Cobro de Tarifas por Agua Potable y Alcantarillado

Transcripción

1 BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS, EXTENSIÓN Y PUBLICACIONES / 16 DE MARZO DE 2017 Cobro de Tarifas por Agua Potable y Alcantarillado La regulación tarifaria del sector sanitario tiene como objetivo compatibilizar los intereses propios de un monopolio natural con la óptima asignación de recursos, lo que implica poner límite a las tarifas de las empresas monopólicas, obligando a la autoridad a fijar los precios máximos de venta de dichos servicios. En la práctica, la inexistencia de mercados competitivos obliga a simular el funcionamiento de este mercado y estimar el precio competitivo, es decir, el costo marginal de largo plazo. Parte central de este análisis de simulación se basa en la construcción de una empresa modelo. La tarificación de las empresas sanitarias de acuerdo al costo marginal de largo plazo implícito en el modelo nacional, busca la asignación eficiente de los recursos junto a la estabilidad de precios reales de los servicios sanitarios en el largo plazo. La demanda proyectada a la tarifa estimada debe ser satisfecha por la empresa sanitaria. Así, la empresa modelo representa un hipotético competidor eficiente de la empresa real, construida no a partir de la realidad de ésta, sino de configuraciones óptimas, pero alcanzables en un mundo real. ASESORÍA TÉCNICA PARLAMENTARIA Está enfocada en apoyar preferentementeel trabajo de las Comisiones Legislativas de ambas Cámaras, con especial atención al seguimiento de los proyectos de ley, contribuyendo a la certeza legislativa y a disminuir la brecha de disponibilidad de información y análisis entre Legislativo y Ejecutivo. Contacto atencionparlamentarios@bcn.cl Tel.: (56) (Valpo.) El presente documento responde a una solicitud parlamentaria del Congreso Nacional, conforme a sus orientaciones y particulares requerimientos. Por consiguiente, tanto la temática abordada como sus contenidos están determinados por los parámetros de análisis acordados y por el plazo de entrega convenido. Su objeto fundamental no es el debate académico, si bien su elaboración observó los criterios de validez, confiabilidad, neutralidad y oportunidad en la entrega. *Elaborado para la Comisión de Obras públicas del Senado, en el marco de la discusión del proyecto de ley que Modifica la legislación aplicable a los servicios públicos sanitarios, en materia de servicios no regulados, de fijación tarifaria y de cumplimiento de planes de desarrollo por parte de los prestadores, Boletín Nº Hernán Cerda Toro Ingeniero Civil Industrial (USACH, 2000) Doctor en Historia Económica (U. Autónoma de Barcelona) hcerda@bcn.cl Tel.:(56) (Stgo.) (56) (Valpo.)

2 BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE SSP I. Introducción A continuación, se analiza el modelo de cobro de tarifas para agua potable y alcantarillado establecido por la legislación chilena. Específicamente, se explica el modelo que se utiliza para su regulación, los principios económicos en que se basa la regulación tarifaria, el procedimiento de determinación de las tarifas, aunque no se detallan las fórmulas de cálculo que se utilizan para determinar la tarifa dadas las complejidades y alcances que presenta el informe. Cabe destacar que los puntos II y III.1 de este informe son tomados del informe Cobro de Tarifas por Recolección y Tratamiento de Aguas Servidas elaborado por profesionales del área Economía y Análisis Legal de la Biblioteca del Congreso Nacional (ver BCN, 2017.a). II. El modelo de regulación aplicado en Chile El modelo de fijación tarifaria en el país enfatiza dos ejes cuyos objetivos son, por una parte, introducir la racionalidad económica en el funcionamiento del sector a través de las tarifas, y, por otra, el régimen de concesiones. Dichos objetivos se encuentran presentes en el marco legal vigente (ver SISS, 2017). En cuanto al régimen de tarifas, se utiliza un modelo basado en un enfoque de empresa eficiente. La Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) entrega como argumentos, para adoptar este modelo, los siguientes: Los servicios de agua potable y alcantarillado son prestaciones que requieren elevados montos de inversión en infraestructura, que constituyen activos fijos indivisibles de una vida útil relativamente larga, que no tiene usos alternativos y que además presentan importantes economías de escala en la provisión del servicio. Por la naturaleza de los servicios sanitarios, su consumo genera efectos externos favorables que representan un mayor beneficio social que la sola valoración por parte de los usuarios que reciben la prestación. Asimismo, las aguas ya utilizadas que no reciben tratamiento, generalmente reportan costos para la sociedad que exceden los costos privados que enfrentarían los prestadores por el tratamiento de las mismas. También es propio de este sector que no todos los agentes económicos tengan igual acceso a la misma información, ya que frecuentemente las empresas cuentan con mejor información o facilidad de adquirirla. En suma, las condiciones que presenta el mercado de las empresas sanitarias favorece un comportamiento de las compañías que vulnera las condiciones de competencia, generando por tanto ineficiencias y pérdidas de bienestar social que ameritan algún tipo de intervención del Estado (SISS, 2017.b). Otro elemento importante a destacar es que el modelo chileno separa la función normativa y fiscalizadora del Estado de la función productora, siendo la SISS la encargada de regular y fiscalizar, y las empresas concesionarias las encargadas de la producción de los servicios (SISS, 2017.c). La SISS distingue un conjunto de principios que sustentan el modelo de regulación vigente en nuestro país, estos son: eficiencia dinámica, empresa modelo, eficiencia económica, inteligibilidad, equidad y autofinanciamiento (SISS, Ibídem). III. Determinación de tarifas III.1.- Aspectos económicos de la determinación de las tarifas, marco legal y reglamentario Los procedimientos para la determinación de las tarifas de agua potable, recolección y tratamiento de aguas servidas se encuentran fijados en el Decreto con Fuerza de Ley Nº 70 del año 1988 del Ministerio de Obras Públicas (BCN, 2017.a) (DFL Nº 70) y por el Reglamento de este cuerpo legal fijado por el Decreto Supremo Nº 453 del año 1990 del Ministerio de Obras Públicas (DS Nº 453) (ver BCN, 2017.b). En el artículo 1 del DFL Nº 70 se establecen los servicios que quedan sujetos a regulación tarifaria. Específicamente dispone que se encuentran sujetos a esta regulación los servicios de agua potable, tanto su producción como distribución, y de alcantarillado de aguas servidas, esto es recolección y tratamiento. Por otra parte, el artículo 2 establece que las tarifas serán fijadas a partir de las fórmulas determinadas por la Superintendencia de

3 BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE SSP Servicios Sanitarios y los procedimientos fijados por este cuerpo legal y su reglamento. 1 El elemento económico fundamental de las fórmulas conforme con el artículo 4 del DFL Nº 70 son los costos incrementales de desarrollo que, en su esencia, son aquellos valores que deberían permitir la rentabilidad del proyecto de negocio de las empresas en lo relativo a los costos de inversión y de operación, es decir que las tarifas deberían permitir una plena recuperación de los costos, incluido el rendimiento de la inversión para una empresa modelo eficiente (ver CEPAL, 2017). En cuanto a la determinación de los precios y la estructura de costos de las empresas de este sector, se pueden mencionar ciertos aspectos básicos. Para poder ofrecer los servicios de agua potable y alcantarillado, los proveedores de los mismos, en este caso las empresas concesionarias, deben incurrir necesariamente en grandes costos fijos, en particular grandes costos de inversión en infraestructuras. Por ello, para que las empresas privadas puedan obtener una rentabilidad sobre el capital invertido, sus ingresos, y por tanto los precios de las tarifas, deben ser diferentes a los que se determinarían bajo un supuesto de competencia perfecta. Así, las tarifas fijadas en base a una empresa modelo 2 eficiente del sector tienen en cuenta este elemento de altos costos fijos en la estructura de costo general. Ello se logra por medio de la fijación del costo incremental de desarrollo. En concreto, conforme al inciso segundo de este precepto legal, se define el costo incremental de desarrollo como aquel valor equivalente a un precio unitario constante que, aplicado a la demanda incremental proyectada, genera los ingresos requeridos para cubrir los costos incrementales de explotación eficiente y de inversión de un proyecto de expansión optimizado del prestador, de tal forma que ello sea consistente con un valor actualizado neto del proyecto de expansión igual a cero. Para estos efectos, se considerará la vida útil económica de los activos asociados a la expansión, la tasa de tributación vigente y la tasa de costo de capital a que hace mención el artículo 5, en adelante, tasa de costo de capital. El proyecto de expansión abarcará un período no inferior a 15 años. 3 En tanto, el artículo 6 del DFL Nº 70 establece que la determinación de las tarifas se hace separadamente, estos es, por cada etapa del servicio sanitario (producción de agua potable, distribución de agua potable, recolección de aguas servidas y disposición de aguas servidas). III.2.- Procedimiento de cálculo de las tarifas de los servicios sanitarios El objetivo de la regulación tarifaria para el sector sanitario es tratar de conciliar la existencia de un monopolio con la óptima asignación de recursos, limitando por una parte a la empresa monopólica la fijación de los precios de ventas de los servicios de agua potable y alcantarillado, y estableciendo por otra el precio máximo de venta fijado por la autoridad. De acuerdo a la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SIIS, 2017.d), en teoría, el precio máximo de venta corresponde a un mercado perfectamente competitivo, esto es sin distorsiones y de forma eficiente en la asignación de recursos. Sin embargo, en la práctica la inexistencia de mercados competitivos obliga a simular su funcionamiento, basándose en criterios de mercados competitivos, esto es, que el precio sea igual costo marginal de largo plazo. De esta forma, una de las piedras angulares centrales en la simulación la constituye la construcción de la empresa modelo, es decir, una empresa que inicia sus operaciones en un mercado perfectamente competitivo, cuyas 1 El inciso segundo de este precepto dispone que las tarifas son establecida mediante Decreto Supremo expedido por orden del Presidente de la República a través del Ministerio de Economía. 2 Los artículos 27 y 28 del modelo define la empresa modelo como aquella diseñada con el objeto de prestar en forma eficiente los servicios requeridos por la población, considerando la normativa vigente, las restricciones geográficas, demográficas y tecnológicas en las que se enmarca su operación. 3 Para el caso de que las empresas no cuenten con planes de expansión, las fórmulas para determinar las tarifas se determinan con base a costos marginales de largo plazo, definidos como el incremento en el costo total de largo plazo de proveerlo, considerando el aumento de una unidad en la cantidad provista..

4 BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE SSP características tanto en dimensionamiento como en eficiencia resultan óptimas. La empresa modelo presenta dos dimensiones. La primera de ellas, corresponde a satisfacer la demanda en un horizonte de 15 años, con el objetivo de calcular costos incrementales de desarrollo y determinar tarifas eficientes. La segunda dimensión, corresponde a satisfacer la demanda anualizada para los próximos 5 años, con ánimo de calcular el Costo Total de Largo Plazo y calcular las tarifas de autofinanciamiento (SISS, Ibídem). La empresa modelo es una construcción teórica, que debe cumplir con requisitos de eficiencia propios de mercados competitivos. Lo anterior implica una inversión óptima para la demanda a la que está enfocada, con gastos operacionales eficientes que permitan satisfacer la demanda a los mínimos costos. Al mismo tiempo, la empresa debe constituirse y operar en el mundo real, con una modelación técnica factible circunscrita a las normativas vigentes y a las tecnologías existentes. El procedimiento para el cálculo de tarifa de los servicios sanitarios puede ser resumido en los siguientes pasos (ver SISS, Ibídem): a) Se proyecta la demanda por servicio de agua potable y de aguas servidas para un periodo de 15 años. Para efecto, se proyecta el consumo observado en los últimos años valoradas al precio de las tarifas vigentes. b) Se estima la tasa de costo de capital, esto es, la rentabilidad que tendría la empresa sanitaria si el mercado actuase bajo reglas completamente competitivas. c) Se calculan los Costos Incrementales de Desarrollo de la siguiente forma: c.1) Se elabora una empresa eficiente para el año base. c.2) Se elabora un plan de inversiones destinados a satisfacer el aumento de la demanda desde el primer año hasta el año 15. c.3) Se calcula la producción incremental para satisfacer la demanda incremental entre el año 1 hasta el año 15. c.4) Se estiman los costos operacionales incrementales asociados a la producción incremental. c.5) Se estima el costo incremental de desarrollo en función de la normativa vigente, asegurándose un Valor Actual Neto (VAN) incremental sea igual a cero para la empresa modelo. d) Se estiman las tarifas eficientes a partir del Costo Incremental de Desarrollo. De esta forma, se dispone de una estructura tarifaria eficiente. e) Se determina el Costo Total de Largo Plazo de la empresa modelo dimensionada para satisfacer la demanda anualizada de los próximos 5 años (Q*). Este valor corresponde a los recursos anuales que debiese recaudar la empresa modelo para obtener un VAN total igual a cero. f) Si las tarifas de eficiencia que se obtienen a partir del Costo Incremental de Desarrollo aplicada al Q* no permiten alcanzar una recaudación equivalente al costo total de largo plazo, se deberá determinar un factor de ajuste por autofinanciamiento (FAA). g) Una vez aplicado el factor de ajuste por autofinanciamiento a las tarifas de eficiencia, se obtiene las tarifas de autofinanciamiento, que corresponde a la tarifa a pagar por el consumidor. La legislación reconoce que este factor de ajuste puede tomar valores mayores o menores a la unidad, es decir, las tarifas de eficiencias pueden ser superiores o inferiores a las de autofinanciamiento. La Figura 1 muestra un diagrama simplificado del procedimiento técnico del cálculo de tarifas en los servicios sanitarios.

5 BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE SSP Figura 1: Diagrama simplificado procedimiento técnico del cálculo de tarifas Fuente: Superintendencia de Servicios Sanitarios, SISS. A modo de resumen, se puede señalar que (SISS, 2017.d): 1.- El costo marginal de largo plazo inserto en el modelo chileno, trata de cautelar la eficiencia en la asignación de recursos y establecer mecanismos de estabilidad en los precios reales de las empresas sanitarias en el largo plazo. 2.- La demanda estimada (de acuerdo a la tarifa proyectada) debe ser cubierta por la empresa sanitaria. 3.- La empresa modelo no es más que un competidor eficiente de la empresa real, elaborada a partir de una serie de supuestos y configuraciones óptimas, que las empresas sanitarias deben alcanzar en el mundo real.

6 BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE SSP III.3.- Procedimiento administrativo para la fijación de tarifas Figura 2: Procedimiento administrativo del cálculo de tarifa según DFL N 70 de 1988 El procedimiento administrativo para la fijación de tarifas está establecido en el Título II, Metodología de cálculo de fórmulas tarifaria, del DS Nº 453. El artículo 13 de este cuerpo reglamentario dispone: Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 3 del Decreto con Fuerza de Ley N 382, de 1988, 4 del Ministerio de Obras Públicas, para los efectos de la aplicación de este reglamento, la Superintendencia determinará, en las bases de los estudios tarifarios, los elementos que componen los sistemas de distribución de agua potable, recolección de aguas servidas, producción de agua potable y disposición de aguas servidas, en cada caso. Como se observa en la Figura 2, el procedimiento administrativo define las etapas y los plazos para la fijación de las tarifas y de las diferentes posibilidades que en este se pueden dar. Un resumen esquematizado del procedimiento se presenta en la Figura 2 4 Este artículo dispone: Se entiende por producción de agua potable, la captación y tratamiento de agua cruda, para su posterior distribución en las condiciones técnicas y sanitarias establecidas en las normas respectivas. Se entiende por distribución de agua potable, la conducción del agua producida hasta su entrega en el inmueble del usuario. Se entiende por recolección de aguas servidas, la conducción de éstas desde el inmueble del usuario, hasta la entrega para su disposición. Se entiende por disposición de aguas servidas, la evacuación de éstas en cuerpos receptores, en las condiciones técnicas y sanitarias establecidas en las normas respectivas, o en sistemas de tratamiento.. Fuente: Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS).

7 BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE IV. - Referencias BCN (2014): Cobro de tarifas por recolección y tratamiento de aguas servidas. Documento elaborado por Samuel Argüello y Rodrigo Bermúdez. Disponible en: BCN (2017.a): Disponible en: BCN (2017.b): Disponible en: CEPAL (2017): Evaluaciones de desempeño ambiental. Chile. Naciones Unidas p. 81. Disponible en: SISS (2017.a): Basado en la Superintendencia de Servicios Sanitarios. Información del sector. Disponible en: SISS (2017.b): Superintendencia de Servicios Sanitarios. Origen de la regulación del sector sanitario. Disponible en: SISS (2017.c): Superintendencia de Servicios Sanitarios. Rol del Estado en el sector sanitario chileno. Disponible en: (Marzo, 2017). SISS (2017.d): Estudio Tarifario Empresa de Agua Potable Melipilla Norte SA. Elaborado por la Superintendencia de Servicios Sanitarios, SIIS. Disponible en: (Marzo, 2017).