Capítulo 2 Planeación Estratégica

Transcripción

1 Capítulo 2 Planeación Estratégica 2.1 Los mecanismos y herramientas de planeación estratégica 35. El programa cuenta con planes estratégicos actualizados de corto, mediano y largo plazo? No. El Programa Tu Casa no cuenta con planes estratégicos o con un sistema de planeación estratégica actualizado con información 2007 que abarque el corto, mediano y largo plazos. Aun cuando el Programa realiza ejercicios de planeación definiendo indicadores y metas de cobertura con un horizonte sexenal, éstos no desembocan en un documento estratégico o plan rector, solamente se emplean como insumo de información para el Plan Nacional de Vivienda y el Programa Sectorial de Desarrollo Social. Para Tu Casa únicamente se desarrolla de manera sistemática un plan de trabajo con vigencia de un año que se incluye en el Programa Institucional de Trabajo de Fonhapo. En este último, se especifican los objetivos, líneas de acción, estrategias generales y presupuestos aprobados para ese periodo. La concentración de los esfuerzos de planeación en el corto plazo se debe principalmente a que las metas y alcances del Programa están sujetos a la disponibilidad presupuestal de cada año y a las decisiones tomadas por los Institutos de Vivienda en los estados en sus planes de trabajo anuales. Adicionalmente, al carecer de un diagnóstico preciso sobre la situación de la problemática que se pretende resolver, como se indica en la Pregunta 2, no se realizan esfuerzos de planeación de largo plazo que permitan establecer un punto de llegada para el Programa. 47

2 36. En los planes se establecen indicadores y metas, se definen estrategias y políticas para lograr estas metas, y se desarrollan programas de trabajo detallados para asegurar la implementación de las estrategias y así obtener los resultados esperados? No. El programa Tu Casa se inserta dentro de las políticas y estrategias definidas en el Plan Nacional de Vivienda (PNV) y en el Programa Sectorial de Desarrollo Social (PSDS), ambos para el periodo que podrían considerarse, aunque indirectamente, los únicos planes de largo plazo del Programa. En el primero se definen las estrategias y políticas para lograr la meta de 6 millones de viviendas nuevas en el sexenio, pero no se establecen indicadores, ni metas parciales o intermedias en el desarrollo del sector. Dentro del PSDS, Objetivo 3 Disminuir las disparidades regionales a través del ordenamiento territorial e infraestructura social se incluyen estrategias y metas relativas al mejoramiento de las condiciones de vivienda de grupos en situación de pobreza. Aunque no se detalla la meta específica con que Fonhapo y Tu Casa contribuirán específicamente a los objetivos antes descritos, se observa que las acciones previstas por el Programa se alinean con dichas estrategias y metas. Dentro del PIT, se establece que las dos principales líneas de acción o estrategias generales previstas por Fonhapo para alcanzar sus objetivos son el Programa Tu Casa y el Programa Vivienda Rural. A nivel de la planeación estratégica anual del Programa, se calendarizan metas físicas y financieras a nivel mensual, por entidad federativa, en zonas rurales y urbanas y por modalidad de atención (vivienda nueva y ampliación y mejoramiento). Adicionalmente, aún cuando rebasan la capacidad del Programa, es importante mencionar que se establecen estrategias específicas en las que éste participa, como son la atención a 100 municipios con menor Índice de Desarrollo Humano (IDH) y se contempla la atención a desastres naturales y organizaciones de la sociedad civil y municipios. En la matriz de indicadores del Programa se incluyen indicadores de impacto a largo plazo a nivel de Fin y anuales a nivel de Propósito, que están alineados con los objetivos del PSV y PSDS. Asimismo se cuenta con indicadores de resultados y de gestión a nivel de Componente y Actividades. Es importante destacar sin embargo que no se cuenta con metas ni con líneas de base para dichos indicadores. En resumen, no existe información para calcular los indicadores de largo plazo que le permitan monitorear y medir con precisión su contribución a los objetivos y metas sectoriales sexenales. 48

3 37. En dichos planes se establecen con claridad los resultados (Fin y Propósito) que busca alcanzar el programa? No. En el Plan Institucional de Trabajo 2007 no se hace referencia al Fin y al Propósito definidos en la Matriz de Marco Lógico del Programa diseñada de acuerdo con lo estipulado en el Anexo Dos de la Circular No. 307.A.1593 emitida por la Secretaría de Hacienda de Crédito Público. Lo anterior se debe a que dicho plan se elaboró bajo una metodología, lógica y tiempos distintos a los del proceso de elaboración de la Matriz de Indicadores. 49

4 38. El programa tiene mecanismos para establecer y definir metas e indicadores?, estos mecanismos son los adecuados? Si no es así, qué modificaciones propondría? No. El área responsable de la definición de metas e indicadores es la Gerencia de Planeación (GP). Si bien se considera un acierto la existencia de esta área, no existe evidencia de procedimientos estandarizados documentados y consistentes para la definición de metas e indicadores. Muestra de lo anterior son las importantes diferencias observadas entre la programación inicial de metas para un presupuesto dado y los resultados finales en la operación del Programa. Así, para el presupuesto original del 2007, el PEF establece un presupuesto de 1,595.1 millones de pesos asociado a una meta de 56,762 acciones, mientras que en el PIT se comprometen 98,699 subsidios a la vivienda con ese mismo presupuesto, lo que representa una diferencia cercana al 74%. Por otra parte, en cifras estimadas de cierre de ejercicio, el Programa reporta un recurso ejercido de 1, millones de pesos, que representa una ampliación del 9.7% con respecto al monto autorizado inicialmente. Sin embargo, a nivel de metas se reporta un total de 162,453 acciones que representan un incremento del 65% con respecto a las metas programadas en el PIT, lo que resulta incongruente con la magnitud de la ampliación presupuestal. Con respecto a los indicadores consignados en la Matriz de Marco Lógico 2007, si bien como se indicó en la evaluación de Diseño éstos se consideran globalmente satisfactorios, se considera que existen áreas de oportunidad para mejorar los mecanismos y procedimientos para su definición. Éstas se detallan en el Anexo VIII. Además de lo anterior, es importante señalar que la definición final de la distribución presupuestal y por tanto de las metas en los estados depende más de los recursos que éstos destinan al Programa que a las necesidades de vivienda de su población. Bajo esta lógica, la dimensión del problema habitacional que se pretende resolver es una variable que pesa poco en la asignación de recursos, en la definición de metas y en la medición de impactos o avances, por lo que no se considera que los mecanismos para establecer metas e indicadores sean adecuados. 1 Es importante señalar que al mes de julio se reportaba un presupuesto ampliado de $1,797,700,000, por lo que se espera que las cifras reportadas como cierre definitivo en cuenta pública difieran de las estimadas al cierre que se reportan en la presente evaluación. 50

5 2.2 De la orientación para resultados 39. El programa recolecta regularmente información oportuna y veraz que le permita monitorear su desempeño? Sí. A través de sus sistemas informáticos y administrativos, el Programa recolecta información de manera regular y oportuna, lo que le permite dar seguimiento a las diferentes etapas operativas y a los principales resultados alcanzados por la gestión del Programa. Para el efecto, el Sistema de Información de Fonhapo (SIDI) constituye un instrumento eficaz para monitorear la operación del programa Tu Casa. Mediante dicho sistema se captura y actualiza información de las distintas etapas operativas de manera sistemática. Por ejemplo, se monitorean los planes de trabajo de los estados y se verifica el avance del ejercicio presupuestal y las metas físicas. Finalmente genera listas de solicitantes y padrones confiables de beneficiarios y ofrece distintos tipos de reportes relacionados con los avances de la operación. Con respecto a los efectos en la población objetivo, el Sistema constituye el insumo principal para el cálculo de los indicadores a nivel de Propósito y para la definición de los marcos muestrales de las distintas evaluaciones realizadas por el Programa. Mediante entrevistas se comprobó que importantes operadores del programa Tu Casa consideran que el SIDI es un sistema confiable y de gran utilidad en la toma de decisiones en áreas sustanciales tanto de Fonhapo como de Sedesol. 51

6 40. El programa tiene un número limitado y suficiente de indicadores que se orienten a resultados y reflejen significativamente el Propósito del programa? Sí. El equipo evaluador considera que los indicadores para la medición del Propósito que se establecen en la Matriz de Indicadores se orientan a resultados y reflejan significativamente el Propósito del Programa. Se considera sin embargo que podrían ser más precisos al medirse con información específica sobre el rezago y necesidades de vivienda exclusivamente de su población objetivo, en lugar de emplear los datos agregados para toda la población. Con ello se establecería de manera más exacta la magnitud del problema que se pretende atender y podría medirse mejor el impacto del Programa a nivel de Propósito. Adicionalmente permitiría determinar las necesidades presupuestales en el mediano y largo plazo al definir metas progresivas y acumulativas de avances para lograr abatir el problema. 52

7 41. El programa tiene metas pertinentes y plazos específicos para sus indicadores de desempeño? No. El Programa ha diseñado indicadores para el ejercicio 2007 y los ha formalizado en su MML y en RO. En el caso de la MML se ha definido la frecuencia de medición pero se carece de metas específicas con las que pueda determinarse la pertinencia del nivel de avance de los indicadores para determinados parámetros y tiempos. En el caso de los indicadores de RO la frecuencia de medición está normada por los reportes trimestrales que se entregan a la Cámara de Diputados, sin embargo tampoco en este caso se cuenta con información que evidencie de la definición de metas parciales o totales. En resumen, si bien existen metas mensuales para el ejercicio de recursos y realización de acciones de vivienda, no se han establecido metas para los indicadores de desempeño del Programa que emplean la información antes mencionada como insumo para su cálculo. 53

8 42. Los indicadores de desempeño del programa tienen línea de base (año de referencia)? No. El Programa no proporcionó evidencia documental sobre la existencia de líneas de base ni para los indicadores consignados en la MML ni para los de RO. Si bien se cuenta con fichas técnicas de los indicadores de la MML del mes de julio de 2007, éstas no incluyen línea de base ni metas. En entrevista, personal de la GP comentó que la información recabada durante la operación 2007 servirá para el levantamiento de líneas de base y que la medición de indicadores iniciará a partir de

9 43. Están los requerimientos de presupuesto explícitamente ligados al cumplimiento de las metas de desempeño? No. Como se menciona en la pregunta 41, el Programa no establece metas de desempeño para sus indicadores lo que implica que los requerimientos de presupuesto no se liguen a éstas. El procedimiento para elaborar la propuesta de presupuesto del Programa Tu Casa considera principalmente la tendencia histórica presupuestal, es decir, para determinar el presupuesto del nuevo ejercicio se aplica un factor de ajuste o incremento a los recursos ejercidos el año inmediato anterior. Una vez definido el presupuesto del programa, se establecen las metas de aplicación de recursos y de acciones de vivienda. Adicionalmente, el presupuesto finalmente asignado por parte del Gobierno Federal obedece a criterios de disponibilidad de recursos por lo que no tampoco a ese nivel se realiza una verdadera tarea de planeación en la que de manera clara se liguen los montos de recursos públicos destinados al Programa con las metas de desempeño definidas. De igual forma, la distribución presupuestal entre los estados depende en gran medida de los recursos que éstos asignan al Programa y no de las necesidades de vivienda de su población. Lo anterior muestra que en ninguno de los niveles de decisión sobre la asignación de recursos al Programa, se aplican criterios de planeación y operación orientados a resultados. 55

10 44. Cuáles son las fuentes de financiamiento del programa?* El Programa prevé como fuentes públicas de financiamiento recursos federales asignados a través de Fonhapo y recursos estatales y/o municipales. Asimismo como fuente privada de financiamiento se establece una aportación mínima obligatoria de parte de los beneficiarios. Los montos o porcentajes previstos para la aportación por parte de cada actor se presentan en el Cuadro 1. Cuadro 1. Fuentes de Financiamiento del Programa Tu Casa Fuente de financiamiento monto (pesos) UBV Ampliación y mejoramiento Urbana Rural Urbana Rural porcentaje del valor de la acción monto (pesos) porcentaje del valor de la acción monto (pesos) porcentaje del valor de la acción monto (pesos) porcentaje del valor de la acción Aportación 34,500 44,7 26,000 75,2 17,160 45,5 13,000 75,0 máxima de recursos federales Aportación Al menos 44,7 Al menos 20,0 Al menos 45,5 3,466 20,0 mínima de el 20% del el recursos equivalente valor total equivalente estatales y/o a la de la a la municipales aportación federal acción aportación federal Aportación 8,250 10,7 1,650 4,8 Mínimo 9, ,0 mínima del 10% del beneficiario valor Fuente: Reglas de Operación A partir de lo establecido en el cuadro anterior, de manera indicativa la distribución presupuestal prevista para acciones en el medio urbano está conformado por 45% de recursos federales, 45% estatales y 10% de los beneficiarios. En el caso del medio rural el 75% del presupuesto es de origen federal, 20% estatal y 5% de los beneficiarios. Es importante recordar que las aportaciones de instancias ejecutoras y beneficiarios pueden modificarse e incluso suprimirse en casos de desastre natural y en la atención de estrategias especiales (p.e. Atención a 100 Municipios) por lo que las proporciones antes mencionadas, en la práctica pueden cambiar. Como se muestra en el Cuadro 8 consignado en la respuesta a la pregunta 83, del cierre estimado del ejercicio 2007 se concluye que la participación federal en el financiamiento del Programa fue de 54%, la estatal de 23%, la municipal de 15% y la de los beneficiarios de 7%. 56

11 45. El programa ha llevado a cabo evaluaciones externas? Sí. La Secretaría de Desarrollo Social ha instituido lineamientos claros para evaluar los programas a su cargo con el fin de monitorear permanentemente los procesos y la forma de operación de los mismos. Las evaluaciones a los programas del sector pretenden detectar problemas y orientar sobre las soluciones más eficaces. Asimismo, es de su interés determinar si las acciones emprendidas con recursos públicos están cumpliendo con los objetivos propuestos y generando los impactos esperados. Un objetivo adicional es lograr una mayor transparencia en el ejercicio y el uso de recursos públicos y establecer sistemas de rendición de cuentas. Para el caso del programa Tu Casa, las evaluaciones externas registradas datan del año 2002 y se han llevado a anualmente hasta Han sido realizadas de conformidad con lo establecido en el ACUERDO por el que se expiden los requisitos mínimos que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal deberán considerar para seleccionar a las instituciones académicas y de investigación u organismos especializados, de carácter nacional o internacional, interesados en realizar la evaluación de resultados de los programas gubernamentales sujetos a reglas de operación en el ejercicio fiscal 2002, vigente hasta el ejercicio Adicionalmente durante 2005 y 2006 se llevó a cabo una evaluación de impactos del Programa para el periodo Los resultados de los procesos de evaluación pueden consultarse en la siguiente dirección electrónica: 57

12 46. Cuáles son las principales características de las mismas (tipo de evaluación, temas evaluados, periodo de análisis, trabajo de gabinete y/o campo)?* De conformidad con la normatividad, como se muestra en el Cuadro 2 las evaluaciones externas realizadas desde 2002 hasta 2006 analizan principalmente: el porcentaje de cumplimiento de los objetivos generales y particulares del Programa (satisfacción de la población objetivo y cobertura), el cumplimiento a las RO y los beneficios económicos sociales que resultan de la aplicación de los recursos asignados, principalmente. Adicionalmente se llevó a cabo un ejercicio de evaluación de impactos en Cuadro 2. Evaluaciones Externas del Programa Tu Casa Año Evaluado Institución Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) Fundación mexicana para la Salud A.C. Coordinador(a) N.D. Gregorio Martínez Narváez Tipo de evaluación Evaluación externa Temas evaluados Evaluación de la operación Periodo de análisis Metodología para obtener información Evaluación externa Se estudiaron temas relativos a la gestión del programa, cobertura y focalización, eficiencia y equidad, e impacto económico y social. El Colegio de México Gerardo Esquivel Hernández Evaluación externa Diseño, cobertura, operación, un análisis microeconómico de los resultados del mejoramiento a la vivienda y percepción de los beneficiarios. El Colegio de México Gerardo Esquivel Hernández Evaluación Externa Diseño Cobertura Focalización Operación Resultados Satisfacción de beneficiarios. Universidad de California en Berkeley e Instituto Nacional de Salud Pública Dr. Paul Gertler Evaluación de Impactos Evaluación de impactos de las modalidades mejoramos, crecemos e iniciamos tu casa. El Instituto Nacional de Salud Pública Juan Pablo Gutiérrez Evaluación Externa Diseño, Cobertura y Focalización, Operación y Resultados y percepción del beneficiario Consideró información de la encuesta levantada a beneficiarios del año 2001, información de gabinete y entrevistas. Se realizó un diseño cuasiexperimental y se llevó a cabo un proceso de levantamiento de información en campo. Combinó el trabajo de gabinete con el levantamiento de una encuesta en campo. Combinó el trabajo de gabinete con una encuesta en campo. Combinó el trabajo de gabinete con una encuesta en campo. Fuente: Análisis propio a partir de información brindada por el Programa y disponible en su página web. Combinó trabajo de gabinete con una encuesta a beneficiarios levantada en campo. 2 Una parte de los resultados de esta evaluación se entregó en

13 47. El programa ha implementado y dado seguimiento a los resultados y recomendaciones provenientes de las evaluaciones externas de los últimos dos años? Sí. El Sistema de Seguimiento a las Evaluaciones Externas muestra las acciones que se han realizado año con año desde el ejercicio de Evaluación 2004 para atender las recomendaciones o resolver los problemas detectados en los diversos procesos de evaluación. El equipo evaluador ha verificado que durante los dos últimos años, esto es 2005 y 2006, el Programa sí ha dado seguimiento a algunos de los resultados y de las recomendaciones de las evaluaciones externas. Dichas recomendaciones se someten a un proceso de validación en donde participa dicha secretaría y Fonhapo con el fin de que cada problema detectado, y la recomendación específica para su solución, sean aceptados, considerados pertinentes y necesarios de implementar. 59

14 48. Existe evidencia de que el programa ha utilizado la información generada por las evaluaciones para mejorar su desempeño? Sí. La Gerencia de Planeación de Fonhapo, responsable de coordinar el proceso de evaluación externa ha dado seguimiento a las recomendaciones derivadas de las evaluaciones 2005 y 2006 a través del SISEE. De acuerdo con información brindada por el personal de esa área, las recomendaciones son utilizadas como insumo para la discusión de modificaciones a Reglas de Operación con otras áreas, con lo que se esperaría impactar positivamente en el desempeño del Programa. Sin embargo, no existe evidencia documentada de que los cambios observados en las RO, derivados de las recomendaciones de las evaluaciones, impacten positivamente la operación. Es importante señalar que reportes del SISEE muestran que la atención a las recomendaciones en ocasiones se limita a documentar trámites realizados por la Gerencia de Planeación ante otras áreas operativas, pero no se observa de manera clara la acción concreta que se realizó para resolver el problema detectado en la evaluación, ni su impacto en el desempeño del Programa. Ejemplo de ello es que en atención a la recomendación de mejorar el sistema para determinar la elegibilidad de los beneficiarios derivada de la evaluación 2006, se incluye como evidencia de atención el oficio enviado por la Dirección de Planeación a la Dirección de Promoción y Operación solicitando indicar si las modificaciones propuestas a la CIS son pertinentes. No se incluye la respuesta a dicho oficio u alguna otra evidencia de acciones concretas realizadas para resolver el problema indicado y aun así, la recomendación se considera atendida. En ese sentido existen áreas de oportunidad en la implementación de procesos participativos de difusión de los resultados de las evaluaciones y de la toma de acuerdos para la asignación de tareas específicas entre las distintas áreas directamente responsables de implementar las acciones de mejora derivadas de las recomendaciones. Es necesario que éstas acciones se vinculen con procesos de planeación similares (como se recomendó en el apartado de Planeación Estratégica) y que se asignen responsables de proveer la información para alimentar el SISEE. 60