Evaluación del Régimen de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales de Chile

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1 Evaluación del Régimen de Accidentes del Trabajo y INFORME FINAL Facultad de Economía y Negocios Universidad Alberto Hurtado Santiago, febrero de 2010

2 INDICE Evaluación del Régimen de Accidentes del Trabajo y I - Resumen Ejecutivo...5 II - Descripción del Régimen de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales de Chile, Recopilación de la Información Estadística Disponible y Revisión de la Experiencia Internacional Referida a la Incorporación de Trabajadores Independientes Introducción: Aspectos Metodológicos y Objetivos Aspectos metodológicos...9 Revisión de información secundaria...9 Entrevistas en profundidad...9 Talleres de trabajo interno Objetivos Productos El Sistema de Seguro de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Laborales en Chile Descripción General...11 Historia del Sistema...11 Personas protegidas...13 Actores del sistema...14 Contingencias cubiertas...16 Afiliación...17 Prestaciones...18 Cotización y Financiamiento del Sistema Comportamiento del Sistema...25 Personas protegidas...25 Tasas de accidentalidad del sistema...27 Prestaciones por incapacidad temporal...28 Prestaciones por invalidez...28 Prestaciones por supervivencia Actores del Sistema...31 El Instituto de Seguridad Laboral (ISL)...31 Las Secretarías Regionales Ministeriales (SEREMI) de Salud...31 Los Servicios de Salud...33 Las Mutualidades...33 La Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez (COMPIN)...34 La Comisión Médica de Reclamos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales (COMERE)...36 Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) Procedimientos de Atención...46 Accidente del Trabajo...46 Accidentes de Trayecto...46 Enfermedad Profesional...47 Reembolso de Subsidios Procesos de Reclamación y Apelación...48 Informe Final 1

3 Recurso de reclamación resoluciones médicas...48 Recurso de apelación resoluciones médicas...49 Recurso de reclamación demás resoluciones...49 Obligación de otorgar prestaciones Evaluación de Siniestralidad y Tasa Adicional Diferenciada...50 El Decreto Supremo N Proceso de evaluación...52 Proceso de notificación Información Estadística Disponible Proyecciones de Mediano y Largo Plazo de Variables Demográficas Serie de información sobre cobertura del seguro (ISL y Mutuales)...56 Empresas afiliadas (tamaño)...56 Organismos administradores...56 Ramas de actividad económica Serie de información sobre tipo de prestaciones y gastos (ISL y Mutuales)...58 Información para los tres tipos de prestaciones consideradas en el seguro: Económicas (subsidios, indemnizaciones y pensiones), Preventivas y Médicas...58 Información sólo para prestaciones económicas Tasas de accidentabilidad por ramas de actividad económica Series de información sobre el financiamiento (ISL y Mutuales)...63 Tasas de cotización (general y específica)...64 Salarios Imponibles según organismo administrador y actividad económica Información estadística adicional...65 Información de los Boletines Estadísticos de la SUSESO...65 Información de las Estadísticas Mensuales de la SUSESO 2006, 2007, 2008 y Información de los organismos administradores Revisión de la Experiencia Internacional en Relación a la Incorporación de los Trabajadores Independientes Relevancia para Chile Revisión Internacional...69 Alcances...69 Introducción...70 Qué entendemos por trabajador independiente...71 Regímenes Específicos: Portugal, Israel y Suecia...76 Conclusiones...87 Referencias Anexo: Principales Resultados de Entrevistas a Informantes Calificados Principales resultados entrevistas Sr. Emilio Torres S. Jefe del Subdepartamento Actuarial de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) Principales resultados entrevista Sra. Carla Saldías A., Encargada Planificación y Desarrollo del Instituto Seguridad Laboral (ISL) Principales resultados entrevista Sr. Jaime Carvajal, Profesional del Centro Integrado Atención Usuarios de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO)93 Informe Final 2

4 III - Análisis de Organización Industrial e Incentivos en el Seguro de Accidentes de Trabajo y Introducción Literatura Internacional y Algunos Aspectos Teóricos...96 Incentivos sobre los Empleadores...96 Incentivos sobre los Trabajadores Estudios recientes sobre determinantes de la tasa de siniestralidad reportada del seguro Efecto de la generosidad del seguro de accidentes de trabajo...99 Efecto del tipo de contrato de trabajo...99 Efecto del ciclo económico Efecto del precio del seguro ajustado por riesgo Impacto del seguro sobre la oferta de trabajo Análisis de Organización Industrial Breve Descripción del Seguro Beneficios Cobertura Aseguradoras Evolución del Mercado Población Protegida Tasas de Accidentabilidad de las Mutualidades Ingresos por Cotizaciones y Remuneraciones Imponibles de las Mutualidades Gastos en Prestaciones de las Mutualidades Otras Características Relevantes del Mercado Barreras a la Entrada Problemas de Incentivos Agencia Introducción Incentivos en el Seguro de Accidentes Laborales y Enfermedades Profesionales Conclusiones y Reflexiones Finales IV - El Modelo Actuarial de la OIT Adaptado al Seguro de Accidentes de Trabajo y Introducción El Modelo ILO-EII y su Adaptación para Chile Instrucciones para correr el Modelo ILO-EII Adaptado Base de datos Archivo Modelo EII UAH\ILOPENS CHILE\Inputs\EcodemEII.xls Archivo Modelo EII UAH\ILOPENS CHILE\Inputs\GroupxEII.xls Archivo Modelo EII UAH\ILOPENS CHILE\Inputs\GroupxEII INV.xls El Archivo ILOPENS CHILE: Otras Modificaciones Modificaciones en los Inputs Modificaciones en el Código del Modelo El Modelo de Pensiones e Invalidez Introducción Resultados Los Modelos de Gastos Médicos y Subsidios Temporales Informe Final 3

5 4.1 Introducción Cálculos de Beneficios Aplicabilidad del modelo para el caso de Chile Resultados Resultados Consolidados Conclusiones Anexo 1: Detalles de Cálculos de Inputs Proyecciones de Tasas de Mortalidad Masculinas y Femeninas Número de Viudas por Edad Grado de Discapacidad Promedio para Nuevos Pensionados del Seguro Tasa de Incidencia de la Discapacidad Parcial Perfiles de Salarios por Edad para Grupos Bajo, Medio y Alto Población Cubierta Informe Final 4

6 I - Resumen Ejecutivo El objeto de este proyecto es el análisis del seguro de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de Chile. El estudio consta de tres partes principales. La primera de ellas (Informe 2) realiza una descripción del marco legal en el que funciona el sistema, incluyendo a los principales actores, beneficiarios, beneficios y financiamiento. En este mismo informe se realiza un esfuerzo de sistematización disponible e incluye una revisión de la experiencia internacional en cuanto al tratamiento de los trabajadores independientes en seguros similares. La segunda parte consiste en un análisis de organización industrial del Seguro que se centra en los incentivos de riesgo moral y selección adversa que el mismo genera en virtud del marco legal vigente. Finalmente, la tercera parte del trabajo presenta una adaptación del modelo actuarial para el seguro de accidentes de trabajo de la OIT (ILO- EII) para Chile lo cual involucra cambios menores en la programación del modelo y el cálculo de todas las variables relevantes para la base de datos. Dejando de lado los aspectos puramente descriptivos del Seguro del Informe 2, a continuación se transcriben las principales conclusiones del estudio. Análisis de Organización Industrial (Informe 3) A partir de la información disponible, el análisis de organización industrial se basa principalmente en la organización legal del seguro y los incentivos que genera en asegurados, empleadores y prestadores. Los puntos más relevantes del análisis de organización industrial son los siguientes. El sistema actual limita la competencia entre las aseguradoras, puesto que ni los beneficios ni las primas pueden ser modificadas. Esto redunda en que la variable de competencia principal sea la calidad de las prestaciones médicas, lo que posiblemente no sea eficiente si se considera que algunas de las prestaciones económicas del seguro son bastante pobres. La regulación actual impone barreras a la entrada al mercado importantes al requerir la integración vertical entre los roles de asegurador y proveedor de servicios médicos. El esquema de ajuste por tasas de siniestralidad es tan agresivo que, para cierto tipo de siniestros cubiertos, genera el incentivo a no reportarlo y utilizar el autoseguro. Asimismo, el esquema bienal de ajuste de tasas genera un incentivo (marginal) a la subcontratación para la realización de actividades que sean particularmente riesgosas. Este incentivo se agudiza en los casos en que los salarios asociados a las actividades con mayores siniestros son inferiores al salario promedio del resto de la planta. Desde el punto de vista de los asegurados (trabajadores y firmas), las coberturas definidas actualmente resultan limitadas para ciertos siniestros: Informe Final 5

7 o El caso ya mencionado de aquellos siniestros que resulta conveniente para el empresario no reportar, o La cobertura por niveles de invalidez parcial, especialmente para los trabajadores jóvenes. o La cobertura para los trabajadores que quedan con secuelas o enfermedades crónicas que los vuelvan más propensos a requerir el seguro. En base a los puntos anteriores, se hacen las siguientes reflexiones: En primer lugar, se considera necesario revisar el esquema de cotizaciones. En el sistema chileno, la cotización adicional penaliza de igual manera la severidad y la frecuencia de los accidentes. En el sistema americano, por el contario se hace hincapié en la frecuencia más que en la severidad. El argumento es que la severidad de un accidente esta más sujeto a aleatoriedad que la probabilidad de ocurrencia. Más aún, debido a que la ley de los grandes números predice que la pérdida por siniestralidad para las firmas pequeñas será más volátil que la de las firmas grandes la cotización adicional da una ponderación creciente a la experiencia de siniestralidad más reciente a medida que el tamaño de la nomina salarial aumenta. Incluso hay algunos deducibles mínimos a partir de los cuales la empresa comienza a ser afectada por su experiencia de siniestralidad en su cotización. En el trabajo se hace referencia a los posibles incentivos que puedan estar determinando las tasas reportadas de siniestralidad, que por extensión afectan las tasas de cotización y el costo del sistema. Por lo tanto, un menor costo promedio del sistema no es necesariamente síntoma de una mayor eficiencia del mismo. Adicionalmente, un análisis integral de la eficiencia del sistema no puede basarse sólo en los costos sino también en los beneficios. En ese sentido, se ha advertido que el sistema chileno paga beneficios muy bajos para ciertos beneficios como por ejemplo invalideces menores o iguales al 40%. En contraste, en países como Canadá y Francia por ejemplo se paga un porcentaje del salario como beneficio para inválidos parciales, y sólo se otorga una suma fija para grados de invalidez muy inferiores. En España se otorga un pago fijo de 24 salarios base, etc. Dado el comentario del punto anterior, si el costo del sistema está asociado a los beneficios que otorga, los bajos costos observados pueden también ser reflejo de la baja generosidad del sistema en aspectos como el mencionado en el punto anterior. Idealmente, se debiera contar con información fina que permita abordar los puntos anteriores. En este como en otros tópicos tratados en el trabajo se ha hecho evidente la escasez de la información para realizar un análisis de organización industrial del Seguro completo. Informe Final 6

8 Este factor se hace aún más importante al momento de la implementación de un modelo actuarial. Por ejemplo, una lista no exhaustiva de información que hubiera sido útil para el presente informe incluye datos de tasas de accidentabilidad a un mayor nivel de desagregación (por tipo de empresa, prestador, cruces por tamaño y sector, etc.) y gasto en prestaciones médicas por trabajador por rama de actividad y tamaño de empresa entre otros. Sería un gran avance plantearse tal como ocurre en países desarrollados contar con micro datos de libre disponibilidad sobre la población cubierta por el seguro y sus características socio económicas y aspectos específicos de financiamiento, siniestralidad y beneficios. Sin dudas que las mutualidades cuentan con esta información aunque no esté disponible, tal como puede deducirse a partir de los Anuarios estadísticos de la AChS por ejemplo. Estos datos también debieran poder obtenerse a partir de procesamientos de la información del ISL. Finalmente, si bien no ha sido un tema tratado explícitamente en este informe, cabe preguntarse si la organización actual del Seguro en donde existen altas barreras legales a la entrada y en donde operan tres grupos de prestadores en forma independiente es la más adecuada en términos de eficiencia. Así por ejemplo, si las mutuales protegen a los trabajadores de menores riesgos y mayores salarios se podría plantear algún mecanismo de redistribución del financiamiento para hacer al sistema más equitativo. Esto se hace especialmente relevante dada la incorporación obligatoria de los independientes al Seguro a partir de En efecto, cabe preguntarse cómo esto afectará la distribución de la población asegurada según prestador. En muchas ocasiones los costos de prevención de accidentes son mayores para unidades de producción pequeñas, lo cual explica la correlación negativa entre tamaño de la unidad productiva y accidentabilidad observada para las mutuales. Frente a esta situación, sería de esperar que las mutualidades sean reticentes a afiliar una fracción significativa de los nuevos trabajadores independientes que ingresarán a la población cubierta. Esta conducta podría potenciarse por el hecho de que es sabido que en términos de prestaciones médicas el Seguro es más generoso que los seguros de salud de FONASA e ISAPRES lo que podría generar un incentivo a sobre reportar accidentes. No obstante, este incentivo podría atenuarse y hasta revertirse dado el sistema de ajuste de primas vigente, basado en la pérdida de días laborales. Dado lo anterior, podría ocurrir que el ISL termine absorbiendo a la mayoría de los nuevos independientes, acentuando la ya elevada segmentación del mercado. Modelo Actuarial (Informe 4) Como se mencionó, la última parte del proyecto consiste en la implementación de un modelo actuarial para el seguro de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de Chile. El modelo actuarial desarrollado es una adaptación del modelo ILO-EII desarrollado por la OIT. Dicho modelo consta de dos partes principales, que funcionan de manera relativamente independiente. Una de ellas realiza cálculos de proyecciones de pensiones Informe Final 7

9 por incapacidad permanente y sobrevivencia mientras que la otra proyecta los gastos en prestaciones médicas y económicas temporarias (subsidios). Existen dos aspectos específicos que hacen a la versión del modelo aquí presentado diferente a la del modelo original ILO-EII. En primer lugar, se distingue entre la población protegida por el ISL y las mutuales y además entre hombres y mujeres, con lo cual el modelo utiliza cuatro grupos específicos de población cubierta. Para esos grupos se debieron hacer diferentes estimaciones de los datos que son insumos para el modelo. En segundo lugar, se hacen una serie de ajustes al modelo de modo de incorporar en él la normativa legal chilena. Entre estos ajustes, el más importante en cuanto a modelación se refiere, es el haber extendido el modelo para pensiones de viudez y orfandad generadas a partir de inválidos pensionados, las cuales no se contemplan en el modelo original ILO-EII. Si bien se ha podido hacer funcionar el modelo con datos demográficos, económicos y legales de Chile, las limitaciones de información han sido extensas. De todos modos, todos los cálculos se han realizado de manera tal que los datos de gasto en todas las prestaciones que otorga el sistema coincidan a nivel agregado con los datos oficiales. Para poder dar más validez a las proyecciones del modelo actuarial resulta necesario el poder contar con más y mejor información del sistema. En cuanto al modelo de pensiones, se considera fundamental tener acceso a información sobre el número y monto de cada tipo de pensiones para cada grupo y por edad. Como puede notarse en la sección de descripción de los inputs, se ha tenido que realizar supuestos importantes a partir de la legislación y de datos de la CASEN y Superintendencia de Pensiones para poder obtener aproximaciones a estos indicadores. Para el modelo de proyecciones de gastos médicos y subsidios sería fundamental contar con datos sobre la descomposición de los gastos en prestaciones médicas y económicas temporarias (subsidios) según su duración o año de origen del accidente. Debido a la falta de estos datos, en el modelo se ha asumido que todos los gastos médicos y subsidios pagados en cada año corresponden a accidentes ocurridos en el mismo año. Informe Final 8

10 II - Descripción del Régimen de Accidentes del Trabajo y, Recopilación de la Información Estadística Disponible y Revisión de la Experiencia Internacional Referida a la Incorporación de Trabajadores Independientes 1. Introducción: Aspectos Metodológicos y Objetivos 1.1 Aspectos metodológicos Revisión de información secundaria Se realizó un proceso de identificación y levantamiento de la información disponible y relevante para el análisis del Seguro de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, para luego sistematizarla de manera de poder desarrollar un diagnóstico del sistema y facilitar el eventual desarrollo del modelo actuarial. Adicionalmente, se identificó las características de las bases de datos relevantes provenientes de los principales actores institucionales del sistema. Ello incluye un levantamiento preciso de las definiciones, alcances y unidades utilizadas para cada una de las variables relevantes consideradas. Una vez identificadas las bases de datos, se procedió a comunicar a la contraparte del estudio los datos de contactos y las principales características de las mismas, a efectos de que se proceda a solicitar formalmente dichas bases de datos. Por último, se realizó una revisión de la experiencia internacional en relación a la incorporación de los trabajadores independientes al sistema de seguros laborales indicando aspectos como la clasificación de riesgo de los independientes y el impacto del aumento de demanda. Entrevistas en profundidad Se realizaron 6 entrevistas en profundidad a informantes calificados, validados con la contraparte técnica de acuerdo a pertinencia, representatividad funcional y cobertura, en los siguientes actores del sistema: Señor Héctor Jaramillo G., Director del Instituto de Seguridad Laboral (ISL) Sra. Carla Saldías A. (2 entrevistas), Encargada Planificación y Desarrollo del Instituto Seguridad Laboral (ISL) Informe Final 9

11 Sr. Emilio Torres S. (2 entrevistas), Jefe del Subdepartamento Actuarial de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) Sr. Jaime Carvajal, Profesional del Centro Integrado Atención Usuarios de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) Como producto del análisis de la información primaria resultante de las entrevistas en profundidad, se cuenta con información disponible de las bases de datos relacionadas con el Seguro utilizadas por cada una de las instituciones, así como una descripción acabada de los procesos involucrados en el funcionamiento del Seguro en cada una de las instituciones analizadas, con especial énfasis en sus problemas, puntos críticos y virtudes. Los principales resultados de las entrevistas realizadas de presentan en documento Anexo al presente informe. Talleres de trabajo interno Se realizaron cinco talleres de trabajo interno con la participación de los expertos intervinientes en el estudio y el equipo de trabajo del estudio completo, a efectos de analizar los temas más relevantes con la mayor profundidad posible haciendo uso de técnicas de trabajo en grupo. 1.2 Objetivos Describir el sistema de seguro de accidentes del trabajo y enfermedades laborales en Chile, a través de la recopilación de información secundaria (información pública). Sistematizar la información estadística pública disponible. Realizar una revisión de la experiencia internacional en relación a la incorporación de los trabajadores independientes al sistema de seguros laborales. 1.3 Productos Con la información de las bases de datos disponibles y considerando los lineamientos solicitados en las Bases Técnicas de esta licitación, se prevé presentar información sistematizada en los siguientes aspectos: a) Descripción del sistema: leyes y regulaciones que norman el funcionamiento del Seguro: alcance de la protección, tasas de contribución, beneficios, estructura de administración y procesos, inversiones y otros. (Sección IV). b) Series de información estadística sobre cobertura del Seguro entre los ocupados según categorías ocupacionales, por empresas afiliadas (tamaño), organismos administradores, ramas de actividad económica, para un período mínimo de los Informe Final 10

12 últimos 10 años y proyecciones de mediano y largo plazo en el caso de las variables demográficas. (Sección V) c) Series de información sobre tipo de prestaciones y gastos asociados según tipología utilizada por el sistema, distribución según tipo de trabajadores, ramas de actividad económica, organismos administradores y tipo de empresas (tamaño). También, información sobre tasas de accidentabilidad por ramas de actividad económica, con alto grado de desagregación. (Sección V) d) Series de información sobre el financiamiento: flujos de ingresos del sistema, tasas de cotización (general y específica) y salarios imponibles según actividades económicas, tipos de empresas (tamaño) y organismos administradores. (Sección V) e) Revisión de la experiencia internacional en relación a la incorporación de los trabajadores independientes al sistema de seguros laborales. (Sección VI) 2. El Sistema de Seguro de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Laborales en Chile 2.1 Descripción General Este capitulo se basa en los enunciados presentes en la Ley acerca del Seguro Social Obligatorio contra los Riesgos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales. A continuación de realizará un breve descripción de los distintos aspectos reglados por la referida ley. Historia del Sistema 1 La protección social de los trabajadores frente a los accidentes de trabajo en Chile tiene sus inicios en el 1916, año en que se promulga la Ley en la que se define por primera vez las responsabilidades de los empleadores ante accidentes laborales. A partir de 1924, se crean la Caja del Seguro Obrero Obligatorio, la Caja de Previsión de Empleados Particulares y la Caja de Empleados Públicos, las cuales se financiaban con cotizaciones obligatorias de los trabajadores, empleadores y el Estado. El sistema proveía prestaciones médicas, pensión de invalidez y una jubilación a partir de los 65 años de edad. Dado que se trataba de un sistema de reparto, los montos finales de las pensiones dependían de los montos que se lograban juntar a partir de los aportes de los cotizantes activos. 1 Esta subsección se basa parcialmente en la descripción histórica realizadas en Chile: El sistema privado de administración de seguro de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, J. Jiménez de la Jara, Santiago, Oficina Internacional del Trabajo, 2001 y El Estado de Bienestar Social ( ), y en Informe Final 11

13 La prevención de riesgos laborales comienza su implementación a partir de 1925, con la creación de la sección accidentes de la Caja Nacional de Ahorros a través del DL 379. Posteriormente, en 1942, se crea la Caja de Accidentes del Trabajo, que reemplaza y amplía la sección accidentes y en 1952, con la promulgación de la Ley , se crean el Servicio del Seguro Social y el Servicio Nacional de Salud. Con la Ley , los antiguos obreros pertenecientes al Seguro Obrero comenzaron a beneficiarse con una pensión de sobrevivencia, el subsidio a la maternidad, un aumento en las pensiones de invalidez y la ampliación a toda la familia de la cobertura en salud. Ya en los años 50, se crean las Mutuales de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, básicamente como estrategia para ayudar a prevenir los riesgos labores y disminuir las tasas de accidentes existentes. En 1968 se promulga la Ley que define el Seguro Social Obligatorio de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. Con la Ley se oficializa el trabajo de las dos mutuales existentes en ese entonces: la Asociación Chilena de Seguridad (ACHS), creada por iniciativa de la Sofofa y Asimet en junio de 1958 y el Instituto de Seguridad del Trabajo (IST) creado en octubre de 1958 por empresarios y Asiva. Recién en 1963 y por iniciativa de los empresarios agrupados en la Cámara Chilena de la Construcción, se crea la Mutual de Seguridad de la Cámara Chilena de la Construcción. Las otras instituciones que participaban en la administración del seguro eran organismos estatales: el Instituto de Normalización Previsional (INP) y el Sistema Nacional de Servicios de Salud (SNSS); El INP, fue creado por el Decreto Ley No de 1980 y fue el responsable de la recaudación de las cotizaciones de los trabajadores de las empresas afiliadas al organismo y del pago de indemnizaciones y pensiones de invalidez debidas al infortunio laboral. En tanto el Sistema Nacional de Servicios de Salud (SNSS) era el heredero legal del antiguo Servicio Nacional de Salud y responsable del pago de los subsidios por incapacidad laboral temporal por accidente del trabajo, enfermedad laboral y del otorgamiento de prestaciones curativas y de rehabilitación por la misma causa y de la ejecución de algunas actividades preventivas en los lugares de trabajo. Durante este período se observa un aumento fuerte y persistente de los trabajadores cubiertos por las Mutualidades de Empleadores, elevándose los 174 mil trabajadores adheridos en 1968 a 1,8 millones de trabajadores en 1988 y a 4,7 millones durante el año El número de empresas afiliadas aumenta de 2 mil empresas el año 1968 a 50 mil empresas el año 1990 y a 422 mil durante el año Informe Final 12

14 Como parte de la Reforma Provisional promulgada por la Ley de 2008, en el Artículo 63 se define que el Instituto de Normalización Provisional (INP) se transforma en el Instituto de Seguridad Laboral (ISL), con todas las funciones y atribuciones que no se traspasen al recientemente creado Instituto de Previsión Social (IPS), entre ellas, la administración del Seguro de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales contemplado en la Ley Personas protegidas La Ley Nº , que estableció en nuestro país el Seguro Social Obligatorio contra los Riesgos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, se basa en el principio de que la totalidad de los trabajadores expuestos sean cubiertos por los sistemas de Seguridad Social. La materialización de este principio se encuentra en el artículo 2º de la Ley Nº , que señala a las personas sujetas obligatoriamente a este seguro, enumerando a: Todos los trabajadores por cuenta ajena, cualesquiera que sean las labores que ejecuten, sean ellas manuales o intelectuales, o cualquiera que sea la naturaleza de la empresa, institución, servicio o persona para quien trabajen; incluso los servidores domésticos y los aprendices; Los funcionarios públicos de la Administración Civil del Estado, municipales y de instituciones administrativamente descentralizadas del Estado. Los estudiantes que deban ejecutar trabajos que signifiquen una fuente de ingreso para el respectivo plantel (accidentes que sufran mientras estudian o realizan su práctica profesional) 2 Los trabajadores independientes y los trabajadores familiares. Respecto de los independientes, la misma Ley entregó al Presidente de la República la facultad de decidir a través de reglamentos, la oportunidad y condiciones en que se irían incorporando al Seguro por grupo de actividades. Desde 1968 se han incorporado a este seguro, a través de los correspondientes decretos supremos, numerosos trabajadores independientes de actividades específicas. Entre ellos, los pirquineros; los suplementeros; los profesionales hípicos; los conductores propietarios de taxis; los conductores propietarios de vehículos motorizados de locomoción colectiva; de transporte escolar y carga; los pescadores artesanales, y otros grupos de trabajadores de esta naturaleza3. Posteriormente, la Ley de 2008 de Reforma Previsional, permite la incorporación voluntaria de trabajadores independientes al Seguro Social contra Riesgos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales durante el periodo octubre de 2008 a diciembre 2 Art. 3 Ley Informe Final 13

15 de 2011, para que a partir de enero de 2012, se convierta en obligatoria la incorporación de los trabajadores independientes (Título IV de la misma ley). Además, la Ley incorpora al sistema a los socios de sociedades de personas, socios de sociedades en comandita por acciones, empresarios individuales y directores de sociedades en general, que se desempeñen como trabajadores independientes en la respectiva sociedad o empresa. Estos deberán afiliarse al mismo organismo administrador del seguro a que se encuentre afiliada o se afilie la respectiva empresa o sociedad. Para los efectos de la determinación de la tasa de cotización adicional diferenciada, se considerarán como trabajadores de esta última. Actores del sistema La Ley define que la Administración del Seguro estará a cargo del Servicio de Seguro Social, del Servicio Nacional de Salud, de las Cajas de Previsión y de las Mutualidades de Empleadores 4. Respecto de los afiliados en el Servicio de Seguro Social (obreros y empleados), actualmente asumidos por el Instituto de Seguridad Laboral (ISL), la Ley define que el seguro sea administrado por éste, correspondiendo al Servicio Nacional de Salud, actualmente los Servicios de Salud, otorgarles las prestaciones médicas 5. Respecto de los afiliados en otras Cajas de Previsión (empleados), actualmente también asumido por el Instituto de Seguridad Laboral (ISL), la ley permite contratar el otorgamiento de las prestaciones médicas al sector privado. Para convertirse en Mutualidad, la Ley define que el Presidente de la República puede autorizar la existencia de estas Instituciones, otorgándoles la correspondiente personalidad jurídica, cuando cumplan con las siguientes condiciones6: a) Que sus miembros ocupen, en conjunto, trabajadores, a lo menos, en faenas permanentes; b) Que dispongan de servicios médicos adecuados propios o en común con otra mutualidad, los que deben incluir servicios especializados, incluso en rehabilitación; c) Que realicen actividades permanentes de prevención de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales; d) Que no sean administradas directa ni indirectamente por instituciones con fines de lucro, y e) Que sus miembros sean solidariamente responsables de las obligaciones contraídas por ellas. 4 Art. 8 y Art. 11 Ley Art. 8 Ley Art. 12 Ley Informe Final 14

16 El Servicio Nacional de Salud, hoy la Seremi de Salud, controla que dentro del plazo que fije el Presidente de la República en el decreto que les conceda personalidad jurídica, cumplan con las exigencias previstas en las letras b) y c) del punto anterior. En caso de disolución anticipada de una Mutualidad, sus miembros deben constituir los capitales representativos correspondientes a las pensiones de responsabilidad de dicha Mutualidad, en el o los organismos administradores que deban hacerse cargo en el futuro, del pago de tales pensiones. Las Mutualidades están sometidas a la fiscalización de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO). Además, la Ley define que los organismos administradores sólo pueden destinar a gastos de administración una suma entre el 5% y el 10% de los ingresos que les correspondan para este seguro7. La Ley también permite que aquellas empresas que cumplan ciertas condiciones tienen derecho a que se les confiera la calidad de administradoras delegadas del seguro, respecto de sus propios trabajadores, en cuyo caso deben tomar a su cargo el otorgamiento de las prestaciones que establece la ley, con excepción de las pensiones. Las condiciones exigidas a dichas empresas son las siguientes: ocupar habitualmente dos mil o más trabajadores, tener un capital y reservas superior a siete mil sueldos vitales anuales y cumplir, además, los siguientes requisitos: a) Poseer servicios médicos adecuados, con personal especializado en rehabilitación. b) Realizar actividades permanentes y efectivas de prevención de accidentes y enfermedades profesionales. c) Constituir garantías suficientes del fiel cumplimiento de las obligaciones que asumen, ante los organismos previsionales, que hubiesen delegado la administración, y d) Contar con el o los Comités Paritarios de Seguridad. Los servicios de las entidades con administración delegada son vigilados por el Sistema Nacional de Servicios de Salud (Seremi de Salud) y por la Superintendencia de Seguridad Social, cada cual dentro de sus respectivas competencias. De esta manera, los actuales organismos administradores del Seguro Social contra Riesgos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales son: Instituto de Seguridad Laboral (ISL) Mutualidades de Empleadores (ACHS - IST - MUSEG) Empresas con administración delegada 7 Art. 14 Ley Informe Final 15

17 Actualmente son 3 Mutualidades: La Asociación Chilena de Seguridad (ACHS) creada el 26 de junio de 1958 (Decreto N 3.029) y asociada a los socios que integran la SOFOFA. Instituto de Seguridad del Trabajo (IST), creada en diciembre de 1957 por la Asociación de Industriales de Valparaíso y Aconcagua (ASIVA) Mutual de Seguridad de la Cámara Chilena de la Construcción, creada en 1966 por la Cámara Chilena de la Construcción (CChC) Existen 6 empresas con sistemas de Administración Delegada: CODELCO (Divisiones Salvador, Chuquicamata, El Teniente y Andina), Cía. Siderúrgica Huachipato, Universidad Católica y ASMAR. Contingencias cubiertas Para los efectos de Ley 16744, se entiende por accidente del trabajo toda lesión que una persona sufra a causa o con ocasión del trabajo, y que le produzca incapacidad o muerte8. Son también accidentes del trabajo los ocurridos en el trayecto directo, de ida o regreso, entre la habitación y el lugar del trabajo, y aquéllos que ocurran en el trayecto directo entre dos lugares de trabajo, aunque correspondan a distintos empleadores. En este último caso, se considera que el accidente dice relación con el trabajo al que se dirigía el trabajador al ocurrir el siniestro. Se consideran también accidentes del trabajo los sufridos por dirigentes de instituciones sindicales a causa o con ocasión del desempeño de sus cometidos gremiales. Se exceptúan los accidentes debidos a fuerza mayor extraña que no tenga relación alguna con el trabajo y los producidos intencionalmente por la víctima. La prueba de las excepciones corresponderá al organismo administrador. El Art. 14 de la LEY 19303, publicada en 1994, incorporó como accidentes del trabajo los daños físicos o síquicos que sufran los trabajadores de las empresas, entidades o establecimientos que sean objeto de robo, asalto u otra forma de violencia delictual, a causa o con ocasión del trabajo. En tanto, el Art. 33 de la LEY 19518, publicada en 1997 así como el Art. 181 del Código del Trabajo, contenido en el DFL 1, publicado en el 2003, incorporan como accidente del trabajo a aquel sufrido con ocasión de actividades de capacitación. Para los efectos de Ley 16744, se entiende por enfermedad profesional9 la causada de una manera directa por el ejercicio de la profesión o el trabajo que realice una persona y que le 8 Art. 5 Ley Art. 7 Ley Informe Final 16

18 produzca incapacidad o muerte. El reglamento enumera las enfermedades que deberán considerarse como profesionales. Esta enumeración se revisa, por lo menos cada tres años. Los afiliados pueden acreditar ante el respectivo organismo administrador el carácter profesional de alguna enfermedad que no estuviere enumerada en la lista a que se refiere el inciso anterior y que hubiesen contraído como consecuencia directa de la profesión o del trabajo realizado. La resolución que al respecto dicte el organismo administrador será consultada ante la Superintendencia de Seguridad Social, la que deberá decidir dentro del plazo de tres meses con informe de la Seremi de Salud. Afiliación En virtud de las normas legales y reglamentarias que rigen este seguro, podemos decir que sus características son 10 : Es obligatorio, de manera que la afiliación de un trabajador a una entidad previsional le otorga, por el sólo ministerio de la ley, la calidad de beneficiario de la cobertura de la Ley N , entendiéndose por esa razón incorporado a un organismo administrador, que es el Instituto de Seguridad Laboral (ISL) ex Instituto de Normalización Previsional (INP), a menos que su empleador sea adherente de una Mutualidad de Empleadores - Asociación Chilena de Seguridad (ACHS); Mutual de Seguridad de la Cámara Chilena de la Construcción (MUSEG); o Instituto de Seguridad del Trabajo (IST) 11. Se rige por el principio de la automaticidad de las prestaciones, esto es, el trabajador está cubierto por el seguro desde el mismo momento en que comienza a trabajar, incluso cuando se dirige desde su casa a su trabajo por primera vez, aunque todavía no tenga contrato escrito, aunque no le hayan pagado aún sus remuneraciones y por lo tanto no se hayan efectuado las cotizaciones previsionales, y aún cuando el empleador esté en mora en el pago de ellas. Es integral ya que contempla prestaciones preventivas, médicas y económicas. Respecto de los trabajadores subcontratados la empresa mandante puede ser solidaria o subsidiariamente 12 responsable del pago de la cotización al seguro El grado de responsabilidad de la empresa mandante, solidaria o subsidiaria, dependerá de si ella se informó en forma oportuna acerca de si la empresa contratista de la que dependen Art. 4 Ley La responsabilidad subsidiaria solo se puede dirigir cuando el principal no responde en primera instancia. La responsabilidad solidaria se puede dirigir desde el principio contra cualquiera de los responsables puesto que todos ellos responden al mismo tiempo y el pago de uno libera al otro. 13 El Sistema Legal de Salud Ocupacional en Chile, Diego López F., Julio Art. 183B Código del Trabajo, incorporado por Ley ( ) Informe Final 17

19 los trabajadores subcontratados que operaban para ella pagó la cotización al seguro de accidentes laborales y enfermedades profesionales respecto de sus trabajadores. Si la mandante no se informó oportunamente de que sus contratistas mantenían cotizaciones adeudadas, o se informó pero no retuvo el precio convenido con la contratista para pagar las cotizaciones adeudadas a la entidad administradora del seguro, será solidariamente responsable de las cotizaciones que se adeuden a los trabajadores subcontratistas que trabajaron para ella. El Decreto Supremo Nº 285 que aprueba el Estatuto Orgánico de Mutualidades de Empleadores define que la las empresas adheridas a una Mutualidad deben afiliar en ella a la totalidad de su personal. La escritura de constitución y/o la solicitud de adhesión a alguna Mutualidad deberá ser firmada por el Gerente, Administrador o Apoderado de las sociedades civiles, comerciales o cooperativas o por el Presidente de las corporaciones o fundaciones; todos los cuales se entenderán autorizados para obligarlas solidariamente al cumplimiento de las obligaciones contraídas por la Mutualidad, no obstante cualquiera limitación establecida en los estatutos o actos constitutivos de las entidades que solicitan la adhesión. Prestaciones Prestaciones médicas La víctima de un accidente del trabajo o enfermedad profesional tiene derecho a las siguientes prestaciones, que se otorgan gratuitamente hasta su curación completa o mientras subsistan los síntomas de las secuelas causadas por la enfermedad o accidente 15 : a) Atención médica, quirúrgica y dental en establecimientos externos o a domicilio; b) Hospitalización si fuere necesario, a juicio del facultativo tratante; c) Medicamentos y productos farmacéuticos; d) Prótesis y aparatos ortopédicos y su reparación; e) Rehabilitación física y reeducación profesional, y f) Los gastos de traslado y cualquier otro que sea necesario para el otorgamiento de estas prestaciones. Prestaciones por incapacidad temporal La incapacidad temporal 16 da derecho al accidentado o enfermo a un subsidio 17 que se paga durante toda la duración del tratamiento, desde el día que ocurrió el accidente o se comprobó la enfermedad, hasta la curación del afiliado o su declaración de invalidez. 15 Art. 29 Ley Art. 30 Ley Informe Final 18

20 La duración máxima del período del subsidio 18 es de 52 semanas, el cual se podrá prorrogar por 52 semanas más cuando sea necesario para un mejor tratamiento de la víctima o para atender a su rehabilitación. Si al cabo de las 52 semanas o de las 104, en su caso, no se hubiere logrado la curación, y/o rehabilitación de la víctima, se presumirá que presenta un estado de invalidez. El subsidio se paga incluso por los días feriados 19 y no está afecto a descuentos por concepto de impuestos o cotizaciones de previsión social. Si el accidentado o enfermo se niega a seguir el tratamiento 20 o dificulta o impide deliberadamente su curación, se puede suspender el pago del subsidio a pedido del médico tratante y con el visto bueno del jefe técnico correspondiente. El afectado podrá reclamar en contra de esta resolución ante el Jefe del Área respectiva del Servicio de Salud, de cuya resolución, a su vez, podrá apelar ante la Comisión Médica de Reclamos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales (COMERE). Prestaciones por invalidez Se considera inválido parcial 21 a quien haya sufrido una disminución de su capacidad de ganancia, presumiblemente permanente, igual o superior a un 15 % e inferior a un 70%. Si la disminución es igual o superior a un 15% e inferior a un 40%, la víctima tiene derecho a una indemnización global, cuyo monto no excederá de 15 veces el sueldo base y que se determinará en función de la relación entre dicho monto máximo y el valor asignado a la incapacidad respectiva, en la forma y condiciones previstas en el reglamento de la Ley 22. En ningún caso esta indemnización global puede ser inferior a medio sueldo vital mensual del departamento de Santiago. La indemnización global 23 se paga de una sola vez o en mensualidades iguales y vencidas, cuyo monto equivaldrá a 30 veces el subsidio diario que se determine en conformidad con la ley, a opción del interesado. En el evento de que el interesado opte por el pago en cuotas podrá, no obstante, solicitar en cualquier momento el pago total del saldo insoluto de una sola vez. 17 Al cual le serán aplicables las normas contenidas en los artículos 3, 7, 8, 10, 11, 17, 19 y 22 del decreto con fuerza de ley N 44, de 1978, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, Subsecretaría de Previsión Social, en el inciso segundo del artículo 21 de la ley N y en el artículo 17 del decreto ley N de Art. 31 Ley Art. 32 Ley Art. 33 Ley Art. 34 Ley Art. 35 Ley Art. 36 Ley Informe Final 19

21 El asegurado que sufra un accidente que, sin incapacitarlo para el trabajo, le produzca una mutilación importante o una deformación notoria, será considerado inválido parcial 24. En tal caso, tendrá derecho a la indemnización que será fijado, por el organismo administrador, de acuerdo al grado de mutilación o deformación. La mutilación importante o deformación notoria, si es en la cara, cabeza u órganos genitales, dará derecho al máximo de la indemnización establecida. Si la disminución de la capacidad de ganancia es igual o superior a un 40% e inferior a un 70%, el accidentado o enfermo tendrá derecho a una pensión mensual, cuyo monto es equivalente al 35% del sueldo base 25. Se considera inválido total a quien haya sufrido una disminución de su capacidad de ganancia presumiblemente permanentemente igual o superior a un 70%. El inválido total tendrá derecho a una pensión mensual, equivalente al 70% de su sueldo base 26. Se considera gran inválido 27 a quien requiere del auxilio de otras personas para realizar los actos elementales de su vida. En caso de gran invalidez la víctima tendrá derecho a un suplemento de pensión, mientras permanezca en tal estado, equivalente a un 30% de su sueldo base. Los montos de las pensiones se aumentan en un 5% por cada uno de los hijos que le causen asignación familiar al pensionado, en exceso sobre dos, sin perjuicio de las asignaciones familiares que correspondan 28. En ningún caso, esas pensiones pueden exceder del 50%, 100% ó 140% del sueldo base, según sean por invalidez parcial, total, o gran invalidez, respectivamente. Los organismos administrativos pueden suspender el pago de las pensiones 29 a quienes se nieguen a someterse a los exámenes, controles o prescripciones que les sean ordenados; o que rehúsen, sin causa justificada, a someterse a los procesos necesarios para su rehabilitación física y reeducación profesional que les sean indicados. El interesado puede reclamar de la suspensión ante la Comisión Médica de Reclamos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales (COMERE). 24 Art. 37 Ley Art. 38 Ley Art. 39 Ley Art. 40 Ley Art. 41 Ley Art. 42 Ley Informe Final 20

22 Prestaciones por supervivencia Si el accidente o enfermedad produce la muerte del afiliado, o si fallece el inválido pensionado, el cónyuge 30, sus hijos legítimos, naturales, ilegítimos o adoptivos, la madre de sus hijos naturales, así como también los ascendientes o descendientes que le causaban asignación familiar, tienen derecho a pensiones de supervivencia en conformidad con las reglas siguientes. Cónyuge La cónyuge superviviente mayor de 45 años de edad, o inválida de cualquiera edad, tendrá derecho a una pensión vitalicia equivalente al 50% de la pensión básica que habría correspondido a la víctima si se hubiere invalidado totalmente, o de la pensión básica que percibía en el momento de la muerte 31. Igual pensión corresponderá a la viuda menor de 45 años de edad, por el período de un año, el que se prorrogará por todo el tiempo durante el cual mantenga a su cuidado hijos legítimos que le causen asignación familiar. Si al término del plazo o de su prórroga hubiere cumplido los 45 años de edad, la pensión se transformará en vitalicia. Cesará su derecho si contrajere nuevas nupcias. La viuda que disfrutare de pensión vitalicia y contrajere matrimonio tendrá derecho a que se le pague, de una sola vez, el equivalente a dos años de su pensión. Madre de hijos naturales La madre de los hijos naturales del causante, soltera o viuda 32, que hubiere estado viviendo a expensas de éste hasta el momento de su muerte, tendrá también derecho a una pensión equivalente al 30% de la pensión básica que habría correspondido a la víctima si se hubiere invalidado totalmente o de la pensión básica que perciba en el momento de la muerte, sin perjuicio de las pensiones que correspondan a los demás derecho-habientes. Para tener derecho a esta pensión el causante debió haber reconocido a sus hijos con anterioridad a la fecha del accidente o del diagnóstico de la enfermedad. La pensión será concedida por el mismo plazo y bajo las mismas condiciones que señala el artículo anterior respecto de la pensión por viudez. Cesará el derecho si la madre de los hijos naturales del causante que disfrute de pensión vitalicia, contrajere nuevas nupcias, en cuyo caso tendrá derecho también a que se le pague de una sola vez el equivalente a dos años de su pensión. Viudo inválido El viudo inválido que haya vivido a expensas del cónyuge afiliado, tendrá derecho a pensión en idénticas condiciones que la viuda inválida Art. 43 Ley Art. 44 Ley Art. 45 Ley Art. 46 Ley Informe Final 21

23 Hijos Cada uno de los hijos del causante 34, menores de 18 años o mayores de esa edad, pero menores de 24 años, que sigan estudios regulares secundarios, técnicos o superiores, o inválidos de cualquiera edad, tendrán derecho a percibir una pensión equivalente al 20% de la pensión básica que habría correspondido a la víctima si se hubiere invalidado totalmente o de la pensión básica que percibía en el momento de la muerte. Descendientes A falta de las personas designadas en las disposiciones precedentes, cada uno de los ascendientes y demás descendientes del causante que le causaban asignación familiar tendrán derecho a una pensión del mismo monto señalado en el artículo anterior 35. Estos descendientes tendrán derecho a la pensión mencionada en el inciso anterior hasta el último día del año en que cumplieran 18 años de edad. Si los descendientes del afiliado fallecido carecieren de padre y madre, tendrán derecho a la pensión a que se refieren los puntos anteriores, aumentada en un 50%. En estos casos, las pensiones podrán ser entregadas a las personas o instituciones que los tengan a su cargo, en las condiciones que determine el reglamento 36. General En ningún caso las pensiones por supervivencia podrán exceder en su conjunto, del 100% de la pensión total que habría correspondido a la víctima si se hubiere invalidado totalmente o de la pensión total que percibía en el momento de la muerte, excluido el suplemento por gran invalidez, si lo hubiere. Las reducciones que resulten de la aplicación del máximo señalado en el inciso anterior, se harán a cada beneficiario a prorrata de sus respectivas cuotas, las que acrecerán, también, proporcionalmente, dentro de los límites respectivos a medida que alguno de los beneficiarios deje de tener derecho a pensión o fallezca 37. Para los efectos del cálculo de las pensiones e indemnizaciones, se entiende por sueldo base mensual el promedio de las remuneraciones o rentas, sujetas a cotización, excluidos los subsidios, percibidas por el afiliado en los últimos seis meses, inmediatamente anteriores al accidente o al diagnóstico médico, en caso de enfermedad profesional. 34 Art. 47 Ley Art. 48 Ley Art. 49 Ley Art. 50 Ley Informe Final 22