EL COMERCIO INTERNACIONAL COMO CAUSA DEL SUBDESARROLLO: UNA VISION ESTRUCTURALISTA 1. Eliana Daniela Scialabba 2 scialabba@speedy.com.

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1 EL COMERCIO INTERNACIONAL COMO CAUSA DEL SUBDESARROLLO: UNA VISION ESTRUCTURALISTA 1 Eliana Daniela Scialabba 2 scialabba@speedy.com.ar RESUMEN El origen de la teoría del desarrollo, junto a la creación de la CEPAL da lugar a un nuevo campo de estudio: el desarrollo del subdesarrollo. Este campo ocupó desde su origen hasta el presente, aunque con cambios sustantivos en su enfoque, un lugar importante en el análisis de las ciencias sociales, sobre todo en la economía. El objetivo de este trabajo es examinar las continuidades y rupturas del pensamiento estructuralista en América Latina, a partir de mediados del siglo pasado hasta la actualidad. Se examina el rol de la inserción internacional en el subdesarrollo y la dependencia externa que presentan las economías periféricas. Palabras clave: comercio internacional, desarrollo económico, estructuralismo, integración regional. ABSTRACT The origin of development theory, along with the creation of ECLAC generates a new field of study: the development of the underdeveloped. This field held since its origin until the present, although with significant changes in its focus, an important place in social sciences analysis, especially in economics. The aim of this work is to examine the continuities and ruptures of structuralist thought in Latin America from half of the past century to the present. Both, the role of international insertion in underdevelopment and the external dependence presented by peripheral economies, are analyzed. Keywords: international trade, economic development, structuralism, regional integration. 1 Trabajo realizado para el IV Coloquio Internacional de Sociedad de Economía Política y Pensamiento Crítico Latinoamericano, 22 al 24 octubre de 2008, Buenos Aires, Argentina. Se agradecen los comentarios y sugerencias de Lucila Belsanti, Martín Kalos, Natalia Lorato y Cristian Navarro. 2 Facultad de Ciencias Económicas y Ciclo Básico Común, Universidad de Buenos Aires; Facultad de Ciencias Sociales, Universidad del Salvador; Universidad Nacional de Tres de Febrero

2 EL COMERCIO INTERNACIONAL COMO CAUSA DEL SUBDESARROLLO: UNA VISION ESTRUCTURALISTA 1. Introducción La creación de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en 1948 por las Naciones Unidas, marca el nacimiento de la escuela estructuralista. La CEPAL fue creada con el objetivo de promover el desarrollo económico y social mediante la cooperación y la integración regional. El surgimiento de la escuela estructuralista está basado en la crítica a la teoría neoclásica del comercio internacional, que lo plantea como algo beneficioso para todos los países. Uno de los principales aportes del estructuralismo latinoamericano fue la constitución de un nuevo campo de estudio: el desarrollo del subdesarrollo. Desde su origen hasta el día de hoy, este campo ocupa, aunque con cambios sustantivos en su enfoque, un lugar importante en el análisis de las ciencias sociales, sobre todo en la economía. El objetivo de este trabajo es examinar las continuidades y rupturas de este pensamiento en América Latina, desde mediados del siglo pasado hasta la actualidad. Antes de comenzar el estudio es necesario establecer a qué llamaremos desarrollo del subdesarrollo: lo definiremos como la dinámica existente en los países periféricos en el plano económico, político y social, que conforma una estructura con características diferentes a las presentes en las economías capitalistas avanzadas, y que tiende a perpetuar y acrecentar el subdesarrollo. Este trabajo se centra principalmente en el rol que cumple el comercio internacional y la división internacional del trabajo, en el subdesarrollo de las economías periféricas desde una perspectiva estructuralista. Esta escuela se asienta en la tesis de Prebisch Singer sobre la caída tendencial de los términos del intercambio, en base a la que se postula el modelo de centro y periferia y las restantes formulaciones teóricas, que se vieron modificadas con el paso del tiempo. La novedad de esta escuela fue el traslado del análisis desde las economías avanzadas a las regiones menos desarrolladas y más pobres del planeta. La única manera de romper con la división internacional que obliga a la periferia a quedar subdesarrollada es impulsar la industria, por lo que los estructuralistas están a favor de la intervención del Estado, a fin de promover el proceso de industrialización, que debe ser programado. Los primeros exponentes del campo del desarrollo fueron los mercantilistas, que a su vez realizaron importantes aportes a la economía internacional, que sirvieron como - 2 -

3 antecedente a la teoría del desarrollo del subdesarrollo, ya que fueron los primeros en identificar que el engrandecimiento de su Estado sólo podría hacerse a expensas del empobrecimiento del vecino. Sin embargo, fue Adam Smith quien estudió con mayor rigor científico las prácticas que favorecerían al crecimiento económico. Y David Ricardo continuó y amplió el análisis comenzado por Smith, al centrarse, no sólo en el crecimiento económico, sino también en su distribución. Ambos exponentes de la escuela clásica plantearon que el comercio internacional resultaría beneficioso para todos los países, idea que tomaron los neoclásicos para elaborar su teoría sobre el comercio exterior. Luego de la Segunda Guerra Mundial surge la escuela del desarrollo, que se ocupará de estudiar el proceso de desarrollo en las sociedades más avanzadas pero, a fines de la década de 1940, el nacimiento de la CEPAL cambia el curso del estudio: la mirada se dirige hacia las economías más atrasadas, la denominada periferia. El análisis realizado por los estructuralistas de CEPAL inspira a los neomarxistas y nace la escuela de la dependencia, que luego se articularía con la corriente del intercambio desigual. Aunque la CEPAL y el neomarxismo parten de premisas distintas, concluyen que el subdesarrollo de la periferia es consecuencia de la inserción en el mercado internacional y las relaciones comerciales que tienen estos países con las economías avanzadas. En primer lugar, se presentarán los antecedentes históricos del comercio internacional como medio para lograr el desarrollo económico de los países, y se estudiarán los aportes de los mercantilistas, los clásicos y los neoclásicos. Luego, se realizará una breve reseña del rol de la inserción internacional como causa del subdesarrollo, donde se analizará la escuela del desarrollo y la teoría neomarxista del desarrollo del subdesarrollo. En el siguiente apartado nos centraremos en la escuela estructuralista y se expondrán sus características principales. Posteriormente se dará paso al estudio de la evolución del pensamiento estructuralista, desde sus inicios, comenzando por el período de sustitución de importaciones que surge con la creación de la CEPAL y permanece vigente hasta mediados de los sesenta, momento en que este pensamiento original entra en contradicción con lo que ocurría en la periferia en esa época, resultado de las - 3 -

4 recomendaciones de política realizadas por esta escuela 3. El fin del período desarrollista da origen a la teoría de la dependencia, que se agota en los ochenta debido a que las recomendaciones de política de desarrollo interno habían sido financiadas con endeudamiento externo. Así se inicia la crisis de la deuda latinoamericana en la década de los ochenta, que provoca fuertes desequilibrios en el plano interno y externo. Como consecuencia del fracaso de la corriente dependentista surge el neoestructuralismo, en él se mantienen algunos elementos existentes en los períodos anteriores, pero también se llevan a cabo ciertos cambios de fondo en la teoría estructuralista, enfocándose en el estudio de factores que no habían sido tenidos en cuenta, y que ahora son puestos en primer plano por la globalización de la economía. En aquel momento las economías ya no podían crecer sobre la base de los mercados internos, de las protecciones arancelarias, y/o de la inversión estatal. Era urgente un cambio estratégico que orientara su producción a los mercados mundiales, que pudiera competir en esos nuevos escenarios, que se abrieran espacios a la inversión privada, tanto doméstica como internacional. La publicación de la Transformación productiva con equidad realizada por la CEPAL en los años noventa, es el punto de partida del neoestructuralismo latinoamericano. Por último, y a modo de conclusión, se reflexiona acerca de las posibilidades y alternativas que enfrenta el pensamiento latinoamericano sobre el desarrollo en la actualidad. 3 El mayor desencanto provino del fracaso de la industrialización sustitutiva de importaciones, la que rompería con la dependencia de la periferia con el centro y detendría o suavizaría la caída tendencial de los términos del intercambio

5 2. Antecedentes En esta sección se presentarán los antecedentes históricos del comercio internacional como medio para lograr el desarrollo económico de los países. En primer lugar estudiaremos la doctrina mercantilista que plantea que una nación sólo puede enriquecerse a expensas de otra, noción a la que retornaremos en las próximas secciones, y luego haremos un breve análisis de la teoría clásica y neoclásica del comercio internacional, que afirman que éste es beneficioso para el desarrollo de todos los países. 2.1) Mercantilistas: Si bien no podemos determinar con exactitud el surgimiento del comercio internacional, es posible establecer el período en el que éste adquiere mayor importancia: la fase mercantilista, que abarca desde la caída del feudalismo hasta el surgimiento del capitalismo industrial. Durante el mercantilismo, el intercambio comercial pasa a ser un tema de Estado, lo que da lugar a una serie de teorías que explicaron durante mucho tiempo la conducta de los estadistas, o que les sirvieron de fundamento, y actuaron en nombre del engrandecimiento del Estado. Tanto Heckscher (1943) como Blaug (1973), consideran al mercantilismo como una fase de la historia de la política económica, y las propuestas referentes al comercio, son sólo medios para lograr el engrandecimiento de los Estados nación. Si bien la característica principal de esta doctrina es su carácter proteccionista, lo más recordado de los mercantilistas es la noción de balanza comercial favorable como productora de prosperidad nacional. No obstante, Thomas Mun comprueba en 1630 que la entrada continua de oro aumenta los precios internos, haciendo insostenible una balanza comercial positiva en el largo plazo, ya que el alza en el nivel de precios encarece los productos nacionales en el exterior, por lo que disminuyen las exportaciones y se incrementan las importaciones, dado que los precios internacionales son menores a los internos. El mecanismo autorregulador de Hume establece que el dinero afecta el nivel de precios, pero los mercantilistas se basaron en una acepción: la variable afectada era el nivel de producción de la economía, y quedó justificada así la estabilidad de precios con el mayor volumen de comercio. Keynes (1936[2000]) plantea que esto se debe a que los - 5 -

6 mercantilistas utilizaron el ingreso de oro para disminuir la tasa de interés, y así fomentar la inversión y el empleo gracias a la abundancia del dinero 4. Sin embargo llegan a una conclusión, y es que la consolidación del Estado puede conseguirse, si no mejor, debilitando el poder económico de los vecinos como aumentando el propio (Blaug, 1973, p. 30). Esta afirmación fue refutada por los clásicos y neoclásicos, quienes plantearon que el comercio internacional es beneficioso para el desarrollo de todos los países. Luego de estudiar estas dos escuelas, volveremos sobre esta afirmación. 2.2) Escuela clásica Adam Smith, en la Riqueza de las Naciones, señala que el desarrollo económico será el tema central de su obra. Este autor entiende por riqueza los ingresos obtenidos por la comunidad durante un período, la riqueza vista como un flujo 5. Y de esta forma, el crecimiento de los ingresos depende de la división del trabajo en la sociedad, asociada al concepto de rendimientos crecientes 6. Sostiene que el bienestar aumenta si se eliminan todas las restricciones a las importaciones y exportaciones, y plantea la existencia de una mano invisible que llevará automáticamente a todos los mercados al equilibrio, por lo que las medidas proteccionistas que defendían los mercantilistas, según Smith, no son maximizadoras, sino que el máximo beneficio está determinado por el libre comercio. Por otra parte, David Ricardo tiene varias similitudes con Smith en cuanto al libre comercio, pero extiende el principio de ventajas absolutas (de comercio unilateral) al principio de las ventajas comparativas, que da lugar al comercio internacional bilateral. En 1815, cuando en el Reino Unido se estudiaba la implementación de la Ley de Granos, Ricardo plantea que la importación de granos sería beneficiosa para aumentar el nivel general de utilidades de la economía, y en sus Principios de Economía Política vuelve a analizar el tema, y concluye que: el comercio exterior, aunque es grandemente beneficioso para un país, ( ) no tiene tendencia a elevar los 4 Heckscher (1943) plantea que el pensamiento de Keynes era incorrecto, debido a que el desempleo característico de la época no era similar al que se verificó durante el período mercantilista. 5 La riqueza como un flujo fue introducida en la doctrina económica por la escuela fisiócrata, los mercantilistas asociaban la riqueza a un stock, una cantidad dada de oro y metales preciosos. 6 Luego Smith asume que los rendimientos son constantes. David Ricardo y otros economistas clásicos se encargan de desterrar los rendimientos crecientes con el supuesto de rendimientos decrecientes de la tierra, supuesto que luego la teoría neoclásica extenderá a todos los factores productivos

7 beneficios del capital, a no ser que los artículos importados sean de aquellos en que gastan sus salarios los trabajadores (Ricardo, 1817[1973], p. 118). Cuando Smith establece su teoría de las ventajas absolutas, determina que sólo exporta el país con menor costo absoluto. En Ricardo, esta ventaja absoluta es el punto de partida de las ventajas comparativas: una vez que se da el comercio unilateral, se generará un desbalance comercial, y el país exportador tendrá un ingreso de oro en su economía. Aquí el autor introduce la teoría cuantitativa tal cual la interpretaba Hume, y plantea que el ingreso de dinero en la economía exportadora provocará un incremento en el nivel general de precios, lo que hará desvanecer la ventaja comercial, y el país importador ahora empezará a exportar el bien en el que posee menor desventaja relativa. Con esta división internacional del trabajo, todos los países serán beneficiados con el comercio exterior, ya que cada país se especializará en producir el bien en el que tenga menor desventaja comparativa. 2.3) Neoclásicos Las teorías planteadas por esta escuela, mantienen el supuesto de las ventajas comparativas. La intención de Heckscher (1919) era estudiar la modificación en la distribución del ingreso cuando se implementaba el comercio internacional. La teoría ricardiana sólo tenía en cuenta la utilización de un factor (el trabajo), pero en el modelo de Heckscher Ohlin se utiliza más de un factor 7. Se pone énfasis en la interacción entre las proporciones en las que los diferentes factores están disponibles en diferentes países y la proporción en que son utilizados para producir, a su vez, otros factores. Para que este modelo sea consistente, se deben hacer varios supuestos: cada economía produce dos bienes, y la producción de cada bien requiere dos factores de producción. Además, ninguno de los factores utilizados en cada industria es específico para dicha industria y los mismos factores son utilizados en ambos sectores. Los dos factores de producción son limitados y la tecnología de producción es de coeficientes fijos. Adicionalmente, los factores no son sustitutos, ambas economías poseen la misma tecnología, el mercado de bienes y factores es de competencia perfecta, existe libre y perfecta movilidad interna de factores pero no existe movilidad externa y los gustos o preferencias son similares. 7 En ésta época, el uso de capital es más significativo que en la que estudia Ricardo

8 Por lo tanto, una economía tenderá a ser relativamente más efectiva en la producción de bienes que son intensivos en los factores en los que el país está relativamente mejor dotado (Krugman, Obstfeld, 1999). Cuando dos países empiezan a comerciar, estos tienden a exportar los bienes cuya producción es intensiva en los factores en los que están dotados en forma más abundante, y aunque no existe libre movilidad de factores a nivel externo, se iguala la remuneración relativa de los factores 8, dado que la importación incorpora a la economía el bien relativamente escaso y la exportación envía a la otra economía el bien relativamente abundante, lo que genera la especialización del comercio internacional. Según este modelo, el comercio beneficia a todos los participantes y, en términos de distribución tiene efectos muy importantes: los propietarios de un factor abundante en el país ganan con el comercio, sin embargo, los propietarios de un factor escaso en el país pierden. Luego, el modelo es completado por Samuelson, quien propone la igualación absoluta de los precios de los factores. La igualación absoluta de los precios de los factores significa que el libre comercio internacional también iguala los salarios reales para el mismo tipo de trabajo en las dos naciones, así como la tasa real de interés para el mismo tipo de capital en ambos países. En la realidad, la igualación de los precios de los factores no se observa a causa de enormes diferencias de recursos, barreras comerciales y diferencias internacionales en tecnología. En la teoría neoclásica, las diferencias en dotaciones relativas de factores de producción, llevan a la especialización internacional y a una tendencia a la igualación (relativa o absoluta) de la remuneración de los factores de producción entre los países que intercambian. Esta tendencia debería permitir acercar los niveles de desarrollo: el comercio es un instrumento apropiado para reducir las desigualdades entre las naciones. 3. El subdesarrollo como consecuencia de la inserción internacional La economía del desarrollo surge tras la Segunda Guerra Mundial. La concepción del subdesarrollo como atraso económico tiene su mejor elaboración en la 8 Según Ohlin, el comercio internacional conduce a una tendencia a la igualación relativa internacional de la remuneración de los factores productivos y no a la igualación completa, en la medida donde esta supondría la movilidad internacional total de los factores. En contrapartida, Samuelson postula que, bajo ciertas condiciones, el comercio internacional llega a una igualación completa y absoluta de la remuneración de los factores

9 obra de Rostow sobre las etapas de crecimiento económico, en la que se plantea que existen determinados obstáculos que han impedido que algunos países pudieran desarrollarse. Estos obstáculos fueron sistematizados en la doctrina de los círculos viciosos por autores como Myrdal, Singer y Nurske. Generalmente, el principal problema es la falta de ahorro que impide el aumento de la inversión 9, lo que debería dar lugar al crecimiento y desarrollo, ya sea equilibrado o desequilibrado (Lewis, 1954; Hirschman, 1961). Un incremento del ahorro externo ayudaría a los países subdesarrollados a desarrollarse. El fracaso de esta teoría abrió las puertas a la aplicación de otras teorías del desarrollo, entre ellas la teoría de la dependencia. El análisis de la dependencia estudia el desarrollo en la periferia, y se basa en la interacción entre las estructuras internas y externas. (Palma, 1987). Existen dos enfoques fundados en distintos puntos de partida que concluyen que en las economías subdesarrolladas, el comercio internacional es una de las principales causas de ese subdesarrollo, y tiende a perpetuarlo. Por un lado, se encuentra la teoría de origen neomarxista, y por otra parte, la escuela estructuralista. En esta sección se presentará la teoría de la dependencia neomarxista y el intercambio desigual, para luego centrarnos en el análisis estructuralista como causa del subdesarrollo. 3.1) Enfoque neomarxista En el pasado, los países capitalistas industrializados introdujeron a los países periféricos en un sistema de relaciones de intercambio desigual por medio del cual el excedente económico era extraído de la periferia, esto da lugar a que la posibilidad de desarrollo de los países periféricos sea muy limitada. Las teorías del desarrollo neomarxistas surgen durante la posguerra y alcanzan cierto nivel de elaboración en 1957, año en el que se publica La economía política del crecimiento de Paul Baran. En la obra se plantea que las naciones industrializadas buscan aliarse con las elites tradicionales de las economías subdesarrolladas, ya que el desarrollo de éstas es adverso a los intereses del centro. A raíz de la obra de Baran surge la moderna teoría del imperialismo que se desarrolla durante los años cincuenta y sesenta, con los aportes de Baran, Sweezy, Frank y Wallerstein. 9 Gerschenkron rechaza la importancia de la revolución industrial como modelo de desarrollo y resta importancia a la acumulación de capital, al afirmar que el atraso económico relativo puede darse por diferentes motivos

10 Frank continúa el análisis comenzado por Baran, y concluye que dentro del sistema capitalista no habrá otra cosa que desarrollo del subdesarrollo, debido a la manera en que las economías periféricas se encuentran ligadas a la economía internacional (Palma, 1987). El problema del subdesarrollo gira en torno al carácter dependiente de las economías periféricas 10. Por distintos motivos y mecanismos estas corporaciones se instalan en los países subdesarrollados y comienzan a generar riqueza, pero al mismo tiempo dicha riqueza es extraída desde dichos países hacia los países desarrollados. En este punto, la teoría de la dependencia neomarxista se contacta con la teoría del intercambio desigual, que cuenta, entre sus mayores exponentes, con Emmanuel, Amin y Shaikh. Según Emmanuel (1990), la desigualdad del intercambio se produce cuando surge una determinada relación de precios que se establece en virtud de la igualación de la tasa de ganancia en regiones de plusvalía institucionalmente diferente, ya que en los países subdesarrollados se busca pagar el menor salario posible. De esta forma, la inversión extranjera no es mecanismo para el desarrollo de los países subdesarrollados, sino un conducto de transferencia de riqueza de los países pobres hacia los ricos, al tiempo que permite a éstos aumentar su control sobre las economías de aquéllos. Otro enfoque del intercambio desigual es el desarrollado por Shaikh, quien plantea, desde el comienza de su análisis, que no es necesario examinar determinadas características del capitalismo para determinar que el libre comercio lleva a la desigualdad entre países. Es el libre comercio el que genera el intercambio desigual. Se crítica a la teoría clásica, neoclásica y a Emmanuel, ya que todas estas elaboraciones se basan en el principio de las ventajas comparativas, en las que actúa la teoría cuantitativa del dinero. Para Shaikh el mecanismo que opera es la teoría del dinero de Marx, en la que las variaciones en la cantidad de dinero producen variaciones en la tasa de interés. Su estudio se centra en el movimiento internacional de capital; la abundancia de recursos naturales y el costo de la mano de obra. Y finalmente asevera que las firmas invertirán y establecerán sus plantas en los países subdesarrollados, teniendo en cuenta que la cuota de ganancia es mayor en estos países ya que la mano de obra y los recursos naturales poseen un menor costo. 10 Para Frank, el problema de los orígenes del capitalismo se reduce a los orígenes del mercado capitalista internacional y no al hecho de si surge o no un mercado libre de trabajo

11 4. Escuela estructuralista El nacimiento de la escuela estructuralista está ligado a la crítica a la teoría neoclásica del comercio internacional, fundamentada empíricamente en la teoría de la tendencia al deterioro de los términos del intercambio, conocida con el nombre de tesis Prebisch Singer 11, planteada a principios de la década del cincuenta. Esta tesis, piedra angular del estructuralismo latinoamericano, sirve para desarrollar el modelo de centro periferia. Durante los cincuenta y sesenta el estructuralismo continúa el progreso en el seno de la CEPAL. Los rasgos principales de esta teoría son la distinción entre el crecimiento y el desarrollo, planteando que el desarrollo y el subdesarrollo están en función de factores estructurales y tecnológicos. El desarrollo de los subdesarrollados se produciría al introducir una mejora tecnológica, lo que incrementaría la productividad del trabajo. El crecimiento del producto sin cambios estructurales produciría solamente crecimiento, pero no desarrollo. Las estructuras de estas economías han sido determinadas históricamente por su inserción en el mercado internacional, sirviendo al centro como fuente de recursos baratos para llevar a cabo su industrialización y como mercado consumidor de las exportaciones de sus productos 12. Esta inserción en el mercado internacional da lugar a estructuras económicas duales, con un sector moderno orientado a la exportación de productos primarios, y otro tradicional, casi a nivel de subsistencia. Estas estructuras propias de los países subdesarrollados son las que explican los desequilibrios macroeconómicos (inflación, desempleo, déficit comercial). Por todo esto se sigue que el desarrollo solo puede lograrse con un cambio estructural y para eso es necesaria la intervención gubernamental. 4.1) Evolución del estructuralismo El pensamiento estructuralista puede dividirse en tres importantes etapas. La primera va desde los cincuenta hasta mediados de los setenta, y está caracterizada por el predominio del pensamiento cepalino, el estructuralismo desarrollista; a esta etapa 11 Esta tesis fue formulada paralelamente por Singer y Prebisch para explicar los resultados de investigaciones empíricas realizadas por el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas que corroboraban dicha tendencia. 12 Desde una perspectiva regulacionista, en las relaciones entre el centro y la periferia, el rol de la periferia es el de un termostato, aportando al centro una fuente de agua caliente (materias primas y brazos) y una fuente de agua fría (los mercados), (Lipietz, 1990, p. 63)

12 pertenece la teoría del deterioro de los términos de intercambio, el modelo centro periferia y la política de industrialización por sustitución de importaciones. La siguiente etapa emerge como consecuencia del fracaso de las políticas propuestas en la primera fase. Surgen las primeras versiones de la teoría de la dependencia, que tendrán su auge durante los años setenta. La versión estructuralista de esta teoría presenta la dependencia como una situación en que la economía de ciertos países está condicionada por el desarrollo y la expansión de otra economía a la que está sometida, de tal manera que sólo pueden evolucionar como un reflejo de la expansión de las economías dominantes, que puede tener un efecto positivo o negativo sobre el desarrollo inmediato de dichos países. Hacia mediados de los años ochenta, la teoría de la dependencia había sido ya muy cuestionada por el radicalismo que había adquirido y por la falta de capacidad para explicar ciertos logros en el campo del desarrollo, comienzan entonces a oírse voces que tienden a moderar el discurso y a defender las posibilidades que ofrece la interdependencia que existe a nivel internacional; todo ello conduce a la elaboración en 1990 de un nuevo y trascendente informe de la CEPAL sobre la Transformación productiva con equidad, donde se recogen las recomendaciones de esta institución para afrontar el reto de los años noventa tras el duro aprendizaje latinoamericano de los años ochenta ) Primera etapa: estructuralismo desarrollista La teoría de la tendencia al deterioro de los términos del intercambio, combinaba dos hipótesis diferentes: por una parte, el efecto negativo de la inelasticidad ingreso de la demanda de materias primas sobre los términos de intercambio de los países subdesarrollados y, por otra, las asimetrías en el funcionamiento de los mercados laborales del centro y de la periferia de la economía mundial. El crecimiento económico tiende a generar cambios en la estructura productiva a lo largo del tiempo, en particular, una tendencia a la disminución del tamaño relativo del sector primario. Este es el punto de partida de la primera hipótesis. El cambio estructural que se verifica no solo se vincula a las variaciones en la demanda final, sino también con que el avance tecnológico en las manufacturas está asociado a la reducción de los costos de las materias primas. Si los países subdesarrollados se especializan en producir materias primas y los países desarrollados producen manufacturas, estas modificaciones estructurales tienen repercusiones en el mercado mundial. En un contexto de este tipo, los primeros deberán crecer con más

13 lentitud o los excedentes de bienes primarios que producen presionarán a la baja de los precios relativos en el mercado internacional 13. La segunda hipótesis plantea la existencia de una distribución desigual de los frutos del progreso técnico: en el caso de las manufacturas esos frutos benefician a los productores, que se apropian de ellos a través de mayores ingresos, en el caso de los productos básicos se traducen en menores precios. Esta asimetría resulta del funcionamiento tanto de los mercados de bienes (mayor poder de mercado para fijar los precios en las manufacturas) como de los mercados laborales (mayor organización de los trabajadores del centro). La menor demanda de largo plazo de materias primas hace que los excedentes relativos de mano de obra desplazados de las actividades primarias tiendan a concentrarse en los países subdesarrollados, lo que se traduce en un deterioro de los salarios relativos de los trabajadores de los países subdesarrollados y, por ende, de los términos de intercambio de estos países. Rodríguez (1993) plantea que una causa adicional en el deterioro de los términos del intercambio en el largo plazo son las diferentes variaciones de los precios de bienes primarios y las manufacturas en los ciclos económicos: en el auge los productos primarios incrementan sus precios más que las manufacturas, pero en épocas de depresión sufren una caída mayor al alza que habían logrado en la expansión. El modelo centro periferia está estrechamente relacionado con el deterioro de los términos del intercambio, ya que son estas diferencias estructurales entre países desarrollados y subdesarrollados lo que genera la actual división internacional del trabajo, y por lo tanto, el patrón de especialización. Esta dualidad de la economía mundial se origina con la revolución industrial en el centro, y se incrementa aceleradamente la productividad de los factores, dando lugar a una estructura productiva homogénea y diversificada. El centro se va a especializar en la producción de bienes manufacturados, con mayor valor agregado. En contraste, la periferia tiene una estructura heterogénea y especializada, ya que en ella conviven sectores de distinta productividad 14 y se producen bienes primarios 13 Ocampo y Parra (2003) estudiaron la evolución de los términos del intercambio entre productos básicos y manufacturas entre 1900 y 2000 y concluyeron que si bien hubo un marcado deterioro de los términos del intercambio a lo largo del siglo XX, este no fue continuo ni homogéneo entre productos

14 para exportar al centro. El sector de baja productividad ocasiona el excedente de mano de obra que mencionábamos, y presiona sobre los salarios, impidiendo que la periferia retenga los frutos de su propio avance tecnológico. En opinión de la CEPAL, el comercio internacional no solo perpetúa la asimetría entre el centro y la periferia, sino que también la profundiza (Kay, 1991, p. 103). Las recomendaciones de política económica que se desprendieron de este análisis fueron la elaboración de planes de industrialización por sustitución de importaciones; es decir, la transformación de la estructura productiva de estos países por medio de la sustitución de las manufacturas importadas por otras de producción nacional. Ello trajo consigo la aplicación de políticas proteccionistas, con el objeto de permitir el desarrollo de las industrias nacionales sin la competencia de las empresas extranjeras. Se sostenía que la sustitución de importaciones (desarrollo hacia adentro) superaría las restricciones del desarrollo hacia afuera, y no solo eso, sino que también fortalecería a los sectores medios y bajos de cada sociedad. El desarrollo hacia fuera debía mantenerse en funcionamiento, ya que las exportaciones de bienes primarios debían proveer de las divisas necesarias para la industrialización. La solución no está en crecer a expensas del comercio exterior, sino de saber extraer, de un comercio exterior cada vez más grande, los elementos propulsores del crecimiento económico (Prebisch, 1986, p. 480). Estas políticas se aplicaron en la mayoría de los países latinoamericanos durante el período de entreguerras y durante las décadas de los cincuenta y sesenta. Sin embargo, no se consiguieron los efectos deseados, ya que si bien se produjo la industrialización de estos países, ello no supuso la salida del subdesarrollo, debido a que no se tuvieron en cuenta los problemas de balanza de pagos y de inflación, y el poder de las empresas transnacionales. Este fracaso da origen al surgimiento de la teoría de la dependencia dentro de la escuela estructuralista. Parte de este fracaso, como explica 14 Estas economías adoptan un carácter dual, ya que se desarrolla una gran brecha en la productividad entre el sector de exportación y el de subsistencia. Para la producción de bienes destinados al mercado externo, la periferia importa tecnología del centro

15 Palma (1987), se debe a que el pensamiento de la CEPAL sólo descansa en la naturaleza estructural 15, sin tomar en cuenta las relaciones sociales de producción ) Segunda etapa: teoría de la dependencia Esta teoría surge a mediados de los sesenta como alternativa a la etapa anterior. Entre los principales autores de la dependencia 16 encontramos a Fernando Henrique Cardoso, Osvaldo Sunkel, Celso Furtado, y Aníbal Pinto. Sus ideas son más bien vistas como un nuevo desarrollo de la escuela estructuralista, en tanto ellos tratan de reformular la posición desarrollista de la CEPAL a la luz de la crisis de la industrialización sustitutiva. La versión estructuralista de la dependencia acepta la posibilidad de que exista desarrollo en la periferia, si bien se trataría de un desarrollo dependiente asociado, es decir, puede producirse la industrialización y un cierto desarrollo de la periferia pero éste estará siempre vinculado al dinamismo y necesidades del centro. Dicho sistema de relaciones internacionales se traslada al interior de los países y crea relaciones de dependencia entre distintas regiones, sectores y clases sociales, de esta forma viene a ser reforzado por otras clases de dependencia no económicas como es el caso de la dependencia intelectual (adopción de patrones de pensamiento propios de los países centrales), la dependencia cultural (adopción de pautas de conducta y de consumo procedentes de los centros) y la dependencia tecnológica (utilización de tecnología importada en lugar de desarrollar una propia). Dentro del grupo dependentista reformista se manifiestan algunas diferencias al destacar distintos aspectos de la dependencia. Para Sunkel la expresión clave es desintegración nacional, para Furtado se trata de patrones dependientes de consumo mientras que para Cardoso es un desarrollo dependiente asociado. Sunkel (1984) analiza la problemática ambiental que produce en América Latina la explotación de los recursos naturales, y observa que el excedente financiero generado de dicha explotación fluye en mayor parte hacia el exterior y la parte que retenida localmente es utilizada para financiar el consumo de lujo de las clases dominantes. Un análisis similar se puede hallar en Furtado (1974), en su estudio sobre el modelo 15 El enfoque estructural es insuficiente para analizar la evolución de largo plazo del sistema económico en su conjunto, ya que este, claramente, implica mucho más que una mera transformación de la estructura de la producción (Palma, 1987, p.66). 16 La corriente de la dependencia tiene una rama neomarxista, a la cual ya hemos hecho referencia en la sección previa

16 brasileño. La política de desarrollo, elaborada para satisfacer los elevados niveles de consumo de una pequeña minoría de la población, como la impulsada en Brasil, tiende a agravar las desigualdades sociales y a incrementar el costo social del sistema económico (Furtado, 1974, p. 587). La tecnología para producir los bienes de consumo de lujo viene de los países centrales 17. Esta tecnología intensiva en capital acentúa aún más la concentración del ingreso y el superávit de mano de obra, lo que reproduce el círculo vicioso de subdesarrollo y dependencia. Cardoso y Faletto (1976 [1969]) analizan la relación cambiante entre los factores internos y externos que han determinado el proceso de desarrollo en América Latina. Intentan demostrar como los desarrollos internos se vinculan a los cambios externos y como el sistema mundial incide de manera diferente en los distintos países de América Latina. Esta interacción entre los elementos internos y externos conforma el núcleo de la caracterización que Cardoso y Faletto hacen de la dependencia. Ambos no consideran la dependencia como una simple variable externa, ya que no derivan mecánicamente la situación sociopolítica nacional interna de la dominación externa. Aunque los límites para maniobrar están en gran medida regulados por el sistema mundial, la particular configuración interna de un país determina la respuesta específica a esos mismos eventos externos. De este modo, no ven la dependencia y el imperialismo como el lado interno y el lado externo de una sola moneda, quedando el lado interno reducido a un simple reflejo del externo; sino que conciben, en cambio, la relación entre las fuerzas internas y externas formando un todo complejo al explorar las interconexiones entre estos dos niveles y las maneras como se encuentran entretejidos. Cardoso no considera que una situación de dependencia sea contradictoria con el desarrollo, y para señalarlo acuña la expresión desarrollo dependiente asociado. Así rechaza la idea de Frank del desarrollo del subdesarrollo. Esta concepción de la teoría de la dependencia condujo a muchos países latinoamericanos durante los setenta a una serie de políticas de desarrollo autocentrado, basadas en la potenciación del mercado interno y en la búsqueda de un desarrollo tecnológico e intelectual autóctono; sin embargo, en este período la financiación del 17 En su mayoría proviene de las empresas multinacionales. Furtado (1974) llama modernización a este proceso de adopción de nuevos patrones de consumo que corresponden a niveles mas altos de ingresos en ausencia del desarrollo económico

17 desarrollo vino de la mano de la deuda externa, muy barata por aquel entonces pero que acabaría generando grandes problemas en los ochenta. El caso de Brasil tal vez sea uno de los más significativos, consiguió un importante desarrollo industrial, con tecnología propia y con un importante desarrollo intelectual en distintos campos del conocimiento; sin embargo, esto no le permitió dejar de ser un país subdesarrollado y cuando llegó la década de los ochenta se pusieron de manifiesto todas las deficiencias del modelo de desarrollo autocentrado ) Tercera etapa: neoestructuralismo En los ochenta se produce un redireccionamiento del pensamiento estructuralista tendiente a moderar el discurso, aprovechando y defendiendo las posibilidades de interdependencia, proceso que culmina con la reformulación de esta teoría, que origina el neoestructuralismo de la CEPAL, con la publicación de la Transformación productiva con equidad a principios de los noventa 18. La corriente neoestructuralista se inspira en el estructuralismo tradicional. Muchas de las contribuciones del pensamiento estructuralista son todavía pertinentes y son retomadas y enriquecidas por los nuevos estructuralistas (F. Fajnzylber, R. Ffrench- Davis, A. Foxley, N. Lustig, J. Ros, M. Tavares, L. Taylor). La Transformación productiva con equidad pretende crear nuevas fuentes de dinamismo que permitan alcanzar algunos de los objetivos de una nueva concepción de desarrollo basada en crecer, mejorar la distribución del ingreso, consolidar los procesos democratizadores, adquirir mayor autonomía, crear las condiciones que detengan el deterioro ambiental y mejorar la calidad de vida de toda la población; para ello competitividad, tecnología, educación, relaciones industriales, integración supranacional y estabilización macroeconómica son elementos claves. En esta publicación, de carácter institucional, pero coordinada e inspirada por Fajnzylber, se planteó la necesidad de un patrón regional de crecimiento basado en un proceso de industrialización, pero con miras a la inserción internacional y no al mercado interno, como se planteaba anteriormente. En esta propuesta la industrialización continúa siendo vital, pues en el sector que produce (el manufacturero), se generan 18 Se trató de un marco analítico que impulsaba un nuevo tipo de industrialización que le posibilitara a la región ganar competitividad internacional y, por esa vía, posicionarse estratégicamente en el mercado mundial. Ello, a partir de incrementos genuinos en la productividad que fueran socialmente compartidos

18 bienes portadores y difusores del progreso técnico, elemento esencial que propende a una mayor productividad y, por lo mismo, a una mayor tasa de crecimiento 19. En su vertiente exterior, este informe se asienta en la idea de la interdependencia, de forma tal que en la medida en que América Latina avance en la senda de una transformación ganará legitimidad, credibilidad y eficacia como interlocutor válido en el diseño de un nuevo orden económico internacional. Y en la medida en que se reactiven las economías y se desarrolle la integración regional aumentará el poder de negociación de los países latinoamericanos frente a terceros. Con la intención de alejarse de los planteamientos pesimistas de la dependencia, pero manteniendo en esencia los postulados de la misma, autores como Ffrench Davis y Prebisch, destacaron la importancia de avanzar significativamente en la protección del medio ambiente, el control de los recursos naturales, la regulación internacional de las empresas transnacionales, el acceso a los avances científicos, y la participación en el proceso internacional de decisiones para la solución de los problemas globales mundiales. Todos ellas son condiciones indispensables para que las relaciones de dependencia se transformen en relaciones de interdependencia y hagan posible un intercambio más equitativo. El acento estructuralista sobre los cuellos de botella del lado de la oferta, es aún una característica central del análisis neoestructuralista. El neoestructuralismo comparte esta posición estructuralista desarrollista, según la cual, la condición de subdesarrollo de la región latinoamericana no se explica por las distorsiones exógenas inducidas por la política económica. La condición de subdesarrollo se explica por factores estructurales endógenos como: la distribución desigual del ingreso y la riqueza, la concentración de la propiedad de la tierra, la inserción desfavorable en el comercio mundial, el grado elevado de concentración de los mercados, y el retraso tecnológico 20. Y por factores 19 De hecho, en los tiempos del autor, el sector manufacturero aún se caracterizaba por este dinamismo. En la actualidad, si bien continúa siendo un motor importante de crecimiento, no se puede negar que ha experimentado un cierto retroceso a favor de otras actividades, como los servicios y las tecnologías de la información y la comunicación. No obstante, esto no invalida los principios de la transformación productiva con equidad. Por el contrario, la reproducción de la falta de equidad en la sociedad limita también el acceso a estas tecnologías, generando así pérdidas de competitividad y, por lo mismo, también de crecimiento. 20 Al igual que los teóricos del crecimiento endógeno, los neoestructuralistas consideran que el mercado de la tecnología presenta fallas resultantes del carácter de bien público no puro del conocimiento técnico

19 sociopolíticos como: la organización sindical frágil, distribución geográfica y sectorial de la población desigual y bajo nivel educativo. Al mismo tiempo que reconoce los aportes importantes del pensamiento estructuralista desarrollista, el neoestructuralismo toma en cuenta las insuficiencias de las políticas de desarrollo de inspiración estructuralista (la estrategia de sustitución de importaciones) experimentadas en el continente latinoamericano durante tres décadas: un pesimismo exagerado en relación a las posibilidades de exportación, confianza excesiva en las virtudes de la intervención del Estado en la economía, la negligencia de los aspectos monetarios y financieros, y la subestimación de la necesidad de un ajuste a corto plazo de la economía. Para los estructuralistas y los neoestructuralistas, la única vía para romper con el esquema neoclásico de inserción internacional reside en el impulso del desarrollo industrial. La integración regional representa otro tema central en la doctrina común a estas dos corrientes estructuralistas. La integración económica debe proveer las condiciones necesarias para que la industrialización constituya el motor eficaz del desarrollo económico global de los países latinoamericanos. Consideran la industrialización fundada sobre la sustitución, como una etapa inicial necesaria del proceso de desarrollo. No obstante, piensan que este proceso ha sido mantenido demasiado tiempo y que es el momento de sacar provecho de la capacidad industrial creada por medio de la estrategia de la sustitución. Reconocen que se debe pasar a la segunda etapa, la de exportación de productos no tradicionales, especialmente de bienes manufacturados. Finalmente, la posición de la CEPAL en el dominio de las relaciones internacionales ha evolucionado: en los años cincuenta el enfoque estructuralista se centró sobre la industrialización; en los años noventa, la respuesta propuesta por la corriente neoestructuralista al fenómeno de la globalización económica es la búsqueda y la espera de una competitividad internacional acrecentada. En cuanto al horizonte temporal de los ajustes, en este período ya no sólo se focalizan en los ajustes de carácter estructural (de largo plazo), sino que también plantean que es necesario preservar los equilibrios macroeconómicos y velar sobre la coordinación entre el corto y el largo plazo, la concertación entre los sectores público y y de la información. Esas fallas conducen a una subinversión en materia tecnológica y justifican una intervención directa del Estado gracias a políticas horizontales (Guillen Romo, 2007, p. 312)

20 privado y la construcción de una estructura productiva local que implique mayor igualdad en la distribución. Ffrench Davis (2005) plantea que los objetivos macroeconómicos deben ser amplios, y no limitarse simplemente a la reducción del déficit fiscal y la inflación. Sostiene que el foco de atención de las instituciones nacionales e internacionales debería ser el manejo del boom económico, más que el manejo de la crisis. Es por ello que, en un entorno de flujos de capitales volátiles, como ha sido históricamente la situación de América Latina, se requiere un fuerte control en cinco áreas fundamentales: 1) políticas monetarias, orientadas a lograr consistencia entre la demanda efectiva y el producto potencial, 2) políticas cambiarias, que deben tender a un tipo de cambio flexible administrado, 3) políticas fiscales que generen sólidas posiciones fiscales sin descuidar los mecanismos contracíclicos, 4) regulación de los flujos de capitales, que por medio de un control prudencial de la cuenta de capitales tiendan a desalentar el capital especulativo y 5) políticas de supervisión de las instituciones financieras internacionales. Ffrench Davis (2004) analiza el rol del capital externo en las economías subdesarrolladas. Plantea que la afluencia de capital desde las economías ricas a las más pobres ayuda a reducir las brechas tecnológicas y empresariales que median entre los países más y menos. Los beneficios del flujo que enumera son: incrementos en el stock de capital, compensación de shocks externos, diversificación del riesgo y apertura de la cuenta de capitales y disciplina macroeconómica 21. Los esfuerzos actuales de estabilización y de integración supranacional de algunos países latinoamericanos pueden considerarse como ejemplos, aunque incompletos de la Transformación productiva con equidad ; tal es el caso de los países del MERCOSUR (Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay), de la integración de México en la NAFTA y la situación chilena. 21 En el mismo trabajo analiza que los capitales que no son categorizados como IED, y se dirigen hacia las economías emergentes, suelen ser procíclicos y a tienden a desestabilizar la economía (Ffrench Davis, 2004, p. 11)

21 5. Conclusión La liberalización financiera fue presentada a los países subdesarrollados como la respuesta a estrategias ineficientes asociadas a la protección comercial y los altos niveles de intervención estatal y también como la forma de aprovechar las ventajas de la globalización. Las reformas fueron aplicadas, pero no generaron los resultados esperados, produciendo cada vez mayor insatisfacción en estos países 22. Si bien la inversión extranjera directa y el comercio se han incrementado, esto no se refleja en indicadores de crecimiento, y mucho menos de desarrollo. Como consecuencia directa de esta dinámica, las tensiones distributivas se agravan, y las disparidades de ingreso entre los países desarrollados y los subdesarrollados continúan acentuándose. En la actualidad, el neoestructuralismo no sólo tiene en cuenta los problemas concernientes al desarrollo, sino que también le da importancia al crecimiento y a la inflación, que habían sido dejados de lado por el estructuralismo desarrollista. Además se le da una importancia relevante a los movimientos internacionales de capital y su influencia sobre los ciclos económicos de los países subdesarrollados, realizando la recomendación de mantener tipos de cambios competitivos para insertarse en los mercados internacionales. Es claro que el proceso de globalización ha intensificado las diferencias norte sur, no sólo por la creciente brecha en los niveles de ingreso y el mayor poder de los países desarrollados junto a las grandes empresas multinacionales, sino por la competencia existente entre los países subdesarrollados para captar las inversiones extranjeras, en una época de movilidad del capital, lo que debilita aún mas el rol de la periferia, y refuerza la supremacía del centro. En términos macroeconómicos, según el enfoque neoestructuralista, es más importante aislar la economía de grandes inestabilidades, que controlar la inflación 23, ya que la volatilidad del crecimiento genera una alta subutilización promedio de la capacidad productiva instalada, que reduce la productividad y por ende afecta adversamente la inversión. Otro punto sumamente importante a considerar es el déficit 22 Esta liberalización y apertura de la cuenta capital generó graves problemas financieros en las economías subdesarrolladas en la década pasada y a comienzos de esta década, provocando fuertes crisis en el sector financiero que terminaron arrastrando también a la economía real. 23 Siempre y cuando esta sea moderada. Si el nivel general de precios se incrementa a tasas elevadas, genera las mismas distorsiones y amplifica los efectos de la volatilidad del crecimiento