LA POLÍTICA DE REDUCCIÓN DE DAÑOS: UN ENFOQUE ALTERNATIVO PARA LA PREVENCIÓN DE ADICCIONES. Tesis para obtener el grado de Licenciado en Derecho

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1 Farmacodependencia LA POLÍTICA DE REDUCCIÓN DE DAÑOS: UN ENFOQUE ALTERNATIVO PARA LA PREVENCIÓN DE ADICCIONES Tesis para obtener el grado de Licenciado en Derecho Erich Adolfo Moncada Cota Dirección de correo electrónico: (Exp. No ) Universidad de Sonora División de Ciencias Sociales Departamento de Derecho Hermosillo, Sonora, diciembre de 2004.

2 2 Resumen Este trabajo analiza desde dos perspectivas disciplinarias el problema del consumo de drogas en los jóvenes entre los 12 y los 18 años, en la República Mexicana: Una jurídica y otra psicológica. La investigación se divide en dos partes: La primera es un análisis de la legislación internacional en materia de drogas, desde finales de 1800 hasta la fecha, así como de la legislación nacional, desde el constituyente de 1917 hasta el presente. La segunda parte estudia la efectividad de las campañas de prevención del sector público y privado, mediante la comparación de encuestas sobre consumo de drogas en la población estudiantil del país desde la década de los setentas, ochentas y noventas. Finalmente se plantea la necesidad de cambiar por completo el enfoque del gobierno mexicano, respecto a su política antidrogas. 2

3 3 Índice Portada Índice...2 Prólogo...6 Agradecimientos...7 PRIMERA PARTE Antecedentes históricos internacionales de la guerra contra las drogas Estados Unidos y el problema del opio.11 La Haya Las convenciones del Opio de 1925 en Génova...14 La Convención de Ginebra de 1932 sobre la elaboración, distribución y regulación de narcóticos / Convención del opio en Bangkok de Dupont, Anslinger y la conspiración del cáñamo..18 La Convención de Ginebra para la eliminación del tráfico ilícito de drogas peligrosas de El Protocolo de Lake Success de El Protocolo de París de El Protocolo del opio de Nueva York de Conferencia plenipotenciaria para la adopción de la Convención Única de Drogas Narcóticas (enero a marzo de 1961)..26 La Convención Única de Convención sobre sustancias psicotrópicas...31 El Protocolo que enmienda la Convención Única de Drogas Narcóticas de Convención contra el tráfico ilícito de drogas narcóticas y sustancias psicotrópicas..37 La Convención de Viena de

4 4 CONCLUSIONES 40 Historia de la guerra contra las drogas en México Antecedentes constitucionales...45 Evolución legislativa sanitaria en materia de estupefacientes El doctor Leopoldo Salazar Viniegra El Código Sanitario de La Ley General de Salud de Evolución legislativa penal en materia de estupefacientes 1. Código Penal Federal vigente de Reforma de Reforma de Reforma de La iniciativa contra el narcomenudeo de CONCLUSIONES.78 SEGUNDA PARTE Los programas de prevención de adicciones en México Introducción 1. El problema de las drogas y los jóvenes en México Adolescentes: El vínculo entre las drogas, la sexualidad y el SIDA Antecedentes históricos del uso de drogas en jóvenes estudiantes..84 CAPITULO I Consideraciones generales...87 CAPITULO II Objetivos de los programas de prevención de adicciones en México

5 5 CAPITULO III Estrategias de prevención 1. Prevención en el sector salud Prevención en el sector educativo Prevención en los Organismos No Gubernamentales (ONG s) Prevención en la procuración de justicia...92 CAPITULO IV Análisis de algunas campañas preventivas antidrogas 1. Modelo preventivo Construye tu vida sin adicciones Modelo preventivo Para vivir sin drogas Modelo preventivo de Riesgos Psicosociales en la Adolescencia Chimalli...93 CAPITULO V Algunos programas populares contra las adicciones 1. Vive Sin Drogas Procuraduría General de la República Centros de Integración Juvenil A.C D.A.R.E. (Educación para Resitir el Abuso de Drogas)...97 Las políticas de cero tolerancia CAPITULO I Concepto CAPITULO II La cero tolerancia en la educación CAPITULO III La cero tolerancia y el derecho a la información objetiva CAPITULO IV Problemas que plantean las políticas de cero tolerancia 1. Información falsa o tendenciosa La normalidad en el consumo de drogas La experimentación con drogas en la juventud La presión de grupo o de pares La sociedad, verdadero factor para el consumo de drogas El desprecio por la capacidad de razonamiento adolescente 6.1. Breve descripción del desarrollo adolescente a) Los doce años b) Los trece años

6 6 c) Los catorce años La escuela, protectora? Consecución de metas inalcanzables La realidad en la información sobre sustancias psicoactivas CAPITULO I Principales argumentos contra la mariguana en la educación escolar antidrogas La teoría de la droga de entrada Redefiniendo la teoría de la droga de entrada El síndrome amotivacional La potencia de la mariguana Propiedades médicas de la mariguana Efecto del consumo sobre el sistema inmunológico Peligrosidad de la mariguana frente al tabaco Crimen y consumo de mariguana Las políticas de reducción de daños CAPITULO I Generalidades 1. Antecedentes históricos Concepto Características Las políticas de reducción de daños en el aula de clases CAPITULO II Propuestas de políticas de reducción de daños 1. El Modelo de Asistencia al Estudiante (MAE) Folleto informativo sobre el Ecstasy Ejemplo de folleto informativo de reducción de daños de la compañía tabacalera Philip Morris, incluido en las cajetillas de cigarrillos CONCLUSIONES BIBLIOFRAFIA 6

7 7 El principio básico de la reducción de riesgos comienza con el entendimiento de que las drogas están aquí para quedarse. Nunca habrá una sociedad libre de drogas y, de hecho, nunca ha existido una sociedad libre de drogas en la historia de la civilización humana. Nuestro reto no consiste en cómo quitar a las drogas de en medio (...) [sino] aprender a vivir con las drogas de manera que hagan la menor cantidad de daño posible. -Ethan Nadelmann Director Ejecutivo de la Lindesmith Center-Drug Policy Foundation. Creo que es mejor decir la verdad que mentir. Creo que es mejor ser libre a ser un esclavo. Y creo que es mejor saber que ser ignorante. -H. L. Mencken. El hombre más peligroso, para cualquier gobierno, es el hombre que puede pensar por sí mismo, sin importar los tabúes y las supersticiones imperantes. Inevitablemente, casi siempre, llega a la conclusión de que el gobierno bajo el que vive es deshonesto, loco e intolerante, y aún así, si él es romántico, trata de cambiarlo. Y aunque no fuera personalmente romántico, tiene la suficiente habilidad para extender el descontento entre aquellos que lo son. -H. L. Mencken. Smart Set Magazine, Diciembre de

8 8 Prólogo La palabra droga es un término para asociar, a veces injustamente, una de las características más negativas de nuestra sociedad y específicamente de la juventud. La Real Academia de la Lengua Española la define como: Droga: (Del ár. Hisp. *hatrúka, literalmente, charlatanería ) 1. f. Sustancia mineral, vegetal o animal, que se emplea en la medicina, en la industria o en las bellas artes. 2. Sustancia o preparado medicamento de efecto estimulante, deprimente, narcótico o alucinógeno. 3. f. Medicamento. ~ blanda. 1. f. La que no es adictiva o no lo es en bajo grado, como las variedades del cáñamo índico [cannabis]. ~ dura. 1. f. La que es fuertemente adictiva, como la heroína o la cocaína. Si a droga le agregamos enseguida la palabra abuso, el tema adquiere dimensiones casi bíblicas. Todos tenemos seres queridos, amigos o conocidos que tuvieron, tienen o tendrán contacto con las llamadas drogas de abuso ; en particular el alcohol, el tabaco, las sustancias ilegales (mariguana, cocaína) y las de uso médico controlado (Válium, Xanax). Nadie está protegido contra sus efectos adversos como son el narcotráfico y la fármacodependencia. Pero el riesgo más grande lo sufrimos los jóvenes, en especial los adolescentes. Tuve noticia de varias personas, cercanas y desconocidas que, por circunstancias del destino, pasaron del uso experimental a la dependencia crónica de sustancias, desde el 8

9 9 jarabe para la tos (Benadrex) hasta los antidepresivos (como el Halción), pasando por el crack y la heroína. Por fortuna, muchos supieron luchar para liberarse de la enfermedad, sin necesidad de acudir a centros o a especialistas en rehabilitación. Pero para los más débiles este padecimiento dejó un estigma indeleble, destructivo en muchas esferas sociales y, en el futuro cercano, sólo parece vaticinar la prevalencia y el recrudecimiento de las medidas represivas y conservadoras del pasado. Un padre de familia coherente y responsable desea que su hijo se desarrolle de manera plena y sana. Esto no impide que cualquier día la moderación (como en el consumo de alcohol) pase a segundo plano y por circunstancias diversas le ocasionen consecuencias negativas. Estoy seguro de que los padres con hijos que no atienden sus sabios consejos, siempre procuran su bienestar y seguridad, para reducir las posibilidades de un hecho adverso, en vez de optar el regaño y los castigo severos. Esto es más evidente durante la adolescencia, pero es deprimente que la sociedad, en especial los educadores y algunos científicos, parecen no estar preparados para ser padres benévolos. La tolerancia se reduce a ceros; es vergonzoso. Dentro de todo contexto, la mesura, la objetividad y el respeto son cualidades básicas para mejorar la comunicación y la relación con el medio que rodean a la colectividad con problemas. Las campañas masivas nos bombardean constantemente con ese enemigo invisible, silencioso y mortal que son las DROGAS. El miedo a lo desconocido, motivado principalmente por la DESINFORMACIÓN nos vuelve seres débiles y sujetos a todo tipo de manipulación y prejuicios. Cerrar los ojos no ayuda a nadie y menos ante un tema tabú. Es factible prevenir e informar sobre los riesgos de las adicciones con apertura y honestidad; es una cuestión de visión y atrevimiento que las futuras generaciones sabrán apreciar. Hermosillo, Sonora, a 16 de diciembre de

10 10 Agradecimientos A Don Carlos, Doña Cucky y Ernesto y a María José, por toda su paciencia y amor. A todos mis amigos (ustedes saben quienes son), por el Rock y el feedback. A Marc Emmery y a Luis Astorga por enseñarme el camino. 10

11 11 PRIMERA PARTE Antecedentes históricos internacionales de la guerra contra las drogas Hace décadas que el gobierno declara una y otra vez la guerra frontal y definitiva contra el narcotráfico y las drogas sin grandes resultados. Es una posición políticamente redituable por la facilidad con que se infunde el miedo irracional a la sociedad ante un enemigo invisible, todopoderoso, que nos recuerda la batalla entre el benéfico capitalismo y el imperio del mal comunista de la guerra fría o la guerra contra el terrorismo del 11 de septiembre. El sistema político norteamericano ha privilegiado la aplicación de sanciones penales severas, en muchos casos desproporcionadas e injustas, con el afán de acabar con el flagelo que azota a la humanidad: Según el Justice Policy Institute (Irwin, 1999) hay dos millones de personas en las prisiones estadounidenses, de las cuales un millón doscientas mil personas purgan sentencias obligatorias por delitos no violentos, al grado de que actualmente se gasta más en la construcción de centros penitenciarios que en escuelas y este gasto es mayor que el presupuesto para la seguridad social de ocho y medio millones de personas. México ha sido el reflejo atenuado (pero no menos perjudicial) de estas medidas punitivas extremas, por la frontera compartida, el historial mutuo de tráfico de enervantes, y la conexión de estos hechos con el poder político y económico de las élites gobernantes de todos los niveles de gobierno, con nexos e intereses con las cabecillas del crimen organizado. La corrupción y la hipocresía de las autoridades relacionadas con la mafia han provocado un enorme daño a la sociedad pues tratan de erradicar la oferta y la demanda de sustancias ilícitas, sin atender a sus verdaderos orígenes. Y si analizamos el desarrollo de los debates sobre esta situación en los organismos internacionales a lo largo de las décadas, encontraremos que no se privilegió la investigación científica, no se estimó el costo social de la prohibición, ni se respetó la soberanía de las naciones, ni los usos y costumbres de los pueblos indígenas. La guerra contra las drogas requirió el uso astuto del aparato internacional por parte del gobierno norteamericano y de los países industrializados con el objeto de imponer su agenda a otras naciones. 11

12 12 Luis Astorga (Astorga, 2001) opina: el discurso dominante concibe el surgimiento del tráfico y los traficantes como una actividad y como agentes sociales necesariamente ajenos a las estructuras de poder en todo tiempo y lugar. La falta de investigaciones académicas sólidas al respecto contribuyó, en parte, al éxito de la visión uniformizadora. Estados Unidos y el problema del opio Todo comenzó en la guerra de Estados Unidos contra España, de abril a julio de 1898, por el control de las islas Filipinas y su administración por el Congreso estadounidense ante la derrota española. De acuerdo a Bob Ramsey (Ramsey, 1997), los norteamericanos se vieron forzados a lidiar con una población con problemas de adicción al opio y con la antigua política de drogas de España que le daba al gobierno el derecho de vender los cultivos únicamente a los ciudadanos de origen chino. La administración republicana sentía que el monopolio estatal del vicio era un problema serio y envió a Howard Taft, experto en el manejo de crisis sociales (presidente de su país de 1909 a 1913 y ministro de la Suprema Corte durante la prohibición del alcohol), que en 1902 propuso una comisión, la International Opium Commission, para analizar la situación. El presidente de la Comisión fue el reverendo Charles Henry Brent (en el pasado un pequeño pastor en Boston), nombrado Obispo Episcopal de las Filipinas. Fue uno de los principales impulsores del principio prohibicionista de su país que, según Ricardo Pérez Monfort (Pérez, 2000) sostenía que cualquier uso no médico de drogas era inmoral y asociaba el consumo de drogas con la inferioridad de ciertas minorías, como el opio de los chinos o la cocaína de los negros. Aunque pudo detener las ventas no logró vencer el floreciente contrabando de opio. Brent convenció al presidente Theodore Roosevelt de que apoyara la realización de una convención internacional en Shangai para remediar un problema meramente local. Esta se realizó el 26 de febrero de 1909; sólo se recopilaron 12

13 13 algunos informes sin el apoyo de médicos expertos en la materia y las recomendaciones no vinculaban a los miembros. Los Estados Unidos, representados por Hamilton Wright, trataban de convencer a las potencias colonialistas para hacer más reducida la definición del uso legítimo del opio, para volver ilícito el consumo sin fines médicos o científicos. Los países colonialistas abogaban por una estrategia menos agresiva, a pesar de que la Comisión aseguraba la disposición de todos los asistentes a prohibir el uso no médico de la sustancia y a desarrollar sistemas cada vez más restrictivos de control. (Sinha, 2001). Los ingleses y los norteamericanos dominaron las discusiones: los primeros deseaban proteger su lucrativo negocio del opio índico; los segundos pensaban que China necesitaba ayuda para detener sus importaciones de la planta. Se decidió convocar a una nueva convención en La Haya, en 1912, para incluir a otros países además de Francia, Italia, Turquía, Alemania y Suiza. La Haya 1912 En esta reunión, realizada el 1º de diciembre de 1911 con la asistencia de sólo doce países, la delegación norteamericana promovía los objetivos de Shangai con más restricciones pero sin grandes resultados. Por primera vez se discutió sobre la cocaína. Brent seguía como presidente de la comisión y Wright, como representante de la delegación. La mayor parte de los Estados deseaban enmendar el borrador, elaborado por los estadounidenses; Gran Bretaña hizo énfasis en prohibir sustancias como la morfina, la cocaína y la heroína, para desviar la atención su opio índico y con la esperanza de que así se equilibrarían las condiciones de competencia en su industria farmacéutica británica contra los alemanes, gigantes productores de fármacos sintéticos. Italia y los Estados Unidos pidieron incluir en la discusión al cannabis pero no se le catalogó como sustancia prohibida. Los miembros concluyeron que era recomendable estudiar la cuestión del cáñamo índico desde un punto de vista estadístico y científico, con 13

14 14 el objetivo de regular el abuso y para analizar la necesidad de abordar el problema, ya sea con la legislación interna o mediante acuerdos internacionales. (Zimmer, s.f.) Los capítulos I y II de la convención regulaban el opio en su estado natural. El artículo primero exigía a las partes establecer reglas efectivas o regulaciones para el control de la producción y distribución del opio en crudo. También se reconoció la iniciativa de los Estados Unidos para restringir el uso del opio con fines médicos o científicos. El Capitulo IV establecía las medidas para reducir el tráfico del opio a China, pero el Capitulo III se dedicaba a regular los permisos, la manufactura y los controles para la distribución de las drogas sintéticas, a pesar de la oposición de Alemania, que opinaba que eran demasiado laxas y vagas. El décimo artículo invitaba a los países a hacer su mejor esfuerzo para desarrollar estos controles. Los alemanes se negaron a firmar el tratado hasta que éste no fuera ratificado antes de entrar en vigor y esto retrasó durante diez años la aplicación de las disposiciones (gracias en parte a la Primera Guerra Mundial), aunque este país terminó por hacerlo, obligado por el Tratado de Versalles que cerró el conflicto armado en (Sinha, 2001). El establecimiento en ese año de la Liga de las Naciones le otorgó a la comunidad internacional un cuerpo centralizado para administrar el control de las drogas. En 1920 se creó el Comité Consultivo sobre el Tráfico de Opio y otras Drogas Peligrosas, conocido como el Comité Consultivo del Opio (OAC por sus siglas en inglés) y es el antecedente directo de la Comisión sobre Drogas y Narcóticos de la Organización de las Naciones Unidas (CND). También se integró un Comité de Salud de la Liga, antecesor de la Organización Mundial de la Salud (OMS). La administración de este órgano de salud corría a cargo de Holanda pero fue transmitida a la OAC. El cumplimiento de las disposiciones de la convención era esporádico, ya que los países dentro de la OCB se beneficiaban con el comercio de las sustancias. La Liga consideraba plantear discusiones sobre los motivos de la farmacodependencia. 14

15 15 La Convención de La Haya, de acuerdo con Ricardo Pérez Montfort (Pérez, op. cit.), fue aprobada por el gobierno mexicano en octubre de 1924, en el Senado de la República. En el Diario Oficial de 1927 se publicó el tratado. Las Convenciones del Opio de 1925 en Génova. En 1923 el gobierno de Sudáfrica le propuso al Comité Consultivo sobre el Tráfico de Opio y Otras drogas Peligrosas que el cáñamo índico fuera catalogado como una de las drogas que causan hábito y se incluyera en la convención. Cuando se analizó la propuesta en la 6ª. Conferencia del Comité Consultivo, en agosto de 1924, el delegado inglés sugirió que los gobiernos deberían aportar a la Liga información sobre la producción, uso y tráfico de drogas para poder considerar la propuesta (Cannabis, 1969) De noviembre de 1924 a febrero de 1925 se realizaron dos conferencias simultáneas y se produjeron dos tratados internacionales. La primera Convención de Viena reguló a las naciones productoras de opio; a los signatarios se les autorizaba vender opio sólo a través de monopolios estatales y se les daba un plazo de 15 años para acabar con el intercambio comercial. La segunda Convención de Ginebra se propuso establecer controles globales sobre una amplia variedad de drogas e incluyó, por primera vez, a la mariguana, conocida como cáñamo indico, en el Artículo 11 de la Convención. Fue el delegado egipcio con el apoyo del turco, los que propusieron la inclusión del hashish (la resina de la planta del cannabis) en la lista de narcóticos y que todas las drogas nocivas entraran automáticamente bajo la jurisdicción de la Convención (Cannabis, 1969). Lynn Zimmer (Zimmer, s.f.), considera que Sudáfrica catalogaba de peligrosas, violentas e incontrolables las tribus indígenas que consumían el cannabis. Para Gabriel Nahas (Nahas, 1985) la oposición en Egipto se originó desde las clases educadas que culpaban a la droga por la reducida productividad, fragmentación, estancamiento social y 15

16 16 nuevos brotes de enfermedades mentales. Zimmer asegura que los estadounidenses relacionaban el consumo de cannabis con los inmigrantes mexicanos y, por lo tanto, con las clases bajas criminales y aseguraban que causaba los mismos efectos que la cocaína, el alcohol y los opiáceos. La autora opina que Canadá estaba a favor de estos países por la asociación de la sustancia con el comportamiento antisocial de un sector de su población, a pesar de que en esos días era inexistente el consumo de mariguana en sus tierras. En México, según Juan García Vallejo (García, 2003), el consumo de la yerba estaba asociado a gentes pertenecientes a las clases bajas como los trabajadores, artesanos, trabajadores de limpia, soldados rasos, presos y los criminales ( ) La dictadura porfirista ( ) quería que [el país] dejara de ser un país atrasado y que imitase a los países europeos como modelos a seguir, combatió el consumo de drogas calificándolas de conducta peligrosa. Canadienses y mexicanos prohibieron la planta en 1923 y 1920, respectivamente. El asunto fue turnado a un subcomité integrado por doctores, profesores y personas con experiencia educativa o administrativa en temas de salud pública, servicios hospitalarios o farmacéuticos. La gran mayoría (tres votaron en contra) de los miembros se encontraban a favor de la prohibición total de la resina del cannabis. Otro subcomité, integrado por Bélgica, Egipto, Francia, el Imperio Británico, Siam, Turquía y Uruguay, tomaron este reporte y diseñaron un borrador con propuestas para una nueva reunión. Esas propuestas fueron adoptadas sin discusión el 14 de febrero de 1925 y consistieron en: Definir al cáñamo hindú como el brote seco o los frutos superiores del pistilo de la planta cannabis sativa, de la cual la resina no ha sido extraída, bajo cualquier nombre con el que se le conozca en el comercio y; Que los signatarios estaban obligados a: A) Imponer controles internos sobre las preparaciones galénicas (extractos y tinturas) del cáñamo índico. (Artículos 4, 5 y 6); B) Imponer controles de importación y exportación sobre el cáñamo índico (definido anteriormente) y la resina que de ahí se prepara; 16

17 17 C) Prohibir la exportación de la resina obtenida del cáñamo indico y de las preparaciones con las que la resina forman la base (como el hashish, esrar, chiras, diamba) a los países que también prohíben su uso, y en los casos en donde la exportación se permita, se solicite un certificado especial por parte del gobierno del país importador, que declare la aprobación para los fines especificados en el documento. D) Ejercitar un control efectivo de tal naturaleza que prevenga el tráfico ilícito del cáñamo hindú y especialmente su resina (Artículo 11). Los artículos 21 al 23 de la Convención de Ginebra obligaban a los miembros a proveer estadísticas anuales sobre la producción de drogas y su consumo; la elaboración de opio puro y la hoja de coca; y la manufactura y distribución de heroína, morfina y cocaína. El capitulo VI establecía la creación de una Junta Central Permanente del Opio (PCOB), integrada por ocho miembros. El capitulo V de la segunda convención creó un sistema de certificación, monitoreado por la PCOB para controlar el intercambio internacional de drogas al limitar la cantidad que cada nación permite entrar a sus fronteras. Si la Convención de 1912 se centraba en imponer controles internos, la Convención de Ginebra sirvió para hacer más eficiente la supervisión internacional. Ante el rechazo mayoritario, la delegación estadounidense abandonó las pláticas y no firmó los tratados. Lo mismo hizo China, por la falta de acuerdos sobre las medidas para detener el consumo de opio. Por lo tanto los dos países comenzaron a regirse por la Convención de La Haya de (Cannabis, 1969) En agosto de 1925 varios países presentaron los resultados de las investigaciones ante la solicitud de Sudáfrica de 1923: Hungría declaró que el cáñamo indico no era nocivo. Bélgica, es nocivo, pero no debería tratarse como un narcótico peligroso. Argentina, Bulgaria, Canadá, Australia, Estonia, Finlandia y Gran Bretaña lo controlaban como tóxico: Es nocivo y ya está sujeto a controles establecidos. 17

18 18 Hungría, Mónaco, Italia, Latvia y Noruega limitaban su venta a la prescripción médica. Albania, Ecuador, Nueva Zelanda, China, Panamá y Portugal consideraron: Es nocivo y debería ser controlado por el tratado internacional (Cannabis, 1969). Únicamente Portugal alegó problemas en Mozambique con la droga y la gran mayoría de países no habían mandado sus resultados al Comité Consultivo para esa fecha. En los siguientes años el Comité Consultivo recolectó estadísticas oficiales de gobiernos sobre el tráfico ilícito de estupefacientes. La Convención de Ginebra de 1931 sobre la Elaboración, Distribución y Regulación de Narcóticos / Convención del Opio en Bangkok de 1932 El sistema de control de importaciones de 1925 fue poco eficiente ya que las drogas pasaban por naciones que no estaban sujetas al tratado internacional. En 1931 las naciones se reunieron para limitar el tráfico de cocaína, heroína y morfina. El resultado fue la Convención para Limitar la Producción y Reducir la Distribución de Drogas Narcóticas (Convención sobre Limitación de 1931). El objetivo del documento se enfocó en los Capitulo II y III: las partes debían darle a la PCOB sus requerimientos científicos y médicos de drogas y sobre tales cifras se elaboraría un estimado para que la PCOP determinara los límites de producción. Un Cuerpo Supervisor de Drogas (DSB) se creó para administrar el sistema. La efectividad de la convención fue puesta en duda por el Articulo 26, que no declaraba a los estados responsables por sus territorios coloniales. El Artículo 15 exigía a los signatarios diseñar una oficina especial para el control de sustancias, similar a los organismos norteamericanos (Sinha, 2001). La Convención entró en vigor al poco tiempo por la esperanza que levantaba como instrumento de control bélico. A finales de 1931 se realizó una reunión en Bangkok para tratar el consumo de opio en Asia, pero con resultados mediocres, ya que los Estados Unidos no participaron activamente y los poderes coloniales europeos se negaban a establecer controles más estrictos contra el opio. 18

19 19 El Subcomité de la Comisión Consultiva sostuvo discusiones sobre el desarrollo de pruebas químicas para el cannabis y asignó a 6 expertos para simplificar la nomenclatura, así como para analizar la adicción y las posibles formas de tratamiento de la sustancia. Para 1936 el órgano recibió información de los doctores Bouquet y Treadway y concluyó que: Respecto a los efectos del abuso de cannabis, el Subcomité descubrió que la información dejaba mucho qué desear. El Subcomité recomienda que se hagan más esfuerzos para allegarse de la información sobre la adicción del cannabis y respecto a sus efectos sicológicos, físicos, psicopáticos, las propiedades adictivas (si ocurre el síndrome de abstinencia) y su relación con el crimen. (Cannabis, 1969) Dupont, Anslinger y la conspiración del cáñamo Antes de continuar con el estudio de los tratados internacionales suscritos en materia de narcotráfico en todo el siglo XX, es necesario hacer un alto en la década de 1930 y echar un vistazo a la historia sociopolítica de los Estados Unidos de América, ya que durante estos años el gobierno, los industriales y los medios de comunicación se unieron para crear una campaña de miedo social con el fin de imponer la dominación económica de una élite corporativa. De acuerdo a numerosos historiadores los E.E.U.U. han tenído desde hace siglos una relación muy estrecha con el cáñamo índico, el material industrial que se obtiene de la mariguana o cannabis: Según Jack Herer (Herer, 1998) en los períodos de crisis, de 1763 a 1767, el gobierno amenazaba a los campesinos de Virginia por no cultivarlo en sus tierras; el borrador original de la Declaración de Independencia y la bandera de Betsy Ross estaban hechos de ese material; y tanto George Washington como Thomas Jefferson eran dueños de grandes extensiones de esta planta. Desde 1901 hasta 1937, el Departamento de Agricultura auguraba en repetidas ocasiones que el cáñamo se convertiría en el primer cultivo de Norteamérica y hasta los treintas ocupaba el segundo lugar de preferencia después del algodón. Se utilizaba para producir textiles, fibras, cuerdas, lonas y papel, este último a la mitad del costo que el elaborado de las maderas convencionales. 19

20 20 Tanto la industria maderera y la papelera, como la Hearst Paper Manufacturing Division, mejor conocida como Kimberly Clark, estaban en riesgo de perder millones de dólares en proyectos de la naciente industria petroquímica. En 1937 Dupont patentó un nuevo proceso (de sulfitos y sulfatos) para producir papel de la pulpa de la madera, que representaba dos terceras partes de su potencial de crecimiento en los siguientes cincuenta años. En el Reporte Anual de la Compañía había seguridad en que no prosperaría el desarrollo del cáñamo, gracias al creciente poder impositivo del gobierno convertido en un instrumento que obligue a la aceptación de nuevas ideas de reorganización industrial y social. Los cambios vinieron acompañados por una reforma legal y una campaña masiva de propaganda. La primera fue aprobada como un impuesto (según los autores, inconstitucional) prohibitivo a las ametralladoras, en la National Firearms Act, que requería el pago de doscientos dólares como tributo para adquirir un arma. Dos semanas después de que la Suprema Corte de Justicia declarara válida la legislación, Herman Oliphant, del Departamento del Tesoro, propuso al Congreso la Marijuana Tax Act, el 14 de abril de La campaña provino del empresario William Randolph Hearst (apodado el rey del amarillismo ), que desde la guerra de España contra Estados Unidos y la confiscación de 800,000 acres por parte del ejercito de Pancho Villa utilizaba sus periódicos para escandalizar a los lectores con historias de criminales, en su mayoría de inmigrantes o minorías raciales. El empresario aprovechó un accidente automovilístico en el que se encontró un cigarrillo de mariguana para publicarlo en primera plana de los diarios durante varias semanas. Jack Herer (Herer, 1998) opina: Durante las siguientes tres décadas, Hearst pintó el retrato del mexicano flojo y fumador de mariguana; todavía uno de nuestros prejuicios más aberrantes. Simultáneamente libró una campaña de desprestigio racial contra los chinos, refiriéndose a ellos como el peligro amarillo. Desde 1910 a 1920 los periódicos de Hearst asegurarían que la mayoría de los incidentes donde se decía que los negros habían violado mujeres blancas, se podían relacionar 20

21 21 directamente con la cocaína. Esto continuó durante diez años hasta que Hearst decidió que la violencia de la comunidad negra provenía, ahora, de la mariguana. Jack Herer (Herer, 1998) explica: Hearst y otros tabloides sensacionalistas publicaron titulares histéricos con reportajes que retrataban a los negros y a los mexicanos como bestias en frenesí quienes, bajo la influencia de la mariguana, tocaban música anti-blanca y vudúsatánica (jazz), promovían la falta de respeto y los vicios entre los lectores, en su mayoría de orígen blaco. Otras ofensas que resultaban por esta ola criminal inducida eran, pisar la sombra de un hombre blanco, ver a la gente blanca directamente a los ojos por tres segundos o más, observar a una mujer blanca dos veces a los ojos o burlarse de una persona blanca. El doctor James Woodward, de la Asociación Médica Americana (AMA), testificó en contra del impuesto de la mariguana ante el Comité de Formas y Modos (Ways and Means Committee, el equivalente a una comisión de Hacienda en la que no se ponían a discusión los proyectos de ley) del Congreso y alegó que los testimonios presentados para la aprobación de la ley estaban basados en hechos falsos y aún peor, en el sensacionalismo de los periódicos de Hearst. Woodward dijo haberse enterado de las intenciones del Comité dos días antes de las audiencias, y reprobó el secreto con el que se elaboró la legislación durante dos años, sin consultar a los especialistas de su institución. El doctor fue excusado de la audiencia y el documentó fue puesto a consideración del Congreso. Cuando alguien preguntó si se había consultado a la AMA, el representante Vison aseguró que, en efecto, se había consultado a un tal doctor Wharton quien aseguró la aprobación incondicional de la institución. La ley fue aprobada en diciembre de Durante 1939 Anslinger persiguió a más de tres mil galenos que prescribían recetas ilegales basadas en el cannabis. La AMA cedió ese mismo año y en los siguientes diez sólo tres médicos fueron acusados de recetar drogas ilegales. 21

22 22 Harry J. Anslinger fue nombrado director del Buró Federal de Narcóticos (FBN, antecedente de la DEA) por Andrew Mellon en 1931, Secretario del Tesoro y accionista mayoritario del Mellon Bank, uno de los únicos dos bancos que proporcionaron préstamos a DuPont desde 1928 hasta la fecha. Anslinger no sólo tenía una relación política con el banquero, sino que también estaba casado con su sobrina. El director del Buró Federal de Narcóticos tenía un expediente nombrado Gore File que consistía de recortes periodísticos de Hearst y otras publicaciones, que narraban historias de asesinatos donde los acusados habían fumado mariguana cuatro días antes de cometer los crímenes. El funcionario aseguraba que la mitad de los crímenes cometidos en los Estados Unidos eran por culpa de los españoles, méxicoamericanos, latinoamericanos, filipinos, africanoamericanos y griegos, y que todos tenían su origen en la mariguana. A finales de los cincuentas, Anslinger comenzó a contradecir sus dichos y advertía que los comunistas estaban usando la mariguana para convertir a los hombres combativos de los Estados Unidos en pacifistas sin deseos de luchar. Un grupo de especialistas publicó en 1979 el libro Reefer Madness, que desmintió todos y cada uno de los crímenes descritos por el funcionario antidrogas. El gobierno federal de nuestro vecino del norte dejó en manos de DuPont, su principal productor de municiones, la mayor parte de su producción textil nacional. Jack Herer (Herer, 1998) aclara: El proceso para agregar los nitratos a la celulosa para crear explosivos es muy similar al que se utiliza para adicionar nitratos a las fibras y plásticos sintéticos. El rayón, la primer fibra sintética utiliza una versión estable de nitrocelulosa, una sustancia base de los explosivos. DuPont se consolidaría como el más grande productor de celulosa de la Unión Americana durante todo el siglo, así como el dueño de dos terceras parte de la industria de los explosivos, responsable de suministrar el cuarenta por ciento de las municiones usadas por los aliados durante la Segunda Guerra Mundial. 22

23 23 La Convención de Ginebra para la Eliminación del Tráfico Ilícito de Drogas Peligrosas de 1936 El documento se inspiró en las recomendaciones de la Comisión Internacional de Policía (predecesora de la INTERPOL), para imponer sanciones y hacer frente a los traficantes mediante leyes penales. El representante de Estados Unidos era Harry J. Anslinger, e intentó hacer ilegales todas las actividades relativas al cultivo, producción, elaboración y distribución relacionados con el uso de opio, coca (y sus derivados) y cannabis con propósitos que no fueran médicos o científicos. El Artículo 2 de la Convención comprometía a los países miembros a utilizar sus sistemas penales para castigar con severidad y en especial con la cárcel u otros castigos que priven de la libertad todos los delitos en los que el tráfico de drogas sea la causa principal (Sinha, 2001). Los norteamericanos se negaron a firmar el documento final al considerar que dañaría su sistema penal y que la Convención era demasiado débil en temas como la extraterritorialidad, la extradición y la confiscación de bienes de los narcotraficantes. Las pláticas no prosperaron y en cambio sí las reuniones bilaterales entre países para frenar a los traficantes mediante los tratados. Antes todos los documentos internacionales incluían el término de actividades legítimas en el manejo de drogas, pero el de 1936 proscribía tales actos y los sancionaba mediante la ley. En 1938, el Subcomité del Comité Consultivo recibió un importante cúmulo de datos sobre la cuestión del cáñamo índico en varios países y concluyó que como resultado de estas investigaciones algunos puntos deben aclararse, especialmente sobre la conexión entre los efectos sicológicos, físicos y psicopatológicos del cannabis y las relaciones entre la adicción al hashish y la locura, y entre la adicción al cannabis y la adicción a otras drogas, en especial la heroína. (Cannabis, 1969). Al final de la década de los treintas, el Comité Consultivo del Opio (OAC) de la Liga de las Naciones comenzó a cuestionar las prácticas internacionales para el control de las 23

24 24 drogas basadas en la prohibición y en la represión policial. Algunos países deseaban atacar el problema del abuso mediante estrategias de salud pública, pero Anslinger con el apoyo del canadiense (y también Jefe de la División de Narcóticos) Charles Henry Ludovic Sharman, detuvieron todas estas iniciativas con la firme convicción de que los adictos sólo podían curarse en las instituciones médicas. Pero el inicio de la Segunda Guerra Mundial detuvo el avance de todos los trabajos hasta casi terminada la década de los cuarentas (Sinha, 2001). El Protocolo de Lake Success de 1946 Al terminar la guerra los organismos encargados del control de drogas fueron reformados dentro de la Organización de las Naciones Unidas. El Consejo Económico y Social, a través de la Comisión sobre Drogas Narcóticas (CND) --que reemplazó a la OAC-- tuvo como tarea preparar el material para las reuniones. La PCOB y la DSB continuaron bajo el control de la CND para la elaboración de estadísticas. Sharman fue el primer presidente del organismo y se propuso reformar los estatutos en los tratados, cambios que quedaron en el protocolo firmado en Nueva York, el 11 de diciembre de (Sinha, 2001). Es interesante el hecho de que la Comisión no integró un comité sobre el cáñamo, pero declarara en su reporte que muchas opiniones médicas en Estados Unidos y en México hayan adelantado que la mariguana no representa peligros reales y tiene poca influencia en el comportamiento criminal. De hecho, los médicos mexicanos opinaban que su uso no tenía efectos perjudiciales para la salud del usuario. ( ) El representante de los Estados Unidos no compartía este punto de vista y le citó varios ejemplos concretos, proporcionándole los nexos entre el uso de la mariguana y el crimen. Citó un informe reciente de algunos doctores en los Estados Unidos sobre los peligros extremos [de fumar mariguana, aunque] estos especialistas tenían un campo de observación muy limitado, ya que condujeron sus estudios en un ambiente penitenciario. El informe se refería a la polémica desatada por el doctor Leopoldo Salazar Viniegra, principal funcionario antidrogas del gobierno mexicano, quien dio un giro radical a la 24

25 25 política de las drogas durante varios años. Nos ocuparemos de su caso en la sección referente a los antecedentes legislativos en materia de salubridad. El Protocolo de Paris de 1948 Anslinger y Sharman se interesaban en asegurar que los gobiernos fueran representados por personal de la administración de justicia y no por médicos u otros profesionistas con experiencia en las ciencias sociales. El control de la Comisión sobre Drogas Narcóticas pasó a manos de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Tecnología (ECOSOC), pero la Organización Mundial de la Salud, a través del Comité de Expertos sobre la Adicción a las Drogas fue la responsable de decidir cuáles sustancias serían reguladas. El Artículo 1 del Protocolo declaraba que si la OMS descubría que una droga era capaz de producir adicción o convertirse en un producto capaz de producir adicción decidiría cómo clasificar a la sustancia en la estructura internacional diseñada con ese propósito. Asimismo incluyó algunos opiáceos sintéticos que no existían en tratados anteriores. (Sinha, 2001). El Protocolo del Opio de Nueva York 1953 Muchos tratados sobre la materia se habían acumulado y cada uno tenía características y niveles de control distintos, lo que derivaba en confusiones en su cumplimiento. La CND de Aislinger y Sharman le recomendó a la ECOSOC que condensara todos los documentos existentes en uno solo. El plan había sido postergado durante diez años hasta que el director de la DND, Leon Steinig, propusiera la creación de un Monopolio Internacional del Opio para acabar con el tráfico ilícito y garantizar el abasto legítimo de la sustancia. Durante los días de la Guerra Fría las compañías farmacéuticas transnacionales y algunas naciones comenzaron a almacenar grandes cantidades de esa droga y ante los temores de que la propuesta de Steinig prosperara, elevando los precios y aumentando el papeleo burocrático, Anslinger y Sharman, junto con los ingleses, los holandeses y los franceses bloquearon las discusiones de la CND. Charles Vaille, representante francés de este órgano propuso la creación de un nuevo protocolo como una solución temporal hasta la unificación de los 25

26 26 tratados. La ECOSOC dio luz verde a una conferencia plenipotenciaria que finalizó en Nueva York en El Artículo Segundo ordenaba que las partes limitaran el uso de opio exclusivamente para sus necesidades médicas y científicas. El Artículo Sexto limitaba la venta de la planta a siete países. El Protocolo no tuvo resultados concretos y quedó derogado por la Convención Única. (Sinha, 2001) En 1954 la Comisión, asesorada por el Comité de Expertos en Drogas con la Posibilidad de Crear Adicciones, aseguró que el cannabis no tenía efectividad como medicamento y era obsoleto; recomendó a la ECOSOC que convenciera a los gobiernos para que descontinuaran su uso lo más pronto posible. La respuesta de muchos países fue la de no comprometerse con estas propuestas. En 1955 la Comisión incluyó al cannabis en la cuarta clasificación de la nueva convención (para drogas duras), gracias en parte a informes de seis países de África, así como del doctor P. O. Wolff quien afirmó en su informe Physical and mental effects of cannabis: Es importante darnos cuenta que no sólo el fumar mariguana es peligroso per se, sino que su uso eventualmente orilla al fumador a probar inyecciones intravenosas de heroína ( ) el cannabis constituye una droga peligrosa desde todos los puntos de vista, sean físicos, mentales, sociales o criminológicos. (Cannabis, 1969). En 1957 la Comisión recibió informes de Angola, Brasil, India, Marruecos, Costa Rica, Egipto, Italia y Pakistán. El representante de la OMS reafirmó que la mariguana no tenía propiedades terapéuticas y la Comisión hizo el llamado a todos los gobiernos para que terminaran con el consumo legal de la hierba y promovieran la investigación. 26

27 27 Conferencia Plenipotenciaria para la Adopción de la Convención Única de Drogas Narcóticas (Enero a marzo de 1961) Esta reunión se efectuó para extender y consolidar los tratados ya en vigor. Se realizó de enero a marzo de 1961, antes de la redacción del tercer borrador que llevaría a la creación de la Convención Única. El plan general imponía grandes limitaciones al uso médico y científico de la mariguana y establecía cuatro niveles de clasificación obligatoria de sustancias (en el caso del nivel IV, la prohibición total). El Artículo 39 proscribía todo manejo del cannabis, con excepción de la investigación científica y el uso medico tradicional de las comunidades indígenas. La OMS aseguraba la inutilidad del cannabis y recomendaba la prohibición o regulación estricta, aunque no vinculaba a los países signatarios. Las resoluciones fueron: 1. Mantener cuatro niveles de clasificación con fines de control, otorgando libertad a las partes para decidir por sí mismas si prohíben o no el manejo de las drogas listadas en el Inventario IV. 2. Incluir en el preámbulo de la Convención una cláusula limitativa que restrinja el uso de drogas clasificadas para la investigación médica o científica. 3. Incluir medidas provisionales que permitan a países como la India y Pakistán autorizar el uso no medico del cannabis durante 25 años. 4. Excluir las hojas de la planta del cannabis de la vigilancia de la Convención, con la condición (del Artículo 28-3) de que todas las partes adoptarán medidas que sean necesarias para prevenir el mal uso o el tráfico ilícito de las plantas otorgadas con permisos. (Cannabis, 1969). El criterio de selección para las drogas incluidas en el Inventario IV consistía en: 27

28 28 a) que tengan propiedades adictivas fuertes o den la posibilidad de causar su abuso, que no se comparen con las ventajas terapéuticas de otras drogas no comprendidas en el Inventario IV; y/o b) aquellas que estén completamente eliminadas de la práctica médica por el riesgo que representan a la salud pública. (Cannabis, 1969). Sobre estas posiciones la Conferencia estuvo de acuerdo en que se incluyera al cannabis y a su resina (junto con la heroína, la desomorfina y la ketobemidona) en el Inventario IV. Suecia llegó a la conclusión de que a pesar de las características adictivas de la heroína, ésta no era utilizada por muchas personas, y que el cannabis, en cambio, era muy popular pero no era una sustancia adictiva; la inclusión del cannabis en el Inventario IV respondió más al número de personas que lo utilizaban y a sus pobres ventajas médicas que por el peligro que representaba. La Convención Única de 1961 Este documento ha contribuido al crecimiento del sistema prohibicionista de las drogas y es una extensión de la legislación desarrollada entre 1909 y Las pláticas tuvieron lugar en la ciudad de Nueva York, el 24 de enero de 1961 y asistieron 73 países. William B. McAllister (McAllister, 1992) divide a los participantes en cinco grupos importantes y sus objetivos: * Los estados orgánicos: Como productores de la mayoría de los ingredientes básicos para la elaboración mundial de drogas, estos países han sido siempre objeto de control internacional. Están abiertos a un consumo sociocultural que lleva siglos de pie. Aunque India, Turquía, Pakistán y Burma llevan el ejemplo, el grupo también incluye a los estados productores de coca como Indonesia y la región andina de Sudamérica, así como los países productores de opio y cannabis del Sur y el Sudeste de Asia y ( ) África. Favorecen los controles poco estrictos ya que las limitaciones a la producción y la exportación han afectado a grandes segmentos de su población e industria. Apoyan los esfuerzos de control nacionales, inspirados en 28

29 29 las condiciones de cada lugar y se preocupan por los grandes cuerpos de supervisión bajo la tutela de Naciones Unidas. A pesar de que no tienen el poder para repeler la filosofía de la prohibición directamente, trabajan juntos con efectividad para hacer más confuso el lenguaje de los tratados con excusas, lagunas y aplazamientos. También planean formas de asistencia para compensar las perdidas por los controles estrictos. * Estados Productores: Este grupo lo constituían las principales naciones occidentales; los jugadores clave eran los Estados Unidos, Canadá, Suiza, los Países Bajos, Alemania Occidental y Japón. Al no tener una afinidad cultural por el uso tradicional de las drogas y al enfrentarse a los efectos de la drogadicción entre sus ciudadanos, se inclinan por controles severos sobre la producción de materias primas naturales y el tráfico ilícito. Al ser los principales productores de psicotrópicos sintéticos y con el apoyo de una industria farmacéutica activista, se oponen a relajar las normas que rigen la investigación científica ( ) Favorecen a los grandes organismos regulatorios supranacionales mientras puedan ejercer el control directo sobre sus políticas. Su estrategia consistía en cambiar la carga regulatoria hacia los países que producen materias primas, pero gobernando su espacio de acción lo más posible. * Grupo de control estricto: Este se integraba por estados no productores sin intereses económicos en juego en el intercambio de drogas. Los miembros más importantes eran Francia, Suecia, Brasil y la China nacionalista. La mayoría de los estados en este grupo se oponían ideológicamente al consumo de drogas y sufrían problemas de abuso en sus ciudades. Apoyan la restricción del uso de sustancias ilícitas para fines científicos y médicos; estaban dispuestos a sacrificar su soberanía nacional para asegurar la efectividad de los organismos de control internacionales. Moderaban sus exigencias para asegurar el mayor número de consensos. * El grupo de control débil: Este grupo lo encabezaba la Unión Soviética y con frecuencia incluía a sus aliados en Europa, Asia y África. Consideraban el control 29

30 30 de las drogas como un tema de política interna y con firmeza se oponían a cualquier invasión de la soberanía nacional, como las inspecciones de otros países. Con muy poco interés en el intercambio de drogas y con problemas mínimos de abuso, se negaban a darle poder excesivo a los organismos internacionales. * Grupo neutral: Estos eran diversos miembros en los que se incluían la mayoría de los países africanos, centroamericanos, andinos, a Luxemburgo y al Vaticano. No tenían gran preocupación por el tema más que asegurar su propio acceso a las reservas de drogas. Algunos votaban en bloques políticos o estaban dispuestos a intercambiar votos y otros eran en verdad neutrales y podían inclinarse en ciertos temas, dependiendo de la capacidad de persuasión de los argumentos presentados. En general apoyaban los acuerdos con el propósito de generar menos divisiones. El resultado de estos intereses en conflicto se reflejó en un documento que presumía el nivel de acuerdos alcanzado. La Convención Única mantuvo y expandió los mecanismos de control ya existentes. Aunque estaba libre de las costosas cláusulas del Protocolo del Opio de 1953, como la restricción de la producción de opio a siete países, la influencia estadounidense quedó asegurada en los cuerpos supervisores de Naciones Unidas y se expandió la legislación contra la coca y cannabis. La Convención le exigía a las partes que redactaran cálculos de sus necesidades de drogas, así como informes estadísticos sobre la producción, venta, uso, consumo, importación, exportación o almacenamiento de las mismas. Las partes debían otorgarle licencias a los productores, vendedores y distribuidores, y todas las transacciones que tuvieran que ver con estas sustancias tenían que ser documentadas. Además, la Convención Única requería que las partes hicieran legislaciones penales más estrictas, de acuerdo a las limitaciones constitucionales: las partes debían tipificar nuevos crímenes, y castigarlos de preferencia con el encarcelamiento, de acuerdo con cada una de las actividades que contravenían a la Convención: cultivo, producción, venta, extracción, preparación, posesión, ofrecimiento, ofrecimiento para venta, distribución, compra, venta, entrega, despacho, despacho en tránsito, transportación, importación y exportación. Aún más, se establecía como deseable la extradición de personas relacionadas con estos delitos. La Convención asignó cuatro clasificaciones: el 30