8 de junio del 2015 CGR/DJ

Transcripción

1 Al contestar refiérase al oficio Nº de junio del 2015 CGR/DJ Señor Rodolfo Madrigal Saborío Miembro de la Junta Directiva Nacional y del Conglomerado Financiero BANCO POPULAR Y DE DESARROLLO COMUNAL garroyo@bp.fi.cr Estimado señor: Asunto: Solicitud de autorización para superar el límite de integrar más de tres juntas directivas u órganos colegiados, al tenor de lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito, Ley N Nos referimos a su oficio n. JDN del 26 de mayo de 2015, recibido en esta Contraloría General el 29 de mayo de los corrientes, mediante el cual se solicitó autorización con fundamento en el artículo 17 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Ley n.º 8422, para que su persona en calidad de miembro integrante de la Junta Directiva del Banco Popular y de Desarrollo Comunal (BPDC), pueda integrar además de los cargos que ostenta actualmente (Junta Directiva Nacional, la Junta Directiva de Popular Valores, Puesto de Bolsa S.A. y la Comisión de Tecnología de Información del BPDC), la Comisión de Asuntos Jurídicos, la Comisión de Políticas Corporativas de la Asamblea de Trabajadores y Juntas de Crédito Local y el Comité de Auditoría Corporativo, todos del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, así como el Comité de Riesgo de Popular Valores, Puesto de Bolsa S.A, sea que pueda superar el límite de integrar más de tres juntas directivas u órganos colegiados dentro de dicha entidad bancaria. Asimismo, se toma nota del oficio SJDN del 2 de junio de este año emitido por la Secretaria General a.i., donde se pone en conocimiento de esta División las decisiones tomadas en torno a la sustitución temporal del señor Madrigal Saborío en la Comisión de Políticas Corporativas de la Asamblea de Trabajadores y Juntas de Crédito Local del BPDC, mientras se resuelve la gestión de autorización que en este acto se conoce.

2 2 I. Antecedentes de la solicitud Según se indica en el oficio n. JDN , la solicitud de autorización se plantea con base en la autorización emitida por este mismo Despacho mediante el oficio n. DJ (3357) del 14 de abril del Con el fin de entrar a analizar el caso concreto, del oficio referido deben resaltarse algunos aspectos de importancia para efectos de la autorización que se analiza. Veamos: 1. De la integración de Juntas Directivas del Sector Bancario ( )Ahora bien, en el caso particular del sistema bancario, nótese que no existe una obligación legal de que los miembros de la Junta Directiva Nacional sean a su vez los miembros de las Juntas Directivas de las Sociedades que integran el Conglomerado del Banco Popular, con ello, no se está cuestionando en absoluto la potestad legal que posee el Banco Popular de crear un grupo conglomerado respaldado en la ley y en los criterios de la Procuraduría General de la República, sino que se señala que al entender de este órgano contralor la política de que la mayoría de los miembros de la Junta Directiva Nacional sean a su vez los mismos miembros de las Juntas Directivas de las Sociedades del Banco Popular, obedece más a una política interna y no a una imposición legal. En razón de ello, al no existir una disposición que obligue a que los miembros de la Junta Directiva Nacional participen además en la mayoría de las Sociedades que integran el Conglomerado, resulta totalmente razonable que se hagan combinaciones en donde unos miembros de la Junta Directiva Nacional integren unas Juntas Directivas de Sociedades y otros directivos integren otras.( ) 2. De la integración de Comités, comisiones o cualquier órgano colegiado En ese sentido, se considera que al igual que en el caso de las Juntas Directivas, la norma exige que para autorizar la integración de más de tres órganos colegiados, se debe acreditar las razones de interés público que hacen necesaria dicha participación, así como que no exista superposición horaria entre las sesiones o reuniones de esos órganos. En relación con el primer punto, se considera que el hecho de que los Comités establecidos por la normativa de la SUGEF exigen la

3 3 participación de entre 1 y 3 directivos, respectivamente, obliga a esta Contraloría General a autorizar dicha integración a fin de no hacer nugatorio lo dispuesto en esa normativa. Además, en el caso de las otras comisiones, es criterio de esta División que al tratarse de órganos creados para el estudio de asuntos de interés de la Junta Directiva, resulta razonable que éstos se integren con algunos sus miembros, por lo que al igual que en el caso anterior, se debe permitir su participación. No obstante lo anterior, se considera que la autorización para integrar dichas comisiones y comités, debe estar limitada bajo los mismos parámetros de razonabilidad señalados para el caso de las Juntas Directivas, a saber, que no exista superposición horaria, que el directivo cuente con disponibilidad para atender en forma responsable el ejercicio del cargo y que no se dé una concentración de toma de decisiones que vaya en detrimento del sistema de control interno. Congruente con lo anterior, esta Contraloría General considera que la participación en comités, comisiones u otros órganos colegiados por parte de un mismo directivo se debe limitar a un máximo de 4 órganos. A juicio de esta División, dicho parámetro resulta proporcionado, a fin de garantizar que el directivo tenga tiempo suficiente para analizar y participar activamente en cada uno de los temas que se estudian en los órganos colegiados en que participa y no se vuelva una gestión de mera presencia, a su vez, es una garantía para el directivo pues conoce con certeza las implicaciones de las decisiones que vota, pues se debe tener presente que el directivo es directamente responsable de los acuerdos que aprueba y no resulta de recibo el alegato de que se votaban múltiples asuntos y que la carga de trabajo les impedía estudiar a detalle cada uno. En consecuencia, el parámetro de integrar un máximo de cuatro comisiones, comités u otros órganos colegiados resulta razonable y prudente tanto en pro de los intereses de la Hacienda Pública, como en protección de las responsabilidades que el directivo asume en esos órganos colegiados, de tal manera, que perfectamente un directivo del Banco Popular puede integrar comisiones, comités u otros órganos colegiados, siempre que la suma de todos ellos no superen cuatro. En ese sentido debe quedar claro que el límite antes definido, es el máximo autorizado para integrar la totalidad de los órganos colegiados

4 4 que puedan existir en esa entidad bancaria, distintos a las Juntas Directivas.. El subrayado no es del original. A partir de los elementos mencionados, se puede concluir que los miembros de la Junta Directiva del Banco Popular y Desarrollo Comunal o sus sociedades anónimas, además de conformar parte de ellas, pueden ser parte también de hasta máximo 4 comisiones o comités especiales dentro del conglomerado financiero pues la normativa de la SUGEF, exige la participación de 1 o 3 directivos en tales órganos colegiados, lo que obliga al ente contralor a autorizar tales integraciones. No obstante, para ello la autorización debe limitarse a un máximo de 4 órganos colegiados distintos a las juntas directivas. II. Criterio del Despacho sobre los alcances y objetivos del artículo 17 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito Con el fin de entrar a valorar la pertinencia de su solicitud es necesario en primer lugar remitirnos al numeral 17 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública -Ley Nº 8422-, que dispone que es posible que un funcionario público integre hasta tres juntas directivas en órganos o entes de la Administración Pública y que perciba las dietas correspondientes a cada puesto, siempre y cuando no exista superposición horaria en la celebración de las distintas sesiones. En el mismo sentido, el artículo 17 en su párrafo quinto establece que aquellas personas que sin ser funcionarios públicos integren, simultáneamente, hasta tres juntas directivas u otros órganos colegiados adscritos a órganos, entes y empresas de la Administración Pública, podrán recibir las dietas correspondientes a cada cargo, siempre y cuando no exista superposición horaria. Pero que cuando, por razones de interés público, se requiera que la persona integre más de tres juntas directivas u otros órganos colegiados adscritos a órganos, entes y empresas de la Administración Pública, deberá recabarse la autorización de la Contraloría General de la República. En este orden de ideas, para formar parte de más de tres órganos colegiados, se requiere recabar la autorización de esta Contraloría General. Así las cosas, el legislador permite el pago de dietas fijando como único requisito que no haya superposición horaria entre las sesiones de los órganos o juntas respectivos 1. 1 Entre otros, desarrollan este tema nuestros oficios No del 28 de junio de 2005, DAGJ y más recientemente el No del 23 de junio de 2006, DAGJ

5 5 Por otra parte, el simple hecho de no percibir dietas no implica que dicha persona esté legitimada para integrar más de tres órganos colegiados de esa índole. Por lo que, para poder nombrar a una persona que ya integra tres juntas directivas u órganos colegiados adscritos a órganos, entes y empresas de la Administración Pública, se deberá contar previamente con la respectiva autorización de esta Contraloría General, la cual implicará no sólo la venia para que dicha persona integre el respectivo órgano colegiado, sino también para que devengue la dieta correspondiente. En este sentido, cabe recordar que en definitiva dicha norma de carácter preventivo, lo que pretende es prohibir el desempeño simultáneo de cargos públicos, estableciendo que en el caso particular de la participación en juntas directivas u órganos colegiados pertenecientes a órganos, entes o empresas de la Administración Pública, únicamente es posible integrar tres de dichos órganos, siendo que para integrar más de tres se requiere de la autorización de la Contraloría General. Cabe recordar, que en principio, la autorización que a tales efectos conceda este órgano contralor resulta previa al nombramiento en la respectiva junta directiva u órgano colegiado, por lo que, el pago de dietas resultaría aplicable desde el momento en que se efectúe el nombramiento, pues para ese entonces, en sana teoría, ya se contaría con la referida autorización. Así las cosas, y a fin de evitar que la aplicación de la disposición contenida en el artículo 17 de la Ley n. 8422, conduzca por su aplicación literal a una desatención de las labores públicas y el fin público asignado a determinados entes y órganos públicos, del cual los servidores públicos somos los encargados de su atención eficiente e idónea, se tiene como impedimento y límite infranqueable la no existencia de superposición horaria entre los cargos y puestos que se trate. Recordemos que en punto a la importancia del conglomerado financiero, el tema fue ampliamente estudiado en el oficio que se sustenta esta gestión, sobre el cual se llegó a la conclusión que para su implementación no es necesario que todas las juntas directivas deban estar integradas por las mismas personas, ya que más bien esta práctica, a juicio de esta Contraloría, podría ir en contra de los principios de sana administración y gobierno corporativo, así como de las normas de control interno institucional. Sobre este particular, conviene reiterar que el artículo 17 de la Ley n dispone que la podrá autorizar la integración simultánea en más de tres juntas directivas por razones de interés público, lo cual sumado a la acreditación de tiempo suficiente para asumir todas esas

6 6 responsabilidades de forma oportuna y eficiente, son los dos requisitos ineludibles que se deben cumplir para poder dar dicha autorización. En ese sentido, téngase presente también que esta norma es de carácter preventivo y que se le otorgó a la Contraloría General dicha competencia, para que en el ejercicio de sus potestades de fiscalización, determinara la viabilidad de que una persona integre más de tres juntas directivas, para lo cual se han establecido los parámetros indicados en el párrafo anterior, a fin de evitar una alta concentración de decisiones en pocas personas y con ello lograr la sana administración de los fondos públicos y la aplicación de buenas prácticas de control interno que deben prevalecer en el manejo de la Hacienda Pública. Ha sido criterio de esta Contraloría General que el hecho de que una misma persona integre simultáneamente muchas juntas directivas, va en contra de las sanas prácticas de administración de la Hacienda Pública, toda vez que el ejercicio del cargo implica para el servidor designado la participación en sesiones ordinarias que se celebran de 1 a 4 veces al mes por cada uno de los órganos, entes o empresas públicas a los que pertenecen, la asistencia a sesiones extraordinarias en casos de urgencia que así lo requieran, así como el tiempo necesario para que el directivo se informe y estudie los asuntos que se van a conocer y resolver en la Junta Directiva, todo lo cual puede verse afectado por la acumulación de muchos cargos en una sola persona, que hagan materialmente imposible el desempeño eficiente y responsable de la función asignada, en detrimento del interés público. Congruente con lo anterior, se considera que el poco tiempo que dispondrían los directivos para conocer los asuntos, aumenta el riesgo de que las decisiones que se tomen carezcan de un estudio suficiente sobre los elementos de forma y fondo que fundamentan su validez, lo cual, ante una posible irregularidad traería consecuencias jurídicas sancionatorias tanto para los técnicos como para los miembros de Junta Directiva, no pudiendo éstos últimos alegar en su defensa que por la premura del asunto o por el poco tiempo que disponían para resolver tomaron un acuerdo sin conocer los detalles de la gestión que estaban resolviendo. Nótese, que esta posición no es exclusiva de la Contraloría General de la República, ya que el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero al aprobar el Reglamento de Gobierno Corporativo dispuso en el artículo 6 algunos criterios de idoneidad de los directivos de las Juntas Directivas, entre los que destaca el inciso a) que señala la disponibilidad de tiempo para ejercer sus posiciones, la cual se ve comprometida para el directivo que integra muchas Juntas Directivas. Como se puede observar, el propio CONASSIF considera dentro de los aspectos básicos con el que debe contar una institución para poder aplicar una adecuada política de Gobierno Corporativo, el que sus miembros de Junta Directiva

7 7 cuenten con el tiempo necesario para estudiar y conocer los temas que le son sometidos a su decisión, de manera tal que la labor del directivo no se limite únicamente a reunirse y tomar acuerdos sin conocer el fondo de los temas que se someten a su aprobación. Adicionalmente, se debe señalar que cuando algunos miembros forman parte de casi todas o al menos la mayoría de las Juntas Directivas de un conglomerado se da una excesiva concentración del poder que puede resultar nociva para la institución y para los fondos públicos; todo lo cual es contrario a los principios y normas generales de control interno, ya que al existir una concentración del poder de toma de decisiones en manos de unos pocos podría aumentar el riesgo de que se den actos irregulares en contra de la Hacienda Pública, por lo tanto, una institución que ejecute un adecuado sistema de valoración de riesgos debe evitar este tipo de situaciones, las cuales además son contrarias a la Ley General de Control Interno. En este punto se debe recalcar el artículo 10 de la Ley General de Control Interno, la cual establece que la principal responsabilidad de contar con un adecuado sistema de control interno recae en el jerarca, por lo tanto, aún menos podría ser la Junta Directiva en su calidad de jerarca quien imponga políticas que aumentan la posibilidad de que se materialice un riesgo al concentrar el poder en manos de unos pocos, lo cual va en detrimento del sistema de control interno institucional. III. Sobre el caso concreto De la solicitud presentada se puede concluir que el gestionante Madrigal Saborío integra actualmente la Junta Directiva del Banco Popular y la Junta Directiva de Popular Valores, Puesto de Bolsa S.A., así como la Comisión de Tecnología de Información del BPDC. Asimismo, que se gestionó esta autorización para que pueda integrar adicionalmente dos comités, el de Auditoría Corporativo del Banco Popular y de Desarrollo Comunal y el de Gestión de Riesgo de Popular Valores, Puesto de Bolsa S.A. y dos comisiones, la de Asuntos Jurídicos y la de Políticas Corporativas, Pautas de la Asamblea de Trabajadores y Juntas de Crédito Local, ambas del Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Por tanto, conforme con lo expuesto en el apartado anterior a partir del oficio n. DJ (3357) del 14 de abril del 2011 en que se sustenta esta gestión, no procede autorizarle al señor Madrigal Saborío su participación en todas las comisiones y comités especiales requeridos, ya que llegaría a integrar un total de 5 órganos colegiados, a saber: las comisiones de Tecnología de Información (la integra actualmente), la de Asuntos Jurídicos y la de Políticas Corporativas, Pautas de la Asamblea de Trabajadores y Juntas de Crédito Local, todas del Banco Popular

8 8 y de Desarrollo Comunal, así como los comités de Auditoría Corporativo del Banco Popular y el de Riesgo de Popular Valores, Puesto de Bolsa S.A., y como bien se ha reseñado, este órgano contralor únicamente puede autorizar que un mismo directivo del conglomerado financiero, pertenezca a un máximo de 4 órganos colegiados, distintos a los nombramientos que pueda ejercer en juntas directivas. Como se aprecia del caso en análisis, con el cargo que ya ejerce en la Comisión de Tecnología de Información del BPDC, el interesado sobrepasaría dicho límite de autorizársele participación en los comités y comisiones citados en el requerimiento. No obstante lo anterior, resaltamos que en el acuerdo n. JDN-5279-Acd-319- Art 2, de la Junta Directiva del BPDC aportado con la solicitud, en lo atinente al Comité de Auditoría Corporativo, pese a que se hace la advertencia de que el nombramiento del señor Madrigal Saborío se hace temporalmente mientras se autoriza por parte del ente contralor su participación en tal órgano, su nombre no se observa dentro de la lista de miembros que integran dicho comité, sin embargo, sí se enlista dicho comité en la gestión presentada a este Despacho como parte de los órganos colegiados para los que requiere autorización el directivo Madrigal Saborío (ver página 2 del oficio n. JDN ). Por tanto, a partir de los elementos expuestos y de lo remitido por esta entidad bancaria sobre la propuesta de calendarización de las sesiones del mes de junio, la cual entendemos se mantendrá de la misma manera en los meses subsiguientes, tanto de las juntas directivas como de los comités y comisiones, así como la manifestación expresa realizada por el interesado de que en ningún caso se incurre en una situación de superposición horaria, se concede parcialmente la autorización al señor Rodolfo Madrigal Soto para que integre únicamente las comisiones de Asuntos Jurídicos y la de Políticas Corporativas, Pautas de la Asamblea de Trabajadores y Juntas de Crédito Local, ambas del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, así como el Comité de Riesgo de Popular Valores, Puesto de Bolsa S.A., a partir de lo cual quedará conformando un total de 4 órganos colegiados, lo cual se ajusta a lo esbozado en el oficio n. DJ (3357) y a los principios de razonabilidad y proporcionalidad para el desempeño eficiente y responsable de la función asignada. En el mismo sentido, debe indicarse que la autorización se concede hasta por el plazo de seis meses con el que el interesado Madrigal Saborío cuenta con un permiso sin goce salarial por parte de la Caja Costarricense de Seguro Social (ver oficio AES del 15 de mayo de 2015), es decir, que una vez vencida la vigencia de dicho permiso deberá solicitarse la prórroga de autorización de los nombramientos en dichos órganos a la Contraloría, sea porque el directivo cuenta

9 9 con un nuevo permiso sin goce salarial o con su jubilación, última que a la fecha no se ha materializado. Conforme lo anterior, será la entidad bancaria la responsable de velar y vigilar el cumplimiento de lo indicado respecto de la calendarización de las sesiones de juntas directivas y órganos colegiados para evitar horarios sobrepuestos y de la vigencia de la autorización que se concede al señor Madrigal Saborío. VI. Conclusión Con fundamento en el artículo 17 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública y los argumentos de hecho y de derecho expuestos, se concede parcialmente la autorización al señor Rodolfo Madrigal Saborío para que integre únicamente la Comisión de Asuntos Jurídicos, la Comisión de Políticas Corporativas de la Asamblea de Trabajadores y Juntas de Crédito Local ambas del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, así como el Comité de Riesgo de Popular Valores, Puesto de Bolsa S.A. adicional a los cargos que ya ostenta en el conglomerado financiero del Banco Popular y de Desarrollo Comunal. De esta forma, dejamos atendida su gestión. Atentamente, Lic. Roberto Rodríguez Araica Gerente Asociado, División Jurídica Licda. Mónica Díaz Campos Fiscalizadora, División Jurídica MDC/ NI: G: