EL SISTEMA IMPOSITIVO Y LA DISTRIBUCION DEL INGRESO EN URUGUAY

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1 RESUMEN EL SISTEMA IMPOSITIVO Y LA DISTRIBUCION DEL INGRESO EN URUGUAY Ivone Perazzo Carolina Robino Andrés Vigna El primer objetivo de esta investigación consiste en determinar la incidencia en la distribución del ingreso del conjunto de impuestos que globalmente considerados más afectan a la economía del hogar (IVA, COFIS, IMESI y IRP). Ello se realiza en base a variables relevadas por la Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares (INE, ) mediante la elaboración de índices sintéticos de medición de la progresividad, apelando tanto al uso del enfoque estructural (índice de progresión del tipo medio) como de concentración (índice de Gini y Entropía). Asimismo se utilizan métodos gráficos para el análisis de la distribución del ingreso con y sin impuestos a partir de estimaciones no paramétricas de las funciones de densidad (densidades Kernel). Los resultados demuestran que el sistema impositivo actual, basado mayoritariamente en impuestos indirectos, es regresivo con respecto al ingreso. Sobre esta base se plantean dos simulaciones que logran invertir esta tendencia. La primera consiste en cambios en la clasificación de los bienes que pagan las distintas tasas de IVA, manteniendo el nivel de las mismas. La segunda atiende a la introducción de un impuesto a la renta de las personas físicas reformando el IVA y eliminando el IRP y el IMESI. Estos ejercicios se realizan con la restricción de mantener la recaudación obtenida con la estructura de impuestos vigente en el período de cobertura de la EGIH. Queda establecido así quién gana y quién pierde, en términos relativos, en los procesos de transformación de la estructura de la distribución del ingreso a partir de la introducción de diversas reformas tributarias.

2 PRESENTACION En las actuales circunstancias, en que la discusión acerca de la dimensión del Estado ocupa un lugar central en el debate económico, los impuestos constituyen un objeto de análisis particularmente interesante. A pesar de la intensidad de este debate, pocos datos se conocen acerca de sobre quien recae la mayor parte de la carga tributaria. Esta investigación procura contribuir al conocimiento de los impuestos en el Uruguay y su impacto sobre la distribución del ingreso. El momento para iniciar un mayor conocimiento del tema es oportuno no sólo debido al enconado debate que suscita, y en particular suscitó en la campaña electoral de las últimas elecciones, sino además por la forma inequitativa en que se distribuye el ingreso. La tributación podría ser un importante mecanismo a la hora de amortiguar estos efectos. Desde el inicio del siglo pasado Uruguay ha presentado una situación socio-económica más favorable que la mayoría de los países latinoamericanos que se traduce en mejores valores de sus indicadores sociales. En particular, los indicadores de pobreza son los más bajos de Latinoamérica. La inequidad de los ingresos es también más reducida que las cifras correspondientes a América Latina aunque cabe destacar que esta región, dado su PBI, es la que presenta mayor grado de inequidad en el mundo. Estudios empíricos sobre el tema muestran que si bien en la década del 90 existe una aparente estabilidad en la distribución del ingreso y de la pobreza en el Uruguay, este proceso oculta profundos cambios en los distintos sectores y regiones así como a través del tiempo. Hasta 1994 los indicadores de pobreza y concentración del ingreso mejoran; a partir de allí la tendencia se revierte acentuándose en los últimos años a causa de la profunda crisis que afecta al país. El sistema impositivo uruguayo no contribuye a mejorar esta situación. En efecto, éste se basa mayoritariamente en impuestos indirectos los cuales resultan especialmente gravosos para los hogares más pobres que destinan la mayor parte de su ingreso al consumo. La tributación indirecta en el Uruguay en 2001 representa cerca del 60% de los ingresos del Gobierno Central, cifra que en promedio se mantiene para toda la década del 90. Ello refleja la alta incidencia de la tributación indirecta en el ingreso del Sector Público. Por lo tanto, es interesante determinar la incidencia en la distribución del ingreso del conjunto de impuestos que globalmente considerados más afectan a la economía del hogar. Un antecedente de esta temática puede encontrarse en Bisogno y Grau (1989) donde se muestra que, salvo para los hogares más ricos, los gastos son superiores a los ingresos sobre todo en el primer cuartil, por lo cual dado que el IVA grava más a los que más consumen, los hogares pobres son los más afectados. En otras palabras, la contribución total de cada hogar por estrato a la recaudación total por concepto de IVA es decreciente con el ingreso hasta Por otra parte, en países industrializados los impuestos directos y en particular el impuesto a la renta de las personas físicas representan una fracción significativa de los ingresos fiscales mucho mayor que la que aportan los impuestos indirectos. Lo anterior introduce una relativa transparencia en la relación entre el Sector Público y el ciudadano, que asume a tal efecto el rol de contribuyente. Este último tiene una idea al menos aproximada de cuanto le cuesta el aparato estatal, lo que da legitimidad a sus reclamos como usuario de los servicios públicos. Asimismo, el excesivo peso de los impuestos sobre el gasto que componen la estructura tributaria uruguaya encierra una importante consecuencia que queda en evidencia en los períodos en los que la economía se desacelera y más aún en períodos de profunda crisis económica como la que se vive en el Uruguay de hoy. Particularmente para el año 2001 el déficit financiero del Sector Público consolidado alcanzó el 4,2% del PBI. Esto sin duda se explica en parte por las características estructurales de nuestro sistema tributario, altamente sensible al nivel de actividad (pro cíclico). El objetivo principal de esta investigación es determinar la incidencia en la distribución del ingreso del IVA, el IMESI y el IRP a través del análisis del sistema impositivo uruguayo actual, y la incidencia que tendría la implementación de un Impuesto a las Rentas de las Personas Físicas (IRPF) a través de un ejercicio de simulación, dado que este impuesto no existe actualmente en el país.

3 El enfoque que guiará la investigación estará orientado hacia la determinación de un sistema tributario balanceado con el IRPF como impuesto directo y el IVA como indirecto, que posibilite una mejor distribución del ingreso sin que vaya en desmedro de los objetivos de recaudación. En el curso de la investigación pretendemos dar respuesta a las siguientes interrogantes: Es el sistema impositivo regresivo en el Uruguay en la actualidad? De ser así, qué lineamientos podrían seguirse para volverlo progresivo? La hipótesis que guiará el trabajo es que el sistema impositivo actual basado mayoritariamente en impuestos indirectos es regresivo con respecto al ingreso. Incluso puede dársele una mayor progresividad variando las tasas de IVA o los bienes afectados por éstas. Asimismo, la introducción del IRPF podría atender mejor al principio de equidad, todo esto sin perder poder recaudatorio. Este artículo se compone de cinco partes. En la primera parte se realizan algunas consideraciones sobre la estructura impositiva uruguaya, comparándola con la de otros países en términos de los principales impuestos y su participación en la recaudación. Asimismo se incluye una descripción de la situación social uruguaya en lo tocante a distribución del ingreso y pobreza. En la segunda parte se presenta la metodología utilizada en la investigación. Se detallan los procedimientos seguidos para la obtención de los datos que sirven de insumo para el análisis de cómo se distribuye la carga impositiva entre los hogares. En la tercer parte se explicitan los supuestos y limitaciones del análisis para finalizar con los resultados y conclusiones (partes cuatro y cinco). PARTE I I.I DESCRIPCION DEL SISTEMA IMPOSITIVO URUGUAYO En el año 2001, los ingresos totales del Gobierno Central (GC) ascendieron a millones de dólares al tipo de cambio promedio del año, tomando como referencia dólar interbancario vendedor. La gran mayoría, 99,6% en promedio para el período , provienen del Tesoro Nacional (TN), mientras que tan sólo 0,4% corresponde al Fondo Nacional de Inversiones (FNI). Al interior del TN destaca la gran participación de la Dirección General Impositiva (DGI) con un promedio de 75,1% para el período analizado. El resto se distribuye entre los ingresos provenientes del Comercio Exterior y del rubro Otros. Este último incluye los ingresos provenientes de la Dirección de Casinos y Loterías, del Fondo de Inversión del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, de las transferencias realizadas por los Entes Autónomos y parte de lo recaudado por concepto del Impuesto a las Retribuciones Personales (IRP). Estas dos fuentes tienen un comportamiento opuesto en el período. El comercio exterior disminuye su peso debido a la profundización de las políticas de apertura y a la conformación del Mercosur que implican la reducción arancelaria; su participación pasa de 13,8% en 1990 a 5% en Por ello puede afirmarse que la principal fuente de recaudación es la interna. El rubro Otros, por el contrario, pasa del 8,7% a 20% para los mismos años (ver Cuadro 1). Cuadro 1. Estructura de los ingresos corrientes. Años En porcentaje TOTAL TN 99,2 98,8 98,9 98,2 99,1 99,3 99,3 99,5 99, DGI 76,7 76,0 78,4 80,2 77,7 77,9 77,9 77,4 77, Com. Ext. 13,8 11,7 9,9 7,0 6,9 5,7 5,7 5,6 5, Otros 8,7 11,1 10,6 11,0 14,5 15,7 15,7 16,5 16, FNI 0,8 1,2 1,1 1,8 0,9 0,7 0,7 0,5 0, Fuente: elaboración propia en base a datos del BCU En términos reales, es decir, aislando los efectos de la inflación en el comportamiento de las variables analizadas, los ingresos recaudados por el TN crecieron un 33% punta a punta como muestra el Cuadro 2. Los

4 ingresos de la DGI y del rubro Otros hicieron lo propio a tasas del 29% y 202% respectivamente, mientras que los provenientes del Comercio Exterior cayeron un 53% en el mismo período. Cuadro 2. Evolución real de los ingresos del Tesoro Nacional. Años A precios de TN Dgi Com. Ext Otros Fuente: elaboración propia en base a datos del BCU Los impuestos internos se clasifican en cuatro categorías: sobre la producción, consumo y transacciones, sobre los ingresos, sobre el patrimonio y otros. Asimismo, se incluye información acerca de Documentos recibidos y Certificados, rubro que contiene el registro de los egresos tributarios por concepto de bonificaciones, incentivos, devolución de impuestos, etc. Obsérvese que el IRP no aparece en tanto los recursos recabados por esa fuente no son recaudados en forma completa por la DGI (que solamente recauda la parte correspondiente a los funcionarios de la Administración Central), sino que, por el contrario, la mayor parte corresponde a recaudación del BPS y las Cajas Paraestatales (de Profesionales Universitarios, Bancarios, Notarial, Policial y Militar). Cuadro 3. Recaudación de los principales impuestos internos. Años Como porcentaje del total TOTAL INTERNOS S/prod, consumo y transacciones 86,9 88,5 84,7 82,8 83,1 83,4 82,1 82,2 80,9 81,1 81,3 83,9 IVA 54,0 55,5 54,1 53,6 54,8 57,6 57,3 57,1 57,2 58,3 56,8 56,4 IMESI 28,8 28,2 25,4 23,8 25,0 22,6 21,7 22,1 20,8 20,0 21,7 21,7 COFIS 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2,6 IVEME-ICOME 3,0 2,4 2,6 2,5 0,5 0,6 0,5 0,5 0,6 0,6 0,8 0,7 Transmisiones Patrimoniales 0,8 1,6 1,5 1,6 1,7 1,6 1,5 1,5 1,3 1,2 1,1 1,1 Otros 0,3 0,9 1,0 1,2 1,0 1,0 1,0 0,9 1,0 1,0 1,0 1,5 2. Sobre los ingresos 8,8 7,9 10,0 12,3 12,7 13,4 15,1 14,2 16,1 16,3 16,2 14,8 IRIC 6,9 6,8 9,0 11,4 11,9 12,4 13,5 11,6 13,5 14,1 14,0 12,5 IMAGRO 0,5 0,0 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 IMEBA 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 1,1 1,3 1,2 0,9 0,9 0,7 IRA 0,8 0,5 0,4 0,3 0,2 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Otros 0,3 0,3 0,2 0,2 0,3 0,4 0,4 1,3 1,3 1,4 1,4 1,5 3. Sobre el patrimonio 9,3 7,6 8,7 7,8 7,5 7,3 8,2 9,7 8,6 8,5 8,7 8,4 Patrimonio 6,9 4,6 5,8 4,8 5,0 4,7 5,0 6,3 5,1 4,8 5,1 4,4 IMABA 2,3 2,7 2,6 2,7 2,1 2,2 2,7 3,0 3,1 3,2 3,1 3,3 Otros 0,1 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,7 4. Otros 0,9 1,0 1,0 1,1 1,2 1,1 0,8 0,7 1,5 0,6 0,6 0,5 5. Doc. Recibidos y certificados -5,9-4,9-4,4-4,0-4,4-5,2-6,2-6,8-7,2-6,5-6,8-7,7 Fuente: elaboración propia en base a datos del BCU Como indica el Cuadro 3, el rubro predominante es el de impuestos a la producción, consumo y transacciones que, en promedio para los 12 años analizados, representa 82,14% de los recursos tributarios internos.

5 Impuesto al Valor Agregado Dentro del grupo de impuestos a la producción, consumo y transacciones, el impuesto individual de mayor peso es el Impuesto al Valor Agregado (IVA) que, además, ha aumentado su participación a lo largo del período: representaba el 54% en 1990 frente al 56,4% que representa en 2001 como muestra el Cuadro 3. Este impuesto grava la circulación interna de bienes, la prestación de servicios dentro del territorio nacional y la importación. Es una forma de imposición general a las ventas de tipo multifásica que determina una cuota fiscal en cada una de las etapas del proceso de producción y distribución de bienes. Esta cuota es proporcional al valor agregado en cada etapa. La modalidad adoptada en nuestro país es la del IVA tipo consumo, que permite la deducción inmediata de las inversiones. La ley dispone la existencia de tres categorías de bienes: unos afectados con una tasa básica, otros con una mínima y otros exonerados. La clasificación vigente para el año 1994 (año de la EGIH), según el Texto Ordenado (Título 10) puede consultarse en el Anexo 1. El nivel de las tasas ha ido aumentando desde su creación siendo en la actualidad 14% la mínima y 23% la básica (a la fecha de la EGIH eran 12 y 22% respectivamente). Contribución para el Financiamiento de la Seguridad Social En 2001, con la ley se implementa un nuevo impuesto indirecto llamado Contribución para el Financiamiento de la Seguridad Social (COFIS). El mismo se aplica sobre la importación, producción y enajenación de los bienes que cumplen con la doble condición de ser industrializados y estar gravados con el IVA en la circulación interna. Se pagará en todas las enajenaciones realizadas a organismos estatales, a empresas o contribuyentes de IVA o IMESI. Al igual que el IVA se trata de un impuesto multifásico aunque a diferencia de éste, el COFIS no recae en la venta del minorista al consumidor final. La mecánica es similar a la del IVA en el sentido que un industrial, fabricante o distribuidor tributará COFIS sobre los bienes industrializados que enajene, pero al mismo tiempo podrá recuperar y deducir el impuesto comprado en todos aquellos bienes que constituyan un factor de costo de los bienes gravados. La tasa se fijó en 3% y sobre ésta se aplica el IVA. Así, la carga tributaria sobre un producto que paga la tasa básica de IVA será de 26,7%. En su primer año, este impuesto recaudó 70,6 millones de dólares, lo que representa un 2,6% de la recaudación total por concepto de impuestos internos (ver Cuadro 3). Impuesto Específico Interno El Impuesto Específico Interno (IMESI) es el segundo impuesto en términos de recaudación, aunque ha disminuido su participación en el período del 28,8% que representaba en 1990 al 21,7% en Constituye una modalidad de imposición selectiva a las ventas, que grava la primera enajenación industrial de una serie de bienes: combustibles y automóviles, lubricantes, bebidas, cigarrillos y tabacos y cosméticos. Las distintas tasas máximas las fija el Poder Ejecutivo y figuran en el Texto Ordenado (Título 11). Estas varían entre 5% y 133%. Cada una de las tasas pueden consultarse en el Anexo 2. Gráfica 1. Recaudación del IMESI por componente. Promedio años En porcentaje del total. Fuente: elaboración propia en base a datos del BCU

6 La variedad de bienes y servicios gravados responde a la aplicación de criterios muy disímiles que van desde objetivos redistributivos (orientando la imposición de un mayor gravamen a artículos de carácter suntuario), de penalización de consumos nocivos (alcohol y cigarrillos) hasta consideraciones meramente fiscalistas (gravando también algunos artículos de consumo masivo, con una demanda fuertemente inelástica como los combustibles). Al interior de la recaudación por IMESI, el rubro con mayor peso corresponde a Combustibles que en promedio para el período representa el 47% de la recaudación total del impuesto. El rubro tabaco lo sigue en importancia representando el 23% (ver Gráfico 1). Nótese que a partir de mayo de 1995 el rubro energía eléctrica deja de gravarse con IMESI para ser gravado con IVA a la tasa básica. Otros impuestos Al interior del grupo de impuestos sobre la producción, consumo y transacciones aparece un conjunto de impuestos menores como el IVEME-ICOME (Impuesto a la Venta y Compra de Moneda Extranjera), Transmisiones Patrimoniales (grava las enajenaciones y cesiones de bienes inmuebles) y Otros que incluye Único a la Actividad Bancaria, Impuesto a las Comisiones, Fondo de Inspección Sanitaria y, a partir de 2001, el IMESSA (Impuesto Específico a los Servicios de Salud). Juntos pesan apenas 3,3% de la recaudación interna total en 2001, como muestra el Cuadro 3. El grupo de impuestos sobre los ingresos presenta tres componentes principales: el Impuesto a la Renta de la Industria y el Comercio (IRIC), el Impuesto a las Rentas Agropecuarias (IRA) y el Impuesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios (IMEBA). El IRIC es un impuesto anual sobre las rentas de fuente nacional derivada de las actividades industriales y comerciales las cuales grava con una tasa uniforme del 30%. El IRA grava rentas netas de fuente nacional obtenidas en el ejercicio de las actividades de producción primaria, arrendamientos, pastoreo, aparcería, etc. con una tasa del 30%. El IMEBA grava la primera enajenación de cualquier título realizada por los productores del sector primario. Los contribuyentes podrán optar por tributar este impuesto o el anterior. Si bien esta clase de impuestos grava a los ingresos, no se refiere a los ingresos personales sino a los obtenidos de una actividad empresarial, ya sea en la industria, el comercio o el agro; no se trata, pues, de un impuesto directo sobre el patrimonio de las personas sino de un gravamen sobre la actividad que despliegan y sus resultados y, por lo tanto, son fácilmente trasladables a precios. Esta categoría ha aumentado su participación relativa pasando de 8,8% en 1990 a 14,8% en El conjunto de impuestos que gravan al patrimonio está integrado por dos grandes tributos: uno al Patrimonio (IP) y otro a los Activos Bancarios (IMABA) que, conjuntamente, constituyen el 95% de la recaudación por este concepto. Estos impuestos recaen sobre el patrimonio de las personas físicas, núcleos familiares y las sucesiones indivisas, las cuentas bancarias con denominación personal y títulos al portador. Mantienen un peso promedio durante todo el período de 8,5% de la recaudación total de impuestos internos. En síntesis, y desde una perspectiva interna, el sistema tributario nacional tiende a concentrarse en impuestos indirectos, en particular IVA e IMESI, cuya característica principal radica en presentar altas tasas y una amplia base imponible. Si consideramos ambos impuestos conjuntamente se observa que, para el año 2001, representan el 78,1% del total de la recaudación por concepto de impuestos internos y el 58,2% del total de ingresos corrientes del Gobierno Central, según datos del BCU. Impuesto a las Retribuciones Personales El Impuesto a las Retribuciones Personales (IRP) recae sobre las personas que perciben retribuciones y prestaciones nominales en efectivo o en especie, derivadas de servicios personales prestados en la actividad pública o privada, exista o no relación de dependencia, los jubilados y pensionistas, así como los empleadores de la actividad privada y los Entes Descentralizados, industriales y comerciales del Estado. El tributo es cobrado por el BPS 1 y volcado directamente a Rentas Generales. El IRP constituye la única renta personal gravada del sistema tributario. 1 Con la excepción de los funcionarios de la Administración Central y las Cajas Paraestatales.

7 En el año de su creación (1982) la tasa del IRP se fija de acuerdo a dos franjas: 1% hasta tres Salarios Mínimos Nacionales (SMN). 2% para los que superen esta cantidad. La delimitación de las franjas y el nivel de sus tasas correspondientes variaron en diversas oportunidades desde la implantación del impuesto. Esta evolución se muestra en la Gráfica 2. Recientemente, en febrero y mayo de 2002, se han realizado nuevos ajustes a las tasas y franjas con objetivos fiscalistas que pautan una tendencia al alza de las tasas, así como un incremento en el número de franjas. Gráfica 2. Evolución de las tasas del IRP. Fuente: Parlamento Nacional La recaudación por concepto de este impuesto ha venido aumentando en términos generales. Así, como se observa en la Gráfica 3, mientras que en 1990 ascendía a 134,5 millones de dólares, en 2000 alcanza los 379,8 millones de dólares 2. Los menores niveles de recaudación de los años 1993 y 1994 se explican por los bajos niveles de las tasas, los mínimos que rigieron para todo el período. Gráfica 3. Recaudación del IRP. Años En millones de dólares. Fuente: elaboración propia en base a datos de la CGN. 2 Al momento de culminación de este artículo todavía no se encontraban disponibles en la Contaduría General de la Nación las cifras de recaudación para el año 2001.

8 La evolución que siguió el SMN en el período de análisis importa porque determina qué cantidad de asalariados caen en las franjas mencionadas. Un menor ritmo de crecimiento de esta variable con respecto al índice medio de salarios (IMS) implica que cada vez un número mayor de trabajadores pertenezcan a las franjas superiores, no por un incremento de su salario sino porque el SMN fue usado como ancla, lo que explica, en parte, el aumento en la recaudación del impuesto. Esto es precisamente lo que se verifica: según datos del INE, el índice de salario real (ISR) en 2000 es 12,2% superior al de 1990, mientras que un índice de SMN real (ISMNR) con base 1990 es 39,2% inferior en el mismo año. Seguidamente (Gráfica 4) se muestra la variación anual de estos dos índices. Gráfica 4. Evolución del ISR y el ISMNR. Variación respecto al año anterior. En porcentaje. Fuente: elaboración propia en base a datos del INE. Evolución del IMESI, IVA e IRP En términos reales, punta a punta y como muestra el Cuadro 6, los ingresos corrientes crecen 32,3%, mientras que el IVA, que representa en promedio 45% de los mismos, lo hace 32,7%. Es importante destacar que, sin embargo, la recaudación real de este impuesto viene disminuyendo desde 1999 debido a la caída en el nivel de actividad registrada en estos tres últimos años. Cuadro 6. Evolución de la recaudación real del IMESI, IVA e IRP. Años Base 1990 = IVA IMESI IRP s/d Ingresos GC Fuente: elaboración propia en base a datos del BCU y CGN. La evolución real del IMESI no presenta grandes oscilaciones, con una pequeña caída del 4,5%. En cuanto al IRP su recaudación en términos reales aumentó un 43% entre 1990 y 2000, último año con disponibilidad de datos. El Cuadro 7, finalmente, muestra la recaudación de estos impuestos con relación al producto. En el caso del IVA dicha relación ha ido en aumento durante el período de análisis. Mientras que para el año 1990 la recaudación de este impuesto representaba el 6,7% del PBI, este guarismo se incrementa al final del período llegando a representar el 8,27%. En cuanto al IMESI, se constata que la relación entre ambas variables se ha mantenido relativamente estable, siendo en promedio para los años analizados 3,24%. A raíz de lo anterior se desprende que la carga tributaria por concepto de tributación indirecta ha aumentado durante todo el período

9 pasando de 10,28% a 11,44% punta a punta. Respecto del IRP, es de notar que su participación en términos del PBI es creciente para todo el período salvo para los años 93 y 94, siendo 1,89% en Si consideramos los tres impuestos conjuntamente se observa que para el año 1990 representaban el 11,73% del PBI mientras que para el año 2000 dicha cifra asciende a 13,21% del PBI. Cuadro 7. Recaudación del IVA, IMESI e IRP con relación al PBI. Años En porcentaje IVA IMESI IRP s/d IVA + IMESI IVA + IMESI +IRP s/d Fuente: elaboración propia en base a datos del BCU y CGN. Comparación internacional Resulta pertinente realizar una comparación, en términos de las distintas modalidades de imposición y su aporte a los ingresos del Gobierno Central, del sistema impositivo uruguayo con otros de países de la OCDE y de América Latina. El Grupo 1 del Cuadro 8 incluye los impuestos directos (impuestos sobre los ingresos, beneficios, ganancias de capital y seguridad social), el Grupo 2 los indirectos o impuestos sobre bienes y servicios, el Grupo 3 los impuestos al comercio exterior, el Grupo 4 otros impuestos y el Grupo 5 recaudación por conceptos no tributarios. Como puede apreciarse en el Cuadro 8, en los países desarrollados el grueso de la recaudación recae en impuestos directos. Los ingresos del Grupo 1 para Alemania por ejemplo, representan un 63% de los ingresos corrientes del Estado mientras que los del Grupo 2 sólo representan el 20% de los mismos. En el límite, para Estados Unidos los impuestos del Grupo 1 son casi 30 veces superiores a los del Grupo 2 representando el 83% de lo recaudado por ese Gobierno Central. Cuadro 8. Recaudación por grupo de impuestos. Año Como porcentaje del total de los ingresos del Gobierno Central. Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Grupo 4 Grupo 5 Alemania Argentina Brasil España Estados Unidos Francia Japón* Reino Unido Uruguay *Nota: datos de Fuente: elaboración propia en base a datos del Banco Mundial, BCU y CGN. Por el contrario, en Uruguay la estructura impositiva se basa en impuestos indirectos, los cuales representan el 62% de los ingresos corrientes. Es importante destacar asimismo que el nivel de tasas de IVA existentes en el país resultan especialmente gravosas, siendo uno de los más altos en el mundo. En la región, mientras que Brasil presenta una estructura similar a la de los países desarrollados, Argentina se encuentra en una posición intermedia, a pesar de que allí si existe un impuesto a la renta de las personas físicas.

10 I.2. DISTRIBUCION DEL INGRESO EN EL URUGUAY En esta sección se realiza una breve descripción de la situación social uruguaya en lo tocante a distribución del ingreso y pobreza utilizando datos del Instituto de Economía elaborados a partir de la ECH y resultados de distintas investigaciones publicadas sobre el tema en los últimos años: Bucheli y Furtado (1999), Gradín y Rossi (2000), Vigorito y Melgar (1998) y Vigorito (1999). A pesar que los indicadores sociales describen una situación más favorable en Uruguay que en la mayor parte de los países latinoamericanos, la sociedad uruguaya encuentra crecientes dificultades en lo que respecta al desempleo, desintegración en la periferia de las ciudades, violencia e inseguridad. La aparición de estos fenómenos se produce en un contexto de crecimiento económico casi continuo desde la apertura democrática hasta 1998, cuando el PBI creció 97%. Esto señala la existencia de problemas que no pueden resolverse sólo por el crecimiento de la economía. En la década del 90 se observa una relativa estabilidad en los indicadores de pobreza y distribución del ingreso. El índice de Gini pasa de un valor 40,9 en 1990 a un valor de 42,23 en 1999 para el total del país urbano, es decir, la desigualdad en la distribución del ingreso se incrementa poco más de un punto en 10 años, como muestra el Cuadro 9. Cuadro 9. Evolución de la desigualdad en el total del país. Indices de Gini calculados sobre el ingreso per cápita de los hogares con valor locativo. Años Montevideo Interior Total Fuente: elaboración propia en base a datos del IE. Por su parte el número de hogares y personas pobres disminuye en ese mismo período, como muestra el Cuadro 10. El porcentaje de hogares pobres pasa de 20,5 en 1990 a 15,1 en Estos porcentajes de hogares pobres representan en términos de personas un 28,3% en 1990 contra un 22,8% en Sin embargo, si bien punta a punta la década de los 90 nos muestra una mejora en términos de pobreza y un leve empeoramiento en términos de desigualdad en la distribución del ingreso, se distinguen al interior del período dos tendencias diferenciadas. El valor del índice de Gini alcanza su valor mínimo del período en 1993 situándose en 39,55 para el total del país, y a partir de allí comienza un lento pero marcado ascenso. En cuanto a la pobreza, el número de hogares pobres logró descender a un nivel de 12,8% (representa un 19,4% de personas pobres) en 1994 y a partir de allí este guarismo se incrementa en forma constante. Cuadro 10. Hogares y personas pobres. Montevideo, Interior y País. Años En porcentaje. HOGARES PERSONAS Años País Montevideo Interior País Montevideo Interior Fuente: elaboración propia en base a datos del IE.

11 Esta situación no se revierte en 2000 donde todos los indicadores reafirman su tendencia al empeoramiento. Para este año, el índice de Gini toma el valor de 43,16 para el total del país es decir que, de 1999 a 2000 aumenta casi un punto, lo mismo que en una década. El número de hogares pobres pasa a ser 16,4% del total lo que implica que un 25,2% de la población se encuentra en situación de pobreza. Una forma de analizar la distribución del ingreso consiste en ajustar los ingresos por ingreso equivalente. Las escalas de equivalencia consisten en indicadores que permiten ajustar los ingresos de hogares de distintos tamaños y composición para volverlos comparables teniendo en cuenta las distintas necesidades de sus miembros. En el Cuadro 11 se observa que el índice de Gini comparando 1991 con 1998, aumentó en 2 puntos. Aunque este incremento es leve comparado a otros países latinoamericanos, los intervalos de confianza muestran que estos índices son estadísticamente diferentes utilizando el método de Bootstrap.. Cuadro 11. Indices de Concertación ajustados por ingreso equivalente. Años Montevideo, Interior y País Ajustado per ingreso equivalente País Gini Entropía Entropía Montevideo Gini Entropía Entropía Interior Gini Entropía Entropía Fuente: Pobreza en el Uruguay, Vigorito y Melgar (1998). La variación del índice de Theil (Entropía 1) fluctuó en el mismo rango excepto para el Interior donde cayó posiblemente indicando una reducción en la participación del ingreso de los deciles más altos. El mayor aumento se observa en la Desviación Media Logarítmica (Entropía 0) reflejando que las variaciones en la inequidad podrían explicarse por un proceso concentrador que ocurre en la cola inferior de la distribución. Considerando ambos índices de Entropía, la inequidad aumenta más en Montevideo que en el Interior particularmente para el índice Entropía 0 afirmando la hipótesis de un leve proceso de concentración que afecta a los deciles más bajos. La tendencia a la concentración del ingreso a partir de 1994 redundó en un aumento de la incidencia de la pobreza para el total del país. Sin embargo, comparando el período punta a punta la incidencia de la pobreza disminuye. Esta evolución no lineal puede observase en el Gráfico 5. Gráfico 5. Proporción de individuos en hogares bajo la línea de pobreza. Montevideo Interior y País. Línea de pobreza per cápita

12 Aunque a comienzos del período la pobreza era mayor en Montevideo, la brecha entre las dos regiones se reduce hasta el punto que en 1998 el Interior del país es un poco más pobre. A partir de ese año la situación vuelve a revertirse, incluso ampliándose la brecha. Es interesante ver como influye el crecimiento del ingreso per cápita de los hogares en el alivio de la pobreza. Desde 1990 hasta 1994, el ingreso aumenta y a partir de ese año empieza a caer excepto para el año 1998, como muestra el Cuadro 12. Las fuerzas que explican esta evolución se encuentran en la recuperación de la actividad macroeconómica; la modificación del mecanismo de ajuste de las pensiones de 1990 y la evolución de los salarios reales. Desde 1994, la velocidad de crecimiento de las pensiones empezó a caer y los salarios reales se reducen, afectando directamente la evolución del ingreso promedio real de los hogares. El ingreso real creció más rápido en Montevideo que en el resto del país. Como en 1990 el ingreso medio era mayor en Montevideo, esta evolución profundizó la brecha entre las dos regiones. Cuadro 12. Ingreso per cápita de los hogares. Montevideo e Interior. Base Total Montevideo Interior Fuente: IE. En Vigorito y Melgar (1998) puede encontrarse un análisis de descomposición (en base al método de Datt y Ravalión, 1992) que permite identificar por separado la incidencia del crecimiento del ingreso y su distribución en la evolución de la pobreza tal como muestra el Cuadro 13. Los índices de descomposición muestran que domina el efecto de crecimiento en los ingresos en tanto los movimientos en la pobreza siguieron la tendencia promedio de las variaciones en el ingreso de los hogares. Los resultados muestran que aunque el crecimiento del ingreso hubiera permitido un alivio mayor de la pobreza, la creciente inequidad en la distribución del ingreso lo impidió. La incidencia de la inequidad es menos importante ya que esta variable no presenta modificaciones significativas en el período. Nuevamente, cuando analizamos al interior del mismo se observa que, a partir de 1994, la distribución del ingreso se torna más inequitativa, sobre todo en Montevideo. Cuadro 13. Descomposición de los cambios en la pobreza: efectos crecimiento e inequidad. Montevideo e Interior. Región y período Variación en la pobreza Efecto crecimiento Efecto distribución Residuo Montevideo 1991/1997-1,87-3,60 1,61 0, /1994-6,98-7,26 0,18 0, /1997 5,11 3,20 1,95-0, /1998-0,16 0,30-0,48 0,00 Interior 1991/1997 0,01 0,03-0,03 0, /1994-3,49-3,81 0,24 0, /1997 3,49 2,78 0,69 0, /1998-0,46 1,37-1,87 0,04 Fuente: Pobreza en el Uruguay, Vigorito y Melgar (1998). Las fluctuaciones en el ingreso real de los hogares pueden explicarse por las variaciones que experimentaron las fuentes de ingreso de los mismos. En el primer subperíodo el ingreso real aumenta debido a la mejora en términos reales de las pensiones, mientras que su caída en el segundo se debe a la pérdida de poder adquisitivo de los trabajadores.

13 Para explicar lo anterior, se analiza la evolución de la participación de los ingresos del trabajo, del capital y de las pasividades a lo largo de , distinguiendo tres sub-períodos. En el primero (1986/90), como puede verse en el Cuadro 14, el ingreso per cápita creció sin importantes cambios en la participación de las fuentes. Posteriormente, entre 1990 y 1994, el ingreso continuó creciendo aunque a ritmos menores, percibiéndose un aumento del peso de las pasividades en detrimento del capital. A partir de entonces, el ingreso cayó observándose una adicional disminución de la participación del capital y una caída de los ingresos del trabajo. Entre 1986 y 1997 el país asistió a una recomposición de la distribución del ingreso entre pasividades, capital y trabajo, que tuvo lugar particularmente en la década de los noventa. Esta se caracterizó por un aumento de la participación de las primeras de 16% a 23%, una caída del capital del 15% al 11% y una leve disminución del trabajo (del 64% al 62%). Cuadro 14. Variación del ingreso per cápita total y por fuentes; participación de cada fuente y su contribución a la variación total. País. En porcentaje. Variación anual acumulada del ingreso per cápita Participación de las fuentes de ingreso Contribución a la tasa de variación 1986/ / / / / /97 Total Pasividad Capital Trabajo Otros Fuente: Evolución de la participación de las fuentes de ingreso en el Uruguay Bucheli y Furtado (1999). Por un lado, entre 1990 y 1994, el ingreso per cápita creció al 5,5% anual acumulado, al igual que las remuneraciones del trabajo. Mientras, las pasividades y las remuneraciones del capital -en términos per cápita- lo hicieron al 9,9% y 1,7% respectivamente. Así, en este período, se asistió a un aumento de la participación de las primeras y a una disminución de las segundas. Por otro lado, si bien la divergencia de la evolución de estas dos fuentes continuó entre 1994 y 1997, en estos años se sumó una caída de los ingresos del trabajo per cápita mayor al promedio y por ende, a una disminución de su participación. En términos per cápita, el ingreso total cayó al 2,2% anual acumulado y las disminuciones de las remuneraciones del capital y del trabajo fueron aún mayores (-7,3 y 3,1%, respectivamente). Al mismo tiempo, las pasividades per cápita continuaron aumentando, arrojando una variación del orden del 2,3% anual acumulado. La reforma jubilatoria de 1989 promovió una mayor concentración de ingresos al trasladar a los perceptores de pasividades a los deciles superiores. Tuvo lugar entonces una redistribución de ingresos intergeneracional cuya beneficiaria fue la población de más edad. Asimismo el leve aumento en la dispersión salarial verificado en el mercado de trabajo se tradujo en mayores niveles de desigualdad entre hogares. Por su parte la dispersión en los ingresos patronales y de capital se vio reducida y eso se opuso a los movimientos en las fuentes anteriores. Estos efectos contrapuestos explican la relativa estabilidad encontrada para el período mencionado en la distribución del ingreso. La aparente estabilidad en la distribución del ingreso también se explica por las características particulares de la composición de los hogares. En este sentido juega un rol relevante la incorporación de las mujeres en el mercado de trabajo que se tradujo en un aumento de su contribución al ingreso de los hogares, lo que tuvo efectos concertadores en el período en la medida que el número de perceptores de algunos hogares continúo en ascenso. Estos impactos se han visto contrarrestados por una reducción en la contribución de los jefes de hogar (ver Vigorito, 1999). Por último, Gradin y Rossi (2000) estudian la distribución del ingreso en el período que va desde 1989 a 1997 poniendo el énfasis en el análisis de polarización. La razón por la que optan por esta metodología es que el tipo de modificaciones distributivas mencionadas puede capturarse mejor por índices de esta naturaleza que por índices consistentes con la dominancia lorenziana. Esta última no puede distinguir si una población dada se concentra en torno a la media global o lo hace en torno a unos pocos polos locales.

14 En el mencionado trabajo se concluye que la distribución del ingreso en Uruguay experimentó un profundo cambio entre 1989 y Dicho cambio afectó el proceso de generación del ingreso de diferentes fuentes como el mercado de trabajo y el sistema de pensiones. Se observa un proceso de reducción en la polarización a través de una aproximación entre los polos de ingresos por concepto de jubilaciones y pensiones. Asimismo, se constata una creciente polarización entre quienes perciben salarios. Esta polarización se caracteriza por una caída en el tamaño del grupo de ingresos medios con una ampliación de las colas de la distribución. La cola inferior se amplió debido al empeoramiento de la posición económica de los trabajadores medios en el Interior, y el crecimiento de la cola superior se explica por la mejora de los trabajadores medios de Montevideo. La mejoría en la posición de los pensionistas compensó la creciente polarización dentro del mercado de trabajo, de forma tal que el ingreso total no presenta un aumento de la polarización. De los distintos análisis realizados surge que detrás de la aparente estabilidad en la distribución del ingreso y de la pobreza en el Uruguay, se esconden profundos cambios en los distintos sectores y regiones del mismo. Estos cambios, además tienden a acentuarse en los últimos años a causa de la profunda crisis que afecta al país. PARTE II. METODOLOGIA En esta parte se presentan los procedimientos seguidos para la obtención de los datos que sirven de insumo para el análisis de cómo se distribuye la carga impositiva entre los hogares de la población. Se trabaja en base a variables relevadas por la Encuesta de Gasto e Ingresos de los Hogares (INE, ) utilizando tanto índices estructurales como de concentración. II.1. DETERMINACION DE LA CARGA TRIBUTARIA POR HOGAR Procesando los microdatos de la EGIH es posible obtener el gasto mensual por hogar correspondiente a cada uno de los bienes relevados trabajando con los datos en su nivel máximo de desagregación (seis dígitos) abarcando un total de 686 bienes y servicios. Esta apertura fue la utilizada con el fin de describir lo más ajustadamente posible el gasto de los hogares. De esta forma se obtiene la base para la liquidación de los impuestos indirectos 3. Así, el gasto mensual en IVA por hogar se calcula como tj.g ij /(1+tj), donde t es la tasa correspondiente 4 (con j mínima, básica o cero) 5, y G ij es el gasto mensual del hogar i en compras del bien o servicio gravado a la tasa j. Para obtener el gasto en IVA total por hogar simplemente se suma el gasto en IVA obtenido para los bienes gravados a tasa mínima y a tasa básica. La clasificación vigente para el año 1994 según el Texto Ordenado de la DGI puede consultarse en el Anexo 1. Con el objetivo de buscar una mayor progresividad en la estructura del IVA se realiza un ejercicio de simulación. Este ejercicio consiste en cambiar la clasificación de los bienes que pagan las distintas tasas, manteniendo el nivel de éstas y del total de recaudación. Para ello fue necesario detectar las diferencias en las pautas de consumo por decil. Se utilizaron para este fin dos criterios complementarios. El primero consiste en determinar qué proporción del gasto total de un bien cualquiera corresponde a los primeros cuatro deciles. Es decir: j= 4 j= 1 j = 10 j= 1 g g ij ij 3 Estrictamente, la información que surge de los microdatos ya incluye el pago de impuestos indirectos por lo que para obtener el gasto en los mismos se multiplica por t/(1+t), siendo t la tasa correspondiente. 4 La correspondencia entre bienes y tasas se realiza en base al Texto Ordenado de la DGI (Título 10). 5 Estas tasas a noviembre de 1994 eran de 12 y 22% respectivamente. En mayo de 1995 (Ley ) pasan a ser 14 y 23%. Dado que este cambio afecta únicamente al último mes que cubre la EGIH no lo consideramos para los cálculos.

15 con j= 1,...,10 i = 1,...,n y donde j = deciles, g = gasto en el bien i y n = número de bienes Un valor mayor al 40% por ejemplo, significa que es un bien consumido preferentemente por los deciles más pobres. El segundo criterio capta el peso del gasto en un determinado bien en el total del gasto del decil sumando esta relación para los tres primeros deciles y relacionándola con la de los tres últimos. Es decir: j = 3 j= 1 j = 10 j= 8 g g ij ij g g i i donde gj es el gasto total del decil j. Si el resultado es 2, esto significa que los tres deciles más pobres consumen el doble del bien que los tres más ricos como proporción de su gasto total, dando una pauta para la exoneración del mismo. La nueva clasificación de los bienes así como el valor de estos indicadores puede consultarse en los Anexos 1 y 3 respectivamente. La liquidación del IMESI es algo más complicada que en el caso del IVA ya que refiere a la primera enajenación industrial y no al gasto final para consumo. En este sentido, para obtener la base imponible se debe deducir del precio de mercado los márgenes de comercialización. Estrictamente, el Poder Ejecutivo fija semestralmente un precio ficto 6 que define el monto imponible por unidad sobre el cual se aplica el gravamen. En definitiva, este ficto intenta reflejar el precio de mercado de dichos bienes por lo que restándole el margen de comercialización a este último se puede lograr una buena aproximación, evitando caer en interpretaciones que hacen a la equivalencia de las clasificaciones disímiles de la DGI y la EGIH. Un caso particular está dado por aquellos bienes que están afectados conjuntamente por IVA e IMESI: bebidas alcohólicas y no alcohólicas, automotores y motos, lubricantes y artículos de perfumería y cosméticos. En estos casos el IVA se liquida en cascada; esto es, al gasto que incluye IMESI se le aplica el IVA. Entonces, para determinar el pago en IMESI hay que deducir lo pagado en IVA. El gasto mensual en IMESI por hogar se calcula como s.g ij /(1+c)(1+s) siendo s la tasa correspondiente 7 y c el margen de comercialización y distribución, obtenido para cada bien en cuestión de la información que brinda la Matriz de Transacciones Intersectoriales de Bienes y Servicios Nacionales e Importados del BCU (SCN, 1991). Para obtener el gasto en IMESI total por hogar simplemente se suma el gasto en IMESI obtenido para los distintos bienes gravados que forman parte de la canasta de consumo de cada hogar. Cabe destacar que la energía eléctrica no tiene intermediarios en la comercialización, por lo que lo que los montos imponibles están dados por el precio de mercado relevado en la encuesta. En este caso, la recaudación se calcula directamente como s.g ij /(1+s), al igual que en el caso del IVA. Existe una complicación adicional para el caso de las bebidas alcohólicas blancas y los automotores por contar estos bienes con una sobretasa que se calcula sobre el monto imponible (recaudación o gasto en IMESI). El último grupo además presenta un adicional que se aplica sobre la tasa que corresponde. En el Anexo 2 pueden consultarse las distintas tasas, sobretasas y adicionales que se aplican a cada bien, así como su margen de comercialización. Para el cálculo del monto pagado por IRP por hogar es necesario realizar un ajuste en los ingresos que releva la EGIH. Dado que en la misma se presentan los ingresos líquidos, es decir, una vez deducidos todos los 6 Este ficto es ajustado bimestralmente por la DGI. 7 Al igual que en el caso del IVA, la fuente para identificar los bienes afectados y sus respectivas tasas es el Texto Ordenado de la DGI (en este caso Título 11).

16 aportes, se requiere conocer los ingresos nominales. Para ello se adicionan los aportes y el IRP que correspondan. Esto presenta algunas dificultades en tanto los aportes y la forma de liquidación de este impuesto difieren según la categoría ocupacional. Siendo la base imponible del tributo las retribuciones y prestaciones nominales en efectivo o en especie, derivadas de servicios personales prestados en la actividad pública o privada, exista o no relación de dependencia, de los jubilados y pensionistas, así como de los empleadores de la actividad privada y los Entes Descentralizados, industriales y comerciales del Estado, el universo de los contribuyentes se reduce a aquellos que pertenecen al mercado de trabajo formal 8. Para el caso de los asalariados se computan las variables que integran la base del impuesto: sueldos, compensaciones y comisiones, descuentos por cuotas, por adelantos y compras, beneficios sociales y otorgados por las empresas, aguinaldo, y todo tipo de retribuciones en especie 9. Sobre esto se calcula los ingresos brutos lo que implica conocer los aportes vigentes al momento de la EGIH que, para los trabajadores públicos corresponden a un 13% de Montepío y 1% de IRP para remuneraciones menores a tres SMN y 2% en otro caso, mientras que en los privados 10 se suma el aporte a DISSE de 3%. Para calcular el aporte personal por IRP se multiplica la base obtenida por la tasa correspondiente a las franjas dado que la liquidación este impuesto en Uruguay no se realiza en forma marginal. Así se obtiene el aporte al IRP de los asalariados públicos y privados por hogar. Los patrones y cuentapropistas, por su parte, aportan por un ficto que a la fecha de la EGIH correspondía a un SMN (el pago de IRP asciende al 1% de dicho ficto) con la excepción de aquellos que declaran percibir salarios, a los se les da un tratamiento análogo al de los trabajadores privados 11. Finalmente se obtiene el aporte al IRP de los patrones y trabajadores por cuenta propia por hogar. Los ingresos de los jubilados y pensionistas pasibles de ser gravados corresponden a jubilaciones y pensiones y, descuentos por compras y mutualistas. El único aporte que realizan corresponde al IRP, lo que se considera para obtener los ingresos brutos de acuerdo a las dos franjas. El resultado final es el aporte al IRP de los jubilados y pensionistas por hogar. En cuanto a los trabajadores que se encuentran en seguro de paro, sus ingresos corresponden a seguro de paro y enfermedad y los aportes coinciden con los de los asalariados privados. Siguiendo los mismos pasos que en ese caso, se obtiene el aporte al IRP de los trabajadores en seguro de paro por hogar. Con el objetivo de mejorar la distribución del ingreso se realiza un ejercicio de simulación en el que se introduce un Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF), se reforma el IVA y se elimina el IMESI y el IRP como se explica más adelante. Este ejercicio se realiza con una restricción: mantener la recaudación obtenida con la estructura de IVA, IMESI e IRP vigente en el período de cobertura de la EGIH. El diseño de un IRPF implica decidir qué fuentes de ingresos se consideran, durante qué período y la forma de hacerlo (sistema cedular o global), cuál será la unidad contribuyente y qué estructura de tasas tendrá. 8 Se intenta captar esta condición considerando las personas que aporten a DISSE, además del total de trabajadores públicos y jubilados que por definición son formales. 9 Actualmente las retribuciones en especie que corresponden a alimentación no se encuentran gravadas, lo que no sucedía al momento de la EGIH. 10 Para identificar este grupo filtramos por categoría ocupacional principal donde el valor 02 corresponde a los asalariados privados. 11 Las categorías ocupacionales principales correspondientes a este grupo son: trabajador por cuenta propia con local (cat_ocup = 3), trabajador por cuenta propia sin local (cat_ocup = 4) y patrón (cat_ocup = 5).

17 Intentamos captar de la mejor forma posible la definición de renta amplia de Haig Simons por lo que incluimos el ingreso corriente (monetario y no monetario) 12 y el ingreso no corriente declarado en la EGIH. A esto se le agregan los aportes e impuestos sobre sueldos y jubilaciones (IRP) para, de este modo, obtener los ingresos brutos, puesto que como se señaló anteriormente, el dato que brinda la EGIH es el ingreso líquido. Esta definición teórica de renta extensiva constituye posiblemente la mejor aproximación a la capacidad de pago del contribuyente. Sin embargo, existen problemas para traducir a la realidad fiscal esta definición que, por tratarse de una primera aproximación, se pasan por alto en este trabajo, lo que constituye una limitación del mismo. Asimismo tampoco se considera, dadas las dificultades teóricas y prácticas que conlleva, ningún tipo de exención ni deducción a esta base. El período de medición de la renta será anual y se considerará un sistema global, es decir, se agregan todas las rentas independientemente de su fuente para la liquidación del impuesto. La unidad contribuyente es el hogar ajustado por el número de integrantes del mismo. Se considera el ingreso total del hogar pero se le da un tratamiento per cápita para determinar la franja y aplicar las tasas. Este sistema se denomina quotient familiar. Así se busca cumplir con el criterio de equidad horizontal evitando las sanciones que implicaría trabajar con un tratamiento por hogar sin tener en cuenta su cantidad de integrantes. Se plantean tres escenarios para el IRPF. El primero corresponde al caso que el IVA presenta una tasa del 10% para un conjunto de bienes y otros que se encuentran exonerados 13. En este caso el IRPF presenta 5 franjas que se determinan guardando una determinada relación con el valor promedio de la línea de pobreza para Montevideo en Dichas franjas y sus tasas correspondientes se presentan el Cuadro 15. Cuadro 15. Simulación del IRPF: escenario I FRANJA 0 FRANJA 1 FRANJA 2 FRANJA 3 FRANJA 4 límite >7728 en lp <1lp 1lp<2 2lp<4 4lp<7 7lp tasas El segundo escenario corresponde al caso que el IVA presenta una tasa uniforme del 5,5% (con esta estructura se recauda aproximadamente lo mismo que en el caso anterior). Al no existir exoneraciones en los impuestos indirectos considerados en este escenario debe buscarse una mayor porgresividad a través del IRPF, de allí que se incrementen las tasas para los hogares más ricos. La estructura de este escenario se muestra en el Cuadro 16. El último escenario es una combinación de los dos anteriores: IVA con tasa uniformy del 5,5% e IRPF según la estructura de tasas que muestra el Cuadro 15. Cuadro 16. Simulación del IRPF: escenario II FRANJA 0 FRANJA 1 FRANJA 2 FRANJA 3 FRANJA 4 límite >7728 en lp <1lp 1lp<2 2lp<4 4lp<7 7lp tasas Cabe precisar que la liquidación del impuesto se realiza en términos marginales. Esto es, supongamos que estamos en el escenario 1 y que el ingreso per cápita de un hogar asciende a pesos, por lo que cae en la tercer franja. Por sus primeros pesos no pagará IRPF (franja exonerada), por los siguientes pagará un 7%, por los siguientes pagará un 14% y recién por los restantes 84 pesos que caen en la tercer franja pagará la tasa correspondiente a la misma, es decir 24%. 12 No se incluye el valor locativo. Si bien para aproximarnos a una definición de renta amplia debería incluirse dentro de la base imponible del IRPF, en el ejercicio de simulación se excluye por considerarse una variable ficticia con problemas administrativos para valorar de forma precisa la renta a imputar. Además, en la práctica ningún país que aplica este impuesto lo grava, lo que muestra cierta tendencia de la política social a estimular fiscalmente la propiedad de la vivienda. 13 El criterio de clasificación de los bienes en cada categoría fue el planteado en el caso del ejercicio de simulación para el IVA.

18 II.2. INDICADORES UTILIZADOS Para analizar la distribución de la carga tributaria se elaboran índices sintéticos de medición de la progresividad, apelando tanto al uso del enfoque estructural (índice de progresión del tipo medio) como de concentración (índice de Gini y Entropía). También se utilizan métodos gráficos para el análisis de la distribución del ingreso con y sin impuestos a partir de estimaciones no paramétricas de las funciones de densidad (densidades Kernel) utilizando el programa STATA. Indices estructurales El índice de progresión del tipo medio se obtiene a partir del cociente entre el gasto en impuestos y el ingreso del hogar. Este indicador nos permite observar que proporción del ingreso de los hogares se destina al pago de los impuestos considerados a medida que nos movemos hacia arriba en la escala de rentas. Así, puede observarse la evolución del tipo medio por decil, es decir, cuán regresivo o progresivo es el impuesto. Es importante notar que cuando se establece la relación gasto en impuestos - gasto total del hogar se intenta analizar la tasa promedio que pagan los mismos. Este indicador no se utiliza para realizar análisis de progresividad en tanto consideramos que el ingreso es una medida más ajustada de la capacidad de pago que el gasto. Con un impuesto cuya carga impositiva se supone función exclusiva del ingreso: T = T(y), el tipo medio m será, m = T(y)/y que se supone es menor que uno. Entonces, si dm/dy = d(t(y)/y)/dy, dm/dy es mayor que cero cuando la estructura tributaria es progresiva, si es igual a cero es proporcional y si es menor que cero es regresiva. Indices de concentración La elección de medidas siguió el enfoque axiomático de la desigualdad (Cowell, 1999) el cual se basa en un conjunto de criterios que establece las propiedades deseables que debe establecer un índice: sensibilidad a transferencias de ingreso entre individuos (Principio de las Transferencias Débil y Fuerte), descomposición e independencia del tamaño de la población y de la escala de ingresos. Optamos por la familia de los índices de Entropía Generalizados puesto que es la única que las verifica. En particular utilizamos Entropía 0 y 1 haciendo explícita de este modo distintas ponderaciones sobre la escala de ingreso: mientras el primero otorga un peso mayor a la cola inferior de la distribución, el segundo hace lo propio con la cola superior. El índice de Gini (G), a pesar de no cumplir las propiedades de descomposición y principio de transferencia fuerte, es utilizado por su popularidad. De forma implícita este índice otorga un peso mayor a los hogares de ingresos medios. Para la construcción de estos índices se utiliza el programa INEQ (Cowell, 2000). Las fórmulas de cálculo de estas medidas son: G= 1 + 1/n (y 1 +2y ny n )2/n 2 y n yi E(0) = si log y n i= 1 y i y i E(1) = si log y y i= 1 donde n es el número de individuos, y i es el ingreso del individuo i, con y 1 y 2... y n y y es el ingreso promedio de la población y s i es la participación de cada individuo en el ingreso total (s i = y i / n y, con s i = 1). Para testear que los índices de concentración obtenidos sean estadísticamente diferentes, se utiliza el método de Bootstrap que consiste en realizar procesos de remuestreo de una muestra de la población a analizar a partir del programa STATA. En cada remuestreo se obtienen los estadísticos de interés como insumo para calcular su varianza a partir de las distintas muestras de la población. Sin embargo, las replicaciones de las

19 variables de interés no es siempre la mejor forma de usar el método Bootstrap. En particular, cuando queremos calcular un intervalo de confianza, el procedimiento recomendado no es aplicar este método para dicha variable sino para la distribución de su t-value. Se diseñan entonces muestras repetidas de la muestra base calculando la estimación del parámetro de interés en cada replicación del Bootstrap. Pero en lugar de quedarnos con él, le restamos su estimación a partir de la muestra original y se divide la diferencia entre la desviación estándar aproximada ( σˆ ). Se hacen suficientes replicaciones para tener una idea de la distribución del t-value. La ventaja es que este método da un intervalo de confianza más exacto que los que se obtienen a partir de las desviaciones estándar aproximadas. Estimaciones de densidad Kernel A continuación se presenta una aproximación alternativa aunque complementaria a las anteriores. A partir de los métodos gráficos se pueden analizar en detalle los cambios en la forma de la distribución del ingreso. Siguiendo a Cowell et al (1996), para aproximarnos intuitivamente al método de estimación de densidades Kernel, supongamos que todos las observaciones de ingreso se ordenan en una línea. Es de esperar que exista mayor dispersión de las observaciones en los extremos. Para estimar cual es la densidad de las observaciones en un ingreso objetivo y*, construimos un intervalo en trono a éste. A continuación agregamos la información del intervalo para obtener la estimación de la densidad en centro del mismo. Luego se va corriendo el intervalo y se estima la densidad en un nuevo punto, determinado por el centro del intervalo. La forma más rústica de hacer esta agregación cada vez sería hacer el conteo simple de todas las observaciones que caen dentro del intervalo (lo cual es muy similar a lo que se realiza cuando se construye un histograma). Una aproximación más sofisticada consiste en otorgar un mayor peso a aquellas observaciones cercanas al centro del intervalo. Esta es la esencia del proceso de estimación de densidades Kernel. II.3. DEFINICION DE LOS INGRESOS DEL HOGAR: AJUSTE PER CAPITA Y EQUIVALENTE Una vez que se obtienen los ingresos nominales del hogar se redefine el ingreso total del mismo. De este modo esta variable incluye los ingresos nominales, los ingresos por los mismos conceptos que los incluidos en la categoría anterior pero que no pertenecen al sector formal, las transferencias, alquileres y arrendamientos de inmuebles, intereses bancarios, dividendos, ingresos del exterior, pensiones por divorcio y separación, así como el ingreso no corriente (herencias, juegos de azar e indemnizaciones). También se incluye la producción propia. Una vez que se cuenta con el nuevo vector de ingresos por hogar, se calculan los ingresos per cápita. Así se obtiene un vector que sirve de base para poder redefinir los deciles. Es con estos nuevos deciles con los que se construyen los índices estructurales. A su vez, en el análisis basado en índices de concentración se trabaja alternativamente con el ingreso per cápita o equivalente. Estos últimos ajustes intentan captar los ingresos de los hogares que difieren en cuanto a tamaño y características demográficas de sus integrantes. Una escala de equivalencia es una expresión matemática que intenta cuantificar el efecto de las economías de escala y reajustar la variable monetaria del hogar teniendo en cuenta este efecto. La escala de equivalencia que utilizamos en este trabajo es la escala OCDE en la cual el primer adulto se pondera con la unidad, el resto de los adultos con el factor 0,7, y los menores de 14 años con 0,5. PARTE III. SUPUESTOS Y LIMITACIONES DEL ANALISIS Siempre es necesario recurrir a supuestos simplificadores para reducir a un nivel manejable la complejidad de la realidad objeto de estudio. Se deben tener presentes los supuestos para comprender cuan aplicables pueden ser las conclusiones del análisis e incluso conocer sus limitaciones. Existen algunos elementos que no hacen totalmente comparables nuestros resultados sobre recaudación con los de las estadísticas nacionales. En parte esto se explica por los supuestos realizados. Por un lado, se supone que no existe evasión lo que sobrestima los resultados de recaudación. Asimismo, debido al objetivo de nuestra investigación, no se considera al Estado como consumidor final por lo que los resultados sobre

20 recaudación se ven subestimados. Tampoco se considera el IMESI vía costos lo que subestima los resultados de recaudación por este concepto. Asimismo, se supone una traslación del 100% hacia adelante de la carga impositiva, o sea son los consumidores quienes cargan con el total de los impuestos indirectos. La elasticidad precio e ingreso de la demanda es constante. Estos supuestos se deben a que se cuenta como única fuente de información con la base generada por la EGIH que se realizó para no existiendo una actualización de los gastos de los hogares. Esto es, con el cambio en el precio que puede sobrevenir por la modificación de las tasas no se altera la demanda ni tampoco lo hace por las modificaciones que introducen las reformas tributarias en los ingresos. Asimismo para el caso de la actualización se supone que las pautas de consumo se mantienen invariantes en el tiempo. En el caso de los ejercicios de simulación, y en menor medida en el de actualización, no se tiene en cuenta la incidencia en la recaudación de IVA y en el precio final del bien o servicio considerado, que pueda tener el hecho de gravar actividades que no lo estaban y que entonces pasen a descontar el impuesto vía costos. A la inversa, puede suceder que actividades que antes lo descontaban al pasar a estar exoneradas tengan que dejar de hacerlo. PARTE IV. RESULTADOS En esta parte se presenta el análisis sobre cómo afectan los principales impuestos (IVA, IMESI e IRP) al ingreso de los hogares, a través del estudio de cómo se distribuye la carga de los mismos. Luego se proponen dos ejercicios de simulación con el mismo objetivo (distribuir más equitativamente la carga tributaria) y la misma restricción (mantener el nivel de recaudación obtenido con la estructura impositiva vigente en 1994). El primero consiste en cambios en la categoría de los bienes que pagan IVA y el segundo en la introducción de un IRPF que sustituya al IMESI e IRP reformando el IVA. En cada caso, para captarlo apelaremos al uso de índices estructurales e índices de concentración. IV.I ANALISIS EN BASE A INDICES ESTRUCTURALES Como se comentó anteriormente el IVA y el IMESI representan el 93% de la recaudación total de impuestos indirectos (sobre producción, consumo y transacciones) para el año 2001, por lo cual el análisis de la distribución de la carga impositiva se concentrará en los mismos. El Cuadro 17 y el Gráfico 6 muestran que la tributación indirecta (IVA e IMESI), en el Uruguay es regresiva con relación al ingreso de los hogares en términos generales, lo que confirma la hipótesis inicial del trabajo. Considerando el país en su conjunto, para el primer decil el tipo medio toma el valor 12,57 y de 9,47 para el último decil, por lo que al aumentar el ingreso el tipo medio disminuye; esto implica que los impuestos indirectos en Uruguay son regresivos. Cuadro 17: Gasto en impuestos indirectos con relación al ingreso por decil. Montevideo, Interior Urbano y País. En porcentaje. IMESI IVA TOTAL INDIRECTOS Deciles M I P M I P M I P total Gráfico 6: Gasto en impuestos indirectos con relación al gasto y al ingreso por decil