Democracia y presupuesto participativo en América Latina: institución participativa o de proximidad? 1

Transcripción

1 1.- Introducción Democracia y presupuesto participativo en América Latina: institución participativa o de proximidad? 1 Egon Elier Montecinos Montecinos La discusión sobre las nuevas instituciones participativas y su relación con las instituciones representativas ha encontrado un consenso normativo en la literatura especializada, la cual dice relación con que su vínculo más virtuoso, es el complemento. No obstante, la evidencia empírica ha indicado en algunas investigaciones (Tatagiba, 2006, Rosende; 2009; Montecinos, 2009, 2011) que esta relación no tiende necesariamente a la complementariedad, sino que mas bien, en muchos casos se ha observado un plano de asimetría con las instituciones representativas, siendo estas últimas las que terminan imponiendo su dinámica democrática en el ámbito local. En este sentido, en América Latina las nacientes instituciones participativas se ven enfrentadas a diseños e instituciones que no le ofrecen cabidas institucionales sustantivas y terminan consolidando su existencia como una expresión de innovación temporal, muy frágil a los cambios electorales y que como consecuencia no trascienden en la sociedad civil ni en el entramado institucional permanente de decisión de las políticas públicas comunales. A su vez, el abordaje conceptual y teórico de la democracia participativa, en específico, de los presupuestos participativos en América Latina, ha puesto suficiente atención en la descripción y caracterización de las dinámicas de participación en los presupuestos participativos, y últimamente en la relación con la democracia representativa para evaluar los alcances de dicha relación. No obstante, poco aporte se ha encontrado en la literatura respecto a la posibilidad de que los presupuestos participativos no necesariamente se estén desempeñando en la práctica como una institución propia de la democracia participativa, sino que más bien, tal cual se han desarrollado -especialmente en países fuera de Brasilpredomine una tendencia que conllevaría a que se estén transformando en instituciones participativas pero de incidencia limitada en las políticas públicas de la ciudad (comuna o municipio). Como contrapartida su incidencia se está viendo muy focalizada y reducida a espacios barriales. A este proceso se le denomina democracia de proximidad, concepto que se desarrolla en la parte final de este paper. En este ensayo se realiza un primer avance en la conceptualización del proceso de democracia de proximidad, proceso que se plantea como una derivación conceptual de la clásica definición de la democracia participativa 2, pero que posee algunas características particulares que se pueden identificar en algunos casos de presupuesto participativo en América Latina. 1 Este es un artículo que constituye un primer avance, concentrado básicamente en el tratamiento de la hipótesis, del proyecto de investigación FONDFECYT titulado Democracia y presupuesto participativo en América Latina. Tensiones y complementariedades con la democracia representativa. Los casos de Chile, Argentina, Uruguay, Brasil, Perú y República Dominicana. 2 En este paper se adoptan los conceptos de democracia participativa planteada por autores como Macpherson, Pateman y Barber. 1

2 De esta manera, el objetivo principal de este paper es poner en discusión el concepto y la hipótesis de que en América Latina el presupuesto participativo se está consolidando como un mecanismo de democracia de proximidad -reduciendo su impacto a espacios barriales- y no como un mecanismo de democracia participativa propiamente tal que incide en las políticas públicas globales de la ciudad. La metodología utilizada fue revisión de fuentes indirectas, en específico, revisión de la literatura especializada sobre democracia participativa y presupuesto participativo en América Latina; y fuentes directas, en específico, sobre los resultados del proceso de investigación desarrollado en Chile sobre Diseño Institucional y condiciones para el desarrollo del presupuesto participativo en Chile. El artículo se estructura de la siguiente manera. En una primera parte, se contextualiza el debate teórico en relación a la democracia representativa y democracia participativa poniendo especial atención a la dinámica conceptual de la participación ciudadana en cada uno de los modelos de democracia, y al problema del déficit democrático que en la actualidad enfrenta la democracia representativa y que las nuevas instituciones participativas en rigor debieran contribuir a subsanar. En la segunda parte de este artículo se hace una revisión sobre el presupuesto participativo en América Latina -entendido este como mecanismo de democracia participativa-, haciendo referencia a los problemas y desafíos identificados en la literatura en torno a las tensiones y complementariedades que se establecen con las instituciones representativas, tomando como referencia fuentes directas (caso Chileno) y fuentes indirectas (literatura especializada de otros países de América Latina). En este apartado se dejan planteadas las ideas centrales sobre el concepto de democracia de proximidad. Finalmente se cierra el paper con algunas conclusiones asociadas a los elementos conceptuales que configuran la hipótesis de la democracia de proximidad. 2.- Democracia Participativa y Representativa. Complemento en la teoría, pero en la práctica no. La idea central de la democracia liberal representativa se expresa en el supuesto de que ante la imposibilidad de que los ciudadanos se gobiernen a sí mismos, las elecciones regulares para seleccionar a los representantes del demos, sirven para legitimar mandatos y gobernantes, aspecto que permite el control de los líderes por parte de los electores. En este sentido, la participación esperada y deseable de los ciudadanos en la democracia representativa, es que estos tomen parte en discutir y votar a los líderes políticos, pues son estos los que deben ser activos y tomar las decisiones públicas, no los ciudadanos. Es la competencia entre ellos para recibir los votos, lo que finalmente configura el elemento central del método político democrático representativo (Schumpeter, 1966, p. 283). Bajo este supuesto, es entonces natural y esperable que los ciudadanos asuman un rol pasivo durante el mandato del gobernante, situación que se revierte cuando el ciudadano debe elegirlo, ya que ahí se debe volver activo, principalmente participando en elecciones libres y competitivas para elegir la mejor alternativa posible. La apatía del ciudadano, es la 2

3 condición esencial que sostiene la estabilidad del sistema democrático representativo, y la alta participación estaría asociada sólo a una minoría de los ciudadanos, aquellos más activos (Da Rocha Rosende, 2009, p. 22). Es por ello que los gobernantes necesitan del consentimiento de los gobernados para gestionar las instituciones públicas y políticas, así como los gobernados tienen cierto grado de control sobre las actuaciones de los gobernantes (Bobbio, 1986). Este control, se ejerce por medio de las instituciones destinadas para tal efecto, como son los partidos políticos y la militancia en ellos, los medios de comunicación, la participación eventual en manifestaciones y particularmente mediante las elecciones libres y competitivas, a través de las cuales los ciudadanos pueden rechazar o aceptar a quienes deciden aquellas políticas públicas (Viejo; Martí-Costa; Parés, 2009, p. 40) El principio de la participación en esta perspectiva, tiene la función principal de limitar los abusos de poder del Estado frente al ciudadano que privarían su libertad. No se espera que la participación sea el medio más idóneo que encamine al ciudadano hacia el autogobierno, o que se promuevan espacios de cogestión de las políticas públicas. La participación ciudadana amplia o el autogobierno, no tiene lugar en la democracia liberal representativa, ya que supone que el Estado debiera estar dotado de múltiples capacidades para asumirlas (Viejo; Martí-Costa; Parés, 2009), incluso algunas de ellas pueden ser entendidas como poco eficientes para lograr el proceso de decisión de una política pública. Una participación mucho más masiva de los ciudadanos en los asuntos del Estado es considerado por teóricos de la democracia representativa (particularmente los teóricos de la versión elitista) como un riesgo para el sistema democrático, ya que dichas demandas podrían sobrepasar el sistema con excesivas demandas sociales, pudiendo llegar a desestabilizar el sistema político en general. Para esta corriente la función del pueblo en la democracia consiste únicamente en manifestar su opinión en las elecciones para elegir los líderes y no para gobernarse a sí mismo, lo que es visto como un imposible (Sartori, 1965; Schumpeter 1966; Dahl, 1989). Otro de los aspectos sustantivos y problemáticos que supone la participación en la idea de la democracia liberal representativa, es la justificación de la no participación del ciudadano en los asuntos públicos. Para este enfoque, esto se debería a que no disponen del tiempo necesario, conocimientos, ni visión global de la sociedad que los habilite para tomar parte activa en decisiones de política pública. Por tal motivo, el gobierno debe ser asumido por una elite, y el ciudadano debe participar en la competencia de estas élites para asegurar que los más aptos lleguen al gobierno. Es decir, y tomando la idea planteada por James Mill (citado en Macpherson, 1977, p. 54), se puede excluir sin inconvenientes a todos los individuos cuyos intereses, se asume, están indiscutiblemente incluidos en los de otros individuos. Los fundadores del sistema democrático representativo consideraron que las mayorías tendían a actuar apresurada y apasionadamente sin asegurar calidad y eficiencia en la toma de decisiones, por tanto, los más aptos eran los llamados a gobernar (Gargarella, 1995, citado en Hernández 2006, p. 40). En esta visión, las elites son las encargadas de canalizar las preferencias de la mayoría de los ciudadanos y no los mismos ciudadanos como una forma de ejercer sus propios derechos. En definitiva, la democracia desde esta perspectiva, debe asegurar la protección de los derechos fundamentales del ciudadano. Por su parte, el Estado debe asegurar una 3

4 intervención mínima en la vida social, preservando que las preferencias ciudadanas (individuales y/o colectivas) se canalicen adecuadamente mediante la delegación o representación. Por otra parte, en la idea de la democracia participativa se supone que los ciudadanos asumen un rol más activo que en la democracia representativa, fundamentalmente en la incidencia sobre el diseño, decisión, formulación y el control de las políticas públicas globales. En la democracia participativa se entiende por participar, la deliberación conjunta de las políticas públicas a través de dinámicas gubernamentales abiertas y voluntarias, donde el ciudadano común tiene autoridad para crear demandas nuevas para el gobierno y que éstas sean realizadas tras procesos de negociación (Viejo; Martí-Costa; Parés, 2009). Asimismo, la democracia participativa se distingue de la democracia directa, en el entendido de que en la primera, los ciudadanos participan de la formulación de las políticas públicas, más allá de opinar sobre la aceptación o no de determinados proyectos de ley, como es lo que ocurre en general en los mecanismos tradicionales de la democracia directa, como los plebiscitos y referéndum 3. Los autores que sostienen el modelo de democracia participativa y que como consecuencia critican los postulados de la democracia representativa liberal (básicamente Macpherson, 1977; Pateman 1970; Barber 1984) no sostienen rupturas con el Estado Liberal y sus instituciones, sino que más bien, plantean una superación o transformación de las principales debilidades político institucionales en relación con los ciudadanos que se observan en las democracias representativas. Por ejemplo, Macpherson (1977) plantea que no se puede prescindir de los representantes políticos, la democracia representativa debe ser usada en la sociedad pero no de manera exclusiva ni excluyente. La pregunta esencial no es cómo funcionaría adecuadamente la democracia participativa, sino cómo avanzar o llegar hacia ella (Machperson, 1977, p. 127). Asimismo se requiere de aperturas institucionales pero también de ciudadanos más activos que estén dispuestos a tomar parte en las decisiones a las que son convocados y que abren espacios. En este modelo de democracia participativa los ciudadanos dejan de ser meros receptores y pasan a ser importantes protagonistas de las políticas públicas. Las dinámicas participativas actúan en dirección anti-elitista frente a la concepción liberal y al socialismo autoritario, principalmente el de tradición leninista (Da Rocha, 2008, p.23). Barber (citado en Wampler, 2008) plantea que uno de los principales problemas de la democracia liberal representativa es la falta de participación activa de los ciudadanos (Wampler, 2008, p. 64), pero eso no supone que las principales instituciones de la democracia representativa (puntualmente los representantes) deban ser reemplazados o sustituidos por los ciudadanos. Por el contrario, Barber (1984), señala que debe existir complemento y compatibilidad entre las innovaciones participativas y las instituciones de la democracia representativa en las sociedades modernas. Lo esencial en la democracia participativa, es que son los propios ciudadanos los que puedan contar con espacios que les permitan definir sobre qué temas o decisiones del 3 En la democracia participativa la representación existe pero su función es limitada a que el representante es portador de propuestas específicas aprobadas en un determinado territorio, o en un grupo social específico. En la democracia representativa, el representante está autorizado a actuar con libertad conforme le parezca adecuado, mientras dure su mandato, representando grandes sectores de ciudadanos. 4

5 gobierno deben participar y cómo deben participar. En esencia, la idea central es asegurar los suficientes espacios de participación para que esta situación pueda asegurarse. En este sentido, se parte del supuesto de que es el ciudadano quien mejor conoce sus problemas, por tanto, cuando puedan tomar parte en las decisiones públicas que les afectan lo harán, y lo harán con mayor eficacia que los propios técnicos del gobierno (Viejo; Martí-Costa; Parés, 2009, p 43). Esta situación plantea una diferencia sustantiva con la democracia representativa, principalmente respecto al rol que debe tener el ciudadano en la esfera pública y al tipo de participación ciudadana que ahí puede ejercer. Mientras en el modelo representativo, la participación cumple un rol de legitimador de los actores políticos, en el segundo la participación cumple un rol de legitimador del proceso de las políticas públicas y sus actores. En primer lugar, en la democracia participativa, se espera que asuma un rol más cooperativo, con un mayor sentido de comunidad e interés en los asuntos públicos (Macpherson, 1997, p. 129). En este modelo, el ciudadano está llamado a participar de manera constante en la formulación y gestión de las políticas públicas, más aún, cuando en la actualidad nos encontramos frente a instituciones públicas o burocracias con dificultades para gestionar el conjunto de las informaciones necesarias para la adecuada ejecución de políticas complejas en las áreas social, ambiental o cultural (Souza Santos y Avritzer, 2004, p. 48). En este contexto, la democracia participativa encuentra un espacio apropiado para complementar radicalmente las instituciones representativas y así representar mejor los intereses de los sectores minoritarios o de menos influencia en el poder institucional (Viejo; Martí-Costa; Parés, 2009, p. 44). En oposición a esta visión ideal/normativa respecto de cómo debe ser la relación entre instituciones representativas y participativas, se han identificado en la literatura algunas dificultades y factores críticos que no posibilitan el supuesto de la complementariedad anteriormente planteado Condicionantes, problemas y desafíos de la relación entre democracia representativa y participativa. Tal como ya se ha dicho, diversos autores plantean que la relación entre la democracia participativa y representativa debe ser de complemento (Bobbio, 1986; Macpherson, 1977; Subirats 2007; Wampler, 2008; Barber, 1984), dada la existencia de un conjunto de problemas que la democracia representativa por sí sola no puede resolver. Macpherson (1977) específicamente plantea que el complemento es perfectamente posible siempre y cuando se superen algunas condiciones para el logro de una democracia participativa. Por un lado, se encuentra la conciencia de que los ciudadanos pasen de verse a sí mismos y de actuar como esencialmente consumidores, a verse y actuar como personas que ejercitan sus propias capacidades y gozan con el ejercicio y desarrollo de éstas (Macpherson, 1977, p 129). Este aspecto apunta a que el funcionamiento adecuado de una democracia participativa requiere de un sentimiento de comunidad en los ciudadanos, que sea capaz de ocupar un lugar importante en la visión y construcción de comuna, ciudad o territorio local. Esto implica 5

6 que debemos contar con ciudadanos dispuestos a tomar parte activa en los asuntos concernientes a su ciudad, comuna o territorio. El otro condicionante es la reducción de la desigualdad social y económica, pues esa desigualdad requiere, tal como lo plantea el mismo autor, de una sociedad apática y no participativa para su propia reproducción, aspecto esencialmente sustantivo en los pilares de la democracia liberal representativa. Es decir, si asumimos que otros individuos pueden representar los intereses y preferencias de las mayorías, es perfectamente posible encontrar ciudadanos apáticos. La salida se observa por ajustar, complementar y perfeccionar los mecanismos de democracia representativa, para superar, entre otros problemas, el aumento de la apatía política lo cual produce concentración del poder sobre la vida pública en unas pocas elites (Macpherson, 1977, p. 130). En la misma línea argumentativa Boaventura Sousa Santos señala que en las democracias representativas se observa el problema de que los grupos más vulnerables socialmente, y las etnias minoritarias no consiguen que sus intereses sean representados en el sistema político con la misma facilidad que lo hacen los sectores mayoritarios o económicamente más prósperos (Souza Santos, p. 54) Estos problemas se agudizan en países con mayor diversidad étnica, donde los derechos de determinados grupos sociales no están consolidados y la diversidad de intereses choca con las ambiciones de la elite económica. Los mismos autores señalan que las desigualdades económico-sociales y de influencia en las decisiones políticas indican que la ciudadanía en los países centrales, y sobre todo en los periféricos, está muy distante de ser afirmada en su plenitud. Por su parte, Subirats (2007), plantea que lo que ha ocurrido en los últimos años, a raíz de la globalización y creciente revitalización de la ciudadanía, está provocando en la práctica, un vaciamiento creciente de la capacidad del ciudadano de influir realmente en la acción de gobierno. Y esto es así a pesar de que en las formas se mantienen más o menos intactos muchos de los elementos formales de nuestra condición de ciudadanos, que viven y ejercen sus derechos en un estado democrático. Y, con esa creciente pérdida de la capacidad popular de influir y condicionar las decisiones, se pierde buena parte de la legitimidad de una democracia representativa que sólo mantiene abiertas las puertas de los ritos formales e institucionales (Subirats, 2007, p. 21; Guillén, 2009, p. 123). Se consolida con deficiencias crecientes el modelo de democracia por elecciones, donde el ciudadano, entre una elección y otra, queda al margen de las decisiones sobre política y asuntos públicos. Este proceso contribuye a que la ciudadanía aumente su escepticismo o cinismo en relación con la actividad político-institucional y podríamos afirmar que simplemente ha descontado la existencia del sistema de representación política como una carga más que ha de soportarse en sociedades donde vivir es cada vez más complejo. Y en esa línea, la relación con políticos e instituciones tiende a volverse más utilitaria, más de usar y tirar, con pocas esperanzas de influencia o de interacción auténtica (Subirats, 2007, p. 22). En este sentido, los problemas más comunes de la democracia representativa se encuentran en la falta de sintonía entre las decisiones públicas y políticas de los representantes y las preferencias de los representados (fundamentalmente al momento de tomar decisiones), lo que se traduce en el incumplimiento de promesas de campañas electorales, ausencia de mecanismos efectivos de decisión ciudadana en políticas públicas y ausencia de 6

7 mecanismos de control que posibiliten la responsabilización de los representantes ante los ciudadanos. En otras palabras, se produce un problema de desajuste político en las democracias modernas, es decir, no se observa correspondencia entre los diseños institucionales existentes, sus estructuras gubernamentales en relación a los nuevos desafíos y a la nueva ciudadanía, lo que ha llevado a una creciente deslegitimación de nuestras democracias y de los modelos de organización que a ellas van asociadas. Este problema que podríamos denominar crisis en las democracias representativas nos indica que los mecanismos y espacios de representación se encuentran cuestionados por su escasa efectividad de acercar las preferencias de los ciudadanos (cada vez más diversas) a las soluciones públicas en un contexto democrático (Ziccardi, 2004; Brugué, Gomá y Subirats, 2005; Torcal, 2001). Nos encontraríamos ante una crisis generada por cambios en los ciudadanos y en la política, lo cual supone nuevos desafíos y oportunidades, que deben ser superados con una mayor implicación de la ciudadanía en los sistemas democráticos representativos (Font, 2001; Brugué, Gomá y Subirats, 2005). Asimismo lo plantean autores como Wampler (2008), Gaventa (2006); Subirats (2005 y 2007); Barceló y Pimentel (2002); Ziccardi (2008); Garretón (2004a); quienes coinciden en señalar que en las actuales democracias liberales existe un claro problema de un déficit democrático lo cual trae consigo otros males como la corrupción y el clientelismo. De acuerdo con estos planteamientos el proceso electoral no es suficiente para tener una plena democracia, el modelo democrático moderno tiende a agotarse cuando la participación y la democracia se limitan a las elecciones cada cuatro años y la gran mayoría de la población queda excluida de la participación en las decisiones inherentes a sus intereses cotidianos. Independiente de como sea el planteamiento del problema teórico que ronda en las discusiones de la democracia en América Latina, hoy nos enfrentamos a un cuestionamiento sobre la efectividad de la democracia representativa y sus instituciones para resolver los problemas de exclusión, diversidad y representación efectiva de las preferencias de los ciudadanos, lo cual requiere pensar cuales son los mejores mecanismos y procesos participativos que permitan profundizar y perfeccionar la democracia (Montecinos, 2009). En definitiva, y tal como se ha señalado en artículos anteriores (Montecinos, 2009), la discusión en la literatura encuentra consenso que para superar el problema de déficit democrático en las instituciones representativas modernas, no resulta sustantivo discutir una exclusión o sustitución de la democracia representativa por las instituciones de la democracia participativa, sino que fundamentalmente la problemática de análisis estaría dada por buscar la forma y mecanismos de llegar a una complementariedad efectiva entre ambas (Bobbio, 1986; Boschi, 2004). El objetivo de esta complementariedad sería provocar una mayor incidencia y presencia de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones, de tal forma que efectivamente ambas modalidades de participación sean sistemas complementarios y no excluyentes entre sí (Bobbio, 1986). En ese sentido, Joan Subirats (2005), señala que la relación y complementariedad entre democracia representativa y democracia participativa puede ser planteada en el contexto de una nueva relación entre las personas, los colectivos y las instituciones del Estado (Subirats, 2005; Dutra y Benevides, 2001). La democracia continuaría siendo la mejor alternativa a la crisis de legitimidad pero una democracia que surja de una profunda modificación de la relación entre gobernantes y gobernados, y que 7

8 considera y reconoce en igualdad de condiciones estas nuevas expresiones democráticas. Toda esta discusión normativa del complemento, en su dimensión teórica no encuentra mayores reparos. No obstante, en la práctica no sucede tal situación. Por ejemplo, en relación al presupuesto participativo, (considerado uno de las principales instituciones de la democracia participativa, que se ha sostenido a lo menos durante mas de 20 años en las democracias latinoamericanas), se ha recabado suficiente literatura que demuestra tal situación y nos ofrece elementos conceptuales que estarían configurando mas bien una democracia de proximidad, muy intensa sobre temas barriales pero escasamente participativa sobre temas de ciudad. 3.- Presupuestos participativos en América Latina institución participativa o de proximidad? Desde 1989 cuando aparecen los primeros presupuestos participativos en Brasil, este ha sido considerado como un mecanismo de democracia participativa 4. En los últimos años se ha intensificado la literatura sobre el desarrollo y bondades del presupuesto participativo en América Latina y Europa (Wampler, 2008; Ganuza 2003, 2005, 2008; Gaventa 2006; Goldfrank, 2006 y 2007, Nylen 2002 y 2003; Cabannes, 2004 y 2005; Schak 2005; Sintomer 2005; Font y Blanco, 2005; Gómez 2007; Montecinos 2006; Barceló y Pimentel, 2002; Vitale 2005; Sousa, 1998; Rendón, 2004). Esta atención en el estudio y desarrollo de los presupuestos participativos, representa el principal síntoma político y social que fundamenta la existencia de un cuestionamiento sustantivo hacia la efectividad de los sistemas democráticos representativos, cuestión que requiere comenzar a pensar y a buscar nuevas alternativas que lo mejoren, perfeccionen o profundicen (Montecinos, 2009, p. 146). Como consecuencia en una gran cantidad de países de América Latina se han incorporado iniciativas de presupuesto participativo a nivel local. Incluso, en algunos ha alcanzado al nivel regional y nacional (Goldfrank, 2006, p. 21) promovidos mediante leyes nacionales, es el caso de Perú, República Dominicana, Guatemala y Nicaragua. Por su parte, a escala local, encontramos presupuesto participativo en Brasil, México, Argentina, Uruguay, Colombia, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, República Dominicana, El Salvador, Perú y Chile. La literatura acumulada hasta hoy sobre el presupuesto participativo es diversa, pero por lo menos se puede agrupar bajo 2 criterios. El primero es de carácter histórico y el segundo es en relación a su objeto específico de estudio. En cuanto al primero y de acuerdo con Cabannes (2004 y 2005) existen 3 etapas en el estudio del pp. La primera fase de 1989 a 1997, denominada de experimentaciones, es en la cual se inventan las nuevas formas de gestionar los recursos públicos. En primer lugar está Brasil, en ciudades como Porto Alegre y Santo André, y en Montevideo Uruguay. La segunda fase la llama Cabannes (2004) masificación brasileña, y corresponde al período de 1997 a 2000, período durante el cual un centenar de municipios brasileños adoptaron el modelo, con variaciones notables. Finalmente la tercera fase, del 2000 a la fecha, es identificada por este mismo autor como de expansión (fuera de Brasil) y de diversificación. Es a partir de esta fecha que numerosas 4 Para profundizar sobre el concepto de presupuesto participativo se recomienda ver Souza 2004; Ganuza 2008; Goldfrank,

9 ciudades latinoamericanas y más recientemente europeas adoptan los modelos existentes, en general, con profundas adaptaciones (Cabannes 2004, 42-43). En relación al segundo criterio de clasificación, que dice relación con el objeto de estudio se pueden identificar aquellas investigaciones concentradas en mostrar y demostrar las bondades del pp (coincidente con la etapa de experimentación) 5 ; aquellas investigaciones concentradas en el diseño institucional y condiciones de éxito (coincidente con las etapa de expansión y masificación) 6 ; y finalmente las investigaciones de tercera generación (coincidente con la masificación) relacionadas con los estudios interesados en explicar los vínculos entre instituciones participativas y representativas, estudios que se concentran en estudiar bajo que contextos y condiciones se desarrollan y se producen dichas dinámicas de relación, de qué naturaleza son y cómo se manifiestan 7. En la mayoría de estos estudios, el pp es entendido como una expresión de democracia participativa que se presenta como un medio para complementar las instituciones democráticas tradicionales (Wampler, 2008; Goldfrank, 2007; Ganuza, 2008; Gaventa 2006). En ellos se pueden encontrar preguntas de interés para la agenda de investigación, como por ejemplo, Pires (1999) quien plantea las dificultades que existen para compatibilizar la democracia representativa con procedimientos de decisión más cercanos a la democracia participativa, dada la complejidad de las preferencias de los ciudadanos. Nylen (2003) y Abascal (2004), indican que la experiencia del presupuesto participativo no supone la sustitución de los mecanismos de la democracia representativa, sino que supone la convivencia de formas propias de cada una de ellas. No obstante y específicamente a partir de los planteamientos de Cabannes (2004 y 2005) se comienza a configurar un planteamiento adicional a la relación propiamente tal que se puede dar entre las instituciones representativas y el presupuesto participativo. Este autor se pregunta puntualmente si los presupuestos participativos son instrumentos que ocupan un vacío de la democracia representativa, o representan un elemento central de una democracia participativa, o representan una forma de democracia participativa de proximidad reducida al 5 La gran cantidad de investigaciones desarrolladas posterior a la aparición de los primeros PP estuvieron orientados a demostrar, por medio del estudio mayoritariamente de casos Brasileños, las bondades del PP y su aporte sustantivo a diferentes ámbitos como por ejemplo, al fortalecimiento democrático (Sousa, 1998; Souza, 2001), a la representación de los excluidos y pluralismo de la democracia (Nylen, 2003), al fortalecimiento de la rendición de cuentas (Wampler, 2004) a la revalorización del ciudadano, en tanto el PP potencia y vincula al ciudadano con el gobierno (Buenrostro, 2004) y al aporte de la superación de la pobreza y al fortalecimiento del capital social y la ciudadanía en América Latina (Gómez 2007; Abascal, 2004; Navarro, 1998; Baiochi, 2001; Jacques, 2003). Para otros países con diferentes grados de éxito se recomienda ver Matías, (2004); Gómez, (2007); Montecinos (2006); Centro Pluricultural para la Democracia (2005); Ruíz (2007); Goldfrank (2006). 6 En este sentido, la preocupación esencial está dada por cómo hacerlo para que efectivamente los PP sean instituciones participativas y cuáles son las condiciones que deben cumplir los lugares -o no cumplen- para explicar su éxito o fracaso. Para profundizar en esta línea se recomienda ver (Schneider y Goldfrank, 2005; Sintomer, 2005; Cabannes, 2005; Goldfrank, 2006). También en esta línea se pueden identificar los estudios que a partir de la experiencia brasileña identifican algunos aspectos claves relacionados con el diseño institucional y las condiciones previas que son necesarias de considerar para garantizar un relativo éxito en otras latitudes, aquí encontramos los estudios de Blanco (2002), Sintomer (2005); Matías (2006), Centro Pluricultural para la Democracia (2005), Goldfrank y Schneider, (2005), Cabannes (2005), Goldfrank (2006); Chávez, (2004). 7 Para profundizar en dichos aspectos se recomienda ver articulo publicado por Montecinos (2009) en Reforma y Democracia. 9

10 espacio del barrio (Cabannes, 2005, p. 44). Esta idea complejiza el debate respecto de la problematización de la complementariedad entre instituciones de democracia participativa con instituciones representativas, ya que las preguntas que se desprenden de esto, ya no serían si efectivamente los presupuestos participativos complementan o se subordinan ante las instituciones tradicionales de la democracia representativa, sino serían si el presupuesto participativo es un estilo de democracia participativa de proximidad concentrada en el barrio más que una democracia participativa propiamente tal? A partir de algunos estudios empíricos desarrollados por Gaventa (2006) y Goldfrank (2007), se comienzan a realizar algunas aportaciones importantes para considerar en esta discusión. Es así como Goldfrank (2007, p. 57), precisa que la relación entre las instituciones participativas y las instituciones representativas es por lo menos confusa, en el entendido, si se ubicarían en un mismo nivel o si unas se subordinarían a las otras 8. Mismo planteamiento es el de Gaventa (2006) quien indica que los procesos participativos pueden tener efectos opuestos, y pueden servir para minar instituciones y procesos democráticos tradicionales. No está suficientemente comprendido cómo y bajo qué condiciones estas instituciones, interactúan, o se fortalecen unas a las otras (Gaventa, 2006, p.23). Con posterioridad a los estudios mencionados anteriormente, Tatagiba y Chaves (2006), Da Rocha (2008) y Wampler (2008) 9 confirman por medio del análisis de algunos casos Brasileños, específicamente haciendo alusión a Santo André y Sao Paulo, que la relación entre instituciones participativas y representativas, definitivamente no es una relación complementaria, sino más bien una relación subordinada (Tatagiba y Chaves, 2006). En este caso, la trayectoria institucional del presupuesto participativo se ve truncada producto del predominio de las instituciones representativas. Por ello, para el caso de Sao Paulo, en lugar de aludir a la complementariedad entre instituciones participativas y representativas, parece mucho más adecuado aludir a una relación subordinada, agregan, la democracia brasileña al mismo tiempo que inaugura nuevos espacios de interacción entre el gobierno y la sociedad no los incluye como elementos de una renovada arquitectura institucional capaz de ofrecer caminos alternativos de la reforma democrática del Estado, de esta forma, se puede observar mas bien una tendencia a la instrumentalización de los espacios participativos, utilizados como instancias de legitimación del gobierno (Tatagiba y Chaves, 2006, p. 43). Brian Wampler (2008) le llama a este proceso Democracia Participativa Cooptada, donde encuentra que los presupuestos participativos fueron usados para legitimar las políticas de los gobernantes y no para transformar los instrumentos tradicionales de la elaboración de las políticas públicas. Esto, a su juicio, permitió que los seguidores más activos de los gobernantes fueran los que asumieran un rol protagónico en los presupuestos participativos, pero muy restringido en la elaboración de las políticas públicas. Fueron usados los 8 Esta discusión la sitúa en el contexto de la renovación ideológica planteada por la Nueva Izquierda a diferencia de lo planteado por la Izquierda ortodoxa. Para profundizar en el debate ideológico que existe tras la participación ciudadana que se genera en los presupuestos participativos, se recomienda ver Goldfrank (2006 y 2007). 9 En el caso de los estudios desarrollados por Wampler, también analiza las situaciones donde sí el presupuesto participativo ha logrado grados importantes de profundización de la democracia. Su interés específico radica en explicar por qué en algunos casos sí se produce profundización y en otros no. 10

11 presupuestos participativos básicamente para que sirvieran para dar la impresión de democracia y participación ante los votantes (Wampler, 2008, p. 73). Misma conclusión a la que llega Da Rocha Resende (2009) al denominar que en Sao Paulo, las experiencias formales de participación ciudadana extra-electoral reciben un amplio apoyo de las cúpulas partidistas y gubernamentales solamente cuando el programa no ofrece riesgos para sus estrategias de concentración de poder. Sean estas estrategias para fines electorales o de gobernabilidad (Da Rocha, 2008, p. 13). Para el caso Chileno, una de las principales conclusiones a las cuales llega un reciente estudio (Montecinos, 2011) es que el presupuesto participativo, no se encuentra consolidado en las prácticas políticas de los alcaldes que lo implementan, ya que aun siendo una práctica inédita y sustantiva para la experiencia chilena, resulta ser marginal en cuanto a la oportunidad de que el ciudadano y organizaciones incidan en la elaboración y formulación de políticas públicas municipales globales, aspecto que por lo menos en lo sustantivo no se aprecia del todo claro. Mas bien, el pp ocupa un lugar periférico a nivel municipal, aún en los municipios que lo implementan con relativo éxito, incluso se puede apreciar que en algunos casos es utilizado por alcaldes para legitimar o refrescar su relación con la ciudadanía, más que para incorporarlos en la discusión presupuestaria mayor, o en la definición de lineamientos de política pública local que puedan ser determinantes en la definición de políticas territoriales. Los factores explicativos para el caso Chileno, ayudan a aminorar en parte tal situación, dado que el centralismo político y las escasa atribuciones fiscales de los municipios juegan a favor de que el presupuesto participativo ocupe un lugar marginal en la democracia local. Estos estudios, están mostrando que la evolución y desarrollo del pp como mecanismo de democracia participativa en algunas situaciones y contextos puede ser usado para legitimar o renovar viejas prácticas clientelares de relación de los gobernantes con la sociedad civil. Se comienza a configurar entonces el fenómeno de que el presupuesto participativo, reduce su impacto participativo solamente a escala barrial, sin posibilidad de trascender ni incidir en los problemas más sustantivos de la ciudad, en las políticas públicas como pobreza y exclusión social. Dado este contexto, en algunos casos el pp terminaría transformándose en un mecanismo de democracia de proximidad, reducida al barrio, sin posibilidad de trascender ni siquiera al espacio de la ciudad. Dada la escasa experiencia acumulada de este fenómeno hasta la fecha, se podría deducir que algunas de las principales características de la democracia de proximidad tendrían relación a lo menos con algunos aspectos territoriales, políticos y sociales que se encontrarían regularmente presentes en las experiencias descritas en la reciente literatura. La principal particularidad del concepto de democracia de proximidad en materia política, tiene relación con la incidencia en las políticas de la ciudad. La participación de ciudadanos encontraría mayor dinamismo, interés y sería muy intensa en temas asociados a barrios o micro-sectores al interior de una ciudad o comuna. Por ejemplo y para el caso Chileno, es notable la convocatoria que se genera y la competencia que se produce entre los proyectos que presentan los vecinos para resolver los problemas de su barrio que, a su juicio, igualmente habían estado postergados por otras obras de mayor envergadura en la ciudad. No se vuelve común (lo cual no significa que esté ausente) un dialogo abierto entre los 11

12 distintos sectores de la ciudad para pensar soluciones integrales a la comuna. Esto se ve de alguna manera fortalecido porque en el diseño institucional del presupuesto participativo predominante, no existe de manera regular la presencia de una asamblea territorial que abarque la ciudad y que pueda ir canalizando las inquietudes globales de desarrollo. Por ejemplo, en todos los sectores se vuelve común el hecho de que iniciativas como construcción de veredas, habilitación de sedes, pavimentación de pequeños tramos de calles, equipamiento comunitario, se transforman en los principales proyectos que compiten y que finalmente se financian por la vía del presupuesto participativo. Como consecuencia, no se genera una incidencia mayor sobre los instrumentos tradicionales de planificación local, observándose escasa relación por ejemplo con los planes de desarrollo, plan regulador o con el presupuesto municipal global. La fortaleza de esta amplia participación ciudadana en temas asociados al barrio se contrapone con la tendencia hacia la segregación de la democracia participativa, y con la escasa cohesión social y política que se produce a nivel global en la ciudad a raíz de este fenómeno. Por su parte, y particularmente para el caso chileno, cuando algunos municipios intentaron promover la participación ciudadana en temas de desarrollo comunal con una perspectiva más global, la participación de ciudadanos se hizo notoriamente menor, ya que se generaba por parte de ellos una delegación natural para que esos temas los resuelva el dirigente social o se los delegaban de manera natural al alcalde o a los concejales, señalando que eran temáticas propias de sus representantes y no necesariamente de ellos como ciudadanos. En algunos casos también existía cierta delegación hacia los equipos técnicos municipales, en quienes recaía la responsabilidad de ser ellos quienes podían tener mayor autoridad técnica para decidir que alternativa resultaba mejor para la comuna. Las condicionantes de esta democracia barrial o de proximidad se puede deber al propio diseño del presupuesto participativo o a una delegación natural que hacen los ciudadanos a los representantes para que se hagan cargo de aquellos temas que ellos no sienten propios o que ven un poco mas lejanos a su realidad cotidiana, en este caso barrial. Otro de los componentes centrales que lleva consigo la democracia de proximidad, es una fuerte identidad territorial versus una difusa identidad de ciudad. Este fenómeno relaciona la intensidad y dinámica de la participación de ciudadanos con algunos territorios tradicionales o emergentes de una ciudad o comuna. Es común observar que a raíz del diseño institucional que adquieren los presupuestos participativos se reconozca previamente que existen ciertos barrios con una mayor tradición de participación pero que no dialogan con otros barrios, ya sea por rivalidades históricas, o porque no visualizan temas comunes. Esto ha hecho que los municipios destinen recursos de manera homogénea a territorios para que sean decididos por los propios ciudadanos para resolver las diferentes problemáticas barriales, anulando la posibilidad de invertir los recursos a los sectores en función de criterios de pobreza o exclusión social. Es así que producto del diseño del presupuesto participativo se focaliza la atención del ciudadano hacia el interior y no hacia el exterior de su entorno barrial. El diseño de los presupuestos participativos, así también lo promueve, cuestión que ha ido acarreando cierto grado de fragmentación social en torno al tratamiento de las problemáticas sociales comunales, pero fortaleciendo fuertemente las identidades barriales en desmedro probablemente de una identidad de ciudad o comunal. Esta situación extrema 12

13 se ha intentado subsanar con algunos intentos de municipalidades que mediante un diseño institucional de visión territorial, proponen fondos de asignación comunal para presentar proyectos de impacto ciudad. No obstante aquello, y dada la restricción presupuestaria municipal en América Latina en general, se sigue observando una mayor participación y protagonismo de los proyectos de tipo barrial. Los esfuerzos más significativos han estado dados por municipios que decididamente están entrando en una etapa de desinstrumentalización del presupuesto participativo, vinculando este mecanismo con los tradicionales mecanismos de planificación territorial y transformando la democracia participativa y sus instrumentos en política de gestión municipal. Medida que ha sido impulsada para capitalizar la participación ciudadana generada en los presupuestos participativos en iniciativas de mayor impacto, persiguiendo de alguna manera una mayor legitimidad democrática de los clásicos instrumentos de planificación local. Otro aspecto distintivo de la democracia de proximidad es la movilidad y dinamismo en la incorporación de nuevos líderes sociales y reemplazo de los tradicionales en la gestión municipal. Estos nuevos líderes, asumen roles en las tradicionales organizaciones comunitarias, observando en ellos un gran dinamismo pero en algunos casos una excesiva focalización de su acción a la propia organización que representa. Esto ha hecho ganar mucha legitimidad ante sus representados, aspecto que es notoriamente positivo dada la carencia de legitimidad que viven una gran cantidad de organizaciones territoriales y funcionales, pero su foco de acción muy limitado a intereses coyunturales e instrumentales. 4.- Conclusiones Las explicaciones respecto a cuándo, cómo y por qué suceden dichos fenómenos de democracia de proximidad, aún no se encuentran lo suficientemente desarrollados ni abordados en la literatura latinoamericana. Parece ser que, con la excepción de Brasil donde el pp ha tenido un impacto político mayor, la voluntad e ideología de los actores políticos y técnicos involucrados, así como la descentralización municipal y el importante rol jugado por la sociedad civil, han resultado vitales en los casos donde la democracia participativa ha logrado incidir en las políticas públicas municipales y ha logrado profundizar, complementar y perfeccionar las instituciones representativas tradicionales. Asimismo, existen algunas hipótesis explicativas a partir del análisis de experiencia brasileñas como las de Wampler (2008) quien indica que la profundización de la democracia a través de las instituciones de la democracia participativa con mayor probabilidad ocurre cuando los actores políticos del gobierno local y las organizaciones de la sociedad civil tienen intereses complementarios que están a favor de la extensión de los nuevos derechos políticos y sociales para los ciudadanos más pobres. No obstante deja abierta la pregunta Cuándo ocurre este complemento? Cuando los gobernantes en una lógica de arriba hacia abajo lo proponen, o cuando estos procesos son conducidos por la energía y la fuerza de los líderes de la sociedad civil (Wampler, 2008, p 78) Como contrapartida, y si observamos la realidad de un buen número de países de América Latina distintos de Brasil, nos damos cuenta que ni la sociedad civil se empodera de dichos procesos, ni la elite política nacional está dispuesta a ceder más poder a los gobiernos 13

14 locales. Esto ha generado que muchas experiencias de presupuesto participativo estén transitando desde la masificación/proliferación -en los países más noveles que han incorporado esta iniciativa- a una etapa creciente de profundos cuestionamientos en países donde el pp no ha logrado provocar una incidencia significativa en las políticas públicas de la ciudad. Es en este último grupo de casos, donde el presupuesto participativo parece estar configurando procesos de democracia de proximidad con niveles de participación muy intensos en barrios o territorios pero sobre proyectos menores, sin lograr que los ciudadanos incidan en la formulación de políticas públicas de mayor impacto y complejidad territorial. En estas experiencias se abren espacios, pero con limitaciones para provocar incidencia ciudadana mayor. Las razones básicamente tienen relación con el diseño institucional del presupuesto participativo, pero también con una delegación natural que hacen los ciudadanos a sus representantes, para que sean estos quienes resuelvan los problemas que los ciudadanos no sienten como propios. Lo propio para el ciudadano y donde se activa su participación con mucha mas intensidad sería en el barrio o en el entorno más cercano, allí sí existe mayor preocupación de parte de los ciudadanos y no ceden la responsabilidad de la decisión a un tercero. Si bien es cierto, la democracia de proximidad resulta ser un instrumento poderoso para activar la inclusión de ciudadanos en los asuntos públicos, aunque sea en temas menores, también es cierto que a mayor escala se transforma en un obstaculizador sustantivo a la hora de esperar que se generen procesos complementarios a las instituciones representativas. Se podría deducir como hipótesis que en la medida que los temas a tratar en las políticas públicas municipales resulten lejanos para el ciudadano común, las instituciones representativas tienden a gozar de mayor autonomía que las instituciones participativas para incidir en aquellas decisiones. Esta sería la razón mas fuerte para sostener que los presupuestos participativos, entendido como instrumento de democracia de proximidad, aparentemente (aun no existe suficiente evidencia empírica para afirmarlo) se estarían relacionando con dinámicas de renovación de liderazgos clientelares, y en algunos contextos, con legitimaciones de agendas públicas de actores políticos que ven en este instrumento una oportunidad para imponer su lógica verticalista en el espacio público. Finalmente, tal como se desarrolla el pp y se manifiesta la democracia de proximidad, estos pueden transformarse en mecanismos participativos cooptados por los actores representativos, especialmente cuando la sociedad civil es débil, y la voluntad política de los gobernantes es excesivamente protagónica haciendo transitar el pp de la delegación de poder a la renovación de estrategias de concentración de poder y relaciones clientelares. 5.- Bibliografía ABASCAL, Gabriel (2004); El Presupuesto Participativo: democracia directa versus democracia representativa o mejora de la calida democrática?; ponencia de las III jornada de pensamiento crítico de la Universidad de Alicante; España. ALGUACIL, Gómez (2005); Los desafíos del nuevo poder local: la participación como estrategia relacional en el gobierno local ; Polis, revista de la Universidad Bolivariana, volumen 4, N 012, Santiago, Chile. ARROYO, Juan (2006); La democracia municipal en la descentralización peruana : exceso o insuficiencia de participación?;revista del CLAD Reforma y 14

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