R-DCA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

Transcripción

1 R-DCA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación Administrativa. San José, a las ocho horas con veinte minutos del quince de mayo del dos mil quince Recurso de objeción interpuesto por IT Servicios de Infocomunicación S. A. en contra del cartel de la Licitación Pública No.2015LN , promovida la Caja Costarricense de Seguro Social para Adquisición de los servicios de contac center para el servicio de gestión de citas de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) a partir del sistema integrado de agendas y citas (SIAC) del expediente digital único de salud (EDUS) RESULTANDO I. Que IT Servicios de Infocomunicación S.A. el treinta de abril del dos mil quince presentó ante esta Contraloría General recurso de objeción al cartel de la referida licitación pública II. Que mediante auto de las quince horas del cuatro de mayo del dos mil quince se otorgó audiencia especial a la Administración licitante, la cual fue atendida mediante oficio No.EDUS III. Que esta resolución se emite dentro del plazo de ley, habiéndose observado las prescripciones legales y reglamentarias correspondientes CONSIDERANDO I. Sobre el fondo. 1) Punto a) Gerente del Servicio. Experiencia. La objetante indica que el cartel pide experiencia de tres años en el apartado c., lo cual estima es contradictorio y diferente al allanamiento de la Administración, según la resolución de la Contraloría General R-DCA , donde se mantuvo el plazo de experiencia mínima de seis años, y solamente se aceptó por parte de la CCSS eliminar de la cláusula la palabra "consecutivo". Señala que la Administración se separa de lo ahí resuelto. Solicita se modifique el texto del cartel para que se exija el cumplimiento de seis años completos de experiencia en proyectos de administración de Contac Center no consecutivos y que ésta se haya obtenido en los últimos diez años. Agrega que la experiencia real del gerente garantiza un nivel de conocimiento, roce profesional y capacidad, no puede la CCSS degradar el cartel en perjuicio propio, en desapego incluso de lo resuelto por la Contraloría General. La Administración considera que lo objetado por la empresa no es válido. Lo

2 2 anterior lo fundamenta en que en el oficio EDUS de fecha 27 de marzo de 2015 suscrito por el Ing. Manuel Rodríguez Arce, enviada por la CCSS a la CGR, en el cual se atendió la objeción presentada por la empresa Promovil se sustentaron los cambios siguientes en la versión 2 del cartel: "Objeción presentada por: Promovil a. Con respecto a las observaciones presentadas en el apartado 1 "en la página 31 capítulo IV. CONDICIONES TECNICAS ESPECIFICAS presentamos las siguientes objeciones punto a punto:", brindamos respuesta de forma detalladas: 1. En atención al punto 1.1 y 1.2.4, ésta comisión considera que para el 1.1 es correcto para la administración solicitar una trazabilidad de al menos 3 años donde la institución se está garantizando oferentes consolidados en el mercado nacional. Por lo no se da lugar a lo solicitado por el oferente. Con respecto al punto a) Gerente de Servicio, incisos "c", y "d", el cual cita textualmente: "...c. Experiencia mínima de cinco años en proyectos de administración de Contact Center. d. Como mínimo debe contar con seis años consecutivos en la Gerencia de un Contact Center mínimo de 400 posiciones...". Ésta comisión resuelve que lo objetado por el proveedor para este punto es válido y se recomienda modificarlos de la siguiente forma, donde se unifican los puntos "c" y "d" del pliego cartelario, se toma como referencia el oficio EDUS suscrito por el Ing. José Manuel Zamora Moreira, Msc, Proyecto Expediente Digital Único en Salud. donde indica una promedio de llamadas aproximado por mes de c. Experiencia mínima de tres años en proyectos de administración de Contact Center. De los proyectos en los cuales se haya desarrollado debe demostrarse por lo menos un proyecto donde se haya administrado al menos llamadas mensualmente." Criterio de la División. Visto el alegato de la recurrente se tiene que no lleva razón en afirmar que lo modificado por la Administración no resulta acorde con lo dispuesto en la resolución de este órgano contralor No. R-DCA de las diez horas con veinte minutos del trece de abril del dos mil quince. Lo anterior, por cuanto a los años de experiencia solicitados, se resolvió: i) En relación con los años consecutivos, siendo que la Administración se allana a la pretensión del objetante, suprimiendo la frase consecutivo de dicho punto, y al no observarse que con tal allanamiento se violenten normas del ordenamiento jurídico, se procede a declarar con lugar el recurso en este extremo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Se advierte que para acoger el allanamiento se asume que la Administración ponderó cuidadosamente la conveniencia

3 3 de la modificación al cartel, lo cual corre bajo su entera responsabilidad. Al conocer del recurso presentado por PROMOVIL en el punto 1) Cláusula IV. Condiciones Técnicas Específicas, punto i) Sobre el punto Gerente de Servicio. a) Respecto a los años de experiencia del Gerente de Servicio de la cita resolución se resolvió: Siendo que la Administración se allana a la pretensión del objetante, modificando dicho punto, de la siguiente manera: c. Experiencia mínima de tres años en proyectos de administración de Contact Center. De los proyectos en los cuales se haya desarrollado debe mostrarse por lo menos un proyecto donde se haya administrado al menos llamadas mensualmente. (folio 221 del expediente del recurso de objeción) y al no observar este Despacho que con tal allanamiento se violenten normas del ordenamiento jurídico, se procede a declarar parcialmente con lugar este aspecto del recurso. Adicionalmente se le advierte a la Administración que debe introducir en el cartel todos los allanamientos que ha mantenido en los presentes recursos de objeción. Así las cosas, desde la ronda de objeciones al cartel, la Administración determinó reducir los años de experiencia requeridos al gerente de servicio, por lo que no existe contradicción alguna con la resolución de objeción emitida. Ahora bien, respecto al alegato de la recurrente sobre la cantidad de años de experiencia a requerir, este órgano contralor estima que éste carece de la debida fundamentación. Lo anterior, por cuanto el recurso de objeción al cartel es el medio por el cual los potenciales oferentes solicitan eliminar o modificar aspectos del pliego de condiciones que consideren limita injustificadamente la libre participación o que violentan normas o principios de la contratación administrativa. De conformidad con lo establecido en el artículo 170 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA), el recurso de objeción debe indicar las infracciones precisas que le imputan al cartel con señalamiento de las violaciones de los principios fundamentales de la contratación administrativa, a las reglas de procedimiento o en general el quebranto de disposiciones expresas del ordenamiento que regula la materia. Lo cual precisamente se echa de menos en el alegato de la recurrente, ya que la objetante no argumenta cuál es el vicio que le imputa a la cláusula, ni cómo se afecta su participación, en su defecto se limita a señalar que estima deben ser 6 años, sin indicar las razones por las cuáles los 3 años definidos por la Administración - como conocedora de sus necesidades - no resultan conformes con el ordenamiento jurídico. Consecuentemente, se declara sin lugar este extremo del recurso. 2) Punto a) Gerente del servicio Experiencia v volumen de

4 4 llamadas. La recurrente señala que el cartel solicita que la experiencia como Gerente de Servicio sea sobre proyectos donde al menos se tenga un volumen de 50 mil llamadas. Indica que entiende que el punto fue objetado en su momento y se acogió el recurso. Sin embargo, manifiesta que cuando el asunto fue conocido y resuelto por la Contraloría General, la CCSS no había cumplido con la obligación legal del artículo 154 b) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa de dar a conocer el histórico de consumo del servicio, y señala que según el presupuesto del proyecto y la cantidad de Ebais incluidos en este contrato el volumen mensual de citas previsto será de Solicita se modifique el cartel para que la experiencia en proyectos del Gerente de Servicio sea sobre proyectos de al menos 200 mil llamadas al mes, número que estima es congruente con el proyecto, a diferencia de la decisión infundada y arbitraria de reducir el número a llamadas. La Administración rechaza el alegato de la recurrente, señalando que su decisión se fundamenta en los datos estadísticos brindados en el oficio EDUS suscrito por el Ing. José Manuel Zamora Moreira, MSc Proyecto Expediente Digital Único en Salud, donde se externa un promedio de llamadas aproximado de Los datos expuestos en la versión 2 del cartel son relevantes para que las empresas participantes lo utilicen de referencia para el dimensionamiento de la cantidad de posiciones que deberá disponer la empresa que brindará el servicio según el objeto de la contratación. Agrega que el número solicitado tiene sentido y es proporcionado por las estadísticas, además tiene base científica, por la tanto la decisión de la CCSS no es infundada ni arbitraria. Criterio de la División. Visto el recurso planteado, se observa nuevamente que la recurrente no fundamenta debidamente su recurso, toda vez que al igual que en el punto anterior, no establece la objetante cómo se limita o impide su participación. En ese sentido, se tiene que si el recurrente pretende una modificación al cartel, ello debe estar fundamentado, argumentando si la cláusula resulta contraria al ordenamiento jurídico o que le impide su participación, situación que tan siquiera aborda la recurrente. Así las cosas, la objetante se limita en su alegato a indicar lo que estima más conveniente para la Administración, sin que ello sea un argumento por sí solo válido para requerir una modificación cartelaria. Por lo tanto, se declara sin lugar este punto del recurso. 3) Condiciones Técnicas Específicas 1. Condiciones de la Empresa. 1.1 Perfil de la Empresa. La objetante señala que el cartel requiere tres años de experiencia de la empresa, lo cual estima es incongruente con la experiencia que se

5 5 requiere para el Gerente de Servicios. Señala que si el Estado ha requerido, desde hace una década, de forma recurrente y creciente servicios de contac center o call center, es un sinsentido que la CCSS se limite a tan pobre experiencia, existiendo en el mercado empresas con más de una década en la prestación del servicio. Solicita que en concordancia con el volumen de llamadas a contratar y el presupuesto disponible, se requiera una experiencia de al menos 8 años en el mercado nacional. La Administración no acepta el alegato de la recurrente. Señala que en la versión 2 del cartel para el punto IV. Condiciones Técnicas Especifica, punto 1, inciso 1.1, se indican al menos 3 años en mercado para el perfil de la empresa. Asimismo, en el apartado a) Gerente de Servicio, inciso "c" se solicita Experiencia mínima de tres años. Agrega que en el apartado VII Experiencia del oferente, en la tabla de ponderación se le da un valor a la experiencia de la empresa de acuerdo a los siguientes puntos: "El oferente deberá acreditar su experiencia en años por medio de proyectos que hayan atendido un volumen mensual de al menos llamadas. Los criterios de evaluación de ésta experiencia son: Mínimo 03 años de experiencia: 5pts De 03 años y un mes a 05 años: 10pts De 05 años y un mes en adelante: 15pts. Criterio de la División. De frente a la objeción de la recurrente, se debe indicar que al amparo de lo señalado en el artículo 171 del RLCA, cuando se hayan producido modificaciones al cartel, tal hecho no abre necesariamente el plazo para objetar aspectos cartelarios no modificados, ya que sobre las cláusulas no modificadas aplica la preclusión. Ahora bien, conforme a lo indicado, se tiene la cláusula cartelaria objetada, siempre contempló desde su concepción original una trazabilidad de al menos 3 años. De este modo, dado que alegato de la recurrente es señalar que deberían requerirse al menos 8 años, se concluye que dicho alegato se debió presentar durante el primer plazo de objeción al cartel contado a partir del momento de la comunicación inicial, por cuanto desde el cartel original se estableció valorar al menos 3 años como experiencia. Por todo lo anterior se rechaza el recurso de objeción en este extremo. Consideración oficiosa. No obstante lo anterior, siendo que dentro del sistema de evaluación, específicamente en el parámetro experiencia del oferente se dispone que se otorgaran 5 puntos a quien como mínimo tenga 3 años de experiencia y considerando los requisitos mínimo de elegibilidad, la Administración deberá aplicar lo dispuesto en el artículo 55 del RLCA que establece: No podrán ser ponderados como factores de evaluación los requisitos mínimos legales, técnicos o financieros, que resulten indispensables para la contratación. 4) Sobre los

6 6 requisitos del personal (1.2 Personal), puntos a) v b). La objetante manifiesta que existe una contradicción en el cartel, ya que por un lado para el Gerente de Servicio y Supervisor del Servicio se exige la incorporación al colegio respectivo por parte del personal del oferente, en el folio 35 del cartel se indica que ese requisito es para el adjudicatario. Así las cosas su pretensión es que los requisitos del personal del adjudicatario en cuanto a la colegiatura de sus profesionales sea tratado en un apartado de requisitos del adjudicatario, y se eviten malos entendidos por un cartel contradictorio, así como eventuales intervenciones de la fiscalía de los colegios de profesionales competentes. La Administración acepta lo objetado por la recurrente por lo que eliminará del pliego cartelario para los perfiles a) Gerente de Servicio y b) Supervisor de Servicio el requisito de incorporación al colegio profesional respectivo. Asimismo, recalca que la empresa adjudicada deberá cumplir según lo estipulado en el pliego cartelario en lo siguiente: "Para todos perfiles profesionales citados en el cartel es requisito obligatorio de incorporación al colegio de profesionales respectivo según su área de negocio, el cumplimiento de este requisito debe ser tramitado por el oferente (para todos los profesionales ofertados) una vez adjudicado como contratista. Debe adjuntar una certificación en su oferta donde se compromete a realizar el trámite si resulta adjudicado. Criterio de la División. Se toma en consideración el allanamiento de la Administración, por lo anterior se declara con lugar el recurso en este extremo. Deberá proceder la Administración con la respectiva modificación al cartel, pero se advierte que deberá verificarse la incorporación a los colegios profesionales respectivos, según lo disponga el ordenamiento jurídico. 5) Desarrollo de Webservice. La objetante indica que con la modificación al cartel se introduce la palabra "'otros" en la cláusula y con ella la incerteza y ambigüedad porque los interesados desconocen a qué se refiere la CCSS con la palabra "otros" en este contexto. Estima que deja abierto a que la conexión regulada en esta parte deba comunicarse con "otros", lo que no les permite ofertar en forma razonable y en concordancia con principios de equilibrio financiero del contrato. Agrega, que este punto tiene el inconveniente de que no concuerda con ninguna de las líneas de precio que se deben cotizar, y esto puede genera una distorsión en la comparación de precios, pues lo oferentes podrían considerarlos en diferentes renglones de costos. Solicita se delimite la palabra otros del texto del cartel y que se regule en cuál renglón de los costos se debe considerar este servicio, así como los costos de storage. La Administración indica que

7 7 procederá a eliminar del pliego cartelario en el punto 1.4. Desarrollo de Webservice, del inciso las palabras "y otros", a fin de evitar la ambigüedad. Por otra parte, con respecto a lo planteado por la empresa referente a los costos del Web Service y Storage, aclara que los costos deben ser considerados como parte de solución que desea contratar la CCSS. Criterio de la División. Visto que la Administración al atender la audiencia especial eliminará la palabra otros de la cláusula cartelaria se declara parcialmente con lugar el recurso en este extremo, dejando bajo responsabilidad de la Administración la procedencia técnica del allanamiento. Respecto a que se defina en cuál reglón de costos se debe considerar el webservice y los costos de storage, este órgano contralor estima que el argumento no se encuentra debidamente fundamentado. La recurrente se limita a solicitar se regule en cuál reglón de los costos se debe considerar el servicio, sin identificar porqué razón sostiene que no se encuentra delimitado en ningún reglón dichos costos, cuando el objeto de la contratación no está dividido en servicios y del formulario No. 4 Presentación de la oferta económica se desprende que el precio a cotizar es costo por paquete mensual de servicio, sin que se desglose por renglones el servicio. En relación con lo anterior, resulta pertinente citar lo indicado por este órgano contralor en la resolución R-DCA del veintinueve de octubre del dos mil ocho, donde se expuso: que en cuanto a la fundamentación del recurso dispuso: La Administración Licitante, se constituye en el ente que mejor conoce las necesidades que pretende satisfacer, por tanto es, la llamada a establecer los requerimientos cartelarios bajo su potestad discrecional y atendiendo al interés público. Como consecuencia de lo anterior, no resulta factible que este Despacho pueda imponer, sin justificación técnica y jurídica categórica, la adquisición de otro equipo diferente al que consta en el pliego cartelario. ( ) el objetante que pretenda obtener un resultado favorable a raíz de su recurso de objeción, cuestionando requerimientos cartelarios, deberá reflejar en su escrito al menos los argumentos suficientes para acreditar que no existe justificación técnica, legal o financiera alguna por parte de la Administración para esa exigencia. Lo anterior, tomando en consideración que como resultado del fin público que en principio, persiguen los actos administrativos, estos se presumen dictados en apego al ordenamiento jurídico. Derivado de lo expuesto, cada pliego de condiciones se entiende circunscrito a los principios de contratación administrativa, y en general al ordenamiento jurídico. No obstante, el propio ordenamiento jurídico, a sabiendas de que las conductas

8 8 administrativas no en todos los casos son precedidas de los estudios de rigor, necesarios y suficientes para garantizar su apego integro a nuestro sistema de normas vigente, prevé la posibilidad a los sujetos particulares de desvirtuar dicha presunción. Para ello el objetante, deberá realizar un ejercicio tendiente a cuestionar y evidenciar que el acto recurrido es contrario a los principios rectores de la contratación administrativa. En ese mismo sentido el mencionado artículo 170 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA), es sumamente claro al determinar que quien acciona en la vía administrativa a través del recurso de objeción, tiene la carga de la prueba, de manera que debe presentar, aportar y fundamentar debidamente la prueba correspondiente, a fin de demostrar que el bien o servicio que ofrece satisface las necesidades de la Administración, así como comprobar las infracciones que se le imputan al cartel, las violaciones a los principios de contratación administrativa o quebranto a cualquier regla de procedimiento o del ordenamiento en general. Así las cosas, al echarse de menos la debida fundamentación, se declara sin lugar el recurso en este extremo. Consideración oficiosa. No obstante lo anterior, siendo que la cláusula cartelaria 1.4 DESARROLLO DE WEBSERVICE punto se introdujo con la modificación la siguiente frase: En caso de ser necesario, y considerando que la Administración, al atender la audiencia especial, aclara que los costos deben ser considerados como parte de solución que desea contratar la CCSS, a fin de lograr la máxima claridad del pliego de condiciones, se debe valorar establecer claramente en el pliego de condiciones que el webservice debe ser ofrecido por todos los oferentes. 6) Sobre la evaluación de calidad del servicio y pago La objetante alega que el cartel señala en página 45 punto 7) establece: "La CCSS emitirá una evaluación mensual de la calidad del servicio brindado al cliente por el adjudicatario. La misma se considerará para efectos del pago correspondiente, como un insumo para la aplicación de las sanciones que se especifican en el apartado de multas y para la fiscalización del cumplimiento del contrato. Solicita que se delimite la cláusula del cartel, por cuanto considera que se pretende aplicar una evaluación de calidad, sin definir de previo los parámetros, herramientas y criterios transparentes propios de un sistema, que además, puede servir de insumo para la aplicación de penalidades con perjuicio del contratista. La Administración no acoge lo alegado por el recurrente por cuanto señala que en el apartado IV.CONDICIONES TECNICAS ESPECÍFICAS, en el punto 2. CONDICIONES DE SERVICIO en los incisos: 2.4 Sobre los niveles de servicio y 2.6

9 9 Condiciones de calidad y continuidad del negocio, están definidos los parámetros y mecanismo de evaluación de la calidad. Criterio de la División. Considerando el alegato de la recurrente, se reitera que al amparo de lo señalado en el artículo 171 del RLCA, con ocasión de las modificaciones al pliego cartelario, no es de recibo que se objeten aspectos para los cuales la posibilidad recursiva ya precluyó, considerando que la interposición debe realizarse en el momento procesal establecido por ley, y ante lo cual nuevas objeciones se tornan en procedentes únicamente respecto a las modificaciones al cartel y no así, para las condiciones originalmente dispuestas. Así las cosas, siendo que el punto 7 del apartado VI FISCALIZACIÓN del cartel no sufrió modificación alguna, el alegato de la recurrente se encuentra precluido ya que debió de haber sido presentado dentro del plazo para recurrir el pliego de condiciones. Por todo lo anterior se rechaza el recurso de objeción en este extremo. Consideración oficiosa. No obstante lo anterior, llama la atención este órgano contralor respecto a lo indicado por la Administración en la audiencia especial, respecto a que lo parámetros a considerar en la evaluación mensual de la calidad del servicio son los definidos en el apartado IV.CONDICIONES TECNICAS ESPECÍFICAS, en el punto 2. CONDICIONES DE SERVICIO en los incisos: 2.4 Sobre los niveles de servicio y 2.6 Condiciones de calidad y continuidad del negocio, toda vez que resulta necesario que las condiciones sobre las cuales se analizará la calidad del servicio estén claramente delimitadas. 7) Exclusión del perfil de supervisor de capacitación. La recurrente señala que en el cartel original, exigió a las empresas oferentes contar con un supervisor de calidad y otro de capacitación. Estima que el objeto del concurso debe estar respaldado por la figura del supervisor de capacitación, que está en constante comunicación con el área de calidad para reforzar puntos donde se detecta, se deben mejorar las destrezas del personal del call center y para formar a los operadores nuevos en el proceso inclusión de personal para crecimiento programado en el número de Ebais. Solicita que la omisión del requisito, sea corregida como parte del cartel, para que los oferentes cuenten con un supervisor de calidad. Criterio de la División. Nuevamente, el alegato de la recurrente no cumple con la debida fundamentación, ello por cuanto la objetante se limita a señalar que debe requerirse un supervisor de capacitación, pero ello con base en su opinión de conveniencia para el negocio sin llegar a demostrar cómo se violentan normas o principios de la contratación administrativa o bien, cómo se limita su participación. La objetante se limita a solicitar, más no a acreditar y fundamentar mediante

10 10 un desarrollo argumentativo suficiente, las razones que justifican la modificación que pretende, ejercicio que resulta necesario por cuanto el recurso de objeción es el mecanismo mediante el cual los potenciales oferentes interesados en participar en un procedimiento de contratación administrativa, solicitan eliminar o modificar aspectos del pliego de condiciones que consideren limitan la libre participación o violentan normas o principios de la contratación administrativa. Así las cosas se declarar sin lugar este extremo del recurso POR TANTO De conformidad con lo expuesto y con fundamento en lo que disponen los artículos 81, 82 y 83 de la Ley de Contratación Administrativa y 55, 170, 171 y 172 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa se resuelve: 1) DECLARAR PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso interpuesto por IT Servicios de Infocomunicación S.A. en contra del cartel de la Licitación Pública No.2015LN , promovida la Caja Costarricense de Seguro Social para Adquisición de los servicios de contac center para el servicio de gestión de citas de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) a partir del sistema integrado de agendas y citas (SIAC) del expediente digital único de salud (EDUS). ) 2) Procédase a modificar el cartel según lo indicado en la presente resolución, observando lo dispuesto en el artículo 172 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. 3) Se da por agotada la vía administrativa NOTIFÍQUESE Marlene Chinchilla Carmiol Gerente Asociada Pamela Tenorio Calvo Fiscalizadora PTC/ksa NI: 11161, NN: 6771 (DCA-1102) G: