La Encuesta de Protección Social y la Reforma al Sistema de Pensiones: el caso de Chile

Transcripción

1 La Encuesta de Protección Social y la Reforma al Sistema de Pensiones: el caso de Chile Documento preparado para el BID, para la Conferencia Nueva Generación de Reformas en el Sistema de Fondos Privados de Pensiones, Colombia, 6 y 7 de Mayo, 2009 Documento Preliminar David Bravo Director, Centro de Microdatos Profesor, Departamento de Economía Universidad de Chile dbravo@econ.uchile.cl

2 La Encuesta de Protección Social y la Reforma al Sistema de Pensiones: el caso de Chile Índice I. Introducción 2 II. La Encuesta de Protección Social en Chile: Descripción 5 y aspectos metodológicos II.1. El valor agregado de la EPS; 6 II.2. Aspectos metodológicos. 15 III. La Encuesta de Protección Social y la Reforma al Sistema 22 de Pensiones en Chile III.1. Importancia de la EPS en el período previo a la Reforma 22 III.2. Importancia de la EPS en el período post-reforma 29 IV. La Encuesta de Protección Social como una herramienta 31 necesaria para los países de América Latina V. Algunos resultados obtenidos a partir de la implementación 33 de las Encuestas de Protección Social en Chile V.1. Densidad de Cotizaciones 33 V.2. Conocimiento del Sistema de Pensiones 36 V.3. Dinámica laboral 39 V.4. Patrimonio y Ahorro Previsional 44 V.5. Distintas dimensiones de la Protección Social 48 VI. Conclusiones 51 VII. Referencias 54 1

3 I. Introducción Los sistemas de seguridad social y en especial los sistemas de pensiones fueron objeto de reformas estructurales en la década del 90 en América Latina. Distintos esquemas previsionales se han implementado en la región, en los que puede apreciarse, entre otros factores característicos, la introducción del pilar de capitalización individual en sus sistemas de pensiones (véase, por ejemplo, Mesa- Lago, 1994; 1996; y 1998; y Bonilla y Conte-Grand, 1998). Chile realizó la reforma de su sistema de pensiones en 1981, por lo que en la actualidad presenta a lo menos 10 años de experiencia adicional con el sistema reformado en relación al resto de los países latinoamericanos. La reforma chilena de 1981 significó una transformación radical del sistema previsional vigente, al reemplazar el régimen público de beneficio definido por uno de contribución definida y capitalización individual con administradores privados (las AFPs) y regulación del Estado. En este caso, el Estado asumió la preocupación por la pobreza en la vejez de modo subsidiario a través de las pensiones asistenciales y la pensión mínima garantizada. A partir de 2006 se desarrolló en Chile un amplio proceso de discusión sobre el sistema de pensiones que concluyó, finalmente, en 2008, con un conjunto significativo de reformas que han buscado enfrentar los problemas de éste, especialmente en relación con su falta de cobertura, la debilidad del pilar solidario y la organización industrial del sistema. El proceso de la reforma previsional chilena de 2008 se diferencia abruptamente del que tuvo lugar en En primer lugar, porque este último proceso de reforma se desarrolló en el marco de un régimen democrático, y luego de una amplia discusión en el Congreso a partir de una propuesta del Ejecutivo. Adicionalmente, porque la 2

4 Presidenta Bachelet, antes de la formulación del proyecto de ley, convocó a un Consejo Asesor que le proveyó de propuestas y, al mismo tiempo, condujo un amplio proceso de consulta política y ciudadana. Por último, no menos importante, el proceso de discusión del estado del sistema previsional y las perspectivas de reforma, se realizó a partir de abundante información empírica recogida desde 2002 en el marco de la Encuesta de Protección Social. Esta información fue de vital importancia para alcanzar un diagnóstico común y para acotar las legítimas diferencias que pueden existir en distintos sectores de la sociedad en materias de esta envergadura. En este documento se profundiza en la importancia que la Encuesta de Protección Social (EPS) tuvo en el proceso de reforma reciente al sistema de pensiones en Chile. Para ello, en la segunda sección se presentan los aspectos salientes de esta Encuesta. Además de los aspectos metodológicos relevantes, se indica cuál es su valor agregado en relación con los otros levantamientos disponibles y con el sistema de información disponible en materia previsional. En particular se aborda cuál es la relevancia de contar con información de carácter longitudinal, además de la concepción sistémica del proyecto cuando se considera la vinculación de los datos recogidos en las encuestas con los que regularmente provienen de los registros administrativos del sistema de protección social. En la tercera sección se profundiza en la importancia de la Encuesta de Protección Social en relación con la Reforma Previsional chilena. Para ello se presentan los antecedentes más relevantes que explican su formulación y la importancia que actualmente tiene para la evaluación de los cambios incluidos en la misma reforma. La cuarta sección aborda brevemente los principales argumentos que ameritan considerar la EPS como un proyecto de valor para los países de América Latina. 3

5 En la sección V se presenta una selección de resultados que ha sido posible obtener a través de la EPS y que han jugado un rol importante en los procesos de discusión de la reforma previsional y el diagnóstico del sistema de protección social en Chile. En particular, se presentan resultados sobre densidades de cotización y conocimiento del sistema de pensiones. Adicionalmente, se presenta información que proviene de la dinámica e historia laboral individual recogida en las encuestas, las que permiten tener una visión más completa de la población. Se agregan también resultados referidos al patrimonio, riqueza y ahorro de los individuos, además de otros relativos a distintas dimensiones de la protección social. La riqueza de la información provista por la EPS permite señalar que estos resultados constituyen solo una parte menor de lo que posiblemente pueda obtenerse de esta fuente de información. Finalmente, la sección VI presenta algunas conclusiones. 4

6 II. La Encuesta de Protección Social en Chile: Descripción y aspectos metodológicos La Encuesta de Protección Social representa el esfuerzo más sistemático y riguroso de levantamiento de información sobre el mercado laboral y el sistema de protección social chileno basado en datos longitudinales. Esta encuesta surge en el año 2002 producto de la iniciativa de la Subsecretaría de Previsión Social del Ministerio del Trabajo y Previsión Social y del Centro de Microdatos del Departamento de Economía de la Universidad de Chile. Con posterioridad al primer levantamiento, la Universidad de Pennsylvania se incorporó formalmente al equipo académico responsable. La EPS es una encuesta longitudinal por cuanto se basa en el seguimiento de una muestra representativa de aproximadamente 20 mil personas en el tiempo. La primera ronda de la EPS se aplicó en el año 2002; la segunda ronda fue levantada a fines de 2004 y comienzos de La tercera ronda fue aplicada a fines de 2006 y comienzos de La cuarta ronda de la encuesta, sobre los mismos individuos, se encuentra actualmente en curso, estando programada la quinta ronda para fines del año La sección II.1 aborda cual es, a nuestro juicio, el valor agregado de la EPS respecto de la información tradicionalmente disponible en Chile y, comúnmente, en América Latina. La sección II.2 proporciona, adicionalmente, los principales aspectos metodológicos de la EPS. 5

7 II.1. El valor agregado de la EPS La EPS ha significado un valor agregado en varias dimensiones, las que se describen brevemente a continuación: innovación en los contenidos de la encesta; la dimensión longitudinal; la conformación de un sistema de información; y su implementación en un contexto de colaboración de los ámbitos público y académico. i) Innovación en los contenidos de la encuesta: el ámbito de la protección social El concepto de protección social ha sido utilizado por instituciones internacionales (fundamentalmente la Organización Internacional del Trabajo, OIT) y también nacionales, para referirse al conjunto de instituciones y programas que tienen por objeto cubrir las necesidades y riesgos sociales de la población. Un sistema de protección social cubre un amplio conjunto de dimensiones, a saber: vejez, sobrevivencia, invalidez, accidentes y enfermedades profesionales, familia y niñez, enfermedad, atención de la salud, desempleo y pobreza y exclusión social (Arenas de Mesa y Benavides, 2003). Chile es uno de los países que más tempranamente en América Latina desarrolló un sistema de información estadístico a partir de la realización de encuestas. En relación a la información que proporcionan en el área de la protección social, merecen especial mención las encuestas de empleo y las encuestas de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN). En el ámbito de las políticas sociales, la disponibilidad de información desagregada a nivel individual en las Encuestas CASEN dirigidas por MIDEPLAN ha permitido mejorar el análisis, evaluación y focalización de estas políticas. 6

8 En términos de contenidos, la EPS incluyó importantes innovaciones en relación con la información disponible en la Encuestas CASEN, al abordar directamente aspectos del sistema de protección social chileno. Específicamente, además de la caracterización tradicional del hogar, la EPS incluyó un capítulo completo dedicado al sistema previsional; profundiza la información sobre educación e inversión en capital humano; proporciona información sobre el background familiar de los entrevistados y contiene detallada información demográfica relativa a los individuos de la muestra; contiene un autoreporte de la dinámica en el mercado laboral, con una caracterización de los empleos y períodos de inactividad o desocupación registrados desde 1980; información sobre distintos ámbitos de la protección social; entre otros aspectos (los que se abordan en mayor detalle en la sección II.2). Debe también mencionarse que la información sobre los contenidos de la encuesta es más fidedigna que la registrada en las encuestas tradicionales de hogares por cuanto aquí es el entrevistado el que reporta directamente la información sobre sí mismo. En el caso de las encuestas de hogares, hay tradicionalmente un informante que responde por el resto de los miembros del hogar. La EPS constituye actualmente la fuente de información más comprehensiva en Chile para el análisis del sistema de protección social. Debe notarse que un análisis riguroso, a nivel individual o del hogar, de alguno de los temas de interés en el ámbito de la protección social, requiere contar, para la misma muestra, de información en las distintas dimensiones de interés 1. De allí que sea posible afirmar que la EPS es la principal innovación en materia de encuestas que se registra en Chile desde el advenimiento de las Encuestas CASEN a fines de los años No es posible, por ejemplo, estudiar las interacciones entre retiro del mercado laboral y salud de los individuos si no se tiene una encuesta que recoja ambas dimensiones al mismo tiempo. 7

9 ii) La importancia de la dimensión longitudinal Las encuestas longitudinales (también llamadas de panel) constituyen en la actualidad el estándar técnico de referencia a nivel internacional 2. Por éstas se entiende encuestas que recogen información sobre los mismos individuos en distintos momentos del tiempo. Si bien Chile tiene una larga tradición en la realización de encuestas de hogares, tal como el caso ya descrito de las encuestas de empleo y las encuestas CASEN, éstas están diseñadas para un análisis de corte transversal. Así, por ejemplo, en cada ocasión en que se aplica la encuesta CASEN, la muestra de hogares utilizada es distinta. De allí que pueda decirse apropiadamente que la Encuesta de Protección Social constituye la primera encuesta longitudinal de escala importante que está en desarrollo en Chile: se trata de una muestra de individuos que son reencuestados en el tiempo. Los estudios longitudinales han adquirido relevancia a nivel internacional puesto que ese tipo de datos posibilita una mejor calidad de los estudios e inferencias. En particular, sus principales ventajas son 3 : A diferencia de lo que ocurre con datos de corte transversal o series de tiempo, los datos de panel permiten controlar la heterogeneidad de los individuos, especialmente aquélla atribuible a aspectos no observables en los datos y que es estable en el tiempo. Esta heterogeneidad puede ser responsable de sesgos 2 Véase, por ejemplo, Angrist y Krueger (1999) que muestran la creciente importancia de los microdatos en la investigación empírica y, especialmente, el creciente uso de bases de datos longitudinales, en los últimos 30 años. Véase también Deaton (1997). 3 Véase, por ejemplo, Hsiao (2003) y Baltagi (2001). 8

10 significativos en los análisis, como es ampliamente reconocido en la literatura técnica. Al igual que lo que ocurre con los datos de corte transversal, los estudios longitudinales presentan mayor varianza en las variables explicativas, se cuenta con mayores grados de libertad y se dispone de un mayor número de variables que los disponibles en estudios agregados de series de tiempo. Los estudios de panel posibilitan el estudio de las dinámicas individuales. Si se utilizan datos de corte transversal de dos años distintos, no es posible capturar esta dinámica. Por ejemplo, una encuesta podría mostrar una misma proporción de afiliados realizando cotizaciones laborales en dos años distintos; sin embargo, sólo con una encuesta de panel podríamos conocer si esa aparente estabilidad es tal o bien esconde una fuerte movilidad. Las encuestas longitudinales proporcionan un marco más apropiado para la evaluación de políticas. En efecto, ello es posible por cuanto posibilita contar con información anterior y posterior a cambios de política. iii) Hacia la conformación de un sistema de información La EPS no fue concebida sólo como una encuesta longitudinal, a pesar de que ello ya representa un valor agregado significativo en el sistema de información estadístico chileno. El proyecto apunta a la conformación de un sistema de información en el ámbito de la protección social que combina distintas fuentes de información. En primer lugar, el sistema está conformado por la muestra representativa de individuos que es encuestada. La base del sistema de información es el secreto estadístico asociado a esta muestra, en virtud del cual la Universidad de Chile, en su 9

11 calidad de institución encuestadora (y al igual que como ocurre con toda encuesta), se compromete a mantener la confidencialidad de la identidad de los encuestados en relación con sus respuestas al cuestionario. En segundo lugar, se aplican encuestas sobre esta muestra representativa. Ello ocurrió el año 2002 (EPS 2002), el año 2004 y 2005 (EPS 2004), el año 2006 y 2007 (EPS 2006) y está ocurriendo actualmente con el levantamiento de la cuarta ronda (EPS 2008). Como ya se ha mencionado, para que el potencial de información del sistema pueda desplegarse se requiere de la mantención de la encuesta longitudinal en los próximos años, lo cual se ha asegurado al institucionalizar esta encuesta en el sistema estadístico chileno. Sin embargo, la dimensión longitudinal del sistema no depende sólo de las consecutivas encuestas que se materialicen. Con el objeto de tener información sobre las historias laborales de la muestra, el cuestionario de la encuesta incluyó un autoreporte de las mismas para el período comprendido entre 1980 y En cuarto lugar, el sistema se completa con la vinculación de la información de la encuesta con registros administrativos. Para ello, la Subsecretaría de Previsión Social y la Universidad de Chile están suscribiendo acuerdos (denominados convenios de generación de información) con distintas instituciones para que la información administrativa asociada a los individuos de la muestra pueda ser vinculada de manera segura y confidencial. 10

12 Figura II.1 Los convenios de generación aseguran que en todo momento se preserve la cláusula de confidencialidad y el secreto estadístico comprometido con la muestra. Pero, al mismo tiempo, posibilita que a los datos autoreportados en la encuesta se agregue información efectiva disponible en las instituciones públicas. Hasta la fecha se han suscrito convenios con la Superintendencia de AFP, el INP, la Superintendencia de Salud y la Superintendencia de Valores y Seguros, lo que permitirá adicionar a las bases de datos de la EPS registros como: 11

13 cotizaciones históricas efectuadas por los afiliados tanto a las AFP como al INP; información sobre cambios institucionales (traspasos de afiliados entre distintas AFP o desde el INP al sistema de AFP); montos de saldos acumulados en las cuentas de capitalización individual y del bono de reconocimiento; pensiones obtenidas en el sistema (según tipo: vejez, invalidez, sobrevivencia; según modalidad: pensión en el INP; renta vitalicia; retiro programado; etc.). cotizaciones efectuadas en los sistemas previsionales de salud (ISAPRE, FONASA); información sobre prestaciones de salud, licencias por enfermedad y otras; El último y no menos importante rasgo del sistema de información es su carácter público. En efecto, a través de la página web los investigadores nacionales e internacionales pueden acceder a las distintas bases de datos del sistema, a medida que ellas están disponibles, en un calendario técnico acordado por las instituciones que lo sustentan. iv) Un esfuerzo de colaboración público-académico El sistema de información descrito representa un ejemplo de lo que es posible lograr cuando se materializa una profunda cooperación entre el sector público y el académico. Tres son las instituciones ejes de este sistema en Chile: 1. La Subsecretaría de Previsión Social, dependiente del Ministerio del Trabajo y Previsión Social: es la institución gubernamental responsable del proyecto y la fuente principal de financiamiento. La institución de un sistema de información como el descrito representa un clásico ejemplo de bien público: 12

14 los beneficios de su existencia son significativos pero de no haber concurrido la decisión y el financiamiento público no se habrían materializado. El papel del Gobierno en el sistema es crucial también para poder enfrentar los altos costos de coordinación entre instituciones. 2. La Universidad de Chile, a través del Centro de Microdatos del Departamento de Economía: es la institución académica que ha liderado la gestación y desarrollo del proyecto, además de ser responsable del levantamiento de las encuestas. 3. La Universidad de Pennsylvania, de Estados Unidos, a través de su alianza académica con la Universidad de Chile, ha proporcionado invaluable asesoría técnica al proyecto y ha colaborado con el financiamiento del sistema de información. El esfuerzo de colaboración público-académico descrito se ha traducido en un intercambio científico que ha abarcado los aspectos técnicos referidos a la aplicación de las encuestas, las prácticas internacionales para la protección de la confidencialidad y los métodos de análisis. Debe enfatizarse, por último, el papel pionero que ha adquirido Chile en el desarrollo de la EPS y del sistema de información asociado, especialmente en el contexto latinoamericano. Con su desarrollo, será posible establecer comparaciones con los resultados de otras encuestas longitudinales a nivel internacional en el ámbito de la protección social. Los principales esfuerzos a nivel internacional son los siguientes: El Health and Retirement Study, desarrollado por el Institute for Social Research de la Universidad de Michigan y financiado por el Gobierno de Estados Unidos a través del National Institute on Aging, es el estudio pionero. Este estudio encuesta a más de individuos de 50 años y 13

15 más. La primera versión de esta encuesta se realizó en 1992 y a partir de entonces se ha desarrollado anual o bianualmente. Véase Juster y Suzman (1995) para una presentación. Los datos de esta encuesta están disponibles sin costo para los investigadores. La Encuesta Nacional sobre Salud y Envejecimiento en México, aplicada en dos oportunidades (años 2001 y 2003) sobre una muestra aproximada de personas, representativa de la población de 50 años y más. Las entrevistas también incluyen a las parejas o esposos(as) de los individuos entrevistados. por primera vez el año 2001 y desde allí bianualmente. El estudio se desarrolló a partir de un esfuerzo de colaboración entre el Gobierno de México y un consorcio de universidades en Estados Unidos encabezado por la Universidad de Pennsylvania. En Inglaterra se ha desarrollado el English Longitudinal Study of Ageing (ELSA), también aplicado sobre aproximadamente individuos de 50 años y más. en Inglaterra, cuya primera ronda se aplicó el año 2002 y rondas sucesivas se aplicaron en 2004, 2006 y La encuesta está financiada por el gobierno de Reino Unido y el National Institute of Aging de Estados Unidos, y se implementa por un consorcio de instituciones académicas encabezada por University Collage London. Finalmente, también puede mencionarse el proyecto Survey of Health, Ageing and Retirement in Europe (SHARE), cuya encuesta fue aplicada por primera vez el año 2004 a personas de 50 años y más en un conjunto de países europeos. Esta encuesta también fue diseñada para ser aplicada con un enfoque longitudinal. El financiamiento principal de esta encuesta proviene de la Comisión Europea y el equipo técnico está compuesto por académicos de un conjunto de universidades europeas. 14

16 II.2. Aspectos metodológicos Información más detallada sobre los aspectos metodológicos de la EPS puede encontrarse en la página web En esta sección se mencionan algunos elementos salientes. i) Diseño Muestral La EPS 2002 se diseñó como una muestra representativa de la población de 15 años y más, afiliada al sistema de pensiones 4. Más precisamente, se seleccionó una muestra de todos los individuos afiliados al sistema de pensiones (INP o AFP) entre 1981 y Agosto de 2001 a partir de un listado innominado del total de afiliados proveniente del INP y la Superintendencia de AFP 5. La razón por la cual se utilizó este marco muestral fue que la principal pregunta de la autoridad era la densidad de cotizaciones de los afiliados al sistema y para esta población se tenía el universo de individuos. Para obtener una muestra representativa de los afiliados al sistema de pensiones, se consideró como mejor opción la utilización de un diseño en dos etapas estratificado por clusters (Kish, 1965). Este diseño aseguró que cada afiliado elegible en el universo de individuos afiliados tuviera similar probabilidad de ser seleccionado pero, al mismo tiempo, significó una forma más eficiente de agrupamiento de la muestra. El muestreo fue de carácter bietápico. En una primera etapa se seleccionaron comunas: 81 comunas fueron seleccionadas con probabilidad 1, las que en conjunto 4 Considerando como afiliado a cualquier individuo que hubiera realizado al menos una cotización en el sistema de pensiones. 5 Para mayor detalle véase Bravo (2004). 15

17 representaban sobre el 70% del total de la población chilena. Del resto de las comunas del país, 32 fueron elegidas en representación de su estrato. En una segunda etapa se seleccionó a un grupo de afiliados dentro de cada comuna seleccionada. La principal innovación de la EPS 2004 fue incorporar a la población no afiliada al sistema de pensiones. Esto requirió ajustar la nueva muestra a individuos que al menos tuvieran 18 años a Diciembre de El procedimiento para realizar esta ampliación del marco muestral fue el siguiente: Se procedió a actualizar el listado total de afiliados, a Diciembre de El total de afiliados ascendió a 8,75 millones de personas, correspondiendo a nuevos afiliados (afiliados entre Agosto de 2001 y Diciembre de 2003) algo menos de 600 mil personas. De acuerdo a la información proveniente del Censo de Población y Vivienda de Abril de 2002, la proyección de mayores de 18 años a Diciembre de 2003 ascendió a algo más de 11 millones de personas. Por consiguiente, el universo estimado de no afiliados es de 2,45 millones de personas. Para obtener un marco muestral de no afiliados a Diciembre de 2003 se utilizó información proveniente de un empadronamiento de hogares a nivel nacional realizado en Diciembre de 2003 por el Centro de Microdatos del Departamento de Economía de la Universidad de Chile 6. De este empadronamiento se obtuvo, además de la composición etaria y por género del hogar, la respuesta a una pregunta sobre afiliación al sistema de pensiones equivalente a la realizada en el cuestionario de la EPS De aquí se obtuvo, entonces, un listado de 6 En dicha oportunidad se empadronaron 70 mil hogares distribuidos en todo el país, recogiéndose información sobre aproximadamente 300 mil individuos de todas las edades. 16

18 individuos de 18 años y más no afiliado al sistema de pensiones. Es de este listado del que se obtiene una muestra que se utiliza en la EPS La muestra de no afiliados se obtiene siguiendo los mismos procedimientos aplicados el año 2002 para la obtención de la muestra de afiliados. En una primera etapa se seleccionaron las comunas ya utilizadas para la selección de afiliados. En una segunda etapa se seleccionó a un grupo de no afiliados dentro de cada comuna seleccionada en proporción a la población de cada comuna. En consecuencia, a partir de 2004, la EPS se basa en una muestra que es representativa de la población total del país de 18 años y más, a Diciembre de Esta muestra se siguió para la EPS 2006 y para la EPS Para la EPS 2010 se contempla agregar una muestra adicional representativa del tramo de edad más joven. La muestra total de la EPS asciende a alrededor de 20 mil individuos, afiliados y no afiliados. ii) Cuestionario El cuestionario de la EPS tiene algo más de 500 preguntas, y sus contenidos se ordenan de acuerdo a la siguiente estructura 7 : Módulo A: Información General. Este módulo incluye información que caracteriza al entrevistado y miembros del hogar en términos de variables básicas (sexo, condición de jefe de hogar, edad, estado civil y condición general de salud). 7 Los formularios de las distintas aplicaciones se pueden descargar de la página 17

19 Adicionalmente, se incluyó en este módulo la sección de educación. Se incorporan también aquí preguntas detalladas sobre la historia educacional (primaria, secundaria y superior) de los individuos. Módulo B: Historia Laboral del Entrevistado. Esta sección pide información detallada de todas las actividades laborales registradas por los entrevistados. En la primera encuesta se reporta retrospectivamente información desde Enero de Posteriormente, en la segunda aplicación a cada individuo se requiere información de los últimos dos años, caracterizando detalladamente los empleos, períodos de inactividad y desocupación. Módulo C: Ingresos Familiares. Este módulo se refiere a los ingresos de los entrevistados y del grupo familiar y tiene como objetivo caracterizar la situación ocupacional de los miembros del hogar en edad de trabajar, el monto de remuneración líquida en la ocupación principal y el total de ingresos del hogar, apuntando a una medición anual. Módulo D: Activos y Patrimonio. Se trata de un módulo con preguntas sobre vivienda, bienes raíces, bienes durables, bienes de capital, empresas o negocios, deudas y otros gastos, y seguros. Las preguntas se refieren al entrevistado o su cónyuge. Módulo E: Protección Social. Este módulo incluye preguntas dirigidas al entrevistado seleccionado y apunta a obtener información detallada sobre el conocimiento y percepción que tienen los entrevistados respecto al sistema de pensiones, su forma de funcionamiento, los requisitos para acceder a los beneficios, y las expectativas provisionales futuras tanto de afiliados como no afiliados. 18

20 Módulo F: Salud. Considerando que la salud es una dimensión relevante de la protección social, este módulo tiene como propósito conocer la percepción de los entrevistados sobre su estado de salud; conocer el sistema de salud al que se pertenece y los beneficios que este sistema ofrece, tanto en lo relativo a accidentes y enfermedades comunes como con la salud laboral. Del mismo modo, se incluye información autoreportada de prevalencia de enfermedades crónicas y utilización del sistema de salud, entre otros aspectos. Módulo G: Capacitación. En esta sección los entrevistados debían reportar las actividades de capacitación realizadas en los últimos años, incluyendo educación de adultos; sus áreas temáticas, formas de financiamiento, la utilidad reportada en el ámbito laboral; la compatibilidad con las jornadas laborales; etc. Módulo H: Historia Familiar. Tiene por objetivo caracterizar a los padres de los entrevistados, su vinculación con el mercado laboral y la situación económica del hogar donde crecieron los encuestados. Módulo I: Historia Individual. Tiene como propósito conocer distintos aspectos de la historia individual del entrevistado a objeto de dimensionar su descendencia, los vínculos legales matrimoniales surgidos de su vida conyugal. Caracteriza los matrimonios y convivencias reportados por los encuestados, así como un conjunto de antecedentes de sus hijos, entre otros aspectos. Módulo J: Otros temas. Se incluyen acá preguntas para evaluar la propensión al riesgo de los entrevistados en relación a distintos aspectos de la vida cotidiana, expectativas de vida y participación en distintas organizaciones. 19

21 Módulo K: Conocimiento financiero. En este módulo se incluyen preguntas que brevemente testean el grado de alfabetización financiera de los entrevistados, aspecto relevante en su correlación con las decisiones laborales y de ahorro de los individuos. iii) Trabajo de campo y validación La modalidad de entrevista de la EPS es una entrevista personal cara a cara. Sin embargo, a diferencia de la EPS 2002, cuando las entrevistas personales fueron registradas en un cuestionario en papel, para la EPS 2004 y siguientes se utilizó como soporte un computador de mano o PDA (Personal Digital Assistant) utilizando un software especializado. Las ventajas de esta modalidad de aplicación fueron significativas, a saber: Disminuyeron los errores no muestrales asociados al uso del papel como por ejemplo, marcas ilegibles; preguntas que son saltadas incorrectamente por el entrevistador; errores asociados a la escritura de las respuestas por parte del entrevistador. La aplicación de encuestas por medio de PDAs permite que se produzca verificación de la información al momento en que entra la respuesta, lo que facilita la detección de errores en el mismo lugar y momento de la entrevista. La encuesta se desarrolla en menor tiempo porque la programación del cuestionario se encarga de realizar los saltos entre preguntas; asimismo, las instrucciones a los encuestadores son más claras. 20

22 Se elimina el proceso de digitación de las encuestas de papel, con lo que no sólo se elimina una fuente adicional de error sino que se disminuyen los tiempos de procesamiento de las encuestas. La transmisión de los datos recolectados se hace diariamente, de manera segura, lo que posibilita procesos de verificación adicionales de manera oportuna. El trabajo de campo para la toma y recolección de las encuestas típicamente ha tomado del orden de 5 o 6 meses, y se ha utilizado un número aproximado de 500 encuestadores, incluyendo 50 supervisores y jefes de control. La EPS tiene una duración media que ha fluctuado entre los 45 y los 60 minutos en sus distintas rondas. 21

23 III. La Encuesta de Protección Social y la Reforma al Sistema de Pensiones en Chile La EPS ha jugado un papel importante en la reforma al sistema de pensiones chileno. Se mencionan aquí, en primer lugar, algunos antecedentes que dieron origen a la EPS y se destaca el rol jugado por ésta en el período previo a la Reforma; en segundo lugar, se recalca la importancia que tendrá la EPS para la evaluación del impacto de los cambios implementados. III.1. Importancia de la EPS en el período previo a la Reforma Se pueden mencionar dos antecedentes relevantes que dieron origen a la EPS y que tienen relación con el sistema de pensiones: (i) Existía un déficit importante de información relevante, desagregada a nivel individual, para el diagnóstico y análisis del sistema chileno de pensiones. Sin duda, una de las reformas más relevantes realizadas por Chile en los últimos 30 años fue el cambio desde un sistema de reparto hacia el sistema de pensiones basado en la capitalización individual de los ahorros previsionales y la administración privada de estos recursos. Chile fue el primer país del mundo en realizar esta sustitución. De allí que su experiencia ha tenido gran influencia en la discusión y reformas efectivamente realizadas o en curso a nivel internacional. 22

24 Desafortunadamente, un adecuado análisis y diagnóstico del sistema chileno de pensiones se ha visto dificultado por la falta de información individual para estos fines. Una característica común de los estudios disponibles sobre el sistema chileno de pensiones hasta antes de la EPS era el uso de información agregada. Descripciones del sistema chileno utilizando este enfoque se encuentran en Cheyre (1988), Baeza y Margozzini (1995), Diamond y Valdés-Prieto (1994), Iglesias y Acuña (1991), Mesa-Lago y Arenas de Mesa (1999) y Superintendencia de AFP (2002). La dificultad, por cierto, ha radicado en la carencia de microdatos. Las encuestas de hogares disponibles no han considerado dentro de sus objetivos los aspectos relevantes de la seguridad social o bien lo han hecho de manera insuficiente. Con el objeto de producir proyecciones de tasas de reemplazo (montos de pensiones relativos a la última remuneración o promedio de remuneraciones durante los últimos años) los estudios disponibles han tradicionalmente utilizado la simulación para individuos representativos a partir de supuestos que posteriormente no han podido ser verificados. El caso más trascendental se refiere al supuesto de densidad de cotizaciones (la proporción de los meses afiliados en los que se registran cotizaciones), el que usualmente supera el 80%. Véase por ejemplo Margozzini (1988) y Arenas de Mesa y Gana (2003). Este último estudio, además de realizar su propia proyección de tasa de reemplazo, contiene un listado de 7 estudios que han utilizado este tipo de supuestos para proyecciones de esta naturaleza. La misma situación se produce en los estudios que han obtenido proyecciones referidas al número de pensiones mínimas que el Estado deberá pagar en los próximos años (véase Ortúzar (1988) y Arenas de Mesa y Marcel (1999). Por cierto, las limitaciones de los estudios anteriores están asociadas a la carencia de información básica a nivel individual. En efecto, más allá de la sensibilidad que las pensiones proyectadas puedan tener ante caídas en los supuestos de densidad, debe considerarse que aún si el supuesto 23

25 de densidad reflejara al individuo promedio, la carencia de información individual no permitiría estimar adecuadamente la proporción de la población que registrará niveles inferiores 8. (ii) Existía una gran cantidad de preguntas relevantes y hechos salientes que requerían ser específicamente abordados La Subsecretaría de Previsión Social y el Centro de Microdatos del Departamento de Economía de la Universidad de Chile concluyeron del análisis de la información disponible, que era necesario el diseño de un instrumento especialmente enfocado desde la perspectiva del sistema de protección social. Tanto la especificidad y magnitud de las interrogantes como los requerimientos específicos sobre el diseño muestral llevaron a esta conclusión. Sólo a modo de ejemplo, puede considerarse alguna de las siguientes motivaciones para el desarrollo del nuevo instrumento: Qué características tienen los trabajadores independientes que en su gran mayoría no participan en el sistema de pensiones? La información disponible en las Encuestas CASEN se referían a la situación de la semana anterior a la encuesta y en cada año se encuesta a una muestra distinta. cuántos de los trabajadores independientes en un mes determinado al mes siguiente son dependientes? cuántos, en cambio, son independientes de larga duración? En qué medida los trabajadores perciben las cotizaciones previsionales como un impuesto?, es decir, en qué medida los trabajadores visualizan que están ahorrando para la vejez?. cómo cambia esta percepción por edad? y es 8 No permite, en general, calcular distintos percentiles de interés de la distribución. 24

26 significativamente distinta para los afiliados al sistema de AFP en relación con los afiliados al INP (el sistema antiguo de pensiones)? En qué medida los individuos conocen los requisitos para acceder a la pensión mínima garantizada por el Estado e incorporan este conocimiento en sus decisiones de ahorro previsional? Cómo afecta, entonces, la política de reajustes de la pensión mínima sobre los incentivos a cotizar de los activos?. Cómo afecta, el aumento en la pensión asistencial en los mismos parámetros?. Tienen los individuos otras formas de ahorro para la vejez suplementarias al sistema de pensiones?. En el caso de aquéllos que no se encuentran cotizando al sistema de pensiones, exhiben formas alternativas de acumulación de activos (por ejemplo, inversión en maquinarias, bienes de capital, ahorros en el sistema financiero, etc.)? Tienen las mujeres un comportamiento distinto al de los hombres en relación a sus contribuciones a la seguridad social controlando por su participación en la fuerza de trabajo?; cuál es la percepción del impacto que tiene sobre sus montos de pensiones el hecho de tener una edad de pensión inferior a la de los hombres junto con expectativas de vida superiores? Cuál es el impacto que tienen los shocks en el mercado laboral sobre la protección social?; cómo afectan recesiones con crisis de empleo a personas de distintas cohortes y con distintos perfiles de acumulación previa?. Cómo afecta la movilidad laboral la cercanía al cumplimiento de los requisitos para tener derecho a una pensión mínima? Existe conocimiento adecuado por parte de los afiliados del sistema de pensiones?; Conocen las reglas del sistema y cómo distintos aspectos 25

27 pueden afectar positiva o negativamente su ahorro previsional?; los afiliados, utilizan los mecanismos establecidos para obtener información?; y utilizan esta información para la decisión de mantenerse o cambiar de AFP?. Por último, cuál es el conocimiento que los afiliados tienen de los parámetros que debieran impulsar la competencia entre administradoras (comisiones, rentabilidad de los fondos)? Cuáles son los factores asociados al retiro de los trabajadores?; el sistema de AFP comienza a registrar cohortes más numerosas de pensionados: qué factores están asociados con la decisión de pensionarse anticipadamente?; cuál es el conocimiento que los afiliados tienen de las distintas modalidades de pensión disponibles y qué factores consideran para decidir entre ellas? Cuáles son los impactos relevantes en el proceso de transición demográfica en curso? Cómo afectan las decisiones de cotización para el sistema de pensiones y decisión de pensión anticipada la existencia de enfermedades crónicas o catastróficas en el afiliado o en algún familiar cercano?; en qué medida la cobertura de salud es pertinente para la decisión de cobertura de pensiones? Cuán extendido es el conocimiento de la cobertura por accidentes del trabajo? y de la cobertura por invalidez y sobrevivencia? Cómo reaccionaron los afiliados ante los cambios recientes en el sistema de protección social (por ejemplo, la instauración del seguro de cesantía; la creación de los multifondos o el ahorro previsional voluntario). 26

28 Qué proporción de los pensionados en los próximos 10 o 20 años percibirá la pensión mínima? y cuántos serán candidatos a pensión asistencial? Puede notarse que la mayor parte de la información requerida para dar respuesta apropiada a interrogantes como las expresadas anteriormente, tiene carácter longitudinal, es decir, se requiere de información para una muestra representativa de individuos en el tiempo. Con el advenimiento del Gobierno de la Presidenta Bachelet en Marzo de 2006, la Encuesta de Protección Social ya se había aplicado en sus dos primeras rondas. La información proporcionada en sus primeros dos rondas (Bravo, 2004; Bravo, Behrman, Mitchell y Todd, 2006) ya había sido liberada y había perneado la discusión pública. Una de las primeras medidas del nuevo gobierno fue la conformación (en Marzo de 2006) de un Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, constituido por 15 miembros, encabezado por Mario Marcel, que en un lapso de 3 meses debió preparar un informe consensuado sobre el estado del sistema de pensiones y un conjunto de propuestas de Reforma. La propuesta del Consejo Asesor Presidencial fue entregada en Junio de 2006 a la Presidenta de la República, quien conformó un comité interministerial para estudiar el informe y preparar el proyecto de ley a ser enviado al Congreso, el que fue finalmente despachado a esta instancia en Diciembre de Un año después, el proyecto fue perfeccionado y aprobado consensuadamente en el Congreso, estableciéndose el inicio de la vigencia de la reforma en Julio de La ley finalmente aprobada por el Congreso es muy cercana a los lineamientos propuestos por el Consejo Asesor Presidencial. Es indudable que la labor del Consejo y el grado de consenso alcanzado en su interior fue un elemento crucial para el 27

29 posterior trámite expedito y consensuado del proyecto de ley en el Congreso. Cómo se produjo este consenso si es que las opiniones tendían a ser relativamente divergentes antes de la conformación del Consejo?. Es indudable que la conducción del Consejo, la calidad técnica del trabajo realizado y la voluntad y esfuerzo de los consejeros, explican este importante resultado. No obstante, un aspecto de gran ayuda para este resultado lo representó el contar con los resultados de las dos primeras rondas de la Encuesta de Protección Social, tal como queda en evidencia del texto del mismo Informe del Consejo Asesor Presidencial. La existencia de esta información permitió, más allá de las legítimas posturas y juicios de valor de los consejeros, contar con evidencia directa de la situación del sistema de pensiones y sus aspectos más problemáticos. Se posibilitó, entonces, la conformación de un diagnóstico consensuado sobre los temas que debían ser abordados en una propuesta de reforma (véase el capítulo III del Informe). La importancia y valor de la EPS fue también relevado por el poder ejecutivo con ocasión del envío del proyecto de ley al Congreso (véase el Mensaje del Proyecto de ley) y la información proporcionada por esta encuesta estuvo presente en toda la discusión parlamentaria. En consecuencia, la EPS proveyó de información oportuna para la discusión en Chile del sistema de pensiones y, asimismo, su carácter representativo y calidad técnica, permitió fundar un diagnóstico consensuado. Algunos ejemplos de los resultados que emergieron de la EPS se presentan en la sección IV. 28

30 III.2. Importancia de la EPS en el período post-reforma Cuando el Gobierno envió su proyecto de ley al Congreso a fines de 2006, estaba en curso la tercera ronda de la EPS. La cuarta ronda comenzó su aplicación en el mes de Abril de 2009, vale decir, 10 meses después de que comenzara a implementarse la nueva reforma. La importancia de la EPS para el período post Reforma se refleja en que la cuarta ronda fue intencionalmente retrasada algunos meses en su inicio para poder, de hecho, capturar el impacto de ésta. Es el carácter longitudinal de la EPS el que permite contar con un marco adecuado para realizar el seguimiento y evaluación de las medidas implementadas por la Reforma. El contar con información para los mismos individuos anterior a la reforma (en particular, tres rondas de encuestas), además de un gran volumen de información que permite su caracterización, se constituye en un escenario único para poder monitorear la implementación y evolución de la reforma en los distintos grupos demográficos relevantes (para ello se ha vuelto fundamental el contar con tamaños muestrales que permiten contar con suficientes observaciones para el análisis de grupos específicos). En la actualidad, en la Dirección de Presupuestos se ha conformado un panel asesor internacional para la evaluación del impacto de programas y políticas públicas, coordinado por el Centro de Microdatos. Una de las políticas para las que este panel está diseñando una estrategia de evaluación de impacto es, precisamente, la reforma al sistema de pensiones. El panel internacional ha indicado, unánimemente, que la gran dificultad metodológica para evaluar el impacto de la reforma se facilita por la 29

31 existencia de la EPS y todo el sistema de información vinculado a ella (la vinculación con datos administrativos). De allí que en los próximos años, se contará con estudios rigurosos que permitirán evaluar el impacto de la reforma sobre el nivel de pobreza, las tasas de reemplazo, el ahorro individual y familiar, etc. En el intertanto, la EPS también permitirá contar con información de monitoreo sobre el conocimiento de la reforma por parte de los distintos grupos demográficos. Si bien es posible contar con una gran cantidad de información a partir de los registros administrativos (bases de datos que reportan números de beneficiarios), ésta no cuenta con la riqueza que proviene de la caracterización de la EPS, la que permite interpretar de mejor modo los resultados observados. Por lo tanto, si bien la EPS jugó un papel crucial para el diseño e implementación de la nueva reforma al sistema de pensiones en Chile,es posible prever que jugará un rol igualmente relevante en el período post reforma. Específicamente, permitirá que los chilenos y los analistas de otros países puedan examinar el impacto de las medidas adoptadas (lo cual contrasta significativamente con lo ocurrido con la reforma de comienzos de los años 80, la que, por falta de información, no ha podido ser seriamente evaluada). 30

32 IV. La Encuesta de Protección Social como una herramienta necesaria para los países de América Latina De la discusión anterior se desprende que la EPS es un tipo de instrumento necesario en América Latina, especialmente como una forma de monitorear y evaluar los sistemas de pensiones y sus reformas, junto con su interrelación con el mercado del trabajo. La EPS representa una inversión importante que rinde frutos en el mediano plazo y que, por lo tanto, constituye un bien público al interior de los países. Su implementación requiere de expertise en el manejo de encuestas, riguroso trabajo para el seguimiento de los mismos individuos y una importante colaboración entre las instituciones estadísticas y académicas, además de las instituciones públicas encargadas de la política previsional. Desde el punto de vista de América Latina, la implementación simultánea de estas encuestas en varios países ofrece la posibilidad de comparar, con un mecanismo análogo, los distintos sistemas de pensiones (que por cierto tienen variación institucional) y sus cambios en el tiempo, permitiendo al conjunto de países aprender con mayor evidencia de las lecciones de las políticas implementadas. Por último, y no menos importante, disponer de un instrumento de esta naturaleza podría posibilitar mayores consensos técnicos al interior de los países, tanto en el diagnóstico como en la información sobre evaluación de políticas. El que en el año 2009 Uruguay esté implementando, con el financiamiento del BID, la primera ronda de la EPS (con una segunda ronda también financiada) permite 31

33 preguntar por la posibilidad de que este fenómeno pueda ampliarse a otros países en el corto plazo. 32

34 V. Algunos resultados obtenidos a partir de la implementación de las Encuestas de Protección Social en Chile V.1. Densidad de Cotizaciones La densidad de cotizaciones se define como la proporción de la vida en edad de trabajar en que un individuo efectúa cotizaciones al sistema previsional y refleja la continuidad de dichos aportes. En el sistema de capitalización individual la densidad de cotizaciones es uno de los principales determinantes de la acumulación de fondos por cada trabajador en su cuenta individual y, además, era una variable determinante para poder cumplir con la exigencia mínima de 240 meses de cotizaciones para tener derecho a la garantía estatal de pensión mínima. La densidad de cotizaciones es una variable clave para proyectar los beneficios del sistema de pensiones. Durante los primeros años de funcionamiento del nuevo sistema previsional no existía información directa sobre densidad de cotizaciones y las proyecciones debían basarse en supuestos. Hoy existe un volumen considerablemente mayor de datos, acumulados en las historias previsionales de los afiliados, gracias a la información provista por la Encuesta de Protección Social (EPS). De acuerdo a la EPS de 2002, la densidad acumulada de cotizaciones de los afiliados al sistema de pensiones se sitúa en promedio en 52%. Para efectuar este cálculo se ha considerado el porcentaje de los meses de afiliación en los que se registran cotizaciones 9. 9 Ver Bravo (2004). Para calcular esta densidad se consideró: a) los datos autoreportados por los encuestados en la EPS 2002; b) el período comprendido entre 1980 y 2002, siempre que las personas tuvieran 15 años o más (usando la definición de la población en edad de trabajar). 33

35 La información sobre la densidad promedio anterior, además de su distribución (percentiles) fue una de las estadísticas que generó mayor impacto en la etapa previa a la Reforma, por cuanto contrastó fuertemente con los supuestos tradicionalmente utilizados con información agregada para proyecciones del sistema de pensiones (que utilizaban un mínimo de 80% de densidad para individuos típicos). Esta información cambió definitivamente las proyecciones sobre cobertura de los individuos en la edad pasiva a través del sistema de pensiones y las perspectivas del gasto en pensiones mínimas y pensiones asistenciales. La información es aún más interesante cuando se examinan no sólo los promedios sino la distribución de las cifras de densidad previsional. En efecto, las lagunas previsionales no están distribuidas uniformemente entre la población. Tal como lo muestra el gráfico siguiente, la densidad de cotizaciones de los hombres (59,8%) es significativamente superior a la de las mujeres (43,8%). La densidad de cotizaciones tiene, asimismo, una distribución bimodal, polarizada entre un grupo significativo de trabajadores con altas densidades, y un grupo aún más numeroso de trabajadores con densidades muy bajas. En el caso de las mujeres, este segundo grupo se concentra en torno a densidades inferiores a las requeridas para obtener la garantía estatal de pensión mínima. 34

36 Gráfico V.1 Distribución de la densidad de cotizaciones según sexo 2 Hombres 1.5 Mujeres 1.5 Density Density Densidad de Cotizaciones Densidad de Cotizaciones Nota: los gráficos muestran la heterogeneidad existente en la población, tanto en hombres como en mujeres, de la densidad de cotizaciones. La densidad de cotizaciones está medida en el eje horizontal y está ordenada de menor a mayor densidad. El eje vertical muestra la frecuencia de casos en la población. Fuente: Arenas de Mesa, Berhman y Bravo (2004). Esta información jugó un papel fundamental para el consenso sobre la falta de cobertura del sistema de pensiones vigente y la necesidad de fortalecer el primer pilar, eje sustantivo de la reforma vigente desde

37 V.2. Conocimiento del Sistema de Pensiones Una de las importantes innovaciones de la EPS ha sido el proporcionar evidencia sobre la información y conocimiento del sistema de pensiones por parte de los afiliados. La Encuesta de Protección Social 2004 muestra que menos de un 2% de los afiliados conoce la comisión que paga. Por otra parte, sólo un 22% es capaz de entregar aproximadamente el monto correcto de su saldo de pensiones acumulado. El desconocimiento del sistema se presenta incluso en el descuento que se realiza mensualmente para efectos de las cotizaciones, en el caso de dos tercios de los afiliados, tal como indica el gráfico siguiente. Este desconocimiento está presente en diversos aspectos del sistema de pensiones, revelando un cuadro en el que las personas, obligadas a realizar el ahorro previsional, no muestran interés o comprensión de las variables más relevantes que determinan el valor de uno de sus activos más importantes (la riqueza previsional). 36

38 Gráfico V.2 Conocimiento de los afiliados al Sistema de AFP de variables relevantes (EPS 2004) 40% 35% 34,3% 30% 25% 21,6% 20% 15% 10% 5% 1,7% 2,1% 0% Conoce Monto Cotización en AFP Conoce Comisión Fija Conoce Comisión Variable Conoce Saldo Acumulado en AFP Notas: - Las proporciones indicadas se reportan sólo para los afiliados al sistema de AFP que fueron entrevistados en la EPS del año 2002 y El conocimiento de las comisiones (fija y variable) se extrae de las respuestas de estos afiliados en la EPS El conocimiento del monto de cotizaciones corresponde a la proporción que respondió positivamente a la pregunta respectiva en la EPS 2004 pero eliminando a quienes entregan montos de cotizaciones incorrectos. - El conocimiento del saldo acumulado que se reporta corresponde a la fracción que respondió correctamente en la EPS Para lo anterior, se consideró un margen de error posible (sobre o subestimación) de 20%. Para el contraste se usó la base de datos vinculada con las historias previsionales efectivas de los entrevistados. Fuente: elaborado en base a información proporcionada por Arenas, Behrman, Bravo, Mitchell y Todd (2006), Cuadro N 8. Este fuerte desconocimiento, ha traído como consecuencia, entre otros aspectos, dos reacciones: 37

39 Por una parte, ha hecho tomar conciencia que en los más de 25 años del sistema de capitalización individual se había dado por descontado que las personas no requerían información ni educación previsional. Para contrarrestar lo anterior, la Reforma ha enfatizado la importancia de estos procesos y los ha comenzado a incorporar en las políticas públicas. Un segundo aspecto de gran relevancia para otro de los ejes de la discusión del Consejo Asesor y de la Reforma son las implicancias que el desconocimiento anterior significa para el funcionamiento de la competencia en la administración de los fondos. En efecto, si solo una fracción ínfima conoce los precios que se pagan a las AFP por la administración de los ahorros previsionales, el resultante es una alta insensibilidad de la demanda al precio como aspecto estructural, lo que se traduce en una falla de mercado que tiene como consecuencia mayores costos de administración (por cuanto las AFPs tienen pocos incentivos para reducir sus comisiones como estrategia para atraer afiliados). Por lo tanto, la EPS aportó también información fundamental para que el Consejo Asesor decidiera recomendar medidas más drásticas para introducir mayor competencia y obtener menores costos de administración en el sistema de pensiones. 38

40 V.3. Dinámica Laboral Una de las grandes innovaciones de la EPS radica en su dimensión longitudinal. Esta, no sólo ha permitido el cálculo de las densidades de cotización sino que, al utilizar las historias laborales auto reportadas, han permitido vincular las lagunas de cotizaciones con la situación en el mercado del trabajo. El Gráfico V.3 que se presenta a continuación, muestra la situación típica de hombres y mujeres, cuando se considera la totalidad de la historia laboral auto reportada. Se puede apreciar que en el caso de las mujeres, un 44% de los períodos corresponden a inactividad laboral, 5% a desempleo, y 5% a trabajo por cuenta propia. Es decir, en un 54% del tiempo, en promedio, no están obligadas a cotizar, con contraste con la situación de los hombres (38%). El gráfico indica que el 77% del tiempo de los hombres corresponde, en promedio, a meses con empleo, lo que contrasta con un 51% de la historia laboral femenina. En relación con la distribución del tiempo ocupado, se puede apreciar que para los hombres, en promedio cerca de 1 de cada 5 meses de la historia laboral se desarrollan como trabajador independiente, mientras que la proporción en las mujeres es de 1 de cada 10. Adicionalmente, el gráfico también refleja la importancia del empleo como trabajador de casa particular, representando en promedio un 8% de la historia laboral femenina (y un 16% del tiempo que las mujeres se encuentran ocupadas). 39

41 Gráfico V.3 Distribución de la vida laboral por tipo de actividad según género 100% 20% 4% 44% 14% 1% 62% 5% 5% 8% Inactivo Desocupado Ocupado Cuenta Propia Ocupado Serv.Doméstico Ocupado Asalariado 38% 0% Hombres Mujeres Notas: 1) El Gráfico se construye a partir de una muestra representativa de afiliados al sistema de pensiones (EPS 2002); 2) Se considera el total de la historia laboral autoreportada por los encuestados para el período a partir de los 15 años. 3) Las cifras representan la proporción promedio, para hombres y mujeres, del tiempo total registrado en cada actividad. Fuente: Elaborado a partir de la EPS 2002, usando la misma metodología de Bravo (2004) para el cómputo de los meses en cada actividad. 40

42 El grupo de los trabajadores independientes ha sido también un eje en la discusión de políticas (véanse las medidas sugeridas en el informe del Consejo Asesor Presidencial y las finalmente implementadas en la Ley de Reforma Previsional). Los datos de la EPS han proporcionado amplia información que permite caracterizar a estos grupos y, adicionalmente, establecer dos consideraciones relevantes. El primer punto es que, una vez que se consideran los antecedentes de la historia laboral y el panel de afiliados, se debe definir qué se considerará un trabajador independiente. En las encuestas de corte transversal tradicionales la definición es única por cuanto las personas se refieren sólo a su situación laboral de la semana anterior a la de la fecha de la encuesta. Sin embargo, ya la EPS 2002 mostró que las personas transitaban entre distintas categorías ocupacionales a lo largo de su vida (Arenas de Mesa, Behrman y Bravo, 2004). De allí que, para operacionalizar el concepto de trabajador independiente haya que establecer qué se entenderá por éste (por cuanto hay grados o intensidades en el trabajo independiente). Y esta heterogeneidad debe ser considerada al momento de diseñar políticas para alcanzar a este grupo. Un segundo aspecto a enfatizar dice relación con la correlación entre bajas densidades de cotización y la condición anteriormente definida de trabajador independiente. Es usual que en la discusión pública se asocien ambas condiciones. Se puede, de hecho, tener la tentación de señalar que las bajas densidades de cotización se explican por la situación de los trabajadores independientes, que no estaban obligados a cotizar al sistema de pensiones en Chile. 41

43 El Cuadro V.1. que se presenta a continuación, muestra que esta asociación existe pero no se puede simplificar el problema de las bajas densidades de cotización haciéndolo equivalente a la existencia de trabajo independiente. El cuadro mencionado separa a los individuos en dependientes o independientes, utilizando la historia previsional (son independientes aquí quienes hayan trabajado en esta categoría al menos un 50% de su tiempo laboral como ocupados). Al mismo tiempo, separa a los individuos en afiliados con baja densidad y otros con alta densidad de cotizaciones. Para ello, arbitrariamente se define a trabajadores con alta densidad de cotizaciones como aquellos que exhiben una densidad de cotizaciones de 50% o más del tiempo, utilizando la densidad estimada hasta el año Se puede apreciar que si se considera sólo a los individuos que tienen baja densidad de cotizaciones (un grupo de interés natural para el diseño de políticas), sólo un 21% de ellos son trabajadores independientes. Por lo tanto, 4 de 5 de los individuos con baja densidad de cotizaciones no son trabajadores independientes. Evidentemente, decir que el problema de la baja densidad de cotizaciones se deba enfrentar sólo con políticas para incentivar la cotización de los trabajadores independientes no es una afirmación correcta. Por otra parte, si se mira al conjunto de los trabajadores independientes, es claro que la mayor parte tiene una baja densidad de contribuciones; pero, sorpresivamente, casi un tercio de ellos tiene alta densidad. 42

44 Cuadro V.1. 43

45 V.4. Patrimonio y Ahorro Previsional Los ingresos son una medida incompleta de la situación socioeconómica de los individuos y los hogares. Aún si se considera una medida de ingreso anual para los hogares, se requiere tener un detalle de la situación patrimonial para tener una fotografía más apropiada. El diseño de las políticas sociales en Chile desde hace tiempo reconoce este hecho. En efecto, aún cuando las mediciones oficiales de pobreza e indigencia utilizan el concepto de pobreza de ingresos, el acceso a los programas sociales en el país se asigna en buena parte de los casos a través de la ficha de caracterización socioeconómica. Esta ficha no examina sólo la situación de los ingresos de las personas sino que también incluye indicadores asociados al patrimonio (como por ejemplo calidad de la vivienda). Como ya se ha indicado, una de las novedades de la EPS fue la incorporación de un módulo directamente destinado para obtener estimaciones del patrimonio de los encuestados. Para ello se sigue el procedimiento de indagar sobre distintos tipos de activos y patrimonio, así como también sobre las deudas de los entrevistados. Este módulo permite contar con una estimación de la riqueza, que permitirá evaluar la situación de los individuos no afiliados y aquéllos con baja densidad de cotizaciones. En consecuencia, se podrá contar con datos que permitirán estimaciones más afinadas de las demandas futuras sobre las políticas sociales. 44

46 Se compensa la baja densidad de cotizaciones de ciertos grupos o la no afiliación con ahorros de otro tipo? Están los trabajadores independientes, tal vez, invirtiendo en sus propias empresas o en sí mismos? Preguntas de esta naturaleza pueden ser abordadas utilizando los nuevos datos disponibles. Solo a modo de resumen, se consolidan los distintos componentes de la riqueza de los individuos en un indicador de patrimonio. Para ello, se sumaron, a nivel individual, los montos en pesos asociados a la vivienda en caso de ser propietarios; los montos e los otros bienes raíces y de vehículos; se agregaron también los montos que los encuestados tenían en ahorros e inversiones, más el valor neto de máquinas, equipos y negocios. Por último, y tal como se muestra en la figura V.1. se restan las deudas. El gráfico V.4. presenta los resultados de este ejercicio. Allí se puede apreciar que los afiliados independientes y los de alta densidad de cotizaciones tienen patrimonios superiores a los de los individuos de baja densidad y a los no afiliados, cuando se considera la media de la distribución. Dado que el ahorro previsional puede sustituir otro tipo de ahorro, este tipo de información permite tener una mirada más integral de los distintos grupos y posibilitará el evaluar los efectos de la reforma en aspectos originalmente no considerados. 45

47 Figura V.1 46

48 Gráfico V.4. Valor del patrimonio (en miles de $) 47

49 V.5. Distintas dimensiones de la Protección Social Un área de importante interacción con el comportamiento laboral y la situación de ahorro previsional es el estado de salud. La EPS provee información que será de gran utilidad para el estudio futuro de estas vinculaciones. Solo a modo de ejemplo, los cuadros V.2 y V.3 presenta el porcentaje de personas a las cuales se le ha diagnosticado un conjunto de enfermedades crónicas. Se puede apreciar grandes diferencias por género. En general, a las mujeres se les ha diagnosticado en un mayor porcentaje las condiciones listadas, especialmente hipertensión y depresión. Por otra parte, es evidente que la mayor prevalencia de estas enfermedades crónicas se produce en el segmento de mayor edad. Por último, los gráficos V.5 y V.6 presentan las respuestas de los entrevistados a preguntas de la batería de conocimientos básicos financieros, una especie de indicador de alfabetismo financiero. Dado que las personas deben tomar decisiones, es importante conocer cuál es la comprensión de aspectos básicos que denotan su conocimiento y, eventualmente, la necesidad de desarrollar políticas de información y educación previsional. Puede apreciarse que a mayor nivel educacional hay un mayor nivel de conocimiento financiero (también a menor edad hay un mayor nivel de conocimiento) y este conocimiento es mayor en los hombres. Estas diferencias se acortan a medida que las preguntas aumentan su nivel de dificultad. 48

50 Cuadro V.2 Cuadro V.3 49

51 Gráfico V.5 Gráfico V.6 50