A ANTONIO EMBID IRUJO LA ENSEÑANZA EN ESPAÑA EN EL UMBRAL DEL SIGLO XXI CONSIDERACIONES JURÍDICAS. temos

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1 A ANTONIO EMBID IRUJO t. LA ENSEÑANZA EN ESPAÑA EN EL UMBRAL DEL SIGLO XXI CONSIDERACIONES JURÍDICAS temos

2 ÍNDICE ABREVIATURAS Pág. 15 INTRODUCCIÓN 17 CAPÍTULO I. LA DESCENTRALIZACIÓN EN LA ENSEÑANZA. MAR- CO JURÍDICO Y PROBLEMAS PENDIENTES 23 I. INTRODUCCIÓN: LOS VARIADOS SENTIDOS DE LA PALABRA DESCENTRA- LIZACIÓN EN SU RELACIÓN CON LA ENSEÑANZA. LA OPORTUNIDAD DE UNA REFLEXIÓN CENTRADA EN LA DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL II. LA ASUNCIÓN DE COMPETENCIAS SOBRE ENSEÑANZA POR TODAS LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN EL MARCO DE LA EVOLUCIÓN DE LA NORMATIVA EDUCATIVA Y DEL MISMO ESTADO Configuración limitada de las Comunidades Autónomas que pueden ejercer competencias sobre enseñanza en el primer momento. La coincidencia en el ejercicio de estas competencias con la reforma sustancial del ordenamiento educativo en un contexto de ex'identes tensiones Los pactos autonómicos de La aceleración en la transformación del Estado. La asunción de la competencia en materia de enseñanza por todas las Comunidades Autónomas como testigo del proceso de descentralización del Estado. Una enseñanza con problemas pero con un ámbito formalizado de discusión 36 III. EL CONTENIDO DE LAS COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓ- NOMAS SOBRE ENSEÑANZA. LA ESCASA, PERO SIGNIFICATIVA, INTER- VENCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN ESTE ÁMBITO El sentido de las competencias de las Comunidades Autónomas de autonomía inicial amplia en materia de enseñanza: Importancia de las mismas en enseñanza no universitaria y más modesta en enseñanza universitaria La consideración homogénea de las competencias entre todas las Comunidades Autónomas en enseñanza tras la reforma de los Estatutos de Autonomía La intervención, escasa pero significativa, del Tribunal Constitucional. Su mayor incidencia en el ámbito de la enseñanza universitaria 47 IV. UN SISTEMA EDUCATIVO NACIONAL. EL PAPEL IMPRESCINDIBLE DEL ESTADO Y LOS MEDIOS DE LA ACTUACIÓN ESTATAL EN NUESTRO ORDE- NAMIENTO JURÍDICO La legislación estatal: Normas básicas y regulación de las libertades 54 [V]

3 8 LA ENSEÑANZA EN ESPAÑA EN EL UMBRAL DEL SIGLO XXI V órganos estatales de coordinación. Examen de los diversos existentes La Alta Inspección del Estado La actividad ejecutiva. En particular la recopilación por el Estado de información sobre el sistema educativo 60 LOS RETOS ACTUALES DE LA ENSEÑANZA EN ESPAÑA DESDE LA PERS- PECTIVA DE LA DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL. REFERENCIA ESPE- CIAL A LA POLÍTICA EUROPEA DE EDUCACIÓN La movilidad de estudiantes v profesores. El llamado distrito único Lenguas oficiales y enseñanza. Un delicado pero necesario equilibrio entre valores distintos Más sobre la globalidad. Enseñanza y política de inmigmción. Aprender a vivir juntos ' La búsqueda de la calidad, obligación de todas las Administraciones Públicas. La financiación de la enseñanza Y final: una política europea de educación. Las referencias del derecho originario europeo 68 CAPÍTULO II. LAS UNIVERSIDADES EN LA MONARQUÍA DE DON JUAN CARLOS I ( ). AUTONOMÍA Y REFORMA UNI- VERSITARIA 71 I. INTRODUCCIÓN GENERAL. ALGUNOS DATOS SOBRE LA UNIVERSIDAD EN ELENTORNODE II. LAS UNIVERSIDADES DE LA CORONA DE ARAGÓN EN LA CREA- CIÓN DE UNIVERSIDADES POR EL DECRETO-LEY 5/1968 DE 6 DE JU- NIO Y LA IMPORTANCIA DE ESTE TEXTO COMO ORIGEN DE IMPORTAN- TES NOVEDADES EN EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ENSEÑANZA UNIVER- SITARJA 76 III. IV V LA UNIVERSIDAD EN LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN. LA CREACIÓN DE NUEVAS UNIVERSIDADES DURANTE SU VIGENCIA 80 LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE LAS LIBERTADES EN LA ENSE- ÑANZA Y LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA 85 ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DE LA UNIVERSIDAD EN LA LEY ORGÁ- NICA DE REFORMA UNIVERSITARIA. REFERENCIAS A LA UNIVERSIDAD EN LOS TERRITORIOS DE LA ANTIGUA CORONA DE ARAGÓN La autonomía de la Universidad como derecho fundamental. Naturaleza jurídica de las Universidades El reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sobre Universidades y su trascendencia en el caso de las Universidades del territorio de la Corona de Aragón. La correspondencia territorial entre Universidades y Comunidades Autónomas La amplia creación de Universidades públicas y reconocimiento de Universidades privadas La Universidad española actual como Universidad de masas. Algunas cifras 99

4 ÍNDICE 9 VI. Y FINAL. REFERENCIA A LA ESCASA ACTIVIDAD NORMATIVA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE LA ANTIGUA CORONA DE ARAGÓN EN MATERIA UNIVERSITARIA. ÚLTIMAS REFLEXIONES GENERALES 100 CAPÍTULO III. LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA Y LA AUTONO- MÍA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS 106 I. INTRODUCCIÓN. LOS OBJETIVOS DE ESTE TRABAJO 107 II. EL REPARTO CONSTITUCIONAL DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS SOBRE LAS UNIVERSIDADES, DEBE SER ENTENDIDO DENTRO DEL PLANTEAMIENTO GENERAL DEL REPARTO DE COMPETENCIAS SOBRE LA ENSEÑANZA 116 III. EL MODELO DE LA LEY ORGÁNICA DE REFORMA UNIVERSITARIA. LA DÉBIL POSICIÓN INICIAL DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS VIENE ACRECENTADA POR LA INTERVENCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIO- NAL La paradoja de las limitaciones competenciales de las Comunidades Autónomas en una Ley de presentación formal autonomista La intervención del Tribunal Constitucional acrecienta el ámbito competencia! del Estado y de las Universidades 126 A) Los preceptos constitucionales donde leer las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas 127 B) La posición de las Comunidades Autónomas en el proceso constitucional. El hipotético cambio de papeles en el futuro entre el Estado y las Comunidades Autónomas en relación a la defensa de la autonomía universitaria 128 C) Algunas cuestiones significativas en la jurisprudencia constitucional. La práctica inexistencia de competencias autonómicas sobre el profesorado y los criterios justificativos de la intervención del legislador de lo básico 130 a) La competencia sobre el régimen jurídico del profesorado: el olvido de las previsiones del artículo 44.1 LORU 130 b) Los criterios utilizados por el Tribunal Constitucional para la justificación de la legislación básica. La posibilidad de una configuración distinta por parte del legislador de lo básico 133 D) La creación de Universidades públicas y el reconocimiento de Universidades privadas. La mezcla, incongruente de papeles entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Las potestades de las Comunidades Autónomas y de las Universidades en la jurisprudencia aparecida hasta el momento Una referencia a los Reales Decretos de transferencia de funciones y servicios a las Comunidades Autónomas en materia de Universidades 140 IV UNA INTRODUCCIÓN A LA INTERVENCIÓN NORMATIVA DE LAS COMU- NIDADES AUTÓNOMAS SOBRE LA UNIVERSIDAD. ALGUNOS EJEM- PLOS 141

5 10 LA ENSEÑANZA EN ESPAÑA EN EL UMBRAL DEL SIGLO XXI V 1. La difícil determinación de la naturaleza pública o privada de la Universitat Oberta de Catalunya La creación de Universidades. El caso de la Universidad de Elche como representativo del máximo nivel de conflicto alcanzado en la Universidad española contemporímea La Ley del Consejo Social de la Universidad de Ch'iedo como piedra de toque del modelo universitario de control social de la actividad de la Universidad 148 ÚLTIMAS REFLEXIONES. ALGUNAS PROGNOSIS SOBRE EL FUTURO DE LA ELABORACIÓN DE LA LEGISLACIÓN UNIVERSITARIA. LA OBLIGATORIA MENCIÓN AL LOCALISMO Y LAS MÚLTIPLES POSIBLES MANIFESTACIO- NES DE ÉSTE 151 CAPÍTULO IV LAS UNIVERSIDADES PRIVADAS: RÉGIMEN JURÍ- DICO 157 I. A MODO DE INTRODUCCIÓN: SOBRE LA CONTEMPORANEIDAD DEL FE- NÓMENO DE LA UNIVERSIDAD PRIVADA EN ESPAÑA 158 II. ALGUNOS DATOS HISTÓRICOS SOBRE LA ENSEÑANZA PRIVADA EN ES- PAÑA. EL PLANTEAMIENTO CONSTITUCIONAL Y DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO RELEVANTE SOBRE LAS UNIVERSIDADES PRIVADAS Algunas referencias históricas y una conclusión: El peso de lo estatal en la enseñanza en la España contemporánea, singularmente en la universitaria La posición singular de la Iglesia en la enseñanza. El Concordato de El significado de la Le}'General de Educación de Las nuevas premisas de la Constitución de 978 y la legislación que la sigue 171 A) El complejo significado del artículo 27 de la Constitución 172 B) El Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre asuntos culturales 174 C) El desarrollo por la legislación ordinaria. Enumeración de los problemas fundamentales planteados en ella 176 III. EL RECONOCIMIENTO DE LAS UNIVERSIDADES PRIVADAS: REQUISITOS FORMALES Y MATERIALES El reconocimiento legal y su naturaleza jurídica de actuación materialmente administrativa del legislador. Consecuencias en torno a una problemática relación entre la actividad del legislativo y la del Gobierno. Los problemas de la distribución competencial entre Estado y Comunidades Autónomas sobre el acto de reconocimiento 179 A) Reconocimiento y creación de Universidades. Alguna cuestión semántica 179 B) Una actuación del legislador materialmente administrativa. Su problemática 180 C) La relación entre la actuación del Legislativo y la del Gobierno. La problemática en la teoría y en la práctica del reconocimiento de Universidades privadas 183

6 ÍNDICE 11 IV V VI. VIL D) Una propuesta relativa a otra forma de ordenar el reconocimiento jurídico de las Universidades privadas 188 E) La competencia del Estado y la de las Comunidades Autónomas. La posibilidad de intervención de las Cortes Generales y del Parlamento territorial respectivo La regulación de las condiciones materiales en el ejercicio de la potestad reglamentaria por el Gobierno para que pueda aprobarse la Ley de Reconocimiento 190 LA AUTONOMÍA DECLARADA CONSTITUCIONALMENTE Y LAS UNIVER- SIDADES PRIVADAS. ALGUNAS DISQUISICIÓN SOBRE EL CONTENIDO DE LAS NORMAS DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS UNI- VERSIDADES PRIVADAS La autonomía es un principio organizativo y un derecho fundamental que también es aplicable, con particularidades, a las Universidades privadas El parámetro de la autonomía de la Universidad privada. El contenido de las normas de organización y funcionamiento de la Universidad 198 LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS MIEMBROS DE LA COMUNI- DAD EDUCATIVA EN LAS UNIVERSIDADES PRIVADAS. LA CUESTIÓN DEL IDEARIO PROPIO DE LA UNIVERSIDAD Los derechos fundamentales de los alumnos de las Universidades privadas. El problema de su defensa jurisdiccional La libertad de cátedra de los pwfesores. Su relación con otros derechos fundamentales La cuestión de la posibilidad de existencia de un ideario educativo en las Universidades privadas. Su trascendencia sobre la libertad de cátedra 207 EXCURSO: LAS UNIVERSIDADES DE LA IGLESIA Y EL DICTAMEN DEL CONSEJO DE ESTADO DE 16 DE OCTUBRE DE UNIVERSIDADES PÚBLICAS BAJO VESTIDURA PRIVADA. EL SUPUESTO DE LA UN1VERSITAT OBERTA DE CATALUNYA. HA SURGIDO AQUÍ UN TERTIUM CENUS DE UNIVERSIDAD? 215 CAPÍTULO V LA ENSEÑANZA PRIVADA EN ESPAÑA: CONSIDE- RACIONES SOBRE SU PROBLEMÁTICA ACTUAL EN EL MAR- CO DE LA POLÍTICA EUROPEA SOBRE EDUCACIÓN 219 I. INTRODUCCIÓN. SOBRE LAS DIFICULTADES Y NECESARIAS LIMITACIO- NES DEL ESTUDIO 220 II. LA INCIPIENTE POLÍTICA DE EDUCACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA. LA LIBERALIZACIÓN EN EL CONTEXTO DEL LLAMADO MODELO SOCIAL EU- ROPEO. UN APUNTE SOBRE EL REVERDECIMIENTO DE LA TEORÍA DEL SERVICIO PÚBLICO El contenido de la política de educación y formación profesional en el Tratado de la Comunidad Europea reformado en Maastricht El modelo social europeo: La combinación entre libertad v solidaridad 225

7 12 LA ENSEÑANZA EN ESPAÑA EN EL UMBRAL DEL SIGLO XXI 3. El reverdecimiento de la teoría del Servicio Público en los debates políticos franceses en tomo a ciertas liberalizaciones propugnadas desde la Unión Algunas conclusiones. La reconducción a la lectura e interpretación del propio marco constitucional 228 III. LAS LIBERTADES EN LA ENSEÑANZA SEGÚN LA CONSTITUCIÓN ESPA- ÑOLA DE CONSIDERACIÓN ESPECIAL DEL CONTENIDO DE LA LI- BERTAD DE CREACIÓN DE CENTROS DOCENTES La libertad de enseñanza como supraconcepto que cubre, entre otras, a la libertad de creación de centros docentes El ideario educativo o carácter propio: Su reconocimiento y limites El poder de dirección del titular del centro La ayuda económica a los centros privados. La cuestión de la directa derivación constitucional de una pretensión a la misma 236 IV APUNTES SOBRE LA PROBLEMÁTICA CONSTITUCIONAL DE UN DISTINTO MODO DE FINANCIACIÓN A LA ENSEÑANZA PRIVADA La posible avuda económica pública a los centros no concertados.' Examen inicial sobre la legitimidad constitucional de la inhvducción del llamado cheque escolar como mecanismo de financiación de la enseñanza privada y favorecedor de la libertad de elección de centro La ayuda económica a los padres desde otras premisas. La desgravación fiscal 246 V REFLEXIONES FINALES 247 VI. BIBLIOGRAFÍA SELECCIONADA 249 CAPÍTULO VI. EL CONSEJO ESCOLAR DEL ESTADO ANTE EL FI- NAL DEL PROCESO DE TRANSFERENCIAS EDUCATIVAS. FUN- CIONES, COMPOSICIÓN, EXPECTATIVAS 250 I. INTRODUCCIÓN. LA ENSEÑANZA EN EL ESQUEMA DE REPARTO COM- PETENCIAL ENTRE ESTADO Y COMUNIDADES AUTÓNOMAS. REFLEXIO- NES INICIALES SOBRE EL CONSEJO ESCOLAR DEL ESTADO 25 1 II. ANTECEDENTES EN NUESTRO DERECHO DEL CONSEJO ESCOLAR DEL ESTADO La permanente existencia de un órgano consultivo nacional sobre educación 254 A) El Real Consejo de Instrucción Pública 254 B) El Consejo Nacional de Educación Algunas conclusiones de lógica deducción 259 III. LAS BASES CONSTITUCIONALES DE LA ENSEÑANZA. UN FUNDAMEN- TO CONSTITUCIONAL PARA EL CONSEJO ESCOLAR DEL ESTADO? LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL ORDENAMIENTO ORDINARIO EN RELACIÓN AL CONSEJO ESCOLAR DEL ESTADO Las bases constitucionales de la enseñanza. El articulo 27.5 CE y la idea de participación 261

8 ÍNDICE El ordenamiento ordinario. La creación del Consejo Escolar del Estado por la LODE Naturaleza jurídica. Órgano consultivo. La distinción con el Consejo de Universidades v su trascendencia 264 IV COMPOSICIÓN Y FUNCIONES EN LA REGULACIÓN ACTUAL La composición. El respecto a la tradición de que la composición del Consejo se basa en la representación de los sectores de la enseñanza. Desaparición de los Consejems natos Las competencias del Consejo Escolar del Estado son obviamente, de índole consultivo y presentan una clara congruencia con las que pertenecen al Estado El concepto de programación general de la enseñanza y la participación del Consejo Escolar del Estado La relación entre el Consejo Escolar del Estado y la Conferencia sectorial de Educación 270 V. UN FUTURO DE LA ENSEÑANZA Y EL CONSEJO ESCOLAR DEL ESTADO Las políticas europeas de educación y formación profesional y el papel del Consejo Escolar del Estado Algunas modificaciones posibles en la configuración jurídica del Consejo Escolar del Estado 274