplimiento de leyes, reglamentos y la normativa gubernamental; 4.- Contribuir a la mejora y la calidad de la gestión pública; 5-. Identificar y disminuir las decisiones discrecionales; 6.- Promover valores y responsabilidades de los servidores públicos; 7.- Fomentar la transparencia. 7

12 1.5. PRINCIPIOS DE LA FUNCIÓN DE FISCALIZACIÓN La función de fiscalización se debe guiar por lo siguientes principios rectores: 1. Objetividad. Los auditores deben realizar la fiscalización, libres de prejuicios. Los profesionales al servicio del Órgano de Fiscalización Superior deben proceder con toda objetividad en el ejercicio de sus funciones de fiscalización, principalmente en lo que se refiere a sus informes, que se basarán exclusivamente en los resultados de las pruebas efectuadas. Los profesionales al servicio del Órgano de Fiscalización Superior deben aplicar los criterios más estrictos para asegurarse de que sus conclusiones se funden en evidencia suficiente y competente, sobre todo cuando éstas puedan dar origen al fincamiento o promoción de responsabilidades y a la imposición de sanciones. 2. Imparcialidad. Los profesionales al servicio del Órgano de Fiscalización Superior deben dar un trato equitativo a los sujetos de fiscalización. Para fortalecer la credibilidad del Órgano de Fiscalización Superior es esencial que sus auditores sean imparciales y así sean considerados por la sociedad y por los propios sujetos de fiscalización, como resultado del trato justo y equitativo que están obligados a dispensar a cada uno de ellos. 3. Independencia. Los auditores deben actuar libres de influencias institucionales o políticas. Los profesionales al servicio del Órgano de Fiscalización Superior deben actuar con independencia de criterio, libres de prejuicios o intereses de cualquier índole, con el fin de preservar la imparcialidad y objetividad a las que la institución está obligada. Los profesionales al servicio del Órgano de Fiscalización Superior deben realizar una evaluación equilibrada de todas las circunstancias relevantes y elaborar sus conclusiones sin dejarse influir por prejuicios o intereses políticos, étnicos, religiosos, gremiales, económicos o de otra naturaleza. Los auditores están éticamente obligados a no intervenir en ningún asunto en el cual tengan algún interés personal, o de cualquier otra índole, que constituya un impedimento para desempeñar sus funciones con la debida imparcialidad y objetividad. 8

13 4. Transparencia. El auditor debe transparentar y justificar sus decisiones y acciones. El auditor está obligado a rendir cuentas, a dar respuesta veraz, clara y oportuna ay que el ejercicio cabal de rendición de cuentas, es un elemento primordial que contribuye a la legitimación política de los gobiernos y da sustento a la ampliación de la práctica democrática en los espacios públicos deliberativos. 5. Legalidad. Los auditores deben actuar invariablemente según el mandato de la ley. El estatuto jurídico del Poder Público señala que éste únicamente puede lo que la ley le concede y el gobernado todo lo que ésta no le prohíbe. (Artículo 2 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato), en razón de ello el personal al servicio del Órgano de Fiscalización Superior debe desempeñar su función con estricto apego a la legalidad. El auditor sólo debe hacer lo que la legislación y normatividad le faculta, cumplir estrictamente con las obligaciones que le imponen, y evitar interpretaciones tendenciosas. De igual manera, usar el poder exclusivamente para servir al ciudadano no para atentar contra su dignidad y sus derechos. 6. Profesionalismo. Los auditores deben desempeñarse con rigor técnico y ético. El personal del Órgano de Fiscalización Superior debe proceder conforme a las normas, los criterios y el rigor profesional más estrictos en la realización de sus tareas, con objeto de alcanzar la excelencia. La fiscalización de la gestión pública no admite improvisaciones y ha de ejercerse como un proceso ordenado, sistemático y riguroso, que sea una garantía de la competencia con que debe efectuarse. Los profesionales adscritos al Órgano de Fiscalización Superior deben poseer el entrenamiento técnico, los conocimientos, la capacidad y la experiencia necesarios para realizar las tareas de fiscalización que les sean encomendadas. El Órgano de Fiscalización Superior espera que los grupos interdisciplinarios a su servicio procedan en todo momento con apego a las normas y criterios profesionales aplicables, que incluyen las disposiciones de su Código de Ética, las que regulan el ejercicio de las distintas profesiones y las normas de auditoría de la institución. Los auditores del Órgano de Fiscalización Superior deben tener presente que su actividad no sólo requiere conocimiento y destrezas específicas, sino también compromisos éticos para no encubrir actos ilícitos ni ser indulgentes con los infractores, y para no actuar arbitrariamente con los auditados. 9

14 1.6. METODOLOGÍA DE LA FUNCIÓN DE FISCALIZACIÓN La función fiscalizadora se integra por métodos y procedimientos, que se agrupan en las siguientes fases: 1.- Planeación y Programación; 2.- Desarrollo de auditoría; y 3.- Control y seguimiento. En cada fase se realizan actividades a fin de obtener los elementos necesarios para proceder al inicio de la siguiente. Esto es, de la planeación y programación se genera un programa de trabajo el cual se ejecuta, desarrollando el proceso de auditoría para cada una de las revisiones programadas. Como producto del desarrollo de auditoría, se realiza un informe de resultados, al cual se le deberá de dar seguimiento a efecto de verificar la corrección, prevención o establecimiento de las medidas que se indiquen en dicho informe. Es importante mencionar que el control debe aplicarse desde el inicio de la función de fiscalización a efecto de garantizar su eficiencia y eficacia ya que este permite supervisar y evaluar los resultados. En el siguiente esquema se presenta el proceso que se lleva a cabo para realizar la función de fiscalización, mediante la auditoría gubernamental. 10

15 1. PLANEACIÓN Y PROGRAMACIÓN ANÁLISIS SUJETOS-RUBROS PROGRAMAR TIEMPOS Y ACTIVIDADES ELABORAR PROGRAMA DE TRABAJO C O N T R O L Y S U P E R V I S I Ó N PROGRAMA ANUAL DE AUDITORÍA 2. DESARROLLO DE LA AUDITORÍA PLANEAR EJECUTAR INFORMAR INFORME DE RESULTADOS 3. CONTROL Y SEGUIMIENTO C O N T R O L Y S U P E R V I S I Ó N PLANEAR EJECUTAR INFORMAR CONSTANCIA DE ATENCIÓN DE RECOMENDACIONES 11

16 1.7. PLANEACIÓN Y PROGRAMACIÓN Planeación y Programación: Esta etapa de la función de fiscalización reúne y evalúa los criterios de selección, que determina los sujetos a fiscalizar y obedece fundamentalmente a la necesidad de reunir e integrar de manera sencilla y clara un mayor conocimiento y comprensión del sujeto a fiscalizar, sus actividades claves y áreas de riesgo, sirviendo de apoyo para señalar los aspectos importantes para las decisiones a tomar en relación al Programa Anual de Auditoría. Lo anterior se encuentra detallado en el Manual de Planeación y Programación emitido por el Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato. El Programa Anual de Auditoría se autorizará por el personal responsable de la función de fiscalización. Dicho documento establecerá claramente los sujetos de fiscalización y el tipo de acto de fiscalización que se realizará asimismo establecerá las áreas de riesgo o críticas a considerarse en el trabajo DESARROLLO DE LA AUDITORÍA Consiste en la realización del examen sistemático a través de técnicas y procedimientos de auditoría a las operaciones de los sujetos fiscalizables definidos en el Programa Anual de Auditoría. El desarrollo de auditoría se realizará a través de los siguientes procesos: 1. Planear 2. Ejecutar 3. Informar Las Normas y Procedimientos de Auditoría deben ser consideradas para la definición y aplicación de técnicas y procedimientos en el desarrollo de estos procesos. 12

17 1.9. CONTROL Y SEGUIMIENTO Control y seguimiento. El control es una expresión que utilizamos con el fin de describir las acciones adoptadas por los directores de instituciones, para evaluar y monitorear las operaciones en sus instituciones. Es un proceso continuo realizado por la dirección, y otros colaboradores de la institución, para proporcionar seguridad razonable, respecto a sí están lográndose los objetivos. El control consistirá en la verificación periódica del avance del programa anual de auditorías y de la situación que guardan las distintas acciones de fiscalización, así como del flujo de la información, del cumplimiento de las normas legales, de los lineamientos de políticas y planes de acción internos. El seguimiento es el proceso que permite vigilar y cerciorarse que las acciones correctivas y preventivas sugeridas por este órgano de control se hayan adoptado por los entes auditados. Y consiste en realizar la valoración de la información aportada por el sujeto fiscalizado dentro del plazo legal conferido o la recabada por el personal de la Dirección durante las diligencias que al efecto se realicen. La etapa de seguimiento tiene como objetivos principales, entre otros, verificar las acciones efectuadas por el sujeto fiscalizado tendientes a concretar: I) El deslinde de responsabilidades a que haya lugar; II) La recuperación, reintegro, aclaración o justificación de los importes erogados indebidamente; III) La reparación de daños y/o perjuicios a la hacienda pública; y IV) La implantación y/o mejora de controles internos. Las directrices para llevar a cabo lo anterior se encuentra detallado en el Manual de Criterios para la Solventación de Observaciones y Recomendaciones y en la Guía de Procedimientos para el Seguimiento a las Recomendaciones Derivadas de Auditorías o Revisiones que para tal efecto emita el Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato. 13

18 CAPÍTULO 2 ASPECTOS GENERALES DE LA AUDITORÍA GUBERNAMENTAL 14

19 CAPÍTULO 2 ASPECTOS GENERALES DE LA AUDITORÍA GUBERNAMENTAL 2.1. DEFINICIÓN DE AUDITORÍA GUBERNAMENTAL El objetivo fundamental de la administración pública es la prestación de servicios de calidad, por los cuales los ciudadanos pagan sus impuestos y otras formas de contribuciones. El mismo objetivo puede ser proyectado a cada una de las entidades que conforman el Estado y los Municipios. Para lograrlo la administración dispone de recursos humanos, financieros, materiales y tecnológicos, sobre los cuales es indispensable buscar su máximo rendimiento, tanto en conjunto, como individualmente. La administración pública requiere de un elemento retroalimentador de información del proceso administrativo, como lo es la auditoría gubernamental, cuyo impacto positivo en las entidades del sector público debe generar cambios en los procedimientos y prácticas actuales, por otras más eficientes, efectivas y económicas. La auditoría en general es una herramienta necesaria tanto para el sector público como para el privado. Y ésta se define como: El examen objetivo y sistemático de las operaciones financieras y administrativas de una entidad practicado con posterioridad a su ejecución y evaluación. Revisión, análisis y examen periódico efectuado a los registros contables, sistemas y mecanismos administrativos, así como a los procedimientos de control interno de una organización, con el objeto de determinar opiniones en lo que respecta a su funcionamiento. Las características propias de cada sujeto de fiscalización, así como, la magnitud de operaciones, aspectos legales, prácticas contables entre otras han generado la especialización para el desarrollo de auditorías. Por lo antes descrito la auditoría gubernamental se define de la siguiente manera: Es el examen profesional, objetivo, sistemático, constructivo y selectivo de evidencias, efectuado con posterioridad a la gestión de los recursos públicos, con la finalidad de: Determinar el cumplimiento de aspectos legales y la veracidad de la información financiera y presupuestal para el informe de resultados de auditoría; Determinar el grado de cumplimiento de objetivos y metas; 15

20 Determinar el grado de protección y empleo de los recursos; Fortalecer y aumentar el grado de economía, eficiencia y efectividad de su planeación, organización, dirección y control interno; Informar sobre los hallazgos significativos resultantes del examen, presentando comentarios, conclusiones y recomendaciones para mejoras. (Proactivas y constructivas). El concepto de auditoría gubernamental es utilizado en el presente Manual, para describir, las tareas que se desarrollan al examinar la información financiera y presupuestal, así como la labor de revisar la economía, efectividad y eficiencia en las actividades y las operaciones que ejecutan los entes sujetos de fiscalización. Es importante considerar que el término auditoría incluye el concepto de revisión de las cuentas públicas. La auditoría gubernamental cumple con las siguientes consideraciones: Verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, así como las políticas y normas internas en el uso de los recursos públicos. Se dirige principalmente a la mejora de las operaciones futuras y la divulgación de irregularidades en su caso. Mejora la administración pública dirigiéndose a encontrar las mejores medidas para proveer los servicios del gobierno al llevar a cabo sus funciones públicas. No está dirigido hacia la divulgación de fraudes u otras irregularidades importantes o menores, a pesar de que su revelación debe realizarse de así resultar. En aquellos casos cuando la auditoría gubernamental determina delitos importantes, el auditor no desempeña la función de policía, de investigador criminal, ni de fiscal. Puede ser llamado para cooperar con los funcionarios cuando haya comunicado la irregularidad, pero siempre tiene que actuar como un auditor. En muchas ocasiones las irregularidades administrativas y financieras que no son delitos, constituyen hallazgos de auditoría. Sin embargo, el propósito principal del desarrollo e informe de dichos hallazgos y las conclusiones relacionadas es el de formar la base que justifica la implementación de las recomendaciones necesarias para las mejoras administrativas y financieras. 16

21 Es responsabilidad del sujeto de fiscalización aplicar las sanciones administrativas, cuando sean necesarias, con base en los hallazgos y conclusiones de auditoría. Lo más importante es el deber de la administración del sujeto fiscalizado de implementar las recomendaciones para mejoras en las operaciones con base en la auditoría CARACTERÍSTICAS DE LA AUDITORÍA GUBERNAMENTAL Las características que se enumeran a continuación constituyen el marco general de cualquier examen efectuado en el sector público y denominado auditoría gubernamental, son: 1. Es objetiva, siendo una condición que el auditor sea independiente de las actividades revisadas, cuidando siempre mantener una actitud mental independiente. 2. Es sistemáticamente planeada y efectuada, responde a un proceso desarrollado por profesionales interdisciplinarios idóneos y expertos, sujetos a las normas de auditoría y su código de ética profesional. 3. Cubre las operaciones financieras o administrativas y las inversiones de obra pública (realizada con recursos propios, estatales y/o federales) del sujeto de fiscalización o grupo de unidades responsables o una parte de las mismas. 4. Se efectúa posteriormente a la ejecución de las operaciones examinadas, sin embargo, su valor disminuye directamente en proporción a cualquier demora indebida entre la ejecución de las operaciones y su examen. Por lo tanto, a pesar de ser posterior debe ser oportuna. 5. Verifica las operaciones en el aspecto de su legalidad, veracidad y propiedad. 6. Evalúa las operaciones comparándolas con las políticas, estrategias, planes, objetivos y metas, además, con las disposiciones legales aplicables, los principios y mejores prácticas en el área de estudio y las resultantes de la aplicación del sentido común. 7. Concluye con un informe escrito, presentando los resultados del examen, que contiene comentarios del auditor sobre los hallazgos desarrollados durante el curso de la revisión y en la medida de lo posible recomendaciones proactivas y constructivas para introducir mejoras en las operaciones examinadas. 17

22 2.3. FINALIDAD Y OBJETIVOS DE LA AUDITORÍA GUBERNAMENTAL Finalidad. La finalidad principal de la auditoría gubernamental es ayudar a los sujetos de fiscalización a mejorar sus operaciones y actividades dándoles a conocer las áreas de oportunidad, mediante las conclusiones y las recomendaciones. Los propósitos de la auditoría gubernamental deben ser proactivos y constructivos dando énfasis en la medida posible a las acciones correctivas que posibiliten el aumento de la eficiencia, efectividad y economía en las operaciones. Objetivos Para una mejor comprensión de este apartado se dividen en tres categorías: A.- Básicos, B.- Generales, y C.- Específicos. A.- Los objetivos básicos de la auditoría gubernamental son evaluar: Si las entidades del sector público y sus servidores han cumplido adecuadamente con los deberes y atribuciones asignados: Si tales funciones se han ejecutado de manera eficiente, efectiva y económica; Si los objetivos y las metas propuestas han sido logrados (auditoría de desempeño); Si la información producida es correcta y confiable; y Si se han cumplido las disposiciones legales aplicables. Asimismo, para la revisión a las inversiones de obra pública, se consideran los siguientes objetivos principales: Verificar que las inversiones en obra pública se hayan aplicado de conformidad a las leyes, normas, reglamentos y demás disposiciones legales que la regulan. 18

23 Verificar que los presupuestos considerados para la ejecución de las obras se hayan aplicado correctamente, y que las modificaciones ocurridas se justifiquen mediante los convenios correspondientes. Comprobar que la adjudicación y contratación de la obra pública, se haya realizado con estricto apego a lo dispuesto en la legislación vigente. Comprobar que los sistemas de control interno, operativo y contable que regulan la función, aseguren la protección de los recursos y su efectiva utilización, la calidad de los trabajos, la razonabilidad de los costos y la confiabilidad de la información en la ejecución de la obra pública; y Comprobar que los contratistas hayan cumplido con las cláusulas contractuales, las especificaciones de obra, los procedimientos de construcción y la calendarización de los trabajos. Para cumplir en forma eficaz con la finalidad es necesario comunicar oportunamente a los funcionarios pertinentes los hallazgos, comentarios, conclusiones y recomendaciones resultantes de la auditoría. El cumplimiento de dicho objetivo también incluye el examen de las funciones específicas de los funcionarios y empleados públicos encargados de los programas o actividades del Estado, considerando especialmente las funciones de autorización, recaudación, custodia, utilización y desembolso de recursos públicos y las transacciones relacionadas. B.- La responsabilidad de efectuar la auditoría en el sector público implica los objetivos generales, siguientes: 1. Opinar sobre si la información financiera y presupuestal de los entes fiscalizados presentan la situación financiera y los resultados de las operaciones y flujos de efectivo de conformidad con disposiciones y los Principios de Contabilidad Gubernamental. Lo anterior a fin de determinar la suficiencia, oportunidad y confiabilidad de dicha información. 2. Promover mejoras o reformas constructivas en las operaciones, en los sistemas administrativos y financieros y en el control interno implantado por los titulares o máxima autoridad del ente fiscalizado. 3. Determinar el cumplimiento a las disposiciones legales y reglamentarias, así como las políticas y normas internas en el uso de los recursos públicos y si se están llevando a cabo, exclusivamente, aquellos programas o actividades 19

24 legalmente autorizados, conduciéndolos en forma debida y cumpliendo con los objetivos establecidos. 4. Evaluar si los entes fiscalizados adquieren, protegen y utilizan los recursos de manera eficiente, efectiva y económica. 5. Revisar si la entidad ha establecido un sistema adecuado de control interno para medir el rendimiento, elabora informes y monitorea su ejecución a fin de examinar y evaluar los sistemas de control interno de las entidades públicas, determinando, asimismo, el grado de confiabilidad que merece la administración en el ejercicio directo del control sobre los recursos humanos, materiales y financieros. 6. Buscar entidades, unidades, funciones y tareas obsoletas o de poca o ninguna importancia, cuya eliminación puede beneficiar al estado (auditoría de desempeño). 7. Asegurar que los procedimientos implantados sean beneficiosos o de costo justificable. 8. Obtener evidencia suficiente para fundamentar conclusiones concretas en los casos de irregularidades descubiertas o divulgadas, manteniendo una actitud positiva al dar énfasis a la eliminación de posibles irregularidades similares en el futuro, más que a la aplicación de sanciones por operaciones del pasado. 9. Comunicar oportuna y claramente todo hallazgo significativo. Una vez identificada el área problema o crítica, el auditor debe analizar adecuada y detenidamente las circunstancias, hasta determinar si se trata de un problema aislado o repetitivo. Si el problema es de naturaleza repetitiva debe considerar y recomendar las medidas más adecuadas y necesarias para corregir el problema básico. Este enfoque es el más efectivo para lograr mejoras de largo alcance en las operaciones del gobierno. Una mayor concentración en los problemas básicos que originan desperdicios o ineficiencias similares a los indicados durante la auditoría, presenta un enfoque en la conducción del examen, dirigido al alcance de resultados más beneficiosos para las entidades auditadas. También se debe tomar en cuenta que un objetivo básico de la auditoría en el sector público es evitar que las deficiencias encontradas en el examen vuelvan a ocurrir en el futuro. Una vez identificada el área problema o crítica, el auditor debe analizar adecuada y detenidamente las circunstancias, hasta determinar si se trata de un problema aislado o repetitivo. Si el problema es de naturaleza repetitiva debe considerar y recomendar las medidas más adecuadas y necesarias para corregir el 20

25 problema básico. Este enfoque es el más efectivo para lograr mejoras de largo alcance en las operaciones del gobierno. C.- Los objetivos específicos de la auditoría gubernamental.- Para cada auditoría de una entidad, unidad, programa o actividad pública deben establecerse objetivos específicos de acuerdo con la naturaleza y alcance del examen. Casi nunca será posible o práctico efectuar un examen de alcance suficiente como para poder evaluar el rendimiento de las actividades totales de una entidad y en todas las áreas de interés descritas en los objetivos generales. Por lo tanto, es necesario definir objetivos específicos y alcanzarlos tomando en cuenta el tiempo y recursos humanos disponibles para la auditoría. Los objetivos de cada fase deben establecerse antes de elaborar el programa de auditoría respectivo, pues dichos objetivos establecerán el marco general para definir los procedimientos a ser incluidos en dicho programa TIPOS DE AUDITORÍA Se podrán practicar auditorías a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial del Estado, los Ayuntamientos, las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Estatal y Municipal, los Organismos Autónomos del Estado, entre otros. Lo anterior de acuerdo a las facultades y atribuciones conferidas al Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato. Clasificaremos a las auditorías de la siguiente manera: I.- Revisión de Cuentas Públicas Tipos de Auditoría II.- Auditorías 1.-Integral 2.- Específica A) Financiera B) Obra Pública. III.- Investigación de Situaciones Excepcionales. 21

26 I.- Revisión de Cuenta Pública Es la auditoría que comprende el análisis de los estados financieros y presupuestarios de los sujetos de fiscalización, a fin de verificar el cumplimiento normativo y presupuestal, revisar selectivamente las cifras reportadas de los estados financieros y los aspectos de control interno. Asimismo abarca el objeto de revisión considerado en una auditoría integral. II.- Auditorías 1) Auditoría Integral Es la auditoría que comprende la revisión legal, económica, financiera, administrativa y contable del ingreso y gasto público, abarcando todos los aspectos relativos a la situación financiera, presupuestal, patrimonial y programática de la entidad auditada; así como a la deuda pública, la obra pública, el manejo de fondos y valores, la adquisición de bienes, la contratación de servicios y la administración de los recursos humanos. Tratándose de recursos federales es necesario mencionar que derivado del Convenio de Coordinación y Colaboración celebrado entre la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, por conducto de la Auditoría Superior de la Federación y el H. Congreso del Estado de Guanajuato se realiza la fiscalización del ejercicio de los recursos de los ramos generales 23 y 33, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha 30 de mayo de Cuando la remisión de recursos federales abarquen aspectos financieros y de obra pública su objetivo será el mismo que para una auditoría Integral y se identificará como Auditoría de Ramo. 2) Auditorías Específicas A) Auditoría Financiera Trata sobre aspectos específicos de la hacienda pública, comprende la revisión legal, económica, financiera, administrativa y contable de uno o varios rubros integrantes de la cuenta pública de los entes a fiscalizar: cuentas reflejadas en el estado de situación financiera o balance general (efectivo y bancos, cuentas por cobrar, activos fijos, cuentas por pagar) ingresos, gastos, adquisiciones y contrataciones de servicios, recursos humanos y patrimoniales. A continuación se desglosan algunos conceptos que se revisan en este tipo de auditoría: 22

27 a) Revisión de las Cuentas de Activo, Pasivo y Patrimonio.- De manera enunciativa, algunos de los aspectos que cubre la revisión esta dirigida a verificar la correcta integración de los saldos, para lo cual, se analiza lo siguiente: La correcta integración y conciliación de los saldos en bancos; La integración, soporte documental y en su caso propiedad de las cuentas de activo, pasivo y patrimonio. b) Ingresos.- Examen, análisis y verificación de las operaciones financieras sobre la forma y términos en que los ingresos recaudados y los financiamientos contratados fueron administrados por los entes públicos sujetos de fiscalización y verificar que se obtuvieron de conformidad con las disposiciones legales. De manera particular, se verifica que las contribuciones por concepto de impuestos, derechos, contribuciones especiales, productos, aprovechamientos, participaciones y extraordinarios, se recaudaron, registraron y se presentaron correctamente en la información financiera y presupuestal; y si los ingresos contratados por medio de financiamientos se calcularon, registraron y autorizaron de acuerdo con la legislación vigente. c) Egresos.- Examen, análisis y verificación de los recursos presupuestarios autorizados y se aplicaron en operaciones efectivamente realizadas; que su ejercicio se ajustó estrictamente a la normatividad vigente; que se realizaron para el cumplimiento de las funciones propias de los entes, y que se registraron con base en los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental y la normatividad aplicable según sea el caso. En lo que se refiere a la adquisición de bienes y a la contratación de servicios se verificará que se hayan aplicado los procedimientos que establecen la Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios Relacionados con Bienes Muebles e Inmuebles del Estado de Guanajuato y su Reglamento, y las disposiciones reglamentarias vigentes en el ejercicio fiscal correspondiente a la información financiera y presupuestal sujeta a revisión; que los bienes y servicios se hayan adquirido oportunamente, a precios razonables, en la cantidad y con la calidad pactadas y en las condiciones estipuladas en los contratos; que las erogaciones se hayan ajustado a las presupuestadas, que los recursos se hayan destinado a los programas para los que fueron aprobados y, en su caso, que las modificaciones presupuestales se hayan autorizado conforme a la normatividad aplicable; y que las operaciones se hayan registrado en la contabilidad conforme a la naturaleza del gasto y respaldado con la documentación justificativa y comprobatoria correspondiente. En la revisión de obra pública se abarca la revisión legal, financiera, técnica, administrativa y contable de las obras que se seleccionen, abarcando todas las etapas 23

28 relativas a su realización como son licitación, adjudicación, contratación, ejecución, liquidación y entrega recepción. B) Auditoría obra pública Comprende la revisión legal, financiera, técnica, administrativa y contable de las obras que se seleccionen, abarcando todas las etapas relativas a su realización como son licitación, adjudicación, contratación, ejecución, liquidación y entrega recepción. Tratándose de recursos federales es necesario mencionar que derivado del Convenio de Coordinación y Colaboración celebrado entre la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, por conducto de la Auditoría Superior de la Federación y el H. Congreso del Estado de Guanajuato se realiza la fiscalización del ejercicio de los recursos de los ramos generales 23 y 33, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha 30 de mayo de Cuando la remisión de recursos federales abarquen solo aspectos de obra pública su objetivo será el mismo que para una auditoría de obra pública y se identificará como Auditoría de Ramo. III.- Investigación de Situaciones Excepcionales Este tipo de auditorías efectúan exámenes para investigar denuncias de diversa índole, ejercer control sobre las donaciones, procesos de licitación, el endeudamiento público y los controles de gestión gubernamental. La aplicación de procedimientos y programas se fijará de acuerdo al objetivo específico que comprenda dicha situación especial. A continuación se presenta las características de los tipos de auditoría descritos: Tipo Sujeto Objetivo REVISIÓN DE CUENTA PÚBLICA Los obligados a entregar cuenta pública según la LFS Conocer, revisar y evaluar el uso y aplicación de los recursos públicos, de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales. De manera particular tiene como objetivo el análisis de los estados financieros y presupuestarios de los sujetos de fiscalización, a fin de verificar el cumplimiento normativo y presupuestal, evaluar la razonabilidad y revelación de contingencias de las cifras reportadas en los estados financieros evaluando los aspectos de control interno que refuerzan la transparencia y credibilidad de la información. Asimismo abarca el objeto de revisión considerado en una auditoría integral. Marco legal Título segundo, capítulos primero y segundo de la LFS Periodo de revisión Mensual o trimestral, con la posibilidad de acumulación de cuentas para la presentación de resultados. Habilidades del equipo Equipos interdisciplinarios 24

29 Tipo Sujeto Objetivo AUDITORÍA: Integral Los que considere el OFS. Aplica a cualquier ente público de conformidad con el Manual de Planeación- Programación del OFS Conocer, revisar y evaluar el uso y aplicación de los recursos públicos, de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales. De manera particular comprende la revisión legal, económica, financiera, administrativa y contable del ingreso y gasto público, abarcando todos los aspectos relativos a la situación financiera (efectivo y bancos, cuentas por cobrar, activos fijos, cuentas por pagar, ingresos y egresos), presupuestal, patrimonial y programática de la entidad auditada; así como la obra pública. Marco legal Título segundo, capítulos primero y tercero de la LFS Convenio s de colaborac ión con la ASF. Periodo de revisión Por el periodo que se defina en el Programa Anual de Auditorías. Habilidades del equipo Equipos interdisciplinarios Es importante destacar los objetivos que se persiguen al revisar el rubro de obra pública, los cuales son: Verificar que las inversiones en obra pública se hayan realizado de conformidad a las leyes, normas, reglamentos y demás disposiciones que la regulan. Verificar que los presupuestos considerados para la ejecución de las obras se hayan aplicado correctamente, y que las modificaciones ocurridas se justifiquen mediante los convenios correspondientes. Comprobar que la adjudicación y contratación de la obra pública se haya realizado con estricto apego a lo dispuesto en la legislación vigente. Comprobar que los sistemas de control interno operativo y contable que regulan la función, aseguren la protección de los recursos y su efectiva utilización, así como la calidad de los trabajos, la razonabilidad de los costos y la confiabilidad de la información en la ejecución de la obra pública. Comprobar que los contratistas hayan cumplido con las cláusulas contractuales, las especificaciones de obra, los procedimientos de construcción y la calendarización de los trabajos. Comprobar que los recursos federales se hayan aplicado de conformidad con lo establecido en la normatividad vigente. 25

30 Tipo Sujeto Objetivo Financiera Los que considere el OFS. Aplica a cualquier ente público de conformidad con el Manual de Planeación- Programación del OFS Conocer, revisar y evaluar el uso y aplicación de los recursos públicos, de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales. De manera particular comprende la revisión legal, económica, financiera, administrativa y contable del ingreso y gasto público, abarcando todos los aspectos relativos a la situación financiera (efectivo y bancos, cuentas por cobrar, activos fijos, cuentas por pagar, ingresos y egresos), presupuestal, patrimonial y programática de la entidad auditada. Marco legal Título segundo, capítulos primero y tercero de la LFS Periodo de revisión Por el periodo que se defina en el Programa Anual de Auditorías. Habilidades del equipo Personal de ciencias económico administrativo. Obra pública Los que considere el OFS. Aplica a cualquier ente público de conformidad con el Manual de Planeación- Programación del OFS Conocer, revisar y evaluar el uso y aplicación de los recursos públicos, de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales. Comprende la revisión legal, financiera, técnica, administrativa y contable de las obras que se seleccionen, abarcando todas las etapas relativas a su realización como son licitación, adjudicación, contratación, ejecución, liquidación y entrega recepción. Es importante destacar los objetivos que se persiguen al revisar el rubro de obra pública, los cuales son: Verificar que las inversiones en obra pública se hayan realizado de conformidad a las leyes, normas, reglamentos y demás disposiciones que la regulan. Verificar que los presupuestos considerados para la ejecución de las obras se hayan aplicado correctamente, y que las modificaciones ocurridas se justifiquen mediante los convenios correspondientes. Comprobar que la adjudicación y contratación de la obra pública se haya realizado con estricto apego a lo dispuesto en la legislación vigente. Comprobar que los sistemas de control interno operativo y contable que regulan la función, aseguren la protección de los recursos y su efectiva utilización, así como la calidad de los trabajos, la razonabilidad de los costos y la confiabilidad de la información en la ejecución de la obra pública. Comprobar que los contratistas hayan cumplido con las cláusulas contractuales, las especificaciones de obra, los procedimientos de construcción y la calendarización de los trabajos. Comprobar que los recursos federales se hayan aplicado de conformidad con lo establecido en la normatividad vigente. Título segundo, capítulos primero y tercero de la LFS Convenio s de colaborac ión con la ASF. Por el periodo que se defina en el Programa Anual de Auditorías. Equipos interdisciplinarios 26