4. Informalidad laboral: qué se puede hacer?

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1 4. Informalidad laboral: qué se puede hacer? Lucas Ronconi En el Conurbano bonaerense, casi la mitad de la gente que trabaja tiene empleos informales, es decir, al margen de la ley. Desde luego, la situación no es deseable. Estos trabajadores muchas veces cuenta con ingresos inferiores al salario mínimo, desarrollan sus tareas en condiciones insalubres y no tienen cobertura contra accidentes laborales. Algo hay que hacer, más allá de condenar moralmente el problema, que es insuficiente. Lo que falta es encontrar e implementar soluciones concretas a un fenómeno sobre el que no resulta para nada obvio qué hacer. Acaso se trate de avanzar con medidas punitivas, que castiguen a los empleadores que incumplen la ley? O el problema radica en la baja formación y productividad de los trabajadores que, junto con el exceso de trabas burocráticas y regulaciones absurdas, impiden la creación de empleo privado registrado? Y si se trata de una combinación de ambas, en qué casos conviene aplicar cada una? El presente capítulo recopila evidencia y desarrolla un conjunto de ejercicios empíricos para intentar entender las causas y consecuencias de la informalidad, y de ese modo, sugerir opciones concretas de política pública. Primero, cuáles son las causas de la informalidad?; se trata de trabajadores explotados por empresas poderosas, es decir, son el ejército industrial de reserva de un sistema capitalista dependiente, o acaso son emprendedores poco calificados que buscan escapar a la maraña de trabas burocráticas impuestas por el Estado? Segundo, qué consecuencias tiene la informalidad laboral?; acaso corroe la responsabilidad cívica de los excluidos?; brinda ventajas económicas y ganancias extraordinarias a las empresas evasoras, o es una válvula de escape que permite a las pequeñas empresas subsistir, particularmente en los períodos de recesión económica? Tercero, qué políticas públicas fueron exitosas y cuáles fracasaron?; en

2 qué medida se soluciona el problema si se eliminan los impuestos al trabajo y se simplifica la registración?; es viable reducir la informalidad en un contexto en que las normas laborales las impone el gobierno nacional, pero la inspección está en manos del gobierno provincial?; qué rol tienen los sindicatos? A partir de estos interrogantes, en lo que sigue nos valdremos de herramientas propias de los cientistas sociales para proponer políticas públicas que enfrenten el problema. Desde ya le adelantamos al lector que no hay soluciones mágicas. El conocimiento acumulado es muy limitado frente a la complejidad del fenómeno. Sin embargo, creemos que testear con datos concretos las distintas teorías existentes ayuda a reducir la excesiva carga ideológica que existe cuando se discute el tema, y por ende, puede ayudar a encontrar consensos y soluciones prácticas. UN FENÓMENO HETEROGÉNEO Graciela tiene 23 años, vive con su pareja y sus dos hijos en Merlo. Comparten la casa de su abuelo, un formoseño que vino al Conurbano en los años setenta buscando mejores oportunidades laborales. Graciela no terminó la secundaria y desde hace tres años trabaja en la panadería del barrio, que es de un amigo de su abuelo. Trabaja en negro y lo sabe, pero no protesta porque piensa que si la ponen en blanco va a perder los planes que recibe (como la asignación universal por hijo AUH ); tampoco quiere ser desagradecida con su jefe. Ramón tiene 38 años y es fanático de Boca. Nació en Paraguay, y con sólo 14 años y primaria completa, su madre lo mandó a vivir a la casa de su tío en Berazategui. Desde muy chico trabaja de albañil con su tío, que le paga todos los viernes según lo que haya hecho en en la semana. Trabaja en negro y no conoce sus derechos laborales. Ramón recuerda que en alguna ocasión un inspector visitó la obra, pero su tío dice que son unos coimeros que nunca empujaron la pala. Juan es estudiante de Ciencias Económicas en la Universidad de Lomas de Zamora. Tiene 25 años y le quedan diez materias para recibirse. Vive en San Justo en la casa de sus padres y trabaja como asistente en un estudio contable en la Ciudad Autónoma de

3 Buenos Aires (CABA). Si bien tiene jefe y un horario fijo, está inscripto como monotributista y le factura todos los meses al estudio. Acordó con su jefe esta modalidad a cambio de un mayor salario de bolsillo. Paula tiene 41 años y es madre de cuatro niñas. Nació en Bolivia y vino al país hace más de veinte años. Trabajó un tiempo como empleada doméstica en Córdoba hasta que conoció a un hombre y se fueron a vivir juntos a un terreno ocupado en Francisco Solano. Paula ahora está separada, tiene un comercio en su domicilio, y vende desde artículos de quiosco hasta productos de limpieza. El local no está registrado y allí trabajan sus dos hijas menores en el horario que no asisten a la escuela. Paula sueña con tener un negocio más grande y con que sus hijas, a diferencia de ella, tengan estudios. Historias laborales como estas abundan en el Conurbano. Podemos mencionar también el caso de Hugo, empleado de una fábrica de herrajes que cobra en blanco el básico de convenio y un monto adicional en negro; o de Celina, que vende chipa en la estación de Beccar sin ningún tipo de registración; o de María, que trabaja como costurera en condiciones insalubres en un taller clandestino de Ingeniero Budge; o de Jonatan, que dice que no le queda otra que vivir de changas porque ninguna empresa lo contrata en blanco cuando constatan que vive en una villa, la Carlos Gardel, y tiene antecedentes penales. En muchos casos, son personas que trabajan en relación de dependencia, pero su empleador no los ha registrado ni realiza el pago mensual de aportes y contribuciones a la seguridad social. En otros casos, se trata de personas que trabajan por cuenta propia, pero no figuran en los registros de las agencias impositivas. Todas tienen en común el incumplimiento de alguna norma laboral o impositiva, y por eso pertenecen al mundo informal. En otros aspectos, sin embargo, son historias laborales muy distintas. Hay casos de explotación, y casos de común acuerdo entre empleador y trabajador en perjuicio del fisco; hay casos de emprendedores que evaden para crecer económicamente, y otros como única forma de supervivencia. En las siguientes páginas vamos a intentar cuantificar el fenómeno de la informalidad laboral, discutir sus causas, consecuencias, y finalmente, opciones de política pública. Pero primero precisemos el concepto: se considera informal tanto al asalariado no registrado (definido como aquella persona que trabaja en relación de dependencia sin descuento jubilatorio), como al cuentapropista (definido como aquel trabajador

4 independiente ocupado que no tiene trabajadores a cargo y con un nivel educativo que no supera la secundaria completa). 1 CARACTERÍSTICAS DE LOS TRABAJADORES INFORMALES El gráfico 4.1 muestra la composición del empleo en los municipios del Conurbano bonaerense en 2015, según se desprende de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH). 2 Las personas ocupadas están agrupadas en cuatro categorías: asalariados no registrados, asalariados registrados, cuentapropistas e independientes calificados (que incluye a profesionales y patrones). El 45%, es decir, casi la mitad de los ocupados, son informales, y este segmento está compuesto en dos terceras partes por asalariados no registrados y el restante tercio, por cuentapropistas poco calificados. Cabe notar que, si bien la informalidad no es un problema exclusivo del Conurbano, supera en casi un tercio el nivel de informalidad del resto del país (donde representa el 35% del empleo). Gráfico 4.1. Composición del empleo, Conurbano En la literatura académica hay un conjunto amplio de acepciones del término informalidad laboral. El abanico va desde la postura de algunos sociólogos latinoamericanos, que conciben la informalidad como sinónimo de marginalidad y explotación (Nun, 1978), hasta la visión de De Soto (1989), que enfatiza el espíritu emprendedor de los informales. Una definición históricamente muy utilizada considera empleo informal a la suma de trabajadores independientes no calificados y a los empleados en relación de dependencia ocupados en firmas con cinco o menos trabajadores (Tokman, 1978). Otros trabajos clásicos son Portes y otros (1989) y Tilly y Tilly (1998). 2 La intervencion que sufrió el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) a partir de 2007, junto a la manipulación del índice de precios, ha generado dudas sobre la verosimilitud de la EPH.

5 Profesionales o patrones, 6.4% Cuentapropistas, 15.6% Asalariados registrados, 48.9% Asalariados no registrados, 29.0% Fuente: EPH. Al analizar las características demográficas de los trabajadores del Conurbano (cuadro 4.1), se observa que la incidencia de la informalidad es similar según sexo, pero con gran diferencia por grupo etáreo: la sufren particularmente los más jóvenes. También se observa que los ocupados nacidos en países limítrofes son bastante más propensos que los nativos a tener empleo informal, ya sea como asalariados no registrados o a desempeñarse como cuentapropistas. Cuadro 4.1. Composición del empleo según grupos demográficos, Conurbano 2015 Grupo Informal Asalariado Cuentapropista Asalariado Independiente Total (1)+(2) no registrado (1) (2) registrado (3) calificado (4) Mujeres 0,46 0,34 0,12 0,48 0,06 1 Hombres 0,44 0,26 0,18 0,50 0, años 0,62 0,51 0,11 0,36 0, años 0,37 0,28 0,09 0,60 0, años 0,41 0,25 0,16 0,51 0, años 0,40 0,23 0,17 0,51 0, años 0,48 0,22 0,26 0,43 0,09 1

6 66 años y más 0,62 0,26 0,36 0,22 0,17 1 Nació en la 0,43 0,28 0,15 0,50 0,06 1 Argentina Nació en un país 0,61 0,38 0,23 0,34 0,06 1 limítrofe Nació en otro país 0,46 0,22 0,24 0,41 0,13 1 En el gráfico 4.2 se presenta la tasa de no registración (una medida adicional que se define como la proporción de asalariados a los que su empleador no les realiza el pago de cargas sociales) para los trabajadores con diferentes niveles de educación. Es notoria la fuerte relación entre ambas variables: los asalariados menos educados son claramente menos propensos a estar registrados. Mientras que sólo el 11% de los asalariados con título universitario no están registrados, la cifra supera el 65% para los que no completaron la escuela primaria. Dado que los trabajadores más calificados son en general más productivos y tienen mayor conocimiento de sus derechos laborales, la alta correlación entre educación e informalidad sugiere que una de las causales de la informalidad es la baja productividad y la falta de información del trabajador. Gráfico 4.2. Tasa de no registración empleo asalariado según nivel educativo, % 80% 83% 70% 66% 60% 54% 53% 50% 40% 30% 30% 20% 20% 10% 11% 0% Sin Instrucción Primaria incompleta Primaria Completa Secundaria Incompleta Secundaria Completa Universitaria incompleta Unversitaria completa

7 También existe una fuerte asociación entre tamaño del establecimiento e informalidad: mas del 70% de los asalariados ocupados en firmas con cinco empleados o menos no se encuentran registrados, mientras que la tasa de no registración entre los asalariados en firmas con cien empleados o más es del 5%. Gráfico 4.3. Tasa de no registración según tamaño del establecimiento, % 70% 72% 60% 50% 51% 40% 30% 30% 20% 10% 17% 13% 5% 0% 5 o menos trabajadores 6 a a a a o mas Por último, cabe destacar que la informalidad está fuertemente concentrada en algunos sectores de actividad, sobre todo el servicio doméstico (donde la tasa de no registración se acerca al 80%), la construcción (68%) y, en menor medida, los restaurantes y el comercio minorista (40%). La informalidad laboral sería un poco menos preocupante si observáramos que viene en claro descenso, pero por desgracia no es el caso. El gráfico 4.4 muestra la evolución de la composición del empleo entre 1975 y Entre 1975 y 2003 se produjo una importante reducción en el empleo asalariado registrado, que pasó de representar el 60% de la población ocupada a tan sólo el 40%. Por otra parte, el empleo asalariado no registrado creció veinte puntos porcentuales, y el cuentapropismo se mantuvo básicamente constante. 3 En este caso, la unidad geográfica es Gran Buenos Aires (que incluye tanto a los partidos del Conurbano como la CABA) a fin de poder observar una serie más larga. El salto en la serie en 2003 se debe a cambios metodológicos en la EPH.

8 Gráfico 4.4. Evolución de la composición del empleo, Gran Buenos Aires % 60% Asalariados registrados Asalariados no registrados Cuentapropistas Independientes calificados 50% 40% 30% 20% 10% 0% Desde 2003 se produjo una gran recuperación del empleo asalariado registrado y una caída en las dos categorías de informalidad laboral: asalariados no registrados y cuentapropistas, pero el proceso se frenó en los últimos años, particularmente en el sector privado. En la actualidad, unos cinco de cada diez ocupados son asalariados registrados, cifra similar a la de El porcentaje de asalariados no registrados, por otra parte, pasó del 20 al 30% entre 1975 y 1990, aumentó otros diez puntos porcentuales durante los noventa hasta alcanzar su pico máximo en 2003, como consecuencia de la crisis económica e institucional, y desde entonces se recuperó hasta ubicarse en aproximadamente un 33% en Gráfico 4.5. Porcentaje de asalariados sin descuento jubilatorio, Gran Buenos Aires

9 50% 40% 30% Tasa de no registración EPH 20% 10% 0% CONSECUENCIAS DE LA INFORMALIDAD El bajo nivel de cumplimiento con la normativa laboral y la seguridad social tiene un conjunto de implicancias normativas: primero, los trabajadores informales son en su mayoría los de menores ingresos, lo cual excluye del sistema contributivo de protección social justamente a aquellos que más lo necesitan, profundizando la desigualdad. Segundo, la falta de cumplimiento con la normativa corroe la noción de Estado de derecho. Tercero, la no registración laboral suele venir acompañada del incumplimiento de normas de seguridad e higiene, lo cual aumenta la probabilidad de que los trabajadores sufran accidentes laborales, justamente los mismos que no cuentan con la cobertura adecuada en caso de producirse un infortunio. Cuarto, desde el punto de vista fiscal, la evasión de aportes y contribuciones a la seguridad social lleva a una menor recaudación y al truncamiento del sistema. Quinto, la informalidad laboral genera una ineficiente asignación de recursos, menor productividad y acumulación de capital, y competencia desleal entre empresas. Sexto, el asalariado no registrado al no recibir los beneficios que la ley indica puede reaccionar negativamente contra el Estado y la sociedad, tornándose menos propenso a cumplir con sus responsabilidades cívicas.

10 Todas estas consecuencias negativas ocurren en todo el país, no sólo en el Conurbano. Pero en este último territorio se potencian, en parte porque la informalidad es más alta, en parte porque los informales conviven con los segmentos más adinerados de nuestra sociedad, lo que exacerba la conflictividad y la frustración propias de la alta desigualdad. Por una cuestión de espacio, sólo desarrollaremos en más detalle algunos de estos problemas. INFORMALIDAD, POBREZA Y EXCLUSIÓN SOCIAL Los asalariados informales no tienen acceso al sistema contributivo de protección que brinda la seguridad social. A diferencia de los formales, no cuentan con acceso a una obra social, así como tampoco pueden disponer de un seguro de desempleo ni una jubilación contributiva. Se trata de una forma de exclusión que contribuye a la vulnerabilidad de los trabajadores informales. 4 La informalidad sería un problema menos preocupante si los informales percibieran un salario de bolsillo superior al de los formales, ya que esto de algún modo compensaría la falta de acceso a la cobertura de la seguridad social. Pero en general se observa, salvo contadas excepciones, justamente lo contrario. Según la EPH, el salario mensual promedio en el segundo trimestre de 2015 de los asalariados registrados a tiempo completo fue de 9543 pesos, y el horario, de 50,3 pesos, comparado con un salario mensual de 5811 pesos y horario de 29,7 pesos para los no registrados. Esto implica que el salario de los no registrados es en promedio un 40% inferior al de los registrados. Es decir que además de no tener cobertura social, los asalariados no registrados perciben menores salarios, con lo cual hay mayores razones para argumentar que la informalidad contribuye a la pobreza. 5 Pero cómo debe interpretarse el diferencial salarial entre asalariados formales e informales? Hay al menos tres posibles interpretaciones. Primero, podría indicar que los empleadores discriminan. A algunos trabajadores (por ejemplo, a personas de 4 Los programas sociales no contributivos, expandidos significativamente durante la última década, brindan alguna cobertura a los trabajadores informales. Por ejemplo, las pensiones no contributivas, los programas de empleo y capacitación, la asignación universal por hijo y las jubilaciones contributivas bajo el esquema de moratoria previsional también denominado plan de inclusión previsional. 5 Adicionalmente, la falta de un empleo registrado en general impide al trabajador acceder al crédito y a instrumentos financieros.

11 determinado origen étnico) sólo les ofrecen empleos no registrados y con baja remuneración. En este caso, eliminando la discriminación se lograría reducir la informalidad y la pobreza. Segundo, podría ser evidencia de que hay grandes diferencias de habilidad y esfuerzo entre los trabajadores. El empleador compensa a sus trabajadores sobre la base de su productividad otorgándoles a los más productivos un mejor paquete de compensación (que incluye el pago de aportes a la seguridad social y mayor salario de bolsillo). Bajo esta hipótesis, es necesario fomentar la capacitación de los informales, ya que los intentos de formalizarlos sin mejorar su productividad conducirían a una reducción en su salario de bolsillo o a la destrucción de empleo. Tercero, podría indicar que hay un número limitado de buenos empleos en el mercado. Sólo algunas empresas (ya sea por tener poder de mercado, por mayor innovación, por recibir alguna renta del Estado o por otras razones) tienen una alta relación de capital/empleo y la capacidad de ofrecer empleos formales con alta remuneración. Responder a estos interrogantes resulta fundamental ya que la política pública adecuada depende del tipo de respuesta. Por desgracia, no es tarea fácil dar con las causas del fenómeno. Por ejemplo, una primera aproximación puede consistir en comparar el salario de bolsillo de trabajadores con similares niveles educativos y experiencia laboral (ya que estas variables capturan en parte la habilidad del trabajador), tal como lo hicieron Beccaria y otros (2006): ellos estimaron que, en promedio, los trabajadores informales reciben un salario horario 45% inferior al de trabajadores formales. 6 Sin embargo, Pratab y Quintin (2006) no encontraron evidencia de brecha salarial, y Mondino y Montoya (2000), por su parte, concluyeron que los trabajadores con cobertura previsional obtienen menores salarios de bolsillo que los asalariados sin cobertura. Si bien constituyen avances, no es posible extraer recomendaciones directas de política pública a partir de estos estudios, en parte porque ofrecen resultados opuestos, pero también por las limitaciones de los datos analizados. Todos utilizan como fuente de información la EPH; pero esta encuesta no brinda datos sobre algunas características del trabajador que permitiría un mejor análisis de discriminación, contiene datos limitados 6 A similar conclusión arriban Jiménez y Jiménez (2009).

12 sobre las habilidades y esfuerzo de la persona (factores que afectan la productividad), y fundamentalmente incluye muy poca información sobre la empresa. Una posible interpretación (muy especulativa, por cierto, debido a las limitaciones mencionadas) es que las habilidades no observadas del trabajador y la discriminación sólo explican una pequeña porción del menor salario percibido por los asalariados no registrados en la Argentina. Es posible que la diferencia se encuentre sobre todo en la productividad de las empresas. La idea es que los asalariados no registrados perciben una retribución inferior a la de los asalariados registrados que realizan similares tareas porque trabajan en empresas mucho menos productivas. Ahora bien, deberíamos preguntarnos entonces cuál es la causa de las diferencias de productividad entre firmas. Acaso se debe a que algunas empresas tienen dueños más talentosos, que invierten más en capital y que hacen un uso más eficiente de la tecnología; o a que algunos empresarios-lobistas tienen vínculos más aceitados con la política y consiguen subsidios y protecciones especiales que les permiten pagarles mejor a sus trabajadores? Por supuesto, la recomendación de política pública es muy distinta en uno y otro caso, más allá de que la evidencia sobre este tema aún hoy es escasa. INFORMALIDAD E INEFICIENCIA Las empresas no registradas, ya sean unipersonales o con trabajadores en relación de dependencia, se benefician económicamente al pagar menos impuestos. Pero su condición de informal les puede traer aparejados costos en términos de menor productividad. Por ejemplo, estar debidamente registrado es muchas veces un requisito necesario para tener acceso al crédito, para ser proveedor del Estado o para ser subcontratado por una empresa formal. Asimismo, las empresas no registradas muchas veces optan por mantenerse pequeñas y sin una localización fija a fines de evitar ser detectadas por los inspectores, pero esto no les permite explotar economías de escala o conseguir mayor cantidad de clientes. Otro problema puede resultar en la relación con sus empleados: al contratarlos por fuera de la ley, es probable que reduzcan su nivel de motivación y compromiso con la firma, lo que redunde en una menor productividad laboral. Es decir que, para que no las detecten, las empresas que no se registran terminan operando de manera ineficiente.

13 Otro potencial impacto sobre la eficiencia, ahora a nivel de la economía en su conjunto, resulta de la competencia desleal entre empresas formales e informales. Si las empresas informales son menos productivas, pero se mantienen en actividad gracias a la evasión de impuestos, se frena el proceso de destrucción creativa. Es decir, la productividad del capital y del trabajo podría aumentar si estos recursos se reasignaran desde las empresas informales hacia las empresas formales. Aunque cabe señalar que el impacto puede revertirse cuando la mayor competitividad de las empresas formales resulta de un subsidio o alguna protección especial. Hay evidencia que sugiere que efectivamente la informalidad conduce a la baja productividad. Un estudio compara el desempeño de firmas que se crearon inmediatamente después de la implementación de un programa que simplificó trámites y redujo impuestos, con firmas que se crearon unos meses antes del programa. Encuentran que el programa generó un incremento en la formalidad, y que la formalización condujo a un incremento en las ventas. Esta mejora en la productividad parece haber sido consecuencia de que las empresas formales optaron por tener una localización fija, lo cual les permitió mayor uso de capital y trabajo (Fajnzylber y otros, 2009). En otras palabras, los datos sugieren que simplificar la registración y el pago de impuestos contribuye a reducir la informalidad y mejorar la productividad. 7 La tentación que tienen las compañías en reducir costos mediante el incumplimiento de impuestos y normas laborales también podría explicar el nivel de integración de actividades al interior de la firma. Novick y otros (2008) señalan que hay empresas grandes que prefieren externalizar parte del proceso productivo en otras pequeñas como estrategia para reducir costos. Al ser difíciles de detectar por la inspección pública, las pequeñas firmas subcontratadas pueden operar sin registrarse, lo que redunda en menores costos de producción para la empresa contratante. Esta atomización artificial en el proceso productivo aumenta los costos de transacción y, por ende, reduce la eficiencia económica. Cabe señalar que, de acuerdo con la normativa argentina, la empresa que subcontrata trabajos o servicios correspondientes a la actividad normal y específica propia del establecimiento es solidariamente responsable respecto del 7 Sobre el impacto positivo de la simplificación en la registración laboral, véase Ronconi y Colina (2011).

14 cumplimiento de las normas laborales y de la seguridad social. Esto debería reducir, en principio, la subcontratación como estrategia de reducción de costos. 8 INFORMALIDAD Y CIUDADANÍA Ronconi y Zarazaga (2015) argumentan que, cuando un individuo accede a sus derechos, se puede producir en él un sentido de obligación moral de devolverle a la sociedad o al Estado por el buen trato recibido, induciéndolo a cumplir con sus responsabilidades como ciudadano (lo que se conoce como reciprocidad positiva ). Por el contrario, la exclusión del acceso a sus derechos puede despertar un sentido de reciprocidad negativa, según el cual el individuo excluido reacciona frente a su empobrecida situación ignorando sus responsabilidades. Por qué debería yo cumplir con mis obligaciones cívicas si ni el Estado ni la sociedad se preocuparon por asegurarme el acceso a mis derechos básicos? Los datos sugieren que efectivamente algunas personas reaccionan de esta manera. A partir de datos de diecisiete ciudades latinoamericanas (entre las que se encuentra el Gran Buenos Aires), resulta que los trabajadores asalariados no registrados, es decir, los que no acceden a los beneficios que la ley estipula, son 30% menos propensos a pagar los impuestos que les corresponden respecto de los registrados, y 20% menos propensos a informarse sobre las propuestas de los candidatos antes de una elección. Adicionalmente, en una investigación en curso, nos propusimos observar el comportamiento de los pasajeros de tren del Conurbano. En las estaciones de las líneas Belgrano, Mitre, San Martín y Sarmiento, nos fijamos si se paga boleto (es decir, si la persona pasa por el molinete con la tarjeta SUBE) o si se pasa por la puerta abierta próxima a los molinetes. Luego, lo entrevistamos. Los primeros datos son interesantes: menos del 20% de los pasajeros abona su boleto; asimismo, mientras que cerca del 30% de los trabajadores asalariados registrados paga, entre los no registrados el porcentaje es menor al 10%, y las diferencias persisten luego de controlar por características 8 Palomino (2010) señala que hubo importantes cambios en la jurisprudencia. Un fallo de la Corte Suprema en 1993 había limitado la vigencia del principio de solidaridad entre empleadores frente a trabajadores subcontratados, pero la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo los restituyó en 2006.

15 socioeconómicas. Es decir que el trabajador que percibe sus derechos laborales es más propenso a cumplir con una responsabilidad cívica como, pagar el transporte público. Resultados similares encontramos al realizar un experimento de lista, que es un instrumento que le brinda cierto grado de anonimato a la respuesta y, por ende, ayuda a que la gente responda según como actúa en realidad en lugar de hacerlo según lo socialmente aceptado. Cerca de un 30% de los bonaerenses reacciona de manera negativa frente al incumplimiento de sus derechos laborales, al punto de tornarse menos dispuesto a cumplir la ley. Es decir, cuando el Estado promociona políticamente derechos laborales pero luego no penaliza a las empresas que incumplen, se erosiona la ciudadanía. Esto es relevante para la discusión sobre política. Para muchos economistas liberales, la informalidad laboral tiene una función positiva, ya que la ven como una forma de lograr flexibilidad de facto y eficiencia económica en países donde distorsiones políticas explican la existencia de normas laborales ridículamente restrictivas. Por otro lado, muchos juristas progresistas consideran que alcanza con sancionar leyes laborales repletas de beneficios para el trabajador, y se olvidan que luego esas normas no se cumplen, o argumentan que por efecto faro la mera sanción de la ley lleva a que mejore el ingreso del trabajador. Sin plantear cuál de estas visiones es más (in)adecuada, lo que ambas comparten es el hecho de ignorar que en las sociedades con una normativa muy distanciada de las prácticas reales se erosiona la ciudadanía. CAUSAS DE LA INFORMALIDAD Hay un amplio debate sobre las causas de la informalidad laboral. Si bien está inconcluso, existe consenso que las causas del fenómeno son múltiples y heterogéneas. Primero, porque la definición misma de informalidad incluye situaciones conceptualmente diferentes, como el empleo asalariado no registrado y el trabajo independiente poco calificado. Segundo, porque participan diversos actores, como el trabajador, el empleador, los organismos públicos y, en algunos casos, las organizaciones de trabajadores y empleadores y las prestadoras privadas de seguros sociales. Tercero, porque la informalidad responde a factores de diversa índole, algunos normativos e impositivos, como la regulación; otros macroeconómicos, como la falta de

16 creación de empleo productivo; otros educativos, como la baja productividad; otros institucionales, como la ineficacia de los organismos públicos de control, e incluso se ha señalado a la cultura evasora como la causa del fenómeno. En las siguientes secciones discutiremos sólo algunos de los potenciales motivos de la informalidad laboral. En un volumen sobre el Conurbano bonaerense puede en principio parecer fuera de lugar analizar la situación macroeconómica o el tipo de cambio; sin embargo, como mostraremos, estos factores son claves para entender la evolución de la informalidad laboral en la región. MACROECONOMÍA, TIPO DE CAMBIO E INFORMALIDAD Cómo se comporta la informalidad laboral durante el ciclo económico? Para el enfoque que considera a la informalidad como el sector desfavorecido de un mercado de trabajo segmentado, esta aumenta durante las crisis económicas ya que sirve de refugio para los trabajadores que pierden su empleo en el sector formal (Tokman, 1978). Otros conciben la informalidad como un sector dinámico, con comportamiento procíclico, donde las personas eligen voluntariamente ingresar al sector (Maloney, 2004). El contexto macroeconómico tiene una fuerte incidencia sobre el mercado laboral. Las empresas demandan mayor cantidad de trabajadores cuando la producción es elevada. Este incremento tiende a generar una reducción en el desempleo y aumentar el poder de negociación de los trabajadores redundando en una mejor retribución, ya sea bajo la forma de incrementos en el salario de bolsillo o el acceso a coberturas y prestaciones sociales. El crecimiento del PBI experimentado desde 2003, y en particular entre 2003 y 2008, vino acompañado de una fuerte caída del desempleo y de la proporción de asalariados no registrados y cuentapropistas. Por otro lado, en los períodos de recesión y crisis económica (1995 y ) la proporción de no registrados se elevó. Estos fenómenos ocurren tanto en el Conurbano como en el resto del país. Sin embargo, el crecimiento económico no alcanza para comprender la evolución de la informalidad. En la primera y en la segunda mitad de los noventa hubo dos períodos con aumento del PBI ( y ), pero, durante ambos, se incrementó la no registración laboral. Palomino (2010) señala que uno de los factores que contribuyó a la mejora en la

17 registración laboral es que, desde fines de 2004, las expectativas empresarias de continuidad en el crecimiento económico indujeron a las empresas a registrar a sus nuevos trabajadores. Otra posible explicación es la política cambiaria. Entre 1991 y 2001, la Argentina tuvo un tipo de cambio fijo, que, dadas la inercia inflacionaria de finales de los ochenta y la rigidez a la baja de los precios, implicó un tipo de cambio real apreciado. La fuerte devaluación que se produjo con la salida de la Convertibilidad en 2002 y la relativa estabilidad de precios produjo un tipo de cambio real depreciado a partir de ese año. El tipo de cambio real podría haber impactado sobre la informalidad laboral, afectando el costo relativo del trabajo y del capital. Un tipo de cambio apreciado, es decir, cuando el peso vale mucho respecto al dólar, implica un alto costo del trabajo en relación con el capital ya que una parte importante de la inversión en maquinaria es importada en la Argentina. Las empresas reaccionan frente a estos precios, y hacen un uso poco intensivo de mano de obra cuando el costo relativo de trabajo es alto respecto del capital, lo que redunda en mayor empleo no registrado. 9 Por otra parte, la política cambiaria también afecta la competitividad de la economía. Ante una devaluación, automáticamente aumenta el ingreso en moneda local de los exportadores y se encarece en moneda local el valor de los productos importados. Este fenómeno, en una situación en que los salarios se ajustan sólo parcialmente, implica una ganancia de competitividad para los empresarios locales, que podría derivar en mayor demanda laboral y menor desempleo e informalidad. 10 Por ejemplo, la fuerte devaluación que se produjo a la salida de la Convertibilidad llevó a una enorme caída del salario. Medido en dólares estadounidenses, pasó de 871 en 2001 a 258 dólares en 2002 entre los formales, y de 369 en 2001 a sólo 92 dólares entre los informales. Esta gran caída del costo laboral es una de las razones que explican el fuerte crecimiento del empleo en el gobierno de Néstor Kirchner. 9 Attorresi y otros (2009) comparan la performance de nuevas empresas con alto crecimiento de empleo creadas en con las creadas en Los autores encuentran que las empresas creadas en el período posterior a la Convertibilidad son más intensivas en mano de obra en relación con las empresas surgidas en los noventa, fenómeno que se explicaría por la reducción en los costos laborales en dólares. 10 Frenkel y Ross (2006) argumentan que tipos de cambio apreciados en América Latina han significado mayor desempleo, y señalan que las diferencias en la política cambiaria entre la Argentina y México en los noventa México devaluó su moneda mientras que en nuestro país se apreció explican el fuerte aumento del desempleo en Argentina en relación con México.

18 La apertura económica también parece impactar. A comienzos de los noventa, se redujeron las barreras a la importación en un conjunto de sectores de actividad, principalmente en el manufacturero. Si bien mejoró el poder adquisitivo de los consumidores al permitir el ingreso de productos extranjeros a bajo precio, dicha reducción de aranceles tuvo un impacto negativo sobre los empleadores y trabajadores de los sectores involucrados. Los empresarios de estos sectores obtenían una ganancia extraordinaria cuando estaban protegidos de la competencia externa (dado el bajo nivel de competencia interna), parte de la cual compartían con sus trabajadores a través de altos salarios y acceso a beneficios sociales. La rápida apertura comercial, entonces, destruyó el empleo formal, y esto fue particularmente grave en el Conurbano debido a la preponderancia de zonas fabriles (Acosta y Montes-Rojas, 2014). 11 La evolución de los términos de intercambio, es decir, del precio de las exportaciones en relación con el precio de las importaciones, también parece haber incidido sobre la informalidad. Un incremento de este tipo significa un shock positivo sobre la economía, ya que implica un aumento en el ingreso de los productores, de la recaudación tributaria e induce a un incremento en las exportaciones, lo cual posiblemente redunda en mayor demanda laboral y menor informalidad. El gráfico 4.6 ilustra la relación entre informalidad y los términos de intercambio entre 1993 y En efecto, el notable incremento experimentado a partir de 2003 coincide en el tiempo con la caída en la tasa de no registración. Gráfico 4.6. Términos del intercambio y tasa de no registración, El reporte conjunto de OIT-OMS sobre globalización e informalidad señala que la apertura comercial puede generar mayor informalidad en el corto plazo, pero es beneficiosa si se realiza de manera gradual y se complementa con políticas que apoyen la creación de empleo formal (Bacchetta y otros, 2009). En Ronconi (2012), se argumenta que los gobiernos en general tienden a reducir la inspección laboral frente a la apertura económica, y este seria uno de los mecanismos a través del cual la globalización se asocia a incrementos en la informalidad.

19 0,6 0,5 Tasa de no registración EPH Indice de Términos del Intercambio Tasa de no registracion 0,4 0,3 0,2 Terminos del Intercambio = 103,5 Terminos del Intercambio = 124, Terminos del intercambio 0, En síntesis, la macroeconomía tiene fuerte incidencia sobre la informalidad laboral tanto en el Conurbano como en el país en general. Si bien analizamos aquí un subconjunto de indicadores y sólo presentamos correlaciones seriales que, desde luego, no permiten establecer causalidad, aparecen algunos datos sugerentes. En parte por aciertos de política económica, en parte por el contexto internacional, el período de alto crecimiento económico que comenzó en 2003 estuvo acompañado de una fuerte reducción en el desempleo, incremento en el empleo asalariado registrado y recuperación del salario. Un tipo de cambio real elevado dado sus implicancias sobre la competitividad, sobre el precio relativo capital-trabajo, y sobre el equilibrio fiscal y el ahorro interno, entre otros parece haber jugado un rol central en la creación de empleo registrado. Resta aun determinar la capacidad de la economía para mantener competitividad frente al incremento en el poder adquisitivo de los trabajadores. Para esto, es fundamental aumentar la productividad de los factores de producción Bertranou y Mazorra (2009) argumentan que dos programas implementados para enfrentar la recesión mundial de 2009 (el Procedimiento Preventivo de Crisis y el Programa de Recuperación Productiva, que otorgaba subsidios a empresas a cambio de que no despidieran empleados) ayudaron a que el impacto haya sido menor en nuestro país. Pero aun falta analizar la focalización y transparencia en la asignación del subsidio y sus impactos de mediano y largo

20 REGULACIONES LABORALES E INFORMALIDAD La normativa laboral y de la seguridad social en la Argentina regula las condiciones de trabajo, los beneficios sociales, la forma de contratación, la duración de la jornada, las condiciones del despido y los salarios mínimos, entre otros aspectos. Si bien el nivel formal de protección es en general moderadamente elevado en comparación con la mayoría de los países del mundo, en la práctica resulta menor debido al incumplimiento de la normativa (Kanbur y Ronconi, 2016). En esta sección discutiremos el impacto de las regulaciones sobre la informalidad reconociendo que esta es sólo una de las dimensiones del mercado de trabajo. 13 Debido a que la informalidad suele asociarse a algún tipo de regulación, existe una relación directa entre ambos factores. Si definimos como informal a todo trabajador sin aportes jubilatorios, entonces la introducción de formas legales de contratación en las cuales el empleador no está obligado a aportar al sistema jubilatorio como las correspondientes a las reformas de 1991 y 1995 implica un incremento en la informalidad. La misma medida, sin embargo, reduce la informalidad si la entendemos como el grado de incumplimiento de la legislación laboral, ya que algunos trabajadores que no estaban debidamente registrados posiblemente pasan a estar contratados de manera legal bajo una modalidad promovida. Además de la introducción de modalidades promovidas y el período a prueba, hubo numerosas reformas laborales en la Argentina. Entre 1991 y 1995 se redujeron los costos del despido, las contribuciones a la seguridad social, y se avanzó hacia una descentralización en la negociación colectiva, entre otros. Algunas de estas medidas se revirtieron en 1998 (como la eliminación de las modalidades promovidas), aunque en 2000 una nueva reforma redujo una vez más los costos, por ejemplo, a través de la extensión del período de prueba. Desde 2002 se introdujo un conjunto de cambios que a plazo. También resta analizar si un subsidio financiado con fondos públicos es el instrumento más adecuado para evitar despidos. Acaso no sería mejor otorgar créditos blandos (que luego la empresa tiene que devolver)? 13 Las regulaciones laborales también afectan el nivel del empleo, los salarios y su distribución, o la probabilidad de que ocurran accidentes laborales. Sobre estos temas existe una amplia literatura que no cubrimos en el presente capítulo. Para un resumen de la bibliografía existente, véase Freeman (2009).

21 grandes rasgos brindan mayor protección y beneficios a los trabajadores, como el incremento de la indemnización por despido y un aumento significativo en el salario mínimo. 14 También se realizaron profundos cambios en materia de seguridad social. En 1994 se introdujo el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) que reemplazó al sistema público de reparto por uno mixto con un componente de capitalización individual de contribución definida, y en 2008 se volvió al sistema público de reparto (Sistema Integrado Previsional Argentino, SIPA), y a través de moratorias previsionales y pensiones no contributivas se logró que el porcentaje de la población mayor que recibe pensión o jubilación pasara del 65 a más del 90%. En 1991 se creó el Seguro de Desempleo, en 1995 se modificó sustancialmente el sistema de cobertura contra accidentes laborales, y en 1996 y 2009 se implementaron grandes cambios en el régimen de asignaciones familiares. Dada la cantidad de reformas, es muy complejo identificar su impacto sobre la informalidad laboral. Tampoco es sencillo extraer lecciones de otros países, ya que existe un fuerte debate entre quienes señalan que los costos asociados a las regulaciones laborales producen informalidad (Besley y Burgess, 2003) y quienes sostienen lo contrario (Galli y Kucera, 2004). 15 Sin embargo, si se observa la evolución de la informalidad laboral a lo largo del tiempo (gráfico 4.4), hubo un incremento durante los noventa período de reformas laborales flexibilizadoras y una reducción en los últimos años período de reformas en sentido contrario. 16 Asimismo, el empleo no registrado se incrementó durante los noventa, a pesar que las alícuotas patronales a la seguridad social pasaron del 33, en 1991, al 18%, en 2000 (Roca, 2005). Si bien esta mera observación de ningún modo indica que la flexibilización y la reducción de impuestos al trabajo generan informalidad, pone en 14 Para una descripción mas detallada de las reformas laborales en la Argentina, véase Goldin (2007). 15 En la Argentina, Colina y otros (2002) encuentran evidencia que el marco regulatorio afecta la probabilidad de tener empleo con cobertura. Los trabajadores que más se benefician del régimen de asignaciones familiares ya sea por su estructura familiar, o la región y actividad donde trabajan son más propensos a efectivamente participar del sistema; y los trabajadores ocupados en firmas que enfrentan mayores costos regulatorios (medido como alícuotas a la seguridad social y de convenio colectivo, y costo burocrático de registración) son menos propensos a encontrarse registrados. 16 Salvia y otros (2000) señalan que las reformas laborales de los noventa (junto con otros cambios estructurales) contribuyeron a la precarización del empleo.

22 serias dudas la idea de que la baja de costos laborales mediante la desregulación laboral sea el principal instrumento para disminurla. 17 El contexto macroeconómico, al menos en el corto plazo, es mucho más determinante. Respecto del sistema previsional, según el informe del Banco Mundial (1994), los sistemas mixtos de contribución definida aumentan la formalidad ya que mejoran los incentivos a la registración laboral mediante el aumento de la apropiabilidad de la contribución. 18 Sin embargo, según el nivel de solidaridad intrageneracional del sistema público de reparto, la implementación de un sistema de capitalización individual puede generar mayor incentivo a la participación de trabajadores de mayor ingreso, pero tener el efecto contrario sobre el segmento de bajos ingresos ya que los primeros se benefician por la mayor apropiabilidad de los aportes, mientras que los segundos se perjudican. En este sentido, Colina y otros (2002) no encuentran evidencia que indique que la reforma previsional de 1994 haya afectado la evolución total de la informalidad (había una tendencia creciente, que se mantuvo luego de la reforma), pero al diferenciar a los trabajadores según su nivel de ingresos, observan que la reforma profundizó la brecha de cobertura entre los asalariados de mayor y menor ingreso tal como muestra el gráfico Gráfico 4.7. Reforma previsional SIJP y cobertura, Gran Buenos Aires, Conceptualmente, la reducción de aportes y contribuciones tiene impacto positivo sobre el empleo registrado o sobre el salario del trabajador cuando estos son percibidos como impuestos por empleadores y trabajadores (en lugar de salario diferido). Cruces y otros (2010) encuentran que la disminución de aportes y contribuciones tuvo un impacto positivo sobre el salario del trabajador, pero no generó empleo. 18 La idea es que bajo un régimen de reparto con beneficio definido, los trabajadores perciben al descuento jubilatorio como un impuesto al trabajo, mientras que bajo un régimen de capitalización individual lo consideran salario diferido y, por ende, tienen mayor incentivo en efectuar la contribución y exigirle al empleador que realice el pago. En este sentido, Edwards y Edwards (2000) sostienen que el cambio de modelo previsional en Chile tuvo un efecto positivo en el nivel formalidad. 19 Otros estudios argumentan que la reforma llevó a una caída en la formalidad (Goldberg y Lo Vuolo, 2006; Mesa Lago, 2005).

23 Porcentaje de asalariados con cobertura previsional ,5 71,0 90,4 62,8 90,9 53,0 83,2 47,1 Reforma Previsional SIJP 84,9 45,2 82,8 Asalariados de alto ingreso 84,0 31,3 33,5 Asalariados de bajo ingreso Nota: Extraido de Colina et al. (2002) Fuente: Colina y otros (2002). Un último párrafo merecen las políticas dirigidas a regularizar la situación de trabajadoras del servicio doméstico. La Ley de 1999 estableció la obligatoriedad para el empleador de realizar aportes y contribuciones a la seguridad social para toda trabajadora doméstica que desempeña tareas por seis o más horas semanales. Según Contartese y otros (2005), en 2004, sólo 4,5% de las trabajadoras de servicio doméstico cubiertas recibían aportes. En 2005 se introdujeron diversos cambios dirigidos a regularizar su situación. Primero, se le brindó al empleador la posibilidad de deducir del impuesto a las ganancias la totalidad del salario y las cargas sociales correspondientes. Segundo, se simplificó el sistema de registro y pago de aportes. Tercero, se realizó una campaña mediática destacando la importancia de la registración laboral. Como resultado, se verificó un significativo proceso de formalización, pero todavía muy limitado. En la actualidad, sólo el 20% de las trabajadoras de servicio doméstico con seis o más horas de empleo en un hogar recibe el correspondiente aporte jubilatorio.

24 INSPECCIÓN DEL TRABAJO E INFORMALIDAD Uno de los instrumentos de que dispone el Estado para reducir el incumplimiento es la inspección. Los empleadores son más propensos a respetar la norma cuanto mayor sea la probabilidad de ser inspeccionados y el monto de la multa. La duda es si la inspección destruye empleo. El efecto depende del poder de mercado de la firma, y de la norma que se inspecciona, entre otros factores. Enfatizar el cumplimiento de regulaciones laborales ajenas a la realidad productiva, como pretender que el salario mínimo en Formosa sea el mismo que en Tierra del Fuego, seguramente producirá efectos negativos. En nuestro país, mientras que la norma laboral se sanciona a nivel nacional, la facultad de inspeccionar las condiciones de trabajo depende de cada provincia. Esta distribución de facultades genera incentivos inadecuados que favorecen la informalidad (Ronconi, 2001). En otros países federales, las normas y la inspección están en manos del gobierno local (como en Canadá) o ambas en manos del gobierno nacional (como en Brasil). Novick y otros (2008) y Palomino (2010) señalan que a partir de 2003 se implementó el Plan Nacional de Regularización del Trabajo, con el cual la cantidad de inspectores nacionales (que sólo pueden penalizar la falta de registración) aumentó de cuarenta a cuatrocientos y se fiscalizó la situación registral de 1,3 millones de trabajadores. Este incremento fue acompañado de una campaña de sensibilización a través de los medios de comunicación, en particular para reducir la informalidad en el servicio doméstico. Es decir, en el Conurbano y el país en general, la inspección laboral sufrió un marcado deterioro durante la década del noventa y una mejora durante los últimos años. Estos cambios en la inspección coinciden en el tiempo con la evolución de la informalidad laboral, lo que sugiere que la inspección es un instrumento eficaz para reducirla. Hay estudios estadísticos que en efecto plantean que la reducción en la inspección entre contribuyó al incremento en la informalidad laboral, y no tuvo impacto sobre el nivel total de empleo ni sobre los salarios. Básicamente, el incremento en el empleo informal sólo compensó la caída en el empleo formal. Este impacto parece deberse a que la reducción en la inspección tuvo fundamentalmente un impacto negativo sobre el