ANÁLISIS DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS SOPORTADOS POR LOS CIUDADANOS DE MADRID: ACTUALIZACIÓN. Alfonso Utrilla de la Hoz Universidad Complutense

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1 ANÁLISIS DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS SOPORTADOS POR LOS CIUDADANOS DE MADRID: ACTUALIZACIÓN Alfonso Utrilla de la Hoz Universidad Complutense Septiembre

2 ANÁLISIS DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS SOPORTADOS POR LOS CIUDADANOS DE MADRID: ACTUALIZACIÓN Alfonso Utrilla de la Hoz Universidad Complutense 1. INTRODUCCIÓN. La determinación de las cargas tributarias soportadas por los ciudadanos de una determinada jurisdicción, en este caso municipal, está estrechamente relacionada con los estudios sobre la territorialización de los ingresos públicos en la lógica de la estimación de balanzas fiscales. Las balanzas fiscales son un instrumento de medida cuyo objetivo es contribuir al análisis de la dimensión territorial del Sector Público Estatal. Se trata de un instrumento complejo, por lo que la literatura económica reciente ha dedicado tanto o más espacio a la discusión sobre los aspectos técnicos ligados a su elaboración como a la estimación de resultados y a su interpretación. De esta manera, se ha ido enriqueciendo el debate respecto a los distintos métodos posibles y a su correcta implementación e interpretación, que en nuestro país se ha puesto de manifiesto con los trabajos que condujeron a la publicación del Informe sobre Metodología de Cálculo de las Balanzas Fiscales del Instituto de Estudios Fiscales de septiembre de 2006 y a los resultados presentados por el mismo en julio de Como en este mismo informe se indicaba, el debate sobre métodos continúa vigente y no se ha alcanzado el consenso necesario que permita centrar el objeto de atención exclusivamente en la interpretación económica de los resultados. De acuerdo con la definición que en el Informe se ofrecía, una balanza fiscal es un instrumento de información económica que imputa territorialmente los ingresos y 2

3 gastos de las instituciones del sector público en un periodo de tiempo determinado. La metodología al uso establece dos perspectivas en la imputación territorial de ingresos y gastos. La primera es la del enfoque de carga-beneficio, que es aquél en el que los ingresos se imputan al territorio donde residen las personas que finalmente soportan su carga (incidencia económica o efectiva), al margen de quién sea y dónde residan las obligadas legalmente a pagar (incidencia legal o formal), mientras que los gastos se imputan al territorio en que residen las personas a las que van destinados los servicios públicos o las transferencias públicas que financian, al margen del territorio en que se producen tales servicios o se pagan tales transferencias. La segunda es la del enfoque del flujo monetario, en función del cual los ingresos tributarios se imputan al territorio donde se localiza la capacidad económica sometida a gravamen (objeto imponible), que puede ser la renta, la riqueza o el consumo, y los ingresos no tributarios al territorio donde tiene lugar el pago por las unidades que lo realizan, mientras que los gastos se imputan, en el caso de las operaciones de bienes y servicios (consumo final; consumo intermedio y formación bruta de capital) al territorio donde tiene lugar el gasto y, en el caso de las operaciones de distribución, al territorio donde se efectúan las mismas (remuneración de asalariados, subvenciones, prestaciones sociales, transferencias corrientes y de capital). De este último criterio general se exceptúan operaciones concretas, como los intereses de la deuda, los beneficios del Banco de España o los consumos intermedios de localización indeterminada, que se distribuyen en función de indicadores de carácter global (con carácter general, la población, si bien para cada caso concreto se valoran criterios globales alternativos). Con independencia de las diferencias en la aplicación de ambos criterios, parece conveniente adoptar un marco conceptual de referencia único del cual partir para 3

4 delimitar tanto las operaciones a imputar como las instituciones a las que cabe aplicar las balanzas. Este, siguiendo la metodología propuesta en 2006, parte como referencia básica de la Contabilidad Nacional. La aceptación de la referencia del sistema de Contabilidad Nacional proporciona un conjunto de definiciones precisas de unidades, sectores institucionales, operaciones económicas y saldos contables. Por otro lado, su aplicación concreta al caso español supone la aceptación de la aplicación de estos conceptos a nuestra realidad institucional, así como la utilización de los agregados de referencia más actualizados (los mismos, con independencia del criterio de imputación) que proporcione el sistema a través de las estimaciones recurrentes de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y el Instituto Nacional de Estadística (INE). En el marco de los sistemas de cuentas nacionales, la territorialización puede, de forma sintética, responder a dos ópticas: la óptica regional/nacional, derivada de la agregación de las unidades residentes en un territorio, o la interior, basada en el territorio económico. Estas ópticas corresponden, en líneas muy generales, a los dos criterios de imputación de carga-beneficio y flujo monetario, respectivamente, definidos con anterioridad. Las dos principales limitaciones a las que se han enfrentado tradicionalmente los estudios que elaboran balanzas fiscales son: la disponibilidad de información y los criterios específicos de imputación. Esto resulta aún más relevante cuando se requiere analizar la incidencia del conjunto del sistema tributario en una jurisdicción menor, como es el caso del ámbito municipal, donde la información estadística es muy escasa, limitándose a los datos de población y la información presupuestaria. El mejor conocimiento teórico sobre los modelos de incidencia y la mayor disponibilidad de estadísticas con base regional, junto con el interés objetivo que 4

5 despierta este tipo de planteamientos, ha propiciado el desarrollo de numerosos estudios que tratan de aproximar el balance fiscal de ingresos y gastos públicos obtenido por cada Comunidad Autónoma. No obstante, las dificultades metodológicas de este tipo de análisis son variadas, algunas de ellas no son subsanables completamente, resultando preciso explicitar los criterios utilizados para eludirlas y sus consecuencias en los resultados obtenidos. El salto del ámbito regional al local supone un aumento exponencial de los problemas metodológicos a la hora de determinar los flujos fiscales interjurisdiccionales que es preciso considerar, matizando los cálculos que se puedan realizar en estudios de estas características. Con las limitaciones existentes se lleva a cabo en las siguientes páginas un estudio de revisión y actualización del desarrollado en 2008 para el caso de los impuestos soportados por los habitantes de la ciudad de Madrid. 2. PLANTEAMIENTO METODOLÓGICO GENERAL. La realización del trabajo precisa fijar previamente una serie de reflexiones sobre el ámbito de estudio y los planteamientos metodológicos desarrollados. - DELIMITACIÓN Y FINANCIACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. Las cuentas de las Administraciones Públicas elaboradas por el INE ofrecen una amplia información sobre las operaciones económicas de este sector. En términos de la metodología SEC, el sector incluye todas las unidades institucionales que son otros productores no de mercado, cuya producción se destina al consumo individual o colectivo, que se financian principalmente mediante pagos obligatorios efectuados por unidades pertenecientes a otros sectores y/o que efectúan operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional. Las unidades institucionales incluidas en el sector son las siguientes: 5

6 a) Los organismos de las administraciones públicas (excepto los productores públicos que están clasificados en los sectores «instituciones financieras» o «sociedades no financieras») que administran y financian un conjunto de actividades, consistentes, esencialmente, en suministrar a la colectividad bienes y servicios no de mercado. b) Las instituciones sin fines de lucro dotadas de personalidad jurídica que son otros productores no de mercado y que están controladas y financiadas principalmente por las administraciones públicas; c) Los fondos de pensiones autónomos que cumplen una serie de requisitos. El sector administraciones públicas se divide, a efectos contables, en cuatro subsectores: a) administración central; b) comunidades autónomas; c) corporaciones locales; d) administraciones de seguridad social. El subsector «administración central» comprende todos los órganos administrativos del Estado y otros organismos centrales cuya competencia se extiende normalmente a la totalidad del territorio económico, con excepción de las administraciones de seguridad social de la propia administración central. El subsector «comunidades autónomas» está formado por las administraciones que constituyen unidades institucionales diferenciadas y que llevan a cabo 6

7 algunas funciones de administración pública a un nivel inferior al de la administración central y superior al de las corporaciones locales, con excepción de las administraciones de seguridad social de las propias comunidades autónomas. El subsector «corporaciones locales» comprende todas las administraciones públicas cuya competencia abarca únicamente una circunscripción local del territorio económico El subsector «administraciones de seguridad social» comprende todas las unidades institucionales, centrales y territoriales, cuya actividad principal consiste en proporcionar prestaciones sociales y que cumplen los dos criterios siguientes: a) determinados grupos de la población están obligados a participar en el sistema o a pagar cotizaciones, en virtud de disposiciones legales o normativas; b) independientemente del papel que desempeñen como organismos de supervisión o como empleadores, las administraciones públicas son responsables de la gestión de dichas unidades en lo relativo al establecimiento o la aprobación de las cotizaciones y las prestaciones. Normalmente, no existe una relación directa entre el importe de la cotización de los afiliados y los riesgos a que están expuestos. Respecto al marco de financiación de las distintas Administraciones que recaban ingresos coactivos de los ciudadanos madrileños, hay que señalar que la financiación de las competencias de gasto ejercidas por las distintas Administraciones está articulada, además de por las transferencias niveladoras que complementan en cada nivel de gobierno la cobertura de sus necesidades, 7

8 por fuentes tributarias propias, cedidas o participadas con distinto alcance. Así, en el ámbito local las fuentes tributarias se basan en impuestos soportados fundamentalmente por los residentes en sus jurisdicciones sin grandes grados de traslación ni riesgo de competencia fiscal. El nuevo sistema de financiación local ha incorporado nuevas fuentes tributarias para las Diputaciones y los grandes Ayuntamientos, aunque, salvo en el caso del IRPF, los criterios de reparto se corresponden con la población local ponderada por el consumo regional. Las Comunidades Autónomas cuentan con un sistema impositivo más amplio, con una cesta de tributos que combina de forma proporcionada a partir del actual modelo de financiación el peso de los impuestos directos y de la imposición indirecta repartida en función del consumo regional, aunque con excepciones. La Seguridad Social se financia fundamentalmente a través de cotizaciones sociales, una vez incorporadas la sanidad y los servicios sociales a la financiación impositiva. Por su parte, la Administración Central, con la excepción del INEM que se financia por cotizaciones sociales, mantiene una financiación impositiva más orientada a los impuestos directos por la desigual cesión de impuestos a las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales y por el mantenimiento centralizado del Impuesto de Sociedades. Las excepciones a este sistema de asignación de fuentes tributarias proceden de los territorios forales, que mantienen prácticamente la totalidad de sus fuentes tributarias en el ámbito provincial, con ajustes en la imposición indirecta a través del consumo regional, con la excepción de las cotizaciones sociales. 8

9 - LOS INGRESOS IMPOSITIVOS EN CONTABILIDAD NACIONAL. En materia de ingresos tributarios, las cuentas económicas diferencian distintos tipos de impuestos, que configuran el sistema tributario de las distintas Administraciones. A) Los impuestos sobre la producción y las importaciones son pagos obligatorios sin contrapartida, en efectivo o en especie, recaudados por las administraciones públicas o por las instituciones de la Unión Europea, que gravan la producción y las importaciones de bienes y servicios, la utilización de mano de obra, la propiedad o el uso de la tierra, edificios y otros activos utilizados en la producción. Estos impuestos se dividen en: - Impuestos sobre los productos. Son impuestos a pagar por cada unidad producida o distribuida de un determinado bien o servicio. El impuesto puede consistir en un montante monetario específico por unidad de un bien o servicio, o puede calcularse ad valorem como un porcentaje específico de su precio unitario o de su valor. Dentro de estos impuestos, están los impuestos del tipo valor añadido (IVA) sobre los bienes o servicios, que las empresas recaudan por etapas y que al final recaen en su totalidad sobre los compradores. Los productores están obligados a pagar solamente la diferencia entre el IVA facturado sobre sus ventas y el IVA soportado por sus compras destinadas a sus propios consumos intermedios o a su propia formación bruta de capital fijo. Los impuestos y derechos sobre las importaciones, excluido el IVA, comprenden los pagos obligatorios recaudados por las administraciones públicas y las instituciones de la Unión Europea sobre los bienes importados a fin de admitirlos 9

10 en libre circulación en el territorio económico, así como sobre los servicios prestados a las unidades residentes por unidades no residentes. Comprenden los derechos de aduana y otros gravámenes sobre la importación que deben pagarse de acuerdo con los aranceles aduaneros aplicables a un determinado tipo de bienes cuando entran en el territorio económico del país para ser utilizados en él. También incluyen los gravámenes sobre los productos agrícolas importados, los montantes compensatorios monetarios recaudados sobre las importaciones, los impuestos sobre consumos específicos y los impuestos especiales sobre determinados productos importados, los impuestos generales sobre las ventas que gravan las importaciones de bienes y servicios, los impuestos sobre servicios específicos prestados por empresas no residentes a unidades residentes dentro del territorio económico, así como los beneficios de las empresas públicas que ejercen un monopolio sobre las importaciones de algunos bienes y servicios, y que éstas transfieren al Estado. Los impuestos sobre los productos, excluidos el IVA y los impuestos sobre las importaciones comprenden los impuestos sobre los bienes y servicios que gravan la producción, exportación, venta, transferencia, arrendamiento o entrega de dichos bienes y servicios, o su utilización para consumo final propio o para formación de capital por cuenta propia. Esta rúbrica comprende, en particular: a) los impuestos sobre consumos específicos y sobre el consumo (excepto los incluidos en los impuestos y derechos de importación); b) los derechos de timbre sobre la venta de determinados productos, tales como bebidas alcohólicas y tabaco, y documentos legales o cheques; c) los impuestos sobre operaciones financieras y de capital que gravan la compra y la venta de activos financieros y no financieros, incluidas las divisas. Estos impuestos resultan exigibles cuando cambia la propiedad de los terrenos u otros activos, excepto cuando el cambio ocurre como resultado de transferencias de capital (principalmente herencias y donaciones). 10

11 A su vez, se consideran impuestos sobre los servicios de los intermediarios; d) los impuestos de matriculación de automóviles; e) los impuestos sobre espectáculos y diversiones; f) los impuestos sobre loterías, juegos y apuestas, excepto los que gravan los premios; g) los impuestos sobre las primas de seguro; h) los otros impuestos sobre servicios específicos, tales como los servicios de hoteles y otros alojamientos, servicios de alquiler de viviendas, restaurantes, transporte, comunicaciones y publicidad; i) los impuestos sobre las ventas y sobre el volumen de negocio, excluidos los impuestos del tipo valor añadido (IVA), que comprenden los impuestos sobre las ventas al por mayor y al por menor, los impuestos sobre las compras y los impuestos sobre el volumen de negocio; j) los beneficios de los monopolios fiscales que éstos transfieren al Estado, excepto los que provienen de monopolios sobre las importaciones de ciertos bienes o servicios. k) los derechos de exportación y los montantes compensatorios monetarios recaudados sobre las exportaciones. - Los otros impuestos sobre la producción comprenden, a su vez, todos los impuestos que soportan las empresas como resultado de su participación en la producción, independientemente de la cantidad o el valor de los bienes y servicios producidos o vendidos. En particular: a) los impuestos sobre la propiedad o el uso de la tierra, los edificios (incluidas las viviendas ocupadas por sus propietarios) u otras construcciones utilizados por las empresas en la producción; 11

12 b) los impuestos sobre la utilización de activos fijos (vehículos, maquinaria, bienes de equipo) en el proceso de producción, tanto si se compran como si se alquilan; c) los impuestos sobre la masa salarial o la nómina total; d) los impuestos sobre las operaciones internacionales (viajes y envíos de fondos al extranjero u operaciones similares con no residentes) efectuadas en el marco del proceso de producción; e) los impuestos pagados por las empresas para obtener licencias empresariales y profesionales, si estas licencias se conceden automáticamente pagando los derechos correspondientes. f) los impuestos sobre la contaminación resultante de las actividades de producción, que comprenden los que se recaudan sobre la emisión o descarga al medio ambiente de gases y líquidos tóxicos u otras sustancias dañinas. g) la infracompensación del IVA a causa del régimen de tanto alzado, frecuente en la agricultura. Esta rúbrica no incluye los impuestos sobre el uso personal de vehículos por los hogares, que se registran como impuestos corrientes sobre la renta, el patrimonio, etc. B) Los impuestos corrientes sobre la renta, el patrimonio, etc. comprenden todos los pagos obligatorios sin contrapartida, en efectivo o en especie, recaudados periódicamente por las administraciones públicas y por el resto del mundo sobre la renta y el patrimonio de las unidades institucionales, así como algunos impuestos periódicos que no se exigen ni sobre la renta ni sobre el patrimonio. Se dividen en: a) impuestos sobre la renta, b) otros impuestos corrientes. 12

13 Los impuestos sobre la renta comprenden los impuestos sobre las rentas, los beneficios y las ganancias de capital. Se exigen sobre las rentas efectivas o presuntas de las personas físicas, los hogares, las sociedades y las instituciones sin fines de lucro. Incluyen los impuestos sobre la propiedad de bienes raíces e inmuebles cuando éstos se usan como base para estimar la renta de sus propietarios. Los impuestos sobre la renta comprenden: a) los impuestos sobre la renta individual o la renta del hogar (rentas del trabajo, de la propiedad, de la empresa, pensiones, etc.), incluidos los impuestos deducidos por los empleadores (impuestos retenidos en el momento de percibirse la renta) y los impuestos sobre la renta de los propietarios de empresas no constituidas en sociedad; b) los impuestos sobre la renta o los beneficios de las sociedades; c) los impuestos sobre las ganancias de posesión; d) los impuestos sobre los premios de loterías, juegos y apuestas, a pagar sobre las sumas recibidas por los ganadores, a diferencia de los impuestos sobre el volumen de negocio de los organizadores de los juegos de azar o loterías, que se tratan como impuestos sobre los productos. Los otros impuestos corrientes comprenden: a) los impuestos corrientes sobre el capital, que consisten en impuestos pagaderos periódicamente sobre la propiedad o el uso de terrenos o edificios por sus propietarios, y los impuestos corrientes sobre el patrimonio neto y sobre otros activos (joyas y otros signos externos de riqueza); b) los impuestos de capitación que se exigen por persona adulta u hogar, independientemente de la renta o el patrimonio; 13

14 c) los impuestos sobre el gasto, basados en el gasto total de la persona física o el hogar; d) los pagos de los hogares por licencias de tenencia y disfrute de vehículos, barcos o aviones (para usos no productivos) o de permisos de caza y pesca, etc.; e) los impuestos sobre operaciones internacionales (viajes y remesas de fondos al extranjero, inversiones extranjeras, etc.), excepto los que deben pagar los productores y los derechos de importación a cargo de los hogares. Estos impuestos corrientes no comprenden: a) los impuestos sobre las herencias, los derechos de sucesión y los derechos sobre donaciones inter vivos, que se considera que gravan el capital de los beneficios y que figuran en la rúbrica impuestos sobre el capital; b) las exacciones ocasionales o excepcionales sobre el capital o el patrimonio, que figuran en la rúbrica impuestos sobre el capital; c) los impuestos sobre los terrenos, edificios y otros activos propiedad de las empresas o que éstas alquilan y que son utilizados en sus procesos productivos, que se consideran otros impuestos sobre la producción; d) los pagos de los hogares por licencias distintas de las de tenencia y disfrute de vehículos, barcos o aviones, o de los permisos de caza o pesca, es decir, permisos de conducir y de pilotar, cánones de radio y televisión, permisos de armas de fuego, entradas a museos y bibliotecas, tasas de recogida de basuras, etc. que en la mayoría de los casos se tratan como compras de servicios prestados por las administraciones públicas. El importe total de los impuestos que debe registrarse comprende los intereses por mora y las multas impuestas por las autoridades fiscales, cuando éstos no se pueden distinguir de los impuestos a los que corresponden; comprende todos 14

15 los gastos que puedan cargarse en relación con la recaudación y liquidación de los impuestos pendientes de pago. De igual forma, deberán deducirse las desgravaciones fiscales concedidas por las administraciones públicas en el marco de su política económica y las devoluciones de impuestos por percepción indebida de los mismos. C) Las cotizaciones sociales pueden dividirse en cotizaciones efectivas a pagar y las cotizaciones imputadas a pagar en los sistemas sin constitución de reservas. Pueden dividirse en cotizaciones que son obligatorias por ley y las que no lo son. Las cotizaciones sociales efectivas comprenden: a) Las cotizaciones sociales efectivas a cargo de los empleadores. Son los pagos que éstos realizan a las administraciones de seguridad social, empresas de seguro y fondos de pensiones autónomos o no autónomos que administran sistemas de seguros sociales, con el fin de asegurar la provisión de prestaciones sociales a sus asalariados. Dado que las cotizaciones sociales efectivas a cargo de los empleadores se hacen en beneficio de sus asalariados, su importe se registra como uno de los componentes de la remuneración de los asalariados, junto con los sueldos y salarios en efectivo y en especie. Posteriormente, las cotizaciones sociales se registran como transferencias corrientes de los asalariados a las administraciones de seguridad social, empresas de seguro o fondos de pensiones autónomos o no autónomos. b) Las cotizaciones sociales a cargo de los asalariados. Se trata de las cotizaciones sociales que pagan los asalariados a la seguridad social y a los sistemas privados con y sin constitución de reservas. La cotizaciones sociales a cargo de los asalariados comprenden las cotizaciones efectivas a pagar, más, en el caso de los sistemas privados con constitución de reservas, las 15

16 cotizaciones complementarias a pagar con las rentas de la propiedad atribuidas a los asegurados y recibidas por los asalariados que participan en los sistemas, menos los gastos por la provisión del servicio de seguro. Este último tipo de gastos se registra siempre con cargo a las cotizaciones de los asalariados y no a las de los empleadores. c) Las cotizaciones sociales de los trabajadores autónomos y de los desempleados. Se trata de las cotizaciones sociales que pagan, en su propio beneficio, las personas que no son asalariados, es decir, los trabajadores autónomos (empleadores o trabajadores por cuenta propia) y los desempleados. Incluyen también el valor de las cotizaciones complementarias a pagar con las rentas de la propiedad atribuidas a los asegurados y recibidas por los partícipes individuales en los sistemas, que se registran como si éstos las reembolsaran a las empresas de seguro junto con sus otras cotizaciones. Los pagos de las cotizaciones sociales efectivas pueden ser obligatorios en virtud de una ley o un reglamento, o bien en virtud de convenios colectivos establecidos en determinadas ramas de actividad, de acuerdos entre el empleador y los asalariados de una empresa concreta, o bien porque así consta en el propio contrato de trabajo. En algunos casos, las cotizaciones pueden ser voluntarias. Estas comprenden: a) las cotizaciones sociales que las personas sin obligación legal de cotizar, aunque anteriormente la hayan tenido, pagan o continúan pagando a una administración de seguridad social; b) las cotizaciones sociales pagadas a empresas de seguro (o bien a mutualidades y fondos de pensiones clasificados en el mismo sector) como parte de sistemas complementarios de seguro organizados por las empresas en beneficio de sus asalariados y a los que éstos se adhieren voluntariamente; 16

17 c) las cotizaciones pagadas a mutualidades a las que pueden adherirse libremente los asalariados y trabajadores autónomos. Las cotizaciones sociales imputadas representan la contrapartida de las prestaciones sociales directas de los empleadores (menos, en su caso, las cotizaciones sociales a cargo de los asalariados). Dichas prestaciones las pagan directamente los empleadores (es decir, no están vinculadas a las cotizaciones efectivas a cargo de los empleadores) a sus asalariados, ex asalariados y otros derechohabientes. Su valor debe calcularse, en principio, mediante consideraciones actuariales. Es necesario introducir las cotizaciones sociales imputadas si las prestaciones sociales otorgadas directamente por los empleadores se quieren registrar en las cuentas bajo la rúbrica «prestaciones sociales», y si el coste de tales prestaciones (para la parte que no está cubierta por las cotizaciones efectivas a cargo de los asalariados) se quiere incluir en la remuneración de los asalariados pagada por el empleador. D) Los impuestos sobre el capital son impuestos que gravan a intervalos irregulares y muy poco frecuentes el valor de los activos (o el patrimonio neto) de las unidades institucionales o el valor de los activos transferidos entre unidades institucionales como resultado de sucesiones, donaciones inter-vivos u otras transferencias. Comprenden: a) los impuestos sobre las transferencias de capital: los derechos de sucesión y los derechos sobre las donaciones inter-vivos que gravan el capital de los beneficiarios, excepto los impuestos sobre las ventas de activos, dado que éstas no son transferencias; b) los gravámenes sobre el capital: los gravámenes ocasionales o excepcionales sobre el valor de los activos (o el patrimonio neto) de las unidades institucionales. 17

18 Se incluyen los impuestos sobre las plusvalías de los terrenos agrícolas, es decir, los impuestos sobre el incremento del valor de los terrenos agrícolas como consecuencia de la concesión de una licencia que permite el desarrollo de dichos terrenos con fines comerciales o residenciales. Los ingresos tributarios suponen cerca del 93% de los recursos no financieros de las Administraciones Públicas y han experimentado un fuerte aumento en estos últimos años, antes de la aparición de la crisis económica, que ha provocado su reducción global en C.1. DIMENSIÓN ECONÓMICA DE LOS RECURSOS TRIBUTARIOS DE LAS AAPP AAPP (millones de euros) RECURSOS NO FINANCIEROS Impuestos sobre la producción y las importaciones Impuestos sobre los productos Otros impuestos sobre la producción Impuestos corrientes sobre la renta, el patrimonio, etc Impuestos corrientes sobre la renta Otros impuestos corrientes Cotizaciones sociales Cotizaciones sociales efectivas Cotizaciones sociales imputadas Impuestos sobre el capital Impuestos y cotizaciones % Impuestos y cotizaciones/total 91,1% 91,6% 92,0% 92,7% 92,6% 92,8% 92,7% C.2. EVOLUCIÓN DE LOS RECURSOS TRIBUTARIOS DE LAS AAPP AAPP (% variación anual) RECURSOS NO FINANCIEROS 6,7% 8,4% 10,5% 11,1% 8,4% -6,9% Impuestos sobre la producción y las importaciones 10,1% 11,1% 11,1% 9,4% 1,1% -12,4% Impuestos sobre los productos 11,5% 11,5% 11,1% 9,7% 1,0% -13,9% Otros impuestos sobre la producción -1,6% 8,1% 10,9% 6,7% 2,3% 2,6% Impuestos corrientes sobre la renta, el patrimonio, etc. 3,6% 8,5% 15,8% 15,9% 18,3% -13,4% Impuestos corrientes sobre la renta 3,6% 8,7% 16,0% 15,6% 18,5% -14,1% Otros impuestos corrientes 4,1% 3,9% 11,6% 22,1% 11,8% 8,0% Cotizaciones sociales 7,7% 7,1% 7,7% 8,2% 7,5% 4,4% Cotizaciones sociales efectivas 7,8% 7,0% 7,7% 8,3% 7,4% 4,2% Cotizaciones sociales imputadas 6,2% 8,0% 7,6% 6,4% 9,0% 7,4% Impuestos sobre el capital 13,2% 15,6% 19,8% 12,6% -0,9% -8,6% Impuestos y cotizaciones 7,3% 8,9% 11,3% 11,0% 8,6% -7,0% 18

19 C.3. COMPOSICIÓN DE LOS RECURSOS TRIBUTARIOS DE LAS AAPP POR NIVELES DE GOBIERNO AAPP (millones de euros y composición) 2007 (A) A.Central CCAA CCLL IMPUESTOS SOBRE LA PRODUCCIÓN Y LAS IMPORTACIONES (D.2) ,1% 44,6% 17,4% Impuestos sobre los productos (D.21) ,6% 48,8% 9,6% Impuestos del tipo valor añadido (IVA) (D.211) ,2% 37,1% 9,8% Impuestos y derechos sobre las importaciones, excluido el IVA (D.212) ,4% 29,0% 49,7% Arbitrio a la producción e importación en Canarias: importación / AIEM 53 0,0% 45,3% 54,7% Arbitrio sobre la producción e importación en Ceuta y Melilla / IPSI: importación 40 0,0% 0,0% 100,0% Impuestos especiales y otros impuestos sobre bienes importados 52 59,6% 34,6% 5,8% I/productos excluidos IVA y los impuestos sobre las importaciones (D.214) ,8% 63,9% 9,2% Transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados ,1% 97,0% 2,9% Impuestos especiales de fabricación ,0% 39,7% 7,2% Impuesto especial sobre determinados medios de transporte ,0% 94,2% 5,8% Impuesto sobre combustibles derivados del petróleo 263 0,0% 100,0% 0,0% Impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos ,0% 96,2% 3,8% Impuesto sobre las primas de seguros ,7% 1,4% 4,9% Tasas sobre el juego ,2% 95,5% 3,4% Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras ,0% 0,0% 100,0% Arbitrio a la producción e importación en Canarias: producción / AIEM 84 0,0% 46,4% 53,6% Arbitrio sobre la producción e importación en Ceuta y Melilla / IPSI: producción 106 0,0% 0,0% 100,0% Otros impuestos ,3% 2,1% 14,6% Otros impuestos sobre la producción (D.29) ,3% 3,4% 93,3% Impuesto sobre actividades económicas ,0% 3,1% 96,9% Impuesto sobre bienes inmuebles ,0% 0,0% 100,0% Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica 430 0,0% 0,0% 100,0% Compensación de tributos locales 177 0,0% 1,1% 98,9% Licencias urbanísticas 426 0,0% 0,0% 100,0% Precios públicos por utilización privativa 911 0,0% 0,0% 100,0% Tasas parafiscales ,5% 23,7% 17,8% Canon de vertidos,explotación de hidrocarburos y superficie de minas 56 94,6% 5,4% 0,0% Gravamen sobre contaminación atmosférica 35 0,0% 100,0% 0,0% Otros impuestos 179 6,1% 91,6% 2,2% IMPUESTOS CORRIENTES SOBRE RENTA, EL PATRIMONIO, ETC. (D.5) ,3% 19,8% 6,9% Impuestos sobre la renta (D.51) ,5% 19,0% 5,5% Impuesto sobre la renta de las personas físicas / I/no residentes ,7% 30,0% 6,3% Impuesto general sobre sociedades ,8% 1,2% 4,1% Otros impuestos 0 Otros impuestos corrientes (D.59) ,0% 42,7% 50,3% Impuesto sobre el patrimonio ,2% 90,3% 7,5% Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica ,0% 0,0% 100,0% Tasas parafiscales ,0% 0,0% 0,0% Otros impuestos 393 0,0% 6,9% 93,1% IMPUESTOS SOBRE EL CAPITAL (D.91) ,5% 57,3% 41,3% General sobre sucesiones ,4% 95,0% 2,6% Contribuciones especiales 89 0,0% 0,0% 100,0% Impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos ,0% 0,0% 100,0% Cuotas de urbanización 144 0,0% 0,0% 100,0% Otros impuestos 258 0,0% 0,0% 100,0% TOTAL ,6% 32,0% 12,4% 19

20 - CRITERIOS DE IMPUTACIÓN TERRITORIAL DE INGRESOS SEGÚN EL ENFOQUE DEL FLUJO MONETARIO. El criterio general en el ámbito de los ingresos es asignarlos al territorio donde tiene lugar el hecho económico generador de la obligación imponible tributaria o en el que tiene lugar el pago por las unidades obligadas a realizarlo - En el IRPF, el criterio de asignación sería el territorio donde se realiza el hecho económico subyacente al objeto imponible. Los distintos componentes de la renta tendrían los siguientes criterios: - Rentas de trabajo: territorio donde el asalariado, trabajador autónomo, etc., presta sus servicios. - Rentas de capital mobiliario: territorio donde se ubican las instituciones financieras y otros gestores y/o unidades que registran las rentas correspondientes (intereses, dividendos..) a los propietarios de los activos mobiliarios. - Rentas del capital inmobiliario: ubicación del inmueble objeto del impuesto. - En el Impuesto sobre la Renta de los No Residentes, el criterio de imputación es el territorio donde prestan sus servicios y/o reciben sus rentas del capital mobiliario o inmobiliario los no residentes. - En el Impuesto de Sociedades, en el caso de unidades unilocalizadas, la asignación se hará en el territorio donde realizan su actividad. Para las unidades multilocalizadas, el criterio de imputación sería la agregación del excedente de explotación y las rentas netas de la propiedad percibidas, territorializada mediante cifras de facturación, en el caso de que estén disponibles; de las primas netas, en 20

21 el caso de las empresas de seguros; o bien de un indicador basado en la distribución espacial de las remuneraciones de los asalariados y el stock de capital fijo. - En el Impuesto sobre el Patrimonio se considera la recaudación registrada en cada territorio. - En las Tasas Parafiscales la asignación territorial se realizará atendiendo al territorio en el que se realiza el hecho económico que da lugar al pago de la tasa. - En el IVA, la incidencia en cada territorio se estimará en función de la base IVA teórica, estimada a través de todas las operaciones que grava el impuesto: gasto en consumo final de los hogares interior; consumos intermedios, formación bruta de capital y transferencias sociales en especie de las Administraciones Públicas; consumos intermedios y formación bruta de capital de las actividades exentas del impuesto (que no son Administraciones Públicas); formación bruta de capital fijo en viviendas. A este respecto, el indicador de reparto territorial se estimará de forma similar al índice de consumo elaborado en el contexto de la Ley 21/2001 de medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía. - En el Impuesto Especial sobre Alcohol y Bebidas Derivadas, Impuesto Especial sobre Productos Intermedios e Impuesto Especial sobre la Cerveza. Al igual que ocurre en el caso del IVA, la incidencia en cada territorio se estimará en función del montante de impuesto teórico relacionado con todas las operaciones que grava: gasto en consumo final de los hogares residentes en cada Comunidad Autónoma en bebidas alcohólicas para su consumo en el domicilio; gasto en consumo final de los hogares residentes en otras Comunidades Autónomas en 21

22 bebidas alcohólicas para su consumo en el domicilio; gasto en consumo final de los no residentes en España en bebidas alcohólicas para su consumo en el domicilio; gasto en consumo final interior en bebidas alcohólicas efectuado fuera del domicilio (en establecimientos de hostelería). Igualmente, el indicador de reparto territorial de cada impuesto se estimará de forma similar al de los índices de consumo elaborados en el contexto de la Ley 21/ En el Impuesto Especial sobre Hidrocarburos también el reparto territorial se realizará de acuerdo con el indicador propuesto de la Ley 21. De esta manera, el indicador de reparto estaría asociado a las entregas de gasolinas, gasóleos y fuelóleos, ponderados por los correspondientes tipos impositivos, en cada territorio. - Lo mismo ocurre con el Impuesto Especial sobre Labores del Tabaco. El reparto territorial de este impuesto especial se realizará de acuerdo con el indicador propuesto de la Ley 21, asociándose el indicador de reparto con las ventas a expendedurías en cada Comunidad Autónoma. - En el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte el reparto se realiza en función de la localización de la recaudación a efectos del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas. - Igual ocurre con el Impuesto Especial sobre Consumo de Electricidad y el Impuesto Especial sobre Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos. - Los Impuestos sobre bienes importados se registran como recursos de la Unión Europea. Así, el reparto territorial de estos impuestos podría efectuarse en el 22

23 marco de una sub-balanza de la Unión Europea. En este caso, el criterio de imputación debería atender bien a la población, bien al PIB de cada territorio, bien a un indicador combinado de ambos. - En el Impuesto sobre Primas de Seguros, la asignación territorial debería atender al lugar donde se ubica la unidad de actividad económica local que emite las primas. - En el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados la atribución territorial se realizará de acuerdo a la recaudación registrada en cada jurisdicción. - En las Tasas sobre el Juego el reparto también se realizará de acuerdo a la recaudación registrada en cada una de ellas. - En las Tasas Parafiscales la asignación territorial se realizará atendiendo al territorio en el que se realiza el hecho económico que da lugar al pago de la tasa (emisoras). - En el Canon de vertidos la asignación territorial se realizará atendiendo al territorio en el que se realiza el hecho económico que da lugar al pago del canon. - Dentro de los impuestos sobre capital, la imputación territorial del Impuesto General sobre Sucesiones se realizará de acuerdo a la recaudación registrada en cada una de ellas. 23

24 - En el caso de las cotizaciones sociales efectivas a cargo de los empleadores y de los asalariados el criterio de asignación de estas cotizaciones sería el territorio donde ha tenido lugar el hecho económico que da lugar a la remuneración de asalariados correspondiente. Así, la distribución de las cotizaciones atendiendo a la ubicación geográfica de los distintos centros de cotización, sería el indicador más adecuado para realizar la asignación territorial. - En las cotizaciones sociales efectivas a cargo de los trabajadores autónomos el criterio de asignación sería el territorio donde ha tenido lugar el hecho económico que da lugar a la renta mixta de los autónomos. Así, la distribución de las cotizaciones atendiendo a la ubicación geográfica, según el registro de autónomos de la Seguridad Social, sería el indicador más adecuado para realizar la asignación territorial. - En las cotizaciones sociales efectivas a cargo de los desempleados el criterio de asignación territorial de estas cotizaciones deberá coincidir con el correspondiente a la distribución de las prestaciones de desempleo asociadas. - En las cotizaciones sociales imputadas el total de las mismas que se registran en las administraciones centrales corresponde íntegramente a la remuneración de asalariados de los funcionarios de dichas administraciones. Así, la asignación territorial de las cotizaciones sociales imputadas deberá atender a la ubicación geográfica de dichos funcionarios, siendo el reparto acorde con su remuneración. En el ámbito de la administración central se recogen otros ingresos derivados de distintas operaciones: producción de mercado, rentas de la propiedad, transferencias corrientes entre administraciones públicas, otras transferencias corrientes, así como de las ayudas a la inversión y otras transferencias de capital. 24

25 La hipótesis general sobre la imputación territorial de la producción de mercado de las administraciones centrales debería atender a la ubicación geográfica en la cual se produce el hecho económico que da lugar a la producción de mercado correspondiente. No obstante, en el caso de que dicha ubicación geográfica sea incierta, como puede ocurrir, por ejemplo, en el caso de la producción de mercado de RTVE (ingresos por publicidad, venta de programas,...), deberán buscarse otro tipo de indicadores para distribuir territorialmente esta operación. Así, en el caso RTVE podría atenderse bien al número de asalariados o su remuneración en cada uno de los centros territoriales de esta unidad, bien a otro indicador de tipo universal. Las dos operaciones más importantes que se incluyen en las rentas de la propiedad son: los ingresos por las loterías del Estado y los dividendos del Banco de España. Con respecto a la primera operación, su asignación territorial debería atender de forma separada a la distribución geográfica de los ingresos por ventas de las loterías y a la distribución geográfica de los pagos de los consiguientes premios. En referencia a la distribución de los dividendos del Banco de España, no se determina ninguna hipótesis de incidencia territorial. Por lo tanto, el indicador especial de reparto geográfico podría atender, bien a la población, bien al PIB de cada territorio, bien a un indicador combinado de ambos. En el caso de las transferencias corrientes entre Administraciones Públicas en las cuentas de las mismas esta operación aparece consolidada, para la asignación territorial de las distintas transferencias deberá atenderse al cuadro no consolidado de esta operación. Como criterio general, las transferencias pagadas al Estado por una Comunidad Autónoma o por cualquiera de las Corporaciones Locales geográficamente asociadas a ella, deberán asignarse a dicho territorio. 25

26 En otras transferencias corrientes el criterio general de asignación territorial debe atender a la ubicación geográfica de la unidad que recibe dicha transferencia. Por ejemplo, en el caso de las multas y sanciones, éstas deberán asignarse al territorio donde esté ubicada la unidad de las administraciones públicas que ingresa la multa o sanción, con la excepción del caso de que aquéllas sean impuestas por un organismo centralizado, en cuyo caso se distribuirán territorialmente por población. En el caso de transferencias recibidas del Resto del Mundo (Fondo Social Europeo), el criterio de territorialización debería atender a la ubicación geográfica de la unidad de actividad económica local (establecimiento) que hace el uso final de la prestación (fondo) correspondiente. En el caso de las ayudas a la inversión y otras transferencias de capital pagadas al Estado por una Comunidad Autónoma o por cualquiera de las Corporaciones Locales geográficamente asociadas a ella, deberán asignarse a dicho territorio. En el caso de las ayudas a la inversión y otras transferencias de capital pagadas al Estado por otros sectores residentes o el Resto del Mundo, el criterio general de asignación territorial de aquéllas debe atender a la ubicación geográfica de la unidad que recibe dicha ayuda o transferencia de capital. - CRITERIOS DE IMPUTACIÓN TERRITORIAL DE INGRESOS SEGÚN EL ENFOQUE CARGA-BENEFICIO. Los ingresos se imputan al territorio donde residen las personas que finalmente soportan su carga (incidencia económica o efectiva), al margen de quién sea y dónde resida el obligado legal a pagar (incidencia legal o formal). El proceso de fijación de los criterios de imputación territorial sigue, de acuerdo con la metodología acordada en el grupo de trabajo, dos etapas. En la primera se caracteriza cada operación según si existe o no traslación de su carga, es decir, según si el obligado a pagar es distinto o no de quien finalmente soporta la carga, al tiempo que se especifica si quien soporta la carga lo hace en su condición de 26

27 consumidor o de perceptor de rentas (trabajador o propietario). En la segunda, se establece el criterio de imputación territorial adecuado a las características de cada operación de ingreso. La caracterización del ingreso se basa en la aplicación del siguiente criterio simplificador: siempre que la traslación de la carga sea técnicamente posible, se supondrá que se produce efectivamente (conforme a la lógica del comportamiento económico racional), salvo que exista evidencia empírica referida al ámbito territorial y temporal de estudio de que hay condicionantes que la impiden total o parcialmente (por ejemplo, la estructura del mercado). Se pueden distinguir así dos tipos de operaciones. - Operaciones que no dan lugar a traslación de la carga. Se supone que no existe traslación cuando el obligado legal a pagar pertenece al sector de hogares según el SEC-95, tanto si la obligación surge por su condición de consumidor o de perceptor de rentas, con excepción de las obligaciones asociadas a la condición de empleador o trabajador por cuenta propia. - Operaciones que dan lugar a traslación de la carga. Se supone que existe traslación cuando el obligado legal a pagar pertenece a los sectores de sociedades no financieras e instituciones financieras, según el SEC-95, además de al sector de hogares si la obligación se deriva de su condición de empleador o trabajador por cuenta propia. Esa traslación se puede producir por el lado de los usos de la renta (a través de los precios de los bienes o servicios) o por el de las fuentes de renta (a través de la remuneración de los factores productivos). En las operaciones que no dan lugar a traslación de la carga, con carácter general, el ingreso se imputa al territorio en que reside la persona obligada a pagar a la administración pública. Si las estadísticas de recaudación asignan los ingresos según el domicilio de los obligados a pagar se hace uso de esta información ( imputación directa ); en caso contrario, se recurre a información 27

28 indirecta ( imputación mediante indicadores ). En las operaciones que dan lugar a traslación de la carga: con carácter general, el ingreso se imputa al territorio en que reside la persona que soporta la carga, lo que obliga al uso de información indirecta ( imputación mediante indicadores ). Si quien soporta la carga lo hace en su condición de consumidor se recurre al uso de indicadores de consumo debidamente adaptados a la naturaleza de cada operación de ingreso. Si quien soporta la carga lo hace en su condición de perceptor de rentas (trabajador o propietario) se seleccionan los indicadores de renta adecuados. Excepcionalmente se hace uso de la información sobre recaudación, cuando la naturaleza de la operación permite establecer que la carga es soportada por los residentes del entorno local o regional en que se produce. - En el IRPF la carga de este impuesto se soporta por los sujetos pasivos del impuesto, aunque en el caso de los autónomos puede ser trasladada a los consumidores, pero se adopta el supuesto de que la imputación territorial no se ve afectada porque el lugar de residencia de los autónomos y de los consumidores de sus servicios tenderá a coincidir. El criterio de imputación territorial es la residencia de los sujetos pasivos, que se aproxima, para los declarantes, por la cuota líquida del impuesto, y para los no declarantes, por la recaudación en cada territorio por este concepto. Dado este supuesto de incidencia no procede llevar a cabo ajuste alguno por la posible traslación interterritorial de la carga en la parte del impuesto que está cedida a las CCAA de régimen común y concertada/convenida con las de régimen foral. Además, tal ajuste no resulta viable ni procedente dado que las CCAA tienen competencias normativas sobre el tipo efectivo del impuesto. - En el caso del Impuesto sobre Sociedades la carga de este impuesto se soporta tanto por los accionistas de las sociedades, como por los consumidores finales de los bienes y servicios producidos por las sociedades. La imputación territorial depende de la proporción en que la carga se reparte entre accionistas y consumidores y del lugar de residencia de unos y otros. El criterio de imputación 28

29 de la parte que soportan los accionistas es la participación en el capital de las sociedades de los residentes en cada territorio. El criterio de imputación territorial de la parte que se traslada a los consumidores es el consumo final de los bienes producidos por las sociedades realizado por los residentes de cada territorio. La carencia de información directa hace necesario recurrir a indicadores. Dado que este impuesto está concertado/convenido con las CCAA de régimen foral con competencias normativas sobre el tipo efectivo, no procede llevar a cabo un ajuste semejante al señalado para el IVA para computar la posible traslación interterritorial de la carga. Un posible reparto de la carga es 70% sobre los accionistas y 30% sobre los consumidores. A su vez, ambas partes deben repartirse entre residentes y no residentes. El impuesto soportado por los accionistas se reparte entre residentes y no residentes mediante información específica, procediéndose a imputar la carga de los residentes en función de la renta bruta disponible de los hogares y la de los no residentes en función de la población. El impuesto soportado por los consumidores se reparte entre residentes y no residentes según su respectiva participación en el consumo, posteriormente se imputa la carga de los residentes en función del consumo final de los hogares regional y la correspondiente a no residentes en función de la población. El ámbito territorial de imputación está constituido por todo el territorio nacional excepto Navarra y País Vasco. - En el Impuesto sobre la Renta de no residentes se supone que el impuesto se soporta por los sujetos pasivos, por lo que dado su carácter de no residentes se imputa territorialmente en función de la población. Dado que este impuesto está concertado/convenido con las CCAA de régimen foral, procede efectuar un ajuste semejante el señalado para el IVA, pero sólo en la parte del impuesto en que no se conceden competencias normativas sobre el tipo efectivo: las rentas no obtenidas mediante establecimiento permanente en el territorio foral. La ausencia de información específica sobre los ingresos obtenidos por las haciendas forales de esta fuente de renta impide la realización del ajuste. Igual que en el caso 29