ACTUALIDAD POLÍTICAS PÚBLICAS San Salvador, septiembre 2013

Transcripción

1 1 ACTUALIDAD POLÍTICAS PÚBLICAS San Salvador, septiembre 2013 De contratos a Ley de Salarios: cambio de régimen para la estabilidad laboral de los empleados públicos En El Salvador, cada vez que está por finalizar un año, y sobre todo cuando ese final de año es el último de una administración gubernamental, se produce un estado de zozobra e intranquilidad generalizada en los empleados y funcionarios de la administración pública, especialmente aquellos que están bajo el régimen de contrato, debido a que se producen ceses colectivos de trabajadores del Estado. Debido a que en 2014 hay elecciones presidenciales y, en consecuencia, cambio de gobierno lo cual abre posibilidades para todos los candidatos en contienda-, el estado de zozobra ha iniciado de manera bastante anticipada en el sector público, de cara a la finalización del Debido a que actualmente se está en la etapa de aprobación del Presupuesto General de la Nación del próximo año, y previendo los ceses colectivos, se ha sabido de la buena noticia que algunas dependencias gubernamentales han procedido a cambiar del régimen de contrato al de salarios de sus trabajadores, tal es el caso de la Secretaría de Inclusión Social, el Ministerio de Educación, entre otros. Sin embargo, algunas entidades han realizado dicho cambio de régimen de manera selectiva, dejando desprotegidos de manera arbitraria a algunos trabajadores. Esa es la situación de la Secretaría de Cultura de la Presidencia de la República. Según testimonios de trabajadores de esa dependencia, la selectividad se basa en la consideración de tratarse de empleados de confianza; no obstante, argumentan, que el uso del criterio es utilizado de manera discrecional por parte de las autoridades titulares de la institución. Sobre la estabilidad laboral en general Cuando el trabajador celebra un contrato individual de trabajo, lo hace en el entendido de que prestará sus servicios al patrono por un tiempo indefinido o relativamente prolongado, ya que se estima normal su continuidad y porque además, la tarea que le ha sido asignada es de permanente desempeño en la administración pública. De ahí que se considera como un derecho de los trabajadores la estabilidad o permanencia de los mismos en sus puestos de trabajo, en sus empleos; es decir, la garantía de la permanencia en el empleo, como la permanencia jurídicamente garantizada 1. En tal sentido, todo prestador de trabajo al capital, sea público o privado, forma parte de la clase trabajadora, por lo tanto, la fuerza expansiva del derecho al trabajo debe ser aplicable a todo prestador de trabajo. 1 La admisión del Amparo de la Sala de lo Constitucional provee mayores fundamentos al respecto.

2 2 Sobre los cargos de confianza Al parecer, los titulares de algunas instituciones gubernamentales, han estado en ciernes al momento de valorar si un trabajador es de confianza o no. Para tales efectos, hay que recordar que la sentencia emitida por la Sala de lo Constitucional en el Amparo , el día 29 de julio de 2011 se estableció que los cargos de confianza pueden caracterizarse como aquellos desempeñados por funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas directamente con los objetivos y fines de dirección o alta gerencia de una determinada institución gozando de un alto grado de libertad en la toma de decisiones y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de la entidad. Además, en dicha sentencia, se concluyó que para determinar si un cargo en particular es de confianza, independientemente de su denominación, se deberá analizar de manera integral, y atendiendo a las circunstancias fácticas de cada caso concreto, si en él concurren todas o la mayoría de las características siguientes: i) que se trate de un cargo de alto nivel; ii) que se trate de un cargo con un grado mínimo de subordinación al titular; y iii) que se trate de un cargo con una vinculación directa con el titular de la institución. Así, la calificación de un puesto como de confianza no puede supeditarse únicamente a su denominación jefes, gerentes, administradores o directores, entre otros y tampoco efectuarse de manera automática, sino que el criterio que resulta determinante para catalogar a un puesto de trabajo como de esa naturaleza son las funciones concretas que se realizan al desempeñarlo 2. Lo que dice la Constitución de la República El artículo 2 de la Constitución establece que toda persona tiene derecho a la vida, a la integridad física y moral, a la libertad, a la seguridad, al trabajo, a la propiedad y posesión, y a ser protegida en la conservación y defensa de los mismos. El artículo 11, prescribe que ninguna persona puede ser privada del derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y posesión, ni de cualquier otro de sus derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes. El artículo 19 establece que la ley regulará el servicio civil y en especial las condiciones de ingreso a la administración; las promociones y ascensos con base en mérito y aptitud; los traslados, suspensiones y cesantías; los deberes de los servidores públicos y los recursos contra las resoluciones que los afecten; asimismo garantizará a los empleados públicos a la estabilidad en el cargo. Criterio de la Sala de lo Civil respecto a la estabilidad de los empleados públicos por contrato En 2005, la Sala de lo Civil de la Corte Suprema de Justicia emitió sentencia en relación a la estabilidad laboral de los empleados bajo contrato, al respecto la Sala dijo: Cuando la contratación se hace para tareas de carácter permanentes, propias del giro de la institución, se entiende que se trata de un contrato laboral de naturaleza indefinida, y por tanto el empleado tiene derecho a la estabilidad. Si bien es cierto que la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que estabilidad laboral del empleado que entra a prestar servicios, a través de contrato, estará condicionada por la fecha de vencimiento establecida en él; es decir, que su estabilidad laboral como empleado público está matizada por la vigencia del contrato; por lo que, una vez finalizado el mismo, el empleado público por contrato deja de tener su estabilidad laboral (Fallo: , del 24/4/2000, sentencia de amparo); 2 Sentencia de Amparo

3 3 ( ); la doctrina moderna ha trazado toda una línea argumental considerando la situación del denominado personal contratado por la Administración Pública, que cumple en verdad tareas correspondientes al personal permanente, y al que se niega ilegítimamente el derecho de estabilidad, carrera y promociones, como algunas formas de fraude laboral por parte del Estado (Cfr. ROSEMBERG, Enrique M. Nuevas perspectivas en el empleo público ( )). ( ) En ese sentido, cuando el trabajador está sujeto a un contrato por servicio personal de carácter permanente en la Administración Pública, debe entenderse que dicha contratación ha sido por tiempo indeterminado y que le otorga el derecho a la estabilidad en el cargo, de conformidad al Art. 219 inc. 2º Cn La estabilidad de los trabajadores en sus empleos es un supuesto necesario para la realización de la seguridad social, aquella comprende dos modalidades: la permanencia, persistencia o duración indefinida de las relaciones de trabajo y la exigencia de una causa razonable para su disolución. Aunque el demandado sea un ente público, es justo aplicar al caso concreto, el derecho laboral, cuando la contratación continuada se aplica para la realización de tareas propias del personal permanente, implicando esta una situación simplemente una máscara fraudulenta para privar al trabajador de la estabilidad que le hubiese correspondido. 3 Criterio de la Sala de lo Constitucional respecto a la estabilidad de los empleados públicos por contrato Como ya se mencionó, respecto a los servidores públicos que se encuentran vinculados a la administración pública por medio de un contrato, la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional en el pasado ha venido sosteniendo que el ámbito jurídico en el cual se enmarcan sus derechos y obligaciones es distinto al del empleado público vinculado por medio de la Ley de Salarios. La Sala afirmaba que el empleado público vinculado al Estado por medio de contrato es titular del derecho a la estabilidad laboral dentro del plazo de vigencia del contrato, por lo que una vez finalizado este es decir, extinguido su marco jurídico, se consideraba que aquellos dejaban de ser titulares del mismo, pues no incorporaban dentro de su esfera jurídica un derecho subjetivo a ser contratado otra vez o a ingresar forzosamente a la Administración mediante una plaza cuando había finalizado el contrato, Criterio con el cual, siempre estuvimos en desacuerdo por ser violatorio de los derechos laborales. No obstante lo anterior, con la admisión del Amparo , en diciembre de 2012, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, cambió el criterio que venía desarrollando sobre la estabilidad de empleados públicos bajo contrato. Al respecto, entre otros argumentos, la Sala ha dicho: el criterio jurisprudencial que ha sostenido esta Sala con respecto a los servidores públicos que se encuentran vinculados a la Administración por medio de un contrato debe ser también analizado desde otra perspectiva: el dinamismo y la interpretación actualizada de la Constitución. En consecuencia, no puede sostenerse la inmutabilidad de la jurisprudencia ad eternum 4, y resulta de mayor conformidad con la Constitución entender que, no obstante exista una línea jurisprudencial según la cual el empleado público vinculado al Estado por medio de contrato es titular del derecho a la estabilidad laboral dentro del plazo de vigencia de este, ello no impide que esta Sala revise dicha jurisprudencia al plantearse una pretensión cuyas circunstancias especiales y justificadas obliguen a una reinterpretación jurisprudencial. 5 3 Sentencia de la Sala de lo Civil de la Corte Suprema de Justicia, del 2 de febrero de Recurso de Casación Ref. 74-C Art. 219 Cn. y Art. 83 D.G.P 4 Acá la Sala se refiere a que sus criterios pueden cambiar con el paso del tiempo; es decir, que no son eternos. 5 Admisión de Amparo, , del 17 de diciembre de 2012.

4 4 Con la admisión del amparo, la Sala ordenó la suspensión inmediata y provisional de los efectos de la actuación impugnada, medida cautelar que ha de entenderse en el sentido que, mientras dure la tramitación de este proceso de amparo y no obstante transcurra el plazo establecido en el contrato del demandante. Además, ordenó al patrono, se abstenga de separar al demandante de su cargo. Lo que establece el Instructivo sobre relaciones laborales en el Órgano Ejecutivo 6 El Instructivo sobre relaciones laborales en el Órgano Ejecutivo, fue un primer esfuerzo inédito del actual Gobierno por buscar la instauración de mecanismos e instrumentos que contribuyan a mejorar cotidianamente las relaciones laborales. Fue concebido como una herramienta que permita a las instituciones gubernamentales observar sus prácticas laborales y desarrollar medidas de acción positiva en las políticas de recursos humanos que busquen el mayor respeto posible a los derechos de sus trabajadores. El Instructivo, en el numeral 9.2, que se refiere al Derecho al Trabajo, estabilidad laboral y respeto de garantías del debido proceso, textualmente prescribe que se debe Realizar un análisis de aquellos puestos de trabajo cuyo personal se encuentra vinculado bajo contratos administrativos, sean personales, de carácter profesional o técnico, o por contratos individuales de trabajo pero que desarrollan actividades de carácter permanente, y proponer los traslados correspondientes de contratos a Ley de Salarios de modo tal que se someta a la Asamblea Legislativa, en los tiempos y de la forma previamente establecida, el proyecto de Ley de Salarios que incorpore tales traslados. Lo que disponen las Normas de Formulación Presupuestaria 2014 En cumplimiento a esa disposición contenida en el numeral 9.2 del Instructivo, la Dirección General del Presupuesto, del Ministerio de Hacienda, ha emitido las Normas de Formulación Presupuestaria 2014, las cuales en el literal I referido a gastos corrientes/remuneraciones, establece que: En armonía con lo establecido en el Art. 4 de la Ley de Servicio Civil, modificado mediante D.L. N 10 de fecha 20 de mayo de 2009, y de conformidad a lo estipulado en el numeral 9.2 del Instructivo sobre relaciones laborales en el Órgano Ejecutivo del mes de enero de 2012, las instituciones podrán efectuar, según el análisis respectivo, los traslados correspondientes de contratos a Ley de Salarios de todas aquellas plazas de carácter indispensable para la gestión institucional, cuyo personal se encuentra vinculado bajo contratos administrativos, sean personales, de carácter profesional o técnico, o por contratos individuales de trabajo, pero que desarrollan actividades de carácter permanente, y por el Sistema de Contratos únicamente se debería programar plazas del personal que no implique una actividad regular dentro de la institución 7 A manera de conclusión A juicio de FESPAD, la actual administración gubernamental ha realizado esfuerzos que ningún otro gobierno anterior hizo por mejorar la función pública. El Instructivo sobre relaciones laborales en el Órgano Ejecutivo, es sólo un ejemplo de ello. Otro lo es la propuesta de Ley de la Función Pública, al cual le hemos hecho aportes, observaciones y críticas, pero que en general, es un buen documento al que se le debería poner mayor atención tanto por los funcionarios como por los trabajadores. 6 Puede verse completo en: 7 Normas de Formulación Presupuestaria 2014, p. 6.

5 5 Armonizar el nuevo criterio de la Sala de lo Constitucional sobre la estabilidad de los empleados públicos bajo contrato, a través del cambio del régimen de contrato a Ley de Salarios, es también prever un potencial conflicto en la administración pública a finales del 2013, debido a las acostumbradas destituciones de empleados y, consecuentemente, el potencial desborde de demandas de amparo ante la Sala de lo Constitucional. Pues hay que recordar que de acuerdo al artículo 247 de la Constitución, toda persona puede pedir amparo ante la Sala de lo Constitucional, por violación de los derechos que aquella le otorga. También creemos que es un acto de justicia con los y las buenas trabajadoras, garantizarles su estabilidad en el cargo, mediante el cambio de contrato a Ley de Salarios, en cumplimiento al numeral 9.2 del Instructivo. Sin embargo, creemos que debe haber mayor control de parte de la Secretaría de Asuntos Estratégicos, y de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado, en cuanto a evitar que los y las titulares de las entidades públicas apliquen criterios discrecionales que busquen beneficiar selectivamente y bajo quien sabe qué fundamentos, sin tomar el Principio de Igualdad, también contenido en nuestra Constitución. Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho F E S P A D Nuestra Lucha es por la dignidad de las personas Con el auspicio de 8 : 8 El contenido del documento no es responsabilidad de los auspiciantes