Resolución No Recurso de casación No

Transcripción

1 JUEZ PONENTE: Dr. Álvaro Ojeda Hidalgo CORTE NACIONAL DE JUSTICIA. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.- Quito, 17 de mayo de Las 16h14.- VISTOS: En virtud de que la Jueza y los Jueces Nacionales que suscribimos esta sentencia, hemos sido designados por el Consejo de la Judicatura de Transición, mediante Resolución No de 25 de enero del 2012; y, el Pleno de la Corte Nacional de Justicia, mediante Resoluciones No de 30 de enero del 2012, y No de 28 de marzo de 2012, nos designó, para integrar esta Sala Especializada; y, conforme el acta de sorteo electrónico de 4 de abril de 2012 que consta en el expediente de casación, somos el Tribunal competente y avocamos conocimiento de la presente causa, conforme los artículos 183 y 185 del Código Orgánico de la Función Judicial, y artículo 1 de la Ley de Casación; integra este Tribunal de Casación la doctora Maritza Tatiana Pérez Valencia, conforme el artículo 2, literal c) de la resolución No de 27 de junio de 2012, y la resolución No de 29 de agosto de Estando la presente causa en estado de resolver, para hacerlo, se considera: PRIMERO.- El 18 de diciembre de 2009, 12h00, el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo No. 2 con sede en la ciudad de Guayaquil, en el juicio que sigue Katiuska Sulay Cañizares Vera en contra del Hospital Dr. José Cevallos Ruiz, del Director y de la Administradora de dicha institución, así como del Director Provincial de Salud del Guayas, resolvió que: declara con lugar la demanda propuesta por Katiuska Sulay Cañizares Vera y consecuentemente deja insubsistente la resolución adoptada de cesación de la mencionada servidora quien deberá ser reintegrada a sus funciones en legal forma dentro del término de 5 días, teniendo derecho a recibir los valores que dejó de percibir a un plazo no mayor de 30 días a partir de su reincorporación de conformidad con lo ordenado en el Art. 46 de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificación y Homologación de las Remuneraciones del Sector Público con todos los beneficios sociales no cancelados, así como la diferencia no satisfecha del salario mínimo legal y el sueldo del mes de abril del 2005, todo lo cual será liquidado pericialmente..

2 SEGUNDO.- Mediante auto de 23 de noviembre de 2010, 9h35, esta Sala admitió a trámite el recurso de casación interpuesto por el Director Regional 1 de la Procuraduría General del Estado, en los siguientes términos: la Sala observa que la parte recurrente apoya su recurso en la causal primera del Art. 3 de la Ley de Casación, en lo referente a la falta de aplicación de las siguientes normas de derecho: 1.- De la Codificación de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa, de Unificación y Homologación de Remuneraciones del Sector Público (LOSCCA), artículo Del Reglamento de la Codificación de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa, los artículos 20, 21 y De la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control, el artículo 58 en correlación con los artículos 40 y 42 de la misma ley.. TERCERO.- Este Tribunal tiene claro que la argumentación del recurso de casación así como la contestación que se dé al mismo, deben ser examinadas no como se lo haría si éste fuese un recurso de instancia sino que debe analizarse bajo los principios procesales de la casación, donde en principio no es posible introducir nuevos hechos en el debate, ni discutir los problemas fácticos de la instancia. En efecto, no cabe tratar en su totalidad las cuestiones del pleito, pues la casación recae sobre la legalidad de la sentencia de instancia, de suerte que si la sentencia impugnada contiene infracciones legales se la casa y se dicta una nueva, haciendo una correcta aplicación de las disposiciones legales infringidas; en definitiva se intenta restablecer el imperio de las normas de derecho, ante todo con un matiz acusadamente público, porque su concepción revela el propósito de conseguir, por un parte, que las normas jurídicas se apliquen con oportunidad y se interpreten rectamente, y lograr, por otra, mantener la unidad de las decisiones judiciales, como garantía de certidumbre e igualdad para cuantos integran el cuerpo social. CUARTO Respecto a la causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación, ésta se refiere ante todo, a una infracción sustancial del ordenamiento jurídico: el error in iudicando in jure, cuando a causa de no haberse entendido apropiadamente el sentido jurídico del caso

3 sometido a decisión, se aplica a éste una norma diferente a la que debió en realidad aplicarse, ya sea por "falta de aplicación" (se deja de aplicar normas que necesariamente debían ser consideradas para la decisión) o por "aplicación indebida" de las normas (ésta ha sido entendida rectamente en su alcance y significado, pero se la ha utilizado para un caso que no es el que ella contempla); o se le concede a la norma aplicable un alcance equivocado por "errónea interpretación" (la norma aplicada es la adecuada para el caso, y no obstante se la ha entendido equivocadamente, dándole un alcance que no tiene). Se da pues, por parte del juzgador de instancia, un falso juicio de derecho sobre la norma y por tanto la sentencia debe ser casada, porque ésta declara una falsa voluntad de la normativa estatal Por regla general, la falta de aplicación de unas normas entraña la aplicación indebida de otras, y cuando se aduce errónea interpretación, ésta excluye la falta de aplicación indebida. La falta de aplicación consiste, por tanto, en "un error de existencia"; la aplicación indebida entraña "un error de selección"; y, la errónea interpretación equivale a "error del verdadero sentido de la norma". Las tres circunstancias de la causal primera de la Ley de Casación, evidentemente, no podrían producirse simultáneamente respecto a una misma norma legal. QUINTO.- Respecto de la causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación, el Director Regional 1 de la Procuraduría General del Estado manifiesta, entre otros aspectos, que: La sentencia recurrida, en su SÉPTIMO y NOVENO CONSIDERANDO, reconoce que la actora de esta causa era una servidora pública porque brindó sus servicios mediante la suscripción de varios contratos consecutivos de servicios ocasionales, para el Hospital Dr. José Cevallos Ruiz, en el cantón Yaguachi, en calidad de Asistente Administrativa (secretaria). Para tal afirmación, ustedes, señores jueces, citan el artículo 1 de la Codificación de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa, de Unificación y Homologación de Remuneraciones del Sector Público (LOSCCA), que crea la figura jurídica del Contrato de servicios ocasionales. No obstante, el mismo artículo legal está reglamentado por el artículo 20 del Reglamento de la señalada Ley Orgánica, codificada, que en su segundo inciso determina el plazo máximo de vigencia de un contrato ocasional de trabajo, pero,

4 aquel plazo no es estricto, porque el tercer inciso del mismo artículo determina una salvedad o excepción al reglamentar que tal plazo máximo se extenderá cuando la institución lo justifique con un informe de la UARHs La sentencia recurrida está desvirtuando la naturaleza jurídica de precariedad o temporalidad del contrato de servicios ocasionales, por ello, aunque se hayan suscrito varios contratos consecutivos, porque así lo requiere la institución pública, no por ello se transformará la situación jurídica del contratado en servidor regular. Esta realidad jurídica la reitera la parte final del transcrito artículo reglamentario.. (Las negrillas nos pertenecen). SEXTO Este Tribunal de Casación observa que la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificación y Homologación de las Remuneraciones del Sector Público (LOSCCA) en su artículo 18 contemplaba las clases de nombramientos que podían expedirse en favor de los funcionarios públicos, de la siguiente manera: Art Clases de nombramiento.- Para el ejercicio de la función pública, los nombramientos pueden ser de dos clases: a) Regulares: Aquellos que se expidan para llenar vacantes mediante el sistema de selección de personal previsto en esta Ley; y, b) Provisionales: ; y, se contemplaba también la posibilidad de la suscripción de un contrato de servicios ocasionales en el artículo 19 del mismo cuerpo legal Asimismo, el artículo 20 del Reglamento a la LOSCCA, vigente a la época, establecía que la emisión de los contratos de servicios ocasionales no estaba sujeta al concurso de merecimientos y oposición: Art Contratos de servicios ocasionales.- ( ) El plazo máximo de duración del contrato de servicios ocasionales será el correspondiente al del tiempo restante del ejercicio fiscal en curso, podrá ser renovado durante el siguiente ejercicio fiscal, y no se sujetará al concurso de merecimientos y oposición.. SÉPTIMO.- En el considerando noveno de la sentencia impugnada se señala que: Es innegable que la actora tiene acceso no solamente a reclamar sus remuneraciones legítimas, sino también a ser considerada trabajadora estable por haber laborado ininterrumpidamente

5 desde el 30 de octubre del 2003 hasta el 30 de abril del 2005 en que fue cesada en sus funciones, mediante ilegítimos contratos de servicios ocasionales repetitivos cada tres meses, lo cual no fue negado por la demandada, sino admitido Al respecto, este Tribunal de Casación considera importante precisar que el artículo 124 de la Constitución Política de la República del Ecuador establecía que: Art ( ) Tanto el ingreso como el ascenso dentro del servicio civil y la carrera administrativa, se harán mediante concursos de méritos y oposición. Solo por excepción, los servidores públicos estarán sujetos a un régimen de libre nombramiento y remoción. (Las negrillas nos pertenecen), esta disposición ahora se encuentra recogida en el artículo 228 de la Constitución actualmente vigente, cuyo texto señala que: Art El ingreso al servicio público, el ascenso y la promoción en la carrera administrativa se realizarán mediante concurso de méritos y oposición, en la forma que determine la ley, con excepción de las servidoras y servidores públicos de elección popular o de libre nombramiento y remoción. Su inobservancia provocará la destitución de la autoridad nominadora. (Las negrillas nos pertenecen) La disposición constitucional contenida en el segundo inciso del artículo 124 de la Constitución Política de la República del Ecuador constaba también desarrollada en el artículo 71 de la codificación de la LOSCCA, publicada en el Registro Oficial Suplemento No. 16 de 12 de mayo de 2005, que establecía que: El ingreso a un puesto público será efectuado mediante concurso de merecimientos y oposición, con los cuales se evalúe la idoneidad de los interesado y se garantice el libre acceso a los mismos Al efecto, el profesor Roberto Dromi indica que debe reconocerse el derecho a la igualdad de oportunidades en el desarrollo de la carrera administrativa, pero siempre respetándose los principios transparencia y publicidad: La promoción o avance del agente en la carrera obedece a un sistema de selección de antecedentes, méritos y aptitudes, evaluándose a tal fin eficiencia, eficacia, rendimiento laboral y capacitación acorde con las

6 necesidades de las tareas o funciones a desarrollar, mediante procedimientos que incorporen los principios de transparencia y publicidad (Derecho Administrativo Edit. Hispania Libros, 11ed., Argentina, 2006, pág. 594) Así también, el catedrático Blanquer David, señala: 1. Los principios de selección de los empleados públicos. Los sistemas de selección de los empleados públicos deben respetar los derechos y principios establecidos en la Constitución, que por un lado establece el derecho de todos los ciudadanos a acceder a empleos públicos en condiciones de igualdad, y por otro lado exige que la ley regule el acceso a al función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad. Por ello, tanto la selección de funcionarios públicos, como del personal laboral, debe realizarse respetando los siguientes criterios: (i) publicidad de la convocatoria: (ii) igualdad de oportunidades (por lo que no cabe exigir requisitos discriminatorios que carezcan de fundamento objetivo, racional y razonable, como el nacimiento de una determinada población o Comunidad Autónoma; (iii) mérito y capacidad (no es admisible la decisión puramente subjetiva fundada en la confianza, la amistad personal o en la fidelidad política).. (Derecho Administrativo, Volumen 2º. Los Sujetos, la actividad y los principios, Edit. Tirant Lo Blanch, Valencia, 2010, pág. 339). OCTAVO.- De la revisión del expediente se encuentra que Katiuska Sulay Cañizares Vera suscribió con el Hospital Dr. José Cevallos Ruiz, cuatro contratos de servicios ocasionales, sin que para tal efecto haya sido necesario que se someta a concurso de merecimientos y oposición. La pretensión de la actora en el caso que aquí se analiza es que sea reintegrada a sus labores y se le paguen las remuneraciones dejadas de percibir hasta su reincorporación. Sin embargo, la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa, así como su Reglamento, contemplaban como requisito sine qua non para el ingreso a la carrera administrativa, que se haya aprobado el respectivo concurso de merecimientos y oposición, lo cual no ocurrió en el caso de Katiuska Sulay Cañizares Vera. Por tanto, el hecho de que la actora haya

7 firmado cuatro contratos de servicios ocasionales no le posibilitaba, ni le daba derecho a que se le otorgue la calidad de servidora pública de carrera. Por todo lo indicado, este Tribunal de Casación acepta la alegación del Director Regional 1 de la Procuraduría General del Estado respecto del vicio de falta de aplicación del artículo 20 del Reglamento de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa, argüido con cargo a la causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación. En consecuencia, y sin que sean necesarias más consideraciones, este Tribunal ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPÚBLICA: Casa la sentencia de 18 de diciembre de 2009, 12h00, expedida por el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo No. 2 con sede en la ciudad de Guayaquil, por la causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación; y, conforme al artículo 16 de la Ley de Casación, por lo dicho en los considerandos sexto y séptimo de esta sentencia, se desecha la demanda. Notifíquese, devuélvase y publíquese. Dr. Álvaro Ojeda Hidalgo, Dr. José Suing Nagua, Dra. Maritza Tatiana Pérez Valencia, Jueces y Jueza Nacionales.- Certifico.- Dra. Yashira Naranjo Sánchez, Secretaria Relatora.-