Recesión y proteccionismo dentro de las reglas : Los riesgos para el sistema multilateral de comercio

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1 Recesión y proteccionismo dentro de las reglas : Los riesgos para el sistema multilateral de comercio La crisis financiera internacional durante 2008 puso fin a la fase de expansión global de los últimos seis años, con diversos efectos negativos sobre la economía real. Entre 2003 y 2007, la economía mundial creció a una tasa anual acumulativa (a.a.) promedio de 4,6%, en tanto que durante 2008 el aumento del PIB habría rondado 3,6%. Las perspectivas para 2009 indican que la desaceleración global será más profunda: se proyecta un incremento de 1,9%. El volumen de comercio mundial, por su parte, se expandió 6,2% en 2008 (7,9% a.a. entre 2003 y 2007) y se reduciría 2,1% durante 2009, registrando la primera caída desde GRÁFICO 1 EVOLUCIÓN DEL PIB Y EL COMERCIO MUNDIAL Variación porcentual interanual ,2 9,8 7,,9 6,2 6,2 4,9 4,4 3,9 3,6 1,9-2, e 2009 p PIB Volumen de comercio Notas: e: Estimaciones. P: Proyecciones. Fuente: Banco Mundial (2009). La fecha de corte de las estimaciones y proyecciones es el 20 de noviembre de El deterioro de los flujos comerciales se debe, en gran medida, a la virtual desaparición de los factores que los habían impulsado durante la fase expansiva previa. En primer lugar, la desaceleración de la demanda mundial, producto de la recesión en los países desarrollados y la disminución del ritmo de crecimiento de las economías emergentes, se traduce en un menor volumen del intercambio. En segundo término, los precios internacionales de 1 Fuente: Banco Mundial (2009). El PIB está medido en dólares, utilizando los tipos de cambio de la paridad del poder adquisitivo (PPA). La fecha de corte de las estimaciones y proyecciones del Banco Mundial es el 20 de noviembre de Las proyecciones del FMI, publicadas a fines de enero de 2009, indican un crecimiento de la economía significativamente menor, de 0,% y una disminución del volumen de comercio de bienes y servicios de 2,8%. INTAL Carta Mensual No 10 Enero

2 los productos básicos 2, que habían aumentado casi 20% entre 2003 y julio de 2008, perdieron 4,6% 3 durante el segundo semestre de 2008 y continuarían cayendo durante 2009, de acuerdo a las proyecciones del Banco Mundial (gráfico 2). Tercero, la crisis financiera ha restringido la disponibilidad crediticia -dificultando el financiamiento de las exportaciones- y ha incrementado la volatilidad cambiaria, profundizando la incertidumbre ligada a las operaciones del comercio internacional GRÁFICO 2 EVOLUCIÓN DEL PRECIO DE LOS PRODUCTOS BÁSICOS Índices 200=100. Promedios anuales y datos mensuales ene-08 feb-08 mar-08 abr-08 may-08 jun-08 jul-08 ago-08 sep-08 oct-08 nov-08 dic-08 Combustibles Metales Alimentos y bebidas Materias primas agrícolas PRODUCTOS BÁSICOS Insumos industriales Fuente: FMI. Así, pues, las perspectivas para el comercio mundial no son alentadoras. A los factores ya mencionados, se suman las crecientes presiones proteccionistas que surgen del contexto de recesión y aumento del desempleo. La experiencia de los años treinta, cuando se recurrió sin éxito- a instrumentos proteccionistas para mitigar el impacto de la crisis, pone en evidencia el riesgo para la economía mundial de las políticas de empobrecer al vecino, dado que las medidas que podrían haber sido efectivas para un país específico tuvieron efectos devastadores al ser aplicadas a nivel global. La existencia del sistema multilateral de regulación del comercio, creado con el objetivo de evitar escaladas proteccionistas como la ocurrida en la década de 1930, daría cierta garantía de que un colapso del comercio mundial de esa envergadura no se repita. Sin embargo, un aumento del proteccionismo consistente con las reglas de la Organización Mundial del Comercio (OMC) es una posibilidad 4 real. 2 Índice de precios de commodities del FMI. 3 Fuente: FMI. 4 Véase Baldwin y Evenett (2008). INTAL Carta Mensual No 10 Enero

3 La destrucción de puestos de trabajo, la caída de los precios internacionales de las materias primas y el temor a un aluvión de importaciones ante la necesidad de algunos países de colocar los excedentes exportables generados por la contracción de su demanda interna y externa, ha llevado a algunos países a considerar una suba de los aranceles para proteger a las industrias locales. En la mayoría de los casos, el incremento de los aranceles es compatible con las reglas de la OMC, dado que gran parte de la reducción de las tarifas llevada a cabo durante los últimos años ha sido unilateral o en el marco de los acuerdos comerciales regionales, resultando en una importante diferencia entre los aranceles efectivamente aplicados y los consolidados a nivel multilateral. Según Bouët y Laborde (2008), un aumento de los aranceles hasta los niveles consolidados reduciría 7,7% el comercio mundial. Los más perjudicados serían los países menos adelantados (PMA), puesto que el nivel de protección que enfrentan casi se triplicaría, pasando de 4% a 11,7%. Las mayores subas arancelarias se registrarían también en los PMA. La concreción de la Ronda de Doha, por el contrario, reduciría los niveles actuales de protección y las condiciones de acceso más favorables serían para los PMA (Cuadro 1), en sintonía con el Mandato de Doha. CUADRO 1 PROTECCIÓN ENFRENTADA Y APLICADA SEGÚN ESCENARIOS ARANCELARIOS Por grupos de países. En porcentaje Protección enfrentada Protección aplicada Escenario / Países Ingreso Ingreso Menos Ingreso Ingreso Menos alto m edio adelantados alto m edio adelantados Status quo 4,6 4,6 4,0 3,0 8,6 9,8 Aranceles Doha 3,6 3,6 3,2 1,9 7,8 9,8 Aranceles consolidados 9,0 8,9 11,7 4,4 19,8 36,1 Fuente: Bouët y Laborde (2008). Una situación similar a la de los aranceles se plantea para los subsidios, dado que muchos países -como Estados Unidos y los de la Unión Europea-, poseen margen para incrementar las ayudas aplicadas en función de sus compromisos consolidados. Cabe destacar que ante la caída de los precios de los productos agropecuarios observada en el segundo semestre de 2008, las demandas de mayores subsidios se han profundizado. En el caso específico de las ayudas internas, los paquetes de rescate lanzados por varios países incluyen medidas que pueden resultar incompatibles con las reglas de la OMC. Por ejemplo, el plan de asistencia a la industria automotriz en Estados Unidos podría generar distorsiones sobre el comercio, perjudicando Los aranceles consolidados son los niveles arancelarios máximos que los países se comprometen a aplicar ante la OMC. Los aranceles aplicados, como su nombre lo indica, son los que efectivamente se aplican. La importancia de esta distinción radica en que los países pueden modificar libremente los aranceles aplicados (siempre que sean menores o iguales a los consolidados), en tanto que las subas de los aranceles consolidados deben ser negociadas en la OMC. Por este motivo, con frecuencia los aranceles aplicados por un país son inferiores a los niveles consolidados. INTAL Carta Mensual No 10 Enero

4 a las terminales instaladas en México y Canadá, restringiendo las importaciones originarias de la Unión Europea, Corea y Japón y estimulando las exportaciones estadounidenses. La OMC no prohíbe los subsidios domésticos, pero los condiciona a que estén destinados a la reestructuración de empresas, el estímulo a la innovación y/o la asistencia a trabajadores desplazados. 6 Es preciso destacar que tampoco se admiten los subsidios que impliquen pagos a la producción, una práctica a la que se ha recurrido con frecuencia en el caso de la agricultura. En este contexto, también podría aumentar la aplicación de medidas antidumping y derechos compensatorios, lo cual ya ha venido sucediendo desde De acuerdo con la información del International Trade Centre (ITC) y la OMC, durante el primer semestre de 2008 la cantidad de casos antidumping se incrementó 40% (Baldwin (2008) en Baldwin y Evenett (2008), p. 31). Otros riesgos de mayor protección se vinculan con la posibilidad de que se utilicen con más frecuencia las salvaguardias generales y de balanza de pagos, las excepciones del artículo XX para alimentos y por seguridad 7, las barreras no arancelarias en particular, restricciones relativas a seguridad y medio ambiente-, entre otras medidas. Asimismo, los países en desarrollo podrían verse perjudicados en caso que las economías desarrolladas decidan eliminar o restringir las concesiones unilaterales, como el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). Si bien el nuevo escenario plantea importantes desafíos para el sistema multilateral de comercio, también puede constituir una oportunidad para su fortalecimiento. De hecho, la conclusión de la Ronda de Doha aparece como una alternativa viable y necesaria para limitar el aumento de los niveles de protección, tal como se mencionó previamente. Aunque la OMC no prohíbe la protección, su capacidad de regularla daría lugar a un proceso más disciplinado y transparente, lo cual facilitaría su posterior desmantelamiento una vez que concluya la fase recesiva. 8 Si bien a fines de 2008 los líderes de los países del G-20 y del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés) reafirmaron su compromiso de concluir exitosamente la Ronda de Doha, aún persisten importantes diferencias. Ante esta situación, algunos analistas 9 reclaman un mayor compromiso de llegar a un acuerdo por parte de los 6 Hufbauer y Schott (2008) en Baldwin y Evenett (2008), p El artículo XX del GATT, Excepciones generales, prevé varios casos específicos en los cuales los Miembros de la OMC pueden estar exentos de las normas del GATT. Tienen especial importancia dos apartados (b y g), que permiten adoptar medidas incompatibles con las disciplinas del GATT pero necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales, o relativas a la conservación de los recursos naturales agotables. Fuente: OMC. 8 En este sentido, Baldwin (2008) en Baldwin y Evenett (2008), p. 33 propone la creación de un mecanismo de salvaguardia ante una crisis global. Éste requeriría que los miembros de la OMC estén obligados a anunciar y justificar ante la Secretaría General todo aumento en la protección. Asimismo, deberían comprometerse expresamente a remover la nueva barrera en el curso de los dos años siguientes. 9 Véase Soesastro (2008), Bhagwati y Panagariya (2008), Lawrence (2008) -todos en Baldwin y Evenett (2008)-, entre otros. INTAL Carta Mensual No 10 Enero

5 miembros de la OMC, particularmente Estados Unidos e India -quienes mostraron las mayores divergencias en la reunión de julio pasado-, en tanto que otros autores 10 recomiendan avanzar en los puntos ya acordados en las negociaciones (early harvest) para capitalizar los beneficios de la liberalización del comercio en estos temas. De todas maneras, resulta claro que preservar los niveles de intercambio mundial no será una tarea sencilla mientras el panorama macroeconómico no mejore. Así, pues, las políticas de estímulo y el diseño apropiado de las mismas cobran una importancia clave y aparecen como la herramienta más efectiva para combatir la crisis, en lugar del proteccionismo. No obstante, no todos los países cuentan con los recursos fiscales suficientes para implementar este tipo de medidas, por lo cual resulta fundamental la cooperación internacional para impedir que medidas unilaterales debiliten aún más la actividad de la economía mundial. Referencias BALDWIN, Richard y EVENETT, Simon (Editores). What world leaders must do to halt the spread of protectionism. VoxEU.org. Centre for Economic Policy Research (CEPR): Londres, BANCO MUNDIAL. Global Economic Prospects Varios números. Banco Mundial: Washington, DC, BANCO MUNDIAL. Global Economic Prospects. Varios números. Banco Mundial: Washington, DC BOUËT, Antoine y LABORDE, David. The potential cost of a failed Doha Round. IFPRI Issue Brief 6. December International Food Policy Research Institute (IFPRI): Washington, DC, THE ECONOMIST. Fare well, free trade. Dec 18, Véase Hufbauer y Schott (2008) en Baldwin y Evenett (2008). INTAL Carta Mensual No 10 Enero 2009