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Transcripción

1 :-~,~ ~.---,-, ~----,-_._--_-----.,_- e:---~ ~-----:-'~--,, ~--~~-"""= "Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú" "Año de la Diversificación Productiva y del Fortalecimiento de la Ecj~f~Fi~~~~~üfi'FiJ-~-~' '~. ~ -Q ;:T;\C D C: t_ ' 1, SE.i--::VICiO CiVIL t A De INFORME TÉCNICO Nº 13? SERVIR/GPGSC i"'rf-:~:::;l[>l~~ r:l/\ F W<~'l 'TII{J\ HOi-'!F, ) cc,:cii/>,, 1 > fl 1 ')~ 1 ~~~~~~:,: :::" '''""'"" "" ~,~"' e IUIL'í~:~ Asunto Referencia Fecha Compensación por tiempo de servicios en el régimen del Decreto Legislativo N" 276 Carta N" URRHH-MDJCC-A Lima, O 6 NO~ l. Objeto de la consulta Mediante el documento de la referencia, el Jefe de la Unidad de Recursos Humanos de la Municipalidad Distrital de José Crespo y Castillo de la Provincia de Leoncio Prado del Departamento de Huánuco consulta a SERVIR lo siguiente: a) Si se encuentra vigente el artículo 143" del Decreto Supremo N" PCM; b) Si es legal incrementar el cálculo de la compensación por tiempo de servicios mediante negociación colectiva para los servidores del régimen del Decreto Legislativo N" 276; e) Si es legal otorgar adelantos de la compensación por tiempo de servicios; d) Cuál es la metodología de cálculo y cuáles son las condiciones para otorgar adelanto de la compensación por tiempo de servicios; y, e) Si se puede otorgar adelanto de compensación por tiempo de servicios a servidores que cuenten con más de una vivienda. 11. Análisis Competencia de SERVIR 2.1 Las competencias de SERVIR para emitir opiniones en materia del Servicio Civil están contextualizadas en el marco de las políticas que en materia de gestión del empleo e ingreso al Servicio Civil, entre otras, emita de manera progresiva. 2.2 Siendo SERVIR un órgano rector que define, implementa y supervisa las políticas de personal de todo el Estado, no puede entenderse que como parte de sus competencias se encuentra el constituirse en una instancia administrativa o consultiva previa a la adopción de decisiones individuales que adopte cada Entidad. 2.3 En ese sentido, debe precisarse que las consultas que absuelve SERVIR son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa sobre el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos; por lo tanto, las conclusiones del presente informe no se encuentran vinculadas necesariamente a situación particular alguna. 1

2 Compensación por tiempo de servicios en el régimen del Decreto Legislativo No En el régimen laboral público o de la carrera administrativa, la remuneración de los funcionarios y servidores públicos está constituida por el haber básico, las bonificaciones y los beneficios. Estos últimos son los establecidos por las Leyes y el Reglamento, y son uniformes para toda la Administración Pública El literal e) del artículo 54 del Decreto Legislativo W 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público (en adelante D. Leg. W 276), regula la compensación por tiempo de servicios (en adelante CTS) como un beneficio de Jos funcionarios y servidores públicos, que se otorga al personal nombrado al momento del cese por el importe del cincuenta por ciento (50%) de su remuneración principal para los servidores con menos de veinte (20) años de servicios o de una remuneración principal para los servidores con veinte (20) o más años de servicios por cada año completo o fracción mayor de seis (6) meses y hasta por un máximo de treinta (30} años de servicios. En caso de cese y _posterior reingreso, la cantidad pagada surte efecto cancelatorio del tiempo de servicios anterior para este beneficio. 2.6 Conforme al artículo 44o de dicho cuerpo legal, las entidades públicas están prohibidas de negociar con sus servidores, directamente o a través de sus organizaciones sindicales, condiciones de trabajo o beneficios que impliquen incrementos remunerativos o que modifiquen el Sistema Único de Remuneraciones; siendo nula toda estipulación en contrario. 2.7 En este sentido, las reglas para el otorgamiento y forma cálculo de la CTS para los servidores sujetos al régimen del D. Leg. No 276 se encuentran establecidas por la misma norma estatutaria y no puede ser modificadas, excluyéndose de las materias susceptibles de ~-~_r negoci_c39_gis _ :;o_l~_ct_iy_cid:l_e_rj_!~_,_lo q_ue determina q_ue no es_p_?si_ble su ~?-~ificación por esa vía. 2.8 El artículo 143 del Reglamento de la Carrera Administrativa, aprobado por Decreto Supremo W PCM, señala que las entidades públicas sólo podrán adelantar la CTS para la adquisición de terreno y la compra o construcción de vivienda única destinada al uso del servidor y su familia. 2.9 No obstante, el literal d) de la Tercera Disposición Transitoria del Texto Único Ordenado de la Ley W 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, aprobado por Decreto Supremo No EF (en adelante TUO LGSNP), establece que queda prohibido autorizar o efectuar adelantos con cargo a remuneraciones/ bonificaciones, pensiones o por CTS; en consecuencia, se ha producido una derogación tácita del artículo 143 del 1 Decreto Legislativo N" 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público "Artículo 43Q.- La remuneración de los funcionarios y servidores públicos estará constituida por el haber básico, las bonificaciones y los beneficios. El haber básico se fija, para los funcionarios, de acuerdo a cada cargo, y para los servidores de acuerdo a cada nivel de Carrera. En uno y otro caso el haber básico es el mismo para cada cargo y para cada nivel, según corresponda. las bonificaciones son: la personal, que corresponde a la antigüedad en el servicio computadas por quinquenios; la familiar, que corresponde a las cargas familiares; y \a diferencial, que no podrá ser superior al porcentaje que con carácter único y uniforme para todo el Sector Público se regulará anualmente. Los beneficios son lo establecidos por las Leyes y el Reglamento, y son uniformes para toda la Administración Pública". 2

3 Reglamento de la Carrera Administrativa, dado que se contrapone a lo dispuesto en la referida norma presupuesta l. De la prohibición de incrementos remunerativos dispuesta por las leyes Anuales de Presupuesto del Sector Público y la posición adoptada por el Tribunal Constitucional 2.10 Las leyes de presupuesto del Sector Público de distintos años fiscales (2011, 2012, 2013 y 2014) establecieron limitaciones presupuestares aplicables a las entidades del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales El artículo 6 de la Ley W 30281, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2015 (en adelante LPSP 2015), contempla prohibiciones referidas a los ingresos del personal: i) Se prohíbe el reajuste o incremento de remuneraciones, bonificaciones, dietas, asignaciones, retribuciones, estímulos, incentivos, compensaciones económicas y beneficios de toda índole, cualquiera sea su forma, modalidad, periodicidad, mecanismo y fuente de financiamiento; ii) Se prohíbe la aprobación de nuevas bonificaciones, asignaciones, incentivos, estímulos, retribuciones, dietas, compensaciones económicas y beneficios de toda índole con las mismas características señaladas anteriormente; iii) iv) Los arbitrajes en materia laboral se sujetan a las limitaciones legales establecidas por la presente norma y disposiciones legales vigentes; y, Estas prohibiciones incluyen el incremento de remuneraciones que pudiera efectuarse dentro del rango o tope fijado para cada cargo en las escalas remunerativas respectivas En efecto, las leyes presupuestales del presente año y de años anteriores vienen estableciendo una limitación aplicable en las entidades de los tres (3) niveles de gobierno, en virtud a la cual se estaría eliminando cualquier posibilidad de incremento remunerativo, así como la aprobación de nuevas bonificaciones u otros beneficios {independientemente de la denominación, naturaleza o fuente de financiamiento}, inclusive aquellas derivadas de convenios colectivos Reiterando lo acotado en el numeral 2.6, para los servidores bajo el régimen laboral público no estaría permitido el incremento de la remuneración a través de convenios colectivos, toda vez que éstos se rigen bajo el Sistema Único de Remuneraciones establecido en e! D. Leg. N" 276 y sus normas complementarias En tal sentido, cualquier reajuste, nivelación o incremento remunerativo deberá encontrarse autorizado por ley expresa; caso contrario, cualquier acuerdo o decisión que vulnere o afecte dichas normas imperativas, es nulo y corresponderá a la entidad empleadora o a quien tenga legítimo interés solicitar, ante e! órgano jurisdiccional competente, la nulidad de tales acuerdos (convenios colectivos o laudos arbitrales) en esos extremos, a fin de dejarlos sin efecto. 3

4 2.15 Es importante considerar la Sentencia referida a los Expedientes N" , N" y N" PI/TC', mediante la cual el Tribunal Constitucional (en adelante TC) resuelve: "1. Declarar INCONSTITUCIONAL la prohibición de negocjac/on colectiva para incrementos salariales de los trabajadores de la Administración Pública contenida en las disposiciones impugnadas; en consecuencia~ FUNDADAS EN PARTE~ por el fondo, las demandas de inconstitucionalidad interpuestas contra el artículo 6" de la Ley N" 29951, de Presupuesto del Sector Público para el Año Fisca/2013; por tanto, Sfi declara: a) INCONSTITUCIONALES los expresiones "[... ]beneficios de toda índole[... ]" y"[... ] mecanismo{... ]'; en la medida en que no se puede prohibir de modo absoluto el ejercicio del derecho fundamental a la negociación colectiva en la Administración Pública que implique acuerdos relativos a los incrementos remunerativos; y, b} INCONSTITUCIONAL, por conexión, y por reflejar una situación de hecho inconstitucional, la prohibición de negociación colectiva para incrementos salariales contenida en los artículos 6" de la Ley N" 30114, de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2014, y 6" de la Ley N" 30182, de Presupuesto del Sector Público para el Año Fisca/ EXHORTAR o/ Congreso de la República a que, en el marco de sus atribuciones y, conforme a lo señalado en el fundamento 71 de la presente sentencia, apruebe la regulación de la negociación colectiva acotada, a partir de la primera legislatura ordinaria del periodo y por el plazo que no podrá exceder de un año, lapso dentro del cual se decreta la vacatío se_!l t_e n yae del punto resolutivo No 1 de esta sentencia. 3. Declarar FUNDADAS, EN PARTE, las demandas interpuestas contra el segundo párrafo de la Quincuagésima Cuarta Disposición Complementaria Final de la Ley N" y del tercer párrafo de la Quincuagésima Octava Disposición Complementaria Final de la Ley No 29951, por ser inconstitucionales por la forma. 4. Declarar INFUNDADAS las demandas en lo demás que contienen". ~.. ' '... ';:-.,...., 'e --" 2.16 Con este pronunciamiento constitucional, las frases J(beneficios de toda fndole" y "mecanismo" del artículo 6" de la LPSP 2013 han sido declaradas inconstitucionales y, por conexión {es decir, por mantener la misma situación), la prohibición contenida en el artículo 6" de las LPSP 2014 y Ello, debido a que dichas frases involucrarían la prohibición absoluta de negociación colectiva para incrementos salariales o remunerativos, dado que el TC ha señalado que tates prohibiciones no pueden ser absolutas. 2 Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 18 de septiembre de Demandas de inconstitucionalidad interpuestas contra diversos artículos de la Ley W 29812, Ley de Presupuesto para el Sector Público para el año 2012, y de la Ley N" 29951, Ley de Presupuesto para el Sector Público para el año

5 2.17 No obstante, el propio TC ha exhortado al Congreso de la República a que apruebe la regulación de la negociación colectiva para el Sector Público, a partir de la primera legislatura ordinaria del periodo y por el plazo que no podrá exceder de un (1} año; es decir, durante este lapso se decreta la vacotio sententiae respecto de la inconstitucionalidad de la prohibición de negociación colectiva para incrementos salariales en el Sector Público Respecto a la inconstitucionatidad del tercer párrafo de la Quincuagésima Octava Disposición Complementaria Final de la Ley N' 29951, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal (en adelante LPSP 2013}, el TC sólo se pronuncia respecto a ese extremo, subsistiendo o manteniéndose la vigencia de los demás párrafos; en consecuencia, los procedimientos de negociación colectiva y los arbitrajes laborales, incluso aquellos que se encontraban en trámite, sólo podrán contener aspectos relacionados con las condiciones de trabajo y no podrán disponer el incremento o reajuste de remuneraciones o la creación de beneficios económicos de cualquier índole. Esta disposición se encuentra vigente a partir del S de diciembre de 2012 {a partir del día siguiente de su publicación) y es de carácter permanente Por tanto, aún se mantienen válidas y vigentes las prohibiciones de negociación colectiva para incrementos remunerativos, dado que deben establecerse los alcances de la negociación colectiva en el Sector Público mediante norma con rango de ley. 3 4 A partir del16 de diciembre de 2017, la Sentencia referida a los Expedí entes N" , W y N" PI/TC surtirá efectos, a menos que el Congreso de la República apruebe previamente la ley de regulación de la negociación colectiva para el Sector Público. Ley W 29951, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Afio Fiscal2013 Disposiciones Complementarias Finales "Quincuagésima Octava.- Los procedimientos de negociación colectiva o arbitraje en materia laboral de entidades y empresas del Estado se desarrollan con sujeción a las normas de derecho respectivas vigentes, debiendo contar con el respectivo dictamen económico financiero, a que se hace referencia el artículo 56 del Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado mediante Decreto Supremo N TR, y que debe tener en cuenta lo establecido por la presente disposición. Los procedimientos de negociación o arbitraje laboral solo podrán contener condiciones de trabajo. Para el caso de las entidades que cuenten con un crédito presupuestario aprobado en la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público, dlchas condiciones se financian con cargo a la disponibilidad presupuestaria de cada entidad sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público. El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección General de Gestión de Recursos Públicos, y a propuesta del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo dictarán las normas complementarias para la mejor aplicación de la presente disposición. Asimismo, dispóngase que son nulos de pleno derecho los acuerdos, resoluciones o Jos laudos arbitrales que se adopten en violación de lo dispuesto por la presente disposición. Los árbitros que incumplan lo dispuesto en la presente disposición no podrán ser elegidos en procesos arbitrales de negociaciones colectivos en el Sector Público de conformidad con fas disposiciones que, mediante Decreto Supremo, establecerá e{ Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección General de Gestión de Recursos Públicos.(*) La presente disposición entra en vigencia a partir del día siguiente de la publicación de la presente Ley, se aplica a las negociaciones y procesos arbitrales en trámite y, es de carácter permanente en el tiempo". (*)De conformidad con el Numeral 3 del Expediente W PI-TC PI-TC y PI-TC publicado el18 septiembre 2015, se declaran FUNDADAS, EN PARTE, las demandas interpuestas contra el tercer párrafo de la presente Disposición. S

6 De la negociación colectiva en la Ley del Servicio Civil 2.20 La Ley N" 30057, Ley del Servicio Civil (en adelante LSC}, vigente desde el 5 de julio del 2013, tiene como objetivo contribuir a ordenar el desorden normativo y la confusión existente en el ámbito de los regímenes laborales de los servidores al servicio del Estado, siendo los derechos colectivos uno de los principales temas que necesitaban ser sistematizados El Capítulo VI del Título 111 de la LSC regula los derechos colectivos de los servidores civiles que ingresen al nuevo régimen, así como de los servidores comprendidos en los Decretos Legislativos N" 276, 728 y 1057; estipulándose que los servidores civiles tienen derecho a solicitar la mejora de sus compensaciones no económicas 5, incluyendo el cambio de condiciones de trabajo o condiciones de empleo de acuerdo con las posibilidades presupuestarias {artículo 42") 6, pero no está permitido alterar la valorización de los puestos por negociación colectiva (último párrafo de artículo 40") 7 ; siendo nulas de pleno derecho la contrapropuesta o propuestas de la entidad relativas a compensaciones económicas (literal b) del artículo 44" y artículo 78" del Reglamento General de la Ley N" 30057/' 11 ' Ley N" 30057, Ley de) Servicio Civil Capítulo JV: De Las Compensaciones "Artículo 28,- Compensación La compensación es el conjunto de ingresos y beneficios que Ja entidad destina al servidor civil para retribuir Ja prestación de sus servicios a )a entidad de acuerdo al puesto que ocupa. EJ objetivo de )a compensación es captar, mantener y desarrollar un cuerpo de servidores efectivo que contribuya con e) cumplimiento de los objetivos institucionales". "Artículo 29,- Estructura dejas compensaciones La compensación se estructura deja siguiente manera: a) La compensación económica del puesto es la contraprestación en dinero, correspondiente a )as actividades realizadas en un dete_rrn_i_n_cf_d o_ p_uest_o. b) La comp~~s~ció-~- ~ -- CQ_ri_ó_iTi_i~a--e-Stá C0-ñStit-Ufda po-r-to s-he-ne-fidos otcirg aaos- para -motrv~ - - y elevar lá co-mpetitividad de Jos servidores civiles. Estos beneficios no son de libre disposición de) servidor". Ley N" 30057, Ley del Servicio Civil Capítulo VJ: Derechos Colectivos "Artículo 42.- Solicitudes de cambio de condiciones de trabajo o condiciones de empleo Los servidores civiles tienen derecho a solicitar la mejora de sus compensaciones no económicas, incluyendo e) cambio de condiciones de trabajo o condiciones de empleo, de acuerdo con las posibilidades presupuestarias y de infraestructura de la entidad y la naturaleza de las funciones que en ejja se cumplen". Ley N" 30057, Ley del Servicio Civil Capítulo VJ: Derechos Colectivos "Artículo 40.- Derechos colectivos de) servidor civij Los derechos colectivos de Jos servidores civiles son los previstos en e) Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo (OJT) y en Jos artículos de la función pública establecidos en la Constitución Política del Perú. No están comprendidos Jos funcionarios públicos, directivos públicos ni los servidores de confianza. Se aplica supjetoriamente Jo establecido en e) Texto Único Ordenado de )a Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado mediante Decreto Supremo TR, en Jo que no se oponga a Jo establecido en la presente Ley. Ninguna negociación colectiva puede alterar Ja valorización de Jos puestos que resulten de )a aplicación de )a presente Ley". Ley N" 30057, Ley de) Servicio Civil Capítulo VI: Derechos Colectivos "Artículo 44.- De )a negociación colectiva La negociación y los acuerdos en materia laboral se sujetan a Jo siguiente:(...) b) La contra propuesta o propuestas de la entidad relativas a compensaciones económicas son nulas de pleno derecho. (... 1 e) Los acuerdos y Jos Jaudos arbitrajes no son de aplicación a Jos funcionarios públicos, directivos públicos ni a Jos servidores de confianza. Es nulo e inaplicable todo pacto en contrario. Son nulos los acuerdos adoptados en violación de Jo dispuesto en el presente artículo.(...)". 6

7 ----:--,_.-.-- "Decenio de las Personas con Discapacidad en e! Perú" 2.22 Es así que en la LSC y su Reglamento General, aprobado por Decreto Supremo W PCM, la aprobación de incrementos remunerativos no se encontraría dentro de las materias previstas como susceptibles a ser negociadas, empero sí sería materia negociable la compensación no económica referida a las condiciones de trabajo; en consecuencia, los incrementos remunerativos no pueden ser acordados en una negociación colectiva o en un laudo arbitral Por lo tanto, para determinar las materias a ser negociadas colectivamente y, por ende, el contenido del convenio colectivo o del laudo arbitral, se debe tener en cuenta lo regulado en la LSC y su Reglamento General, así como la Quincuagésima Octava Disposición Complementaria Final de la LPSP 2013 (párrafos no declarados inconstitucionales) y las leyes de presupuesto anuales Conclusiones 3.1 En mérito al artículo 44 del D. Leg. W 276, las reglas para el otorgamiento y forma de cálculo de la CTS para los servidores sujetos al régimen laboral público no son susceptibles de ser modificadas vía negociación colectiva. 3.2 Si bien el artículo 143 del Reglamento de la Carrera Administrativa señala que las entidades públicas sólo podrán adelantar la CTS para la adquisición de terreno y la compra o construcción de vivienda única destinada al uso del servidor y su familia, se ha producido una derogación tácita del mismo debido a que el literal d) de la Tercera Disposición Transitoria del TUO LGSNP establece que queda prohibido autorizar o efectuar adelantos con cargo a remuneraciones, bonificaciones, pensiones o por CTS Las leyes presupuestales del presente año y de años anteriores vienen estableciendo una limitación aplicable en las entidades de los tres (3) niveles de gobierno, en virtud a la cual se estaría eliminando cualquier posibilidad de incremento remunerativo, así como la aprobación de nuevas bonificaciones u otros beneficios, inclusive aquellas derivadas de convenios colectivos. Todo reajuste, nivelación o incremento remunerativo debe estar autorizado por norma legal expresa, teniendo en cuenta las restricciones presupuestares contenidas en las leyes de presupuesto. Cualquier decisión que adopte el Estado, en calidad de empleador, debe emitir dentro del marco de las potestades regladas que la ley le faculta. 3.5 Si bien la Sentencia del TC referida a los Expedientes W , W y W Pl/TC declara inconstitucionales las frases //beneficios de toda índofeh y ''mecanismo/! del artículo 6" de la LPSP 2013 y, por conexión, la prohibición contenida en el artículo 6 de 9 Reglamento General de la Ley del Servicio Civll, aprobado por Decreto Supremo W PCM "Artículo 66".-Alcances de la negociación colectiva La negociación colectiva por entidad pública se circunscribe a lo establecido en el artículo 42" de la Ley y en el literal e) de su artículo 43" y se encuentra además limitada por lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo 40" y en el literal b) del artículo 44" de la misma Ley". 10 Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo W PCM "Artículo 78".- Nulidad de convenios y laudos Son nulos todos los convenios colectivos y laudos arbitrales que trasgredan lo establecido en el artículo 44 de la Ley así como que excedan los alcances del tercer párrafo del artículo 40, artículo 42 y el literal e) del artículo 43 de la Ley. La declaratoria de nulidad se sujetará a la normativa correspondiente". 7

8 las LPSP 2014 y 2015, este pronunciamiento constitucional surtirá efectos a partir del16 de diciembre de 2017, a menos que el Congreso de la República apruebe previamente la ley de regulación de la negociación colectiva para el Sector Público; en consecuencia, hasta la fecha antes señalada se mantienen válidas y vigentes las prohibiciones de negociación colectiva para incrementos remunerativos. 3.6 En la LSC y su Reglamento General, la aprobación de incrementos remunerativos no se encontraría dentro de las materias previstas como susceptibles de ser negociadas, éstas se reservan únicamente a las condiciones de trabajo; en consecuencia, los incrementos remunerativos no pueden ser materia de un acuerdo de negociación colectiva o de un laudo arbitral, siendo nulas de pleno derecho la contrapropuesta o propuestas de la entidad relativas a compensaciones económicas. 3.7 Por lo tanto, las materias susceptibles de ser negociadas colectivamente, y por ende, el contenido del convenio colectivo o del laudo arbitral, deben sujetarse a los límites impuestos por la LSC y su Reglamento General, así como la Quincuagésima Octava Disposición Complementaria Final de la LPSP 2013 (párrafos no declarados inconstitucionales} y las leyes de presupuesto anuales. Lo expuesto es cuanto informo a su Despacho para los fines pertinentes, a cuyo efecto adjunto el proyecto de oficio respectivo. Atentamente, --_--cy~i+hiasíicax - - ron del servlclo C1v1l Gerente (e) ds PNoli~CIONOOAI"o";LI SERVICIO CIVIL AUTORIDAD A "' ' CSL/sidr K:\8. Consultas y Opinión Técníca\021nformes Técnicos\2015 8