PROPUESTA DE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. Propuesta de Plan Nacional de Desarrollo

Transcripción

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2 Propuesta de Plan Nacional de Desarrollo i

3 Diseño y realización: Roberto Zúñiga L. Carla Rodríguez D. Roberto D. Zúñiga S. Inti Ocón R. Fotografía: Cuidado de Edición: Oscar Navarrete Roberto Fonseca Roberto Zúñiga L. Roberto Fonseca ii

4 Contenido El Proceso de consulta Capítulo I: Tomando una ruta mejor 1 Capítulo II: La Política Macroeconómica 41 Capítulo III: La competitividad como Estrategia de Reducción de la Pobreza 57 Capítulo IV: Hacia una Política Social integral y sostenible 163 Capítulo V: Infraestructura 235 Capítulo VI: Las Potencialidades y la Marginalidad de los Territorios 255 Capítulo VII: Nuevo Enfoque del Gasto Público 299 Capítulo VIII: Otras Reformas Institucionales 307 ANEXOS Anexo 1: Matriz de acciones públicas 353 Anexo 2: Mapas 367 Anexo 3: Cartera de Proyectos 393 Anexo 4: Sostenibilidad Fiscal y Sostenibilidad Externa 423 Anexo 5: Siglas y Acrónimos 443 i iii

5 iv PROPUESTA DE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

6 El proceso de consulta v

7 Antecedentes Para tener una mejor idea del proceso de consulta sobre el cual se basa el Plan Nacional de Desarrollo (PND), es importante reconocer la labor emprendida durante la administración anterior en referencia a la consulta nacional que llevó a la elaboración de la ERCERP. La consulta a nivel local que fundamenta los lineamientos estratégicos aquí presentados se apoyaron del proceso previo de la ERCERP. El gobierno inició en 1997 una consulta con los partidos políticos, la comunidad empresarial, sindicatos, iglesias, universidades, asociaciones de profesionales, movimientos de mujeres y las organizaciones comunitarias con el fin de conseguir un amplio apoyo a sus políticas. En 1998, el gobierno inició un diálogo sobre la reforma del sistema de salud a la misma vez que desarrollaba una nueva estrategia de educación con aportes de amplios segmentos de la sociedad. Las consultas con los Grupos Consultivos demostraron ser útiles en la expansión del proceso participativo. En 1998, el gobierno enfatizó ante el Grupo Consultivo de Ginebra, el creciente consenso nacional de que el desarrollo rural era clave para el progreso del país. A finales de ese mismo año el gobierno presentó en Washington el plan de reconstrucción después del Huracán Mitch, que fue ratificado y apoyado en el Grupo Consultivo de Estocolmo, en mayo La formulación de la ERCERP se benefició de estos procesos previos de consulta. Los mismos influyeron en el desarrollo de mecanismos de retroalimentación gubernamental y a una mayor interacción entre todos los consultados, así como en el establecimiento de un mecanismo de consulta más formal. El gobierno reaccionó creando el CONPES en 1999, cuya base legal es la Constitución de la República, a fin de servir como caja de resonancia para las demandas de la población y la sociedad civil. El gobierno fijó metas específicas, identificó, articuló programas, y creó sistemas para supervisar y evaluar los programas. Con asistencia del BM y e aporte de los diferentes ministerios, se seleccionaron los programas para incluirlos en el presupuesto del año fiscal El principal resultado de este esfuerzo fue la ERCERP de agosto del 2000, que detallaba la estrategia. La ERCERP fue evaluada por el FMI y el BM como parte de la documentación presentada por Nicaragua para alcanzar el punto de decisión de la iniciativa HIPC en diciembre del Tal como quedó expresado en la ERCERP, el gobierno reconoce la necesidad de fortalecer este pilar [de crecimiento económico] en cuanto a la capacidad de investigación, definición de políticas e implementación 1. Siguiendo ésta necesidad, la Secretaría de Coordinación y Estrategia (SECEP) presentó ante la sociedad nicaragüense y la comunidad internacional un primer 1 Gobierno de Nicaragua.- Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza, página 68, julio vi

8 borrador de la propuesta de la Estrategia Nacional de Desarrollo, en diciembre del Las valiosas recomendaciones y sugerencias han sido incorporadas. La construcción participativa del Plan Nacional de Desarrollo El proceso se concibió y diseñó como un esfuerzo orientado a facilitar un clima propicio para motivar a la sociedad a reflexionar sobre la realidad nacional y despertar, en la conciencia individual y colectiva, la convicción de hacer transformaciones profundas en la manera de hacer las cosas para lograr reorientar las tendencias negativas actuales hacia un mejor futuro común. Se convocó, desde la Presidencia, a un proceso participativo para definir un Plan Nacional de Desarrollo, a la vez que se estructura un Sistema Nacional de Participación Ciudadana. El objetivo es construir una alianza estratégica entre gobierno y sociedad, dirigida al desarrollo y la democratización, a partir de la gobernabilidad y la corresponsabilidad. La metodología de planificación-gestión La planificación-gestión es una metodología fundamentada en la experiencia y dirigida a mejorar las prácticas sociales de gestión del desarrollo. Esta metodología ayuda a actuar y a gestionar los acuerdos mediante procesos de planificación y a responsabilizar las decisiones de futuro en este proceso para que los planes sean una realidad. La metodología comprende tres etapas: una primera Preparatoria, una segunda de Ejecución Estratégica y una tercera de Reformulación-Ajuste. La idea central es la de construir un Plan que, en una primera etapa, está plasmada en esta propuesta, y cuyo contenido será enriquecido en el proceso de consulta. Esto es clave para que se establezcan las responsabilidades de cada quien en el plan, ya que se parte de una idea sin haber definido cómo se puede concretar, así que en el proceso se puede incluir la visión de cada participante y asumir la que parezca mejor. El rol de cada actor es flexible, no es único, no se inicia con un compromiso ni con un estereotipo, se inicia con actitudes y roles vigentes. En el proceso se decidirá qué rol es más coherente con la práctica, las aspiraciones y capacidades. El resultado de esta etapa es una agenda de consenso para las siguientes etapas. En una segunda etapa el escenario es más formal. Una vez establecidos de común acuerdo las reglas del juego; y aunque no se sepa por anticipado el resultado del proceso, se sabrá por cuál mecanismo: el mecanismo es la metodología; y sus reglas y procedimientos también son parte del proceso de acuerdo-consenso. Esta etapa es la etapa de negociación, de concertación operativa y de realización de acciones comunes, en ella se trabajarán en conjunto para lograr que los planes se hagan realidad; en esta etapa se determinan los compromisos y se hacen cumplir los compromisos propios y ajenos. En una tercera etapa, la asociación para la gestión se habrá materializado, un proceso de fusión entre conceptos, método y acción se habrá corporizado en el grupo de actores, que, como un solo actor, es conducido y orientado hacia las transformaciones en el modelo decisorio y la cultura política, que son parte fundamental del PND. vii

9 La concepción de la planificación-gestión como un proceso único e integrado se sostiene en la necesidad de elaborar estrategias viables. La propia construcción del espacio para la aplicación de la metodología constituye en sí mismo un primer cambio estratégico. Las condiciones en que se promueve el PND En primer lugar existe una voluntad política explícita y firme del gobierno para lograr acuerdos estables y duraderos, entre los diferentes actores públicos y privados, y entre los diferentes sectores sociales y económicos, que nos permitan avanzar hacia el desarrollo nacional. Esa voluntad no es sólo política, trasciende hacia la formulación del Presupuesto General de la República, sobre todo en su componente de Inversión Pública, pues el Gobierno tiene la determinación de que las inversiones que se hacen territorialmente sean definidas desde los territorios. Ya se ha dedicado tiempo a la preparación del escenario de planificación, se hizo en las diferentes sesiones de trabajo convocadas desde la Presidencia con los territorios y sectores del país. Sesiones que se realizaron en base a la metodología propuesta como un primer ejercicio o entrenamiento mutuo. El Gobierno espera que los actores sociales y económicos, como parte de su participación en el proceso, realicen sesiones de trabajo independientes para acordar sus recomendaciones y aportes al Plan Nacional de Desarrollo, para definir su participación en el desarrollo territorial y nacional, y para nombrar sus delegados a las instancias de concertación, planificación y gestión departamentales y regionales. La primera etapa Como se mencionó al inicio los procesos de consulta no son nuevos. Desde hace años se ha tratado en Nicaragua de generar acuerdo sobre el futuro común. Las acciones más recientes son el proceso de formulación de la Visión de Nación y el proceso de consulta de la ERCERP, aunque también ha habido una serie de procesos autónomos impulsados a iniciativa de sectores sociales y económicos, tanto a nivel nacional como territorial, entre ellos: la Estrategia de Conservación y Desarrollo de Nicaragua (ECODESNIC, 1992), la Política de Participación Ciudadana, la planificación estratégica municipal, los planes sectoriales, los planes estratégicos de la RAAS y Río San Juan, la Nicaragua que queremos de la Coordinadora Civil (CC) y muchos más. El actual proceso de planificación-gestión ya se inició; a nivel nacional se realizaron eventos sectoriales convocados por el Presidente de la República, se hicieron sesiones de trabajo con los sectores miembros del Consejo Nacional de Planificación Económica Social (CONPES) y del Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (CONADES), los Poderes del Estado, y los partidos políticos; en los departamentos y regiones del país se realizaron sesiones de trabajo con el personal del Ejecutivo en cada territorio y se organizaron foros entre los actores sociales y económicos de cada región y de cada Departamento. En esta primera etapa se promovió la integración de instancias territoriales de concertación, planificación y gestión, lo que hizo en conjunto, analizando la realidades, percepciones y expectativas, revisando el esquema básico delineado en el documento Bases para una Nicaragua Próspera ; definiendo la visión del territorio para el 2008 y para el 2028 y estableciendo acuerdos viii

10 básicos para integrar el escenario de planificación-gestión de cada territorio. En esta etapa también maduró la visión del Gobierno, de los sectores, de las instancias territoriales y se generaron debates sobre la pertinencia de un plan de largo plazo. Se suscitaron críticas al proceso, lo que ha iniciado un intercambio enriquecedor que pone en evidencia las potencialidades y retos para la Nación. Se descentralizó un importante acervo de información pública que facilita a los actores participantes incrementar su conocimiento sobre las condiciones del país y la magnitud de los retos a enfrentar para su desarrollo. Hace falta formalizar los escenarios de planificación-gestión que se decidió organizar, como resultado de los foros, en todos los territorios. Algunos territorios ya han avanzado en la integración de sus instancias de gestión participativa del desarrollo, encabezan la lista Río San Juan y la RAAS que ya cuentan con planes estratégicos de desarrollo concertados por iniciativa propia; le siguen la RAAN, Rivas, Jinotega, León, Carazo, Boaco y Nueva Segovia, territorios que ya cuentan con espacios de concertación para la planificación de su propio desarrollo, lo que reafirma la opción que se promueve y alienta a seguir por este camino. También hace falta concertar acciones con nuestros socios internacionales, que juegan un papel importante en el apoyo de nuestros planes y que también deben relacionarse y tomar acuerdos entre ellos, para que su apoyo sea más efectivo y contribuya mejor al alcance de nuestros objetivos como Nación y como parte de la comunidad internacional. La meta es que la primera etapa se concluya en todos los territorios y sectores en noviembre de este año, de manera que en diciembre se pueda contar con un acuerdo nacional básico, el Plan Nacional de Desarrollo y con instancias de planificación-gestión para realizarlo en todos los territorios y sectores del país. Las acciones del proceso en la primera etapa LOS FOROS TERRITORIALES Se realizaron con el apoyo de la dirección ejecutiva del CONA- DES y se definieron las listas de participantes con el apoyo de las asociaciones de municipios y otras instancias de asociatividad territorial como el CODESO en Río San Juan, el CODESCA en Carazo y el CONDELEON en León. PLANTEAMIENTO Conocer la percepción y las expectativas de los actores. Analizar la propuesta del Gobierno. Establecer prioridades territoriales, la visión del 2008 y del 2028 definiendo metas sociales, económicas, ambientales y organizativas para cada territorio. Definir instancias de gestión participativa del desarrollo en el Departamento o región, sus integrantes, su misión, los mecanismos de decisión, el rol de los y las participantes y el apoyo esperado del gobierno. REALIZACIÓN Se convocaron y realizaron foros en los 17 territorios. (Ver cuadro 1). ix

11 Hubo un 85% de efectividad global de participación en relación a la convocatoria, lo que es alto en procesos de este tipo y más aún con el clima político tan poco favorable, pero no fue tan efectiva la participación en cuanto al peso relativo de los sectores convocados, sobre todo en cuanto al sector empresarial, pues participó sólo un 40% de los convocados, mientras las delegaciones del Ejecutivo fueron mayores que las convocadas. Las preocupaciones, aportes, prioridades y demás resultados de estos foros, se abordan en el documento de Prioridades territoriales y sectoriales del PND. LOS FOROS SECTORIALES Las sesiones con representantes nacionales de los sectores sociales y económicos se organizaron en siete foros: alcaldes, adolescentes, jóvenes, mujeres, movimientos sociales (ambientalistas, indígenas, ONG), empresarios y sindicatos. Estas sesiones se convocaron con el apoyo del CONPES y se realizaron después de sistematizar los resultados de los foros territoriales, por lo que en ellas se presentó una versión más avanzada del PND que incorporaba los aportes territoriales. Las organizaciones que trabajan con adolescentes impulsaron un proceso especial con los estudiantes de secundaria; el resto de los sectores sesionó en Casa Presidencial. SESIONES CON DELEGADOS DEL EJECUTIVO Planteamiento Promover gabinetes departamentales Analizar la cartera de Inversión Pública Definir una Visión Departamental Realización Se realizaron siete sesiones de trabajo con los delegados y delegadas de todas las dependencias del Ejecutivo de los Departamentos y regiones autónomas. CUADRO NO. 1: ASISTENCIA Sectores Invitados Asistieron Efectividad Total y Composición % Total y Composición % de Asist. (%) Sectores sociales y ONG % Delegados del Ejecutivo % Gobiernos Locales % Empresarios % Autoridades Regionales % Totales % La segunda etapa Prevista a iniciarse en el 2004, dentro del proceso iniciado en el 2003, es la etapa de ejecución plena del Plan Nacional de Desarrollo. En este año 2004 se concretará la gestión del futuro común, se fortalecerán las estructuras democráticas participativas y se definirán, en la práctica y con mayor precisión, cada una de las tareas individuales y sociales que constituyen el camino hacia el desarrollo integral de Nicaragua. x

12 CUADRO NO. 1: ASISTENCIA Cho Car Riv Leo Est Chi Man Mas Nª S Mat Gra Boa Jin RSJ Mad RAAN RAAS Total MIFAMILIA MINSA MECD MAGFOR INIFOM MARENA MINGOB MTI MITRAB ENACAL INAFOR INTUR MHCP IDR NA Policía INSS OTR INETER INTA NA NA NA 0 0 NA NA NA Sec.Pres. 0 NA 4 NA NA NA NA NA 0 NA 1 NA INJUDE 0 NA NA NA NA NA NA 0 0 NA NA MIDEF NA NA NA NA NA NA 3 NA NA NA NA NA NA NA NA 1 NA 4 Inst. Cultur 3 3 MINREX 2 NA NA NA NA NA NA NA 0 NA NA NA Total xi

13 xii PROPUESTA DE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO