Universidad Iberoamericana México, Marzo. Luis F. Aguilar. Coordinador

Transcripción

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3 Universidad Iberoamericana México, Marzo. Luis F. Aguilar. Coordinador

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5 Índice Índice Prólogo Bienvenida. Ramón Muñoz Oradores Especiales: Luis F. Aguilar. La importancia del establecimiento del Servicio Profesional Público de Carrera en México. Jim Barron. La política del Reino Unido sobre reglamentación independiente y verificación de la contratación para el Servicio Civil. Maurice McTigue. La experiencia de Nueva Zelanda: la labor del Parlamento y el Ejecutivo para transformar el Servicio Civil. José Luis Méndez. La Profesionalización del Estado Mexicano: Esperando de nuevo a Godot. David Osborne. Un Servicio Civil Dinámico a lo largo del tiempo: la tendencia global a la transformación de las instituciones. Panel : Tendencias Mundiales. G. Shabbir Cheema. ONU. Koldo Echebarría. BID. Alex Matheson. OCDE. Geoffrey Shepherd. Banco Mundial. 5

6 Panel : El Servicio Profesional y la Nueva Gerencia Pública en México. David Arellano. CIDE. Miguel Ángel Cedillo. UNAM. Jonathan Molinet. FLACSO. Ma. Carmen Pardo. COLMEX. Guillermo Rosas. ITAM. Ricardo Uvalle. UNAM. Panel : Operación y Beneficios del Servicio Profesional de Carrera. Dan Blair. Estados Unidos. Simon Coakely. Canadá. Rosa A. Martínez. España. Edward Page. Gran Bretaña. Antoine Tehoces. Francia. Panel : La Posición del Congreso sobre la Ley del Servicio Profesional de Carrera. César Jáuregui. PAN. Magdalena Núñez. PRD. Carlos Rojas. PRI. Armando Salinas. PAN. Felipe Solís. PRI. Colaboradores. 6

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8 Luis F. Aguilar

9 Prólogo Lograda la alternancia política en México, en los gobiernos estatales y en el gobierno federal, la consolidación de la democracia se convierte en un tema de la mayor importancia y, también, en una asignatura pendiente. Lograr que el régimen acredite tanto su calidad democrática, como su capacidad de buen gobierno es hoy la cuestión y la tarea, que implica llevar a cabo reformas de las instituciones políticas, de las instituciones de justicia y de la administración pública. Por la vertiente administrativa, la tarea consiste en reafirmar la naturaleza pública de la administración y su capacidad organizativa, directiva y operativa. Esto supone la adopción de normas y procedimientos que aseguren la legalidad y la transparencia del gobierno y, entre otras medidas, establecer un servicio profesional con altas exigencias éticas y una cultura de eficiencia en la gestión pública. La conciencia de que es necesario y conveniente iniciar un proceso de profesionalización del servicio público en México, fortalecida con la prometedora aprobación de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal por el Senado de la República ( de octubre de ), motivó a que un grupo de destacados legisladores, funcionarios, especialistas, académicos y representantes políticos, convocados por las más prestigiadas universidades públicas y privadas del Valle de México, se reunieran los días y de febrero pasado en la Universidad Iberoamericana, Campus Santa Fe, para discutir y reflexionar sobre las posibilidades, los alcances y las limitaciones de la profesionalización de los servidores públicos en México. El Foro para la Profesionalización del Servicio Público en México: hacia la innovación y la democracia es el origen de la Memoria que ahora se entrega impresa. Como bien enfatizaron los participantes, los oradores especiales como los panelistas de expertos, el propósito último de un servicio de carrera consiste en sustentar y potenciar la capacidad del gobierno democrático para resolver los problemas sociales y dar respuesta a las expectativas de sus sociedades. Y sus propósitos intermedios son aumentar la capacidad técnico-administrativa de los funcionarios públicos, reducir las posibilidades de corrupción y/o cooptación política o privada de los servidores públicos y mantener la continuidad de las políticas públicas del gobierno federal a través de los diversos sexenios gubernativos. El concepto de servicio de carrera no se plasma sólo en un único régimen estatutario, ni en un único modelo de gestión del empleo público. De hecho existen modelos del servicio, muy diferentes en estructuras organizativas, normas, procedimientos, políticas (con diferentes incentivos de rendimientos) y técnicas de gestión / dirección del personal, en correspondencia con las culturas político administrativas de los diferentes países. 9

10 Sin embargo, la diferenciación de los sistemas públicos no impide identificar líneas generales de acción, patrones comunes de gestión o, incluso, obstáculos similares. Así, el primer panel del seminario aprovecha el conocimiento de especialistas internacionales en el tema, ofreciendo un panorama general de los procesos de implementación de un servicio público de carrera, con énfasis en las dificultades que podrían encontrarse en el camino y en las formas de sortearlas. Para ello, se recurre a diversos ejemplos, que pueden aportar ideas útiles para la discusión en nuestro país, sin que ello signifique esperar soluciones inmediatas o preestablecidas. La profesionalización del servicio público no puede realizarse según viejos paradigmas administrativos, correspondientes a otras formas de gobernación y gestión del Estado. Para evitar la reedición de crisis fiscales y políticas indeseadas, que erosionan la confianza social en el poder público, para resolver los problemas sociales del presente y para posicionar a sus sociedades en el siglo XXI, los gobiernos y las administraciones han introducido reformas de fondo y generado un nuevo paradigma administrativo, que se distingue por el compromiso con la economía, la eficiencia y la eficacia de la acción administrativa, con su calidad institucional (estricta legalidad e igualdad de trato a los ciudadanos, por ejemplo) y con la calidad del servicio público, que debe responder a las necesidades de sus usuarios derechohabientes. Por ello, en el segundo panel, reconocidos especialistas mexicanos analizan con realismo la inserción y aplicabilidad de un servicio público de carrera dentro del paradigma de la Nueva Gerencia Pública (NGP) y destacaron las ventajas, pero también los inconvenientes y las necesidades específicas que implica dar origen y forma a un servicio profesional en México. Frente a una reforma profesionalizadora del sector público, que intenta dar estabilidad, claridad y certidumbre al desempeño del gobierno, sin caer en la inoperancia o la inflexibilidad, resulta de la mayor importancia establecer expectativas realistas, identificar requisitos esenciales y, claro, tomar en cuenta los riesgos y los costos que deberán afrontarse. Sistemas profesionales públicos de carrera y adopción razonada de las medidas fundadas en la NGP se han presentado en muchos otros lugares. En el tercer panel, un grupo de especialistas y miembros del servicio público de Canadá, Estados Unidos, España, Francia y el Reino Unido, ilustran los beneficios, retos y progresos de la operación de los servicios públicos profesionales con referencia a las experiencias de sus propios gobiernos. Y si bien queda claro que existen grandes diferencias entre ellos y que éstas provienen de las distintas condiciones históricas en las que cada proceso se desarrolló, también resalta una visión general compartida sobre los resultados y beneficios que ello atrajo y que sirvió para consolidar la confianza social en el gobierno democrático. Es improductivo analizar y proponer una reforma administrativa del Ejecutivo de esa magnitud sin vinculación con otros ámbitos relevantes de la sociedad política y civil y, en particular, sin nexo con el Poder Legislativo. Así, el panel final busca hacer patente esta relación. Intervinieron C. Senadores y Diputados de distintas corrientes políticas, que analizaron la conveniencia del servicio profesional, fijaron su posición, hicieron propuestas referentes a la Ley del Servicio Profesional de Carrera y resaltaron que el éxito de la profesionalización de los servidores públicos del Ejecutivo dependerá también de la pro-fesionalización del Poder Legislativo. El establecimiento del servicio público de carrera es un proceso político, por cuanto su establecimiento y su resultado es una distribución de poder y de recursos al interior del gobierno y la sociedad política. Por ello, se requiere que los poderes públicos tengan claridad y voluntad de llevar a cabo la reforma administrativa profesional y cultiven además el diálogo y la negociación para encontrar las 10

11 normas y procedimientos apropiados para la circunstancia mexicana, con el fin de acreditar en un tiempo razonable resultados claros y precisos, revisables con el aprendizaje endógeno y el benchmarking. Este carácter político del diseño e implantación del servicio público de carrera, parecería ser más difícil en las condiciones actuales de pluralidad y competitividad políticas -muy diferentes a las condiciones unitarias de mando en el que surgieron los primeros servicios civiles. No obstante lo anterior, el servicio público de carrera es pensado y apreciado en México por casi todos los actores políticos, sociales y económicos, como un factor de consolidación de la democracia. Se comparten los tres criterios fundamentales de la iniciativa de ley: flexibilidad, descentralización y gradualidad. Va de suyo que el consenso básico sobre la necesidad o conveniencia de la existencia del servicio de carrera es sólo el inicio. Uno de los puntos de mayor coincidencia entre los participantes del foro, fue que el problema real consiste en definir concretamente su configuración, jerarquizar con claridad los valores organizacionales, precisar sus normas y procedimientos, además de estimar los costes no sólo económicos de su puesta en marcha y sostenimiento. Existe el temor de que el servicio público de carrera pudiese caer en defectos y vicios que se procuran evitar o resolver con su instauración, como serían el burocratismo y la politización. Estos defectos pueden anticiparse en la ley, las normas y procedimientos, pero su combate preventivo y correctivo requiere de reformas mayores en el sector público y en las instituciones que regulan la relación del Poder Ejecutivo con el Poder Legislativo, además del escrutinio de la ciudadanía. Por lo demás, el servicio público de carrera debe basarse en la ley, pero su funcionamiento correcto exige ir más allá de la dimensión puramente legal y disponer de sistemas administrativos y patrones de dirección apropiados. Sólo resta por decir que el servicio público de carrera no es una panacea: no va a resolver todas las debilidades de la democracia gubernativa, ni lo va a hacer en el momento. El servicio público de carrera implica riesgos, pero vale la pena afrontarlos, pues son mayores los riesgos de no hacerlo. México, D.F., marzo de. Nota del editor: Los textos que se presentan en esta memoria son resúmenes de las ponencias presentadas por los participantes. El orden en que se han organizado a los participantes en cada sección corresponde únicamente a un criterio alfabético. Al final de cada apartado se ha incluido una recopilación de las preguntas y respuestas más relevantes del Foro. 11

12 Ramón Muñoz Jefe de la Oficina de la Presidencia para la Innovación Gubernamental

13 Bienvenida En primer lugar quisiera agradecer al Dr. Enrique González Torres, Rector de la Universidad Iberoamericana y a todas las universidades y centros de educación superior que organizan este evento por su amable invitación. Me siento muy honrado por esta deferencia. Como ustedes saben, el Presidente de la República señaló desde su campaña la necesidad urgente de profesionalizar la administración pública y ha reiterado en diversas ocasiones su apoyo al proyecto de Ley del Servicio Profesional de Carrera para la Administración Pública Federal que se discute actualmente en la Cámara de Diputados. En mi opinión, el Servicio Profesional de Carrera debe servir fundamentalmente para atraer, retener y motivar a las mejores mujeres y hombres a la administración pública, de tal manera que al ser seleccionados con base en el mérito y en igualdad de oportunidades podamos verdaderamente atraer a esos talentos que se encuentran en nuestro país para incorporarlos y retenerlos en el gobierno con la mira puesta en ofrecer mejores servicios a la ciudadanía y generar las condiciones para una mejor calidad de vida. La profesionalización de los servidores públicos permitirá entre otras cosas que en este proceso democrático y de alternancia que vivimos, los gobiernos transiten con el mínimo trastorno y la máxima eficacia facilitando en gran medida la tarea de los equipos de gobierno salientes y entrantes. El Servicio Profesional de Carrera debe ser uno de los ejes de la innovación en el gobierno ya que también nos permitirá formar, funcionarios multihabilidades que puedan adaptarse con rapidez a los cambios que nos plantea el entorno de la globalización y la competencia. 13

14 En otras palabras, la globalización y la necesidad de ser altamente competitivos, implica tener un gobierno orientado a resultados. En este sentido se requieren equipos de alto desempeño, ágiles y muy bien capacitados que puedan enfrentar cualquier tarea con altos niveles de desempeño y efectividad. En este sentido, el Servicio Profesional de Carrera no debe ser una camisa de fuerza que impida la movilidad en el gobierno, sino todo lo contrario, debe ser una herramienta muy poderosa que permita transformar el aparato gubernamental en un cuerpo ágil, flexible y adaptable a los vertiginosos cambios del entorno que nos ha tocado vivir. Finalmente me gustaría decir que el Servicio Profesional de Carrera tiene un valor político por si mismo, ya que terminará con prácticas tan perversas como el amiguismo y el compadrazgo, que tanto daño le han causado al país. Al mismo tiempo fortalecerá la transparencia y por tanto disminuirá la discrecionalidad y la corrupción, permitiendo que valores democráticos como la competencia por mérito y la igualdad de oportunidades sean los principios sobre los que se recluta y se promueve a los servidores públicos. La Ley del Servicio Profesional de Carrera sin embargo, no es un fin en si mismo, la meta es tener una administración pública profesional que pueda ofrecer servicios de calidad a la ciudadanía buscando soluciones innovadoras. Crear una Administración Pública innovadora y de calidad es uno de los objetivos centrales de esta administración ya que uno de sus mandatos es el de crear las instituciones que fortalezcan la democracia en el largo plazo por ello de parte mía y del propio Presidente de la República nos congratulamos de este esfuerzo que las mejores y mas prestigiadas universidades del país están haciendo para promover la profesionalización de los servidores públicos y la consolidación de la democracia. 14

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16 Oradores Especiales Luis F. Aguilar

17 . Democracia y Administración Pública La importancia del establecimiento del Servicio Público de Carrera en México La democracia mexicana es hoy una democracia electoral robusta, confiable, a pesar de las recientes presiones políticas que el Instituto Electoral Federal confronta, pero la democracia gubernativa tiene problemas de dirección y gestión, aunque de ninguna manera puede considerarse que esté en una situación de crisis. El gobierno democrático no acierta a probar que posee la capacidad de gobernación esperada, la capacidad de resolver problemas y la capacidad de generar oportunidades de futuro. Y para muchos ciudadanos los resultados de la democracia gubernativa están por debajo de las grandes expectativas que la democracia electoral despertó, causando las naturales desilusiones o insatisfacciones. La operación de la administración pública (AP) es un componente intrínseco de la democracia gubernativa. Sus defectos e incumplimientos en legalidad, eficiencia y calidad tienen como consecuencia agravar las dificultades del gobierno, así como sus reformas, su lealtad a la ley y su eficacia operativa contribuyen a sostener y acrecentar las capacidades del gobierno democrático y mantener la confianza social en sus virtudes.. La interfase política y administrativa de la democracia mexicana En las actuales circunstancias mexicanas, el gobierno democrático y la AP se encuentran en una situación de interfase entre la operación del viejo régimen y el perfil del nuevo estilo de gobierno. Política y administrativamente vivimos un entreacto entre lo viejo que no acaba de morir y lo nuevo que no acaba de nacer. Esta interfase se caracteriza por un tiempo de reformas de principios, normas, procedimientos, prácticas, que buscan abandonar lo que del pasado resulta indeseable y construir el futuro social deseado. La renovación de la AP mexicana trata, de cara al pasado, evitar la reedición de la crisis fiscal y del colapso económico, la agudización de la pobreza y la desigualdad y la eventual regresión a situaciones autoritarias. De cara al futuro, busca tener respuestas que contribuyan a la consolidación de la democracia y a asegurar la viabilidad y posicionamiento de México en las nuevas condiciones internacionales del siglo XXI. Esta situación no es sólo peculiar de México. Siguiendo los datos de Latinobarómetro, en, el % de los latinoamericanos decía preferir la democracia, pero cerca de la mitad, %, decía no sentirse satisfecho con los resultados de los gobiernos democráticos y % decían no tener ninguna confianza en el sistema judicial y en la policía. En el las preferencias y satisfacciones se modifican, en la medida que el % de los latinoamericanos declaran su preferencia y apoyo por la democracia, mientras % se dicen satisfechos de su rendimiento. En el hay todavía un descenso, el % de los latinoamericanos confirman su preferencia democrática, pero sólo un cuarto de la población, el % dice estar satisfecho de su desempeño. Ver reportes anuales de Latinobarómetro ( y The Economist, de agosto de. 17

18 Las reformas en movimiento, aun si con menor velocidad de la requerida, tienen como propósito y resultado dar forma a la Nueva Gobernación democrática, que comienza a perfilarse velozmente en el país como un proceso de gobierno menos presidencialista, en razón del mayor peso del poder legislativo, y un proceso menos gubernamentalista, en razón de que las organizaciones de la sociedad económica y civil influyen decisivamente en el señalamiento de los objetivos colectivos a realizar y en la indicación de las formas de coordinación para producirlos. Como efecto de la Nueva Gobernación, ha ido emergiendo también una nueva AP, cuya forma de organización, dirección y operación se inspira en la Nueva Gestión Pública, conforme a las tesis de PUMA de la OCDE, los lineamientos del llamado Consenso de Santiago, suscritos por los jefes de estado en la Segunda Cumbre de las Américas en abril de, y del Consenso CLAD (Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo), suscrito en su congreso de Madrid en octubre de.. La Nueva Gobernación y Gestión Pública La construcción de la Nueva Gobernación y Nueva Gestión Pública se manifiesta y efectúa por dos vertientes, que tratan de (re)construir la calidad institucional y la calidad gerencial del gobierno y la AP. Concretamente significa introducir reformas y llevar a cabo actividades que reconstruyan la naturaleza pública de la AP y reconstruyan su capacidad administrativa. (Re)construir la naturaleza pública del gobierno y la AP significa asegurar: legalidad del cargo y la actuación de autoridades y funcionarios control entre y de los poderes públicos racionalidad y transparencia en la asignación y ejercicio de los recursos públicos búsqueda tenaz del beneficio público participación ciudadana y libre opinión pública rendición de cuentas al público ciudadano ética pública (Re)construir la capacidad administrativa del gobierno y la AP significa: Finanzas públicas sanas: dirección financiera Eficiencia económica en las operaciones: las E s Economía + Eficacia + Eficiencia Por gobernación o gobernanza, un concepto reciente de la ciencia política y administrativa, entiendo el proceso mediante el cual los actores de una sociedad definen su sentido de dirección, determinando sus objetivos de convivencia básicos y coyunturales, y definen sus formas de coordinación (la distribución de la autoridad y la división del trabajo) para realizarlos. Los patrones de gobernación cambian en el tiempo, según los regímenes y las circunstancias sociales. Lo específico de la gobernación democrática, a diferencia de la autoritaria, es el mayor peso de la sociedad política y civil en la toma de decisiones del gobierno y en su patrón de conducción social. PUMA son las siglas del Public Management Committee de la OCDE, que tiene justamente a su cargo la información, análisis y propuestas sobre varios temas relacionados con la administración pública de los países miembros de la organización. La calidad de sus análisis y recomendaciones en el campo administrativo ha convertido a PUMA en un referente mundial de las nuevas tendencias administrativas. Su propósito y principio de acción es dar forma a un nuevo paradigma de gestión pública, orientado a promover la cultura del desempeño en un sector público menos centralizado y sus líneas principales del cambio son: devolver autoridad y dar flexibilidad; asegurar desempeño, control y responsabilidad; desarrollar la competencia y la libertad de elección (entre los organismos y servicios públicos); ofrecer servicios de calidad, mejorar la gestión de los recursos humanos, incorporar y optimizar las tecnologías de información, mejorar la calidad de la regulación, fortalecer la función de conducción (estratégica) del centro. Ver, Governance in Transition ( ). 18

19 Dirección estratégica Dirección de calidad Dirección del conocimiento / por competencias Gobierno electrónico (e-government) Profesionalización del servicio público El propósito y el resultado de estas acciones es (Re) construir la confianza en el gobierno y, particularmente, en el gobierno democrático. La confianza está herida por largas historias gubernamentales de arbitrariedades, represiones, desórdenes, incompetencias, fracasos, crisis. Muchos gobiernos, en contradicción con su función pública, se han manifestado como factores de desgobierno y desorden de sus sociedades. El gobierno confiable es el que se caracteriza por la Legalidad de sus actos y no por la Arbitrariedad (No a la discrecionalidad, la corrupción, la impunidad, la discriminación en el trato) y por su Capacidad y no por Incapacidad (No al desorden, ineficiencia, desperdicio, baja calidad, improvisación). La construcción de un gobierno legal y competente es dar origen y forma a un Gobierno Responsable que actúa conforme a leyes, que posee capacidad de respuesta a las cuestiones sociales y que rinde cuentas de sus actos: responsable, responsivo y rendidor de cuentas. La cuestión principal sobre el sentido o la importancia del Servicio Público Profesional de Carrera (SPPC) consiste en saber, primero, si el SPPC sea o no un factor necesario para construir y acreditar la calidad institucional y gerencial del gobierno democrático y, en continuidad, saber si sea o pueda llegar a ser factor suficiente, que catalice alrededor suyo todas las otras iniciativas relativas a la legalidad y sentido público del gobierno democrático y relativas a su eficacia, calidad, eficiencia.. El aporte de la AP a la legitimidad del gobierno Antes de responder a la cuestión sobre el carácter necesario o decisivo del SPPC, procede preguntarse primero cuál es el aporte de la AP al gobierno, a la legitimidad del gobierno, entendida ésta como confianza y aceptación social, a fin de ubicar con precisión la eventual contribución del SPPC. De entrada hay que afirmar que la legitimidad del gobierno no descansa ni única ni principalmente en las actividades y resultados de la AP. Resulta de la integración de un conjunto de factores interdependientes que, en mi opinión, son las Instituciones Políticas + Instituciones de Justicia (policía incluida) + Mercados productivos + Capital Social + AP. Este haz de fuerzas, dentro y fuera de la estructura de gobierno, pero no sin la acción del gobierno, representa el fundamento de la legitimidad gubernamental. La posibilidad del buen gobierno democrático rebasa evidentemente el ámbito y los alcances de la AP, aun en el caso de que esta fuera de alta eficiencia y calidad. Más allá de la AP, se exigen en el actual momento mexicano reformas urgentes y a fondo de las instituciones políticas (reguladoras de las relaciones entre los poderes públicos, entre los gobiernos y entre éstos y los ciudadanos) y de las instituciones de justicia, de la procuración e impartición de justicia y de la prevención policial del delito. Esta situación inconclusa y hasta contrahecha de nuestros regímenes democráticos nacientes, que les quita capacidad de gobernación, se explica en buena medida por el hecho de que la mayor parte de los teóricos y actores de la transición mexicana no se plantearon en serio la construcción del orden político de la democracia (con sus raíces republicanas y liberales) y redujeron la cuestión a la alternancia, a la destitución sustitución de una clase política por otra, vía electoral, sin interés en suscribir pactos políticos sustantivos. El resultado a la vista es que hoy nuestro país dispone de instituciones electorales confiables, pero las instituciones y procesos de la democracia gubernativa no resultan suficientemente confiables en términos de calidad institucional y gerencial. A esto hay que añadir el persistente ominoso problema del desarrollo, es decir, la debilidad de nuestras economías de mercado y mixtas para responder a las necesidades y expectativas de 19

20 vida de extensos núcleos de población, que han agudizado o incrementado sus demandas precisamente por el entusiasmo democratizador (y el desmadejamiento de las antiguas mediaciones y controles sociales de los sistemas políticos del pasado). En conexión, hay que sumar las transformaciones mundiales en curso, que impactan gravemente en la economía, la convivencia y en el proceso de gobernación de nuestros países y que tienen el efecto de que se difunda la sensación de que los gobiernos nacionales, no obstante su carácter democrático, no tienen en sus manos los factores decisivos de éxito para sostener una economía próspera y socialmente inclusiva. Dos son las dimensiones o componentes esenciales de la legitimidad del gobierno: la legitimidad por legalidad y la legitimidad por eficacia rendimiento resultados. Por un lado, la legitimidad aparece y se afianza por observancia de las leyes jurídicas y, por el otro, la legitimidad emerge y se afianza por seguimiento de leyes causales (enunciados científico técnicos que fundamentan en mayor o menor grado la eficacia de las políticas y los procesos del servicio público). La contribución pública y gerencial de la AP tiene lugar en los dos planos, pero su aporte específico está específicamente por el lado de la eficacia, la racionalidad, el desempeño y los resultados. Vista a fondo las cosas, México se encuentra aún en el proceso de construir la Dominación Legal y Racional (expresión de Max Weber), que es la propia del estado moderno y que en mi opinión sigue vigente, aun si por buenos motivos nuestro gobierno anima la incorporación de los teoremas y tecnologías de la Nueva Gestión Pública.. El aporte específico de la AP a la legitimidad del gobierno Concretamente la AP contribuye ) a construir y acreditar la capacidad de eficacia / eficiencia de los gobiernos democráticos y ) a construir y acreditar la publicidad o naturaleza pública de los gobiernos El trabajo de la AP consiste en determinar la corrección de las decisiones de gobierno mediante el análisis (el saber científico técnico) y determinar la efectividad de las decisiones mediante la gestión (las habilidades directivas y operativas). Esto significa en la práctica contar con personal que ha probado que posee conocimientos científicos y técnicos especializados, que son los apropiados para los diversos campos de actividad del gobierno, y contar con personal que ha probado que posee las habilidades propias de dirección y gerencia de personas y otros recursos. Por consiguiente, la eficacia y eficiencia Nueva Gestión / Gerencia Pública es el término que se fue afianzando en el medio académico y gubernamental para describir las innovaciones organizativas y administrativas del gobierno, que en los años y principios de los introdujeron los gobiernos conservadores (M. Thatcher y J. Major) del Reino Unido y que se expandieron primero a Australia, Canadá, Nueva Zelanda y EUA (con los aportes adicionales de los reinventores del gobierno ) y después a los países de la OCDE. Hoy es un movimiento mundial, que abarca también a los estados con regímenes democráticos en consolidación. Al inicio, la NGP no fue más que el acento neoconservador o neoliberal en el componente financiero de la acción administrativa para superar la crisis de los estados sociales, que exigía a programas y unidades de gobierno economía de recursos y eficiencia económica, pero posteriormente incorporó temas y técnicas de gerencia de calidad y participación ciudadana, como la proclamación de Cartas del Ciudadano o Cartas de servicios en. Su novedad no consiste en un cambio de las funciones sustantivas que todo gobierno y AP debe cumplir, sino en la forma postburocrática de cumplirlas. Desde mi punto de vista la NGP consiste en gestión institucional, gestión financiera, gestión estratégica y gestión de calidad, llevada a cabo mediante formas postburocráticas de organización, dirección y operación. Por postburocracia, más allá de manifiestos radicales, se entiende por lo menos la conveniencia de reducir el exceso de niveles jerárquicos de la AP, revisar la sobrereglamentación de la acción de gobierno, descentralizar decisiones y recursos hacia las unidades administrativas subalternas en la línea de mando (enlazando descentralización con responsabilización mediante incentivos varios y contratos de desempeño ), reducir la excesiva división del trabajo (favoreciendo el trabajo en equipo y la AP interorganizacional), complementar el cumplimiento de leyes y reglamentos con el cumplimiento de metas, es decir, exigir desempeño y no sólo acatamiento (performance not conformance), introducir formas operativas de externalización, es decir, realizar las funciones públicas a través de organizaciones privadas y sociales externas al gobierno, buscar controlar los productos más que los insumos (lo cual implica reformas en el ejercicio presupuestario y el control interno de los gobiernos), buscar la orientación hacia el ciudadano usuario más que hacia el superior inmediato, etc. 20

21 de la decisión de gobierno, su posibilidad de transformar la decisión en realidad factual, depende directamente de la AP, por cuanto ésta define el curso de acción (la política) causalmente idóneo para producir las realidades deseadas y/o el proceso operativo causalmente idóneo en su secuencia para producir los atributos deseados del servicio público. En gran medida, la AP nueva, que busca mantenerse vinculada a la deliberación y acción del público ciudadano, contribuye también a definir la publicidad, la naturaleza pública del problema que la política y la administración están por tratar, entre otras cosas porque analiza y evalúa si los contenidos y razones de las demandas de los grupos sociales puedan ser calificadas propiamente de públicas. En resumen: Contribución de la Administración Pública 1) ACREDITAR LA CAPACIDAD DE EFICACIA/EFICIENCIA DE LAS ACCIONES DEL GOBIERNO DEMOCRÁTICO. Realizar los objetivos de las políticas públicas. Resolver problemas públicos. Desarrollar capacidad social. Prestar servicios públicos con capacidad de satisfacer / exceder las expectativas del público ciudadano. Generar valor a los ciudadanos. Mediante la provisión de bienes y prestación de servicios, que se distinguen porque sus Beneficios superan los Costos y los Resultados superan las Expectativas. B > C R > E Concretamente, la contribución de la AP consiste en: Determinar la corrección de las políticas públicas / decisiones de gobierno mediante EL ANÁLISIS = Saber Científico Técnico Determinar la eficacia de las políticas públicas / decisiones de gobierno mediante LA GESTIÓN = Habilidades y destrezas directivas y operativas 2) ACREDITAR LA PUBLICIDAD/ LA NATURALEZA PÚBLICA DE LAS ACCIONES DE GOBIERNO. La subordinación de la AP a la ley pública La vinculación de la AP con la esfera pública de la sociedad política y sociedad civil El final de la AP sin público Conduce a elaborar políticas y tomar decisiones a partir del diálogo entre el gobierno y la sociedad: incorporación de la opinión deliberación propuestas percepciones / evaluaciones del público ciudadano Conduce a elaborar políticas que se efectúan no sólo mediante organismos de gobiernos sino mediante: formas de asociación entre gobierno y sociedad. formas de contratación de servicios ( externalización ) con organizaciones privadas y sociales. formas de delegación hacia organizaciones privadas y sociales que han acreditado profesionalismo, responsabilidad cívica y legalidad en sus actos. Conduce a discriminar entre asuntos privados y asuntos públicos, entre políticas no públicas y políticas públicas. 21

22 . La Interrogante Identificado el modo y ámbito de lo que puede hacer la AP para generar o fortalecer la legitimidad del gobierno, procede pasar a un segundo nivel de cuestiones, que conciernen directamente al Servicio Público Profesional de Carrera (SPPC) y que miran a indagar si este tipo de servicio público sea condición necesaria o hasta suficiente para apuntalar la legitimidad del gobierno democrático que comienza a tomar forma entre nosotros. El nuevo tipo de AP democrática, que exige calidad institucional y calidad gerencial, requiere de un SPPC? Es el SPPC una condición decisiva para asegurar la calidad institucional y gerencial del gobierno democrático? O bien, puede haber otros procedimientos de reclutamiento y ejercicio profesional en el gobierno que aseguren razonablemente la existencia de servidores públicos con un perfil de probada calidad institucional y gerencial? En resumen, requiere la democracia mexicana en consolidación de un SPPC? Las respuestas a la cuestión son diversas y cada una ofrece buenas razones y exhibe sus puntos débiles. En realidad, el asunto no se ubica tanto en la necesidad o conveniencia del SPPC, que en las actuales condiciones de consolidación democrática de México puede tener fuertes razones a su favor, sino en la configuración o arquitectura reglamentaria y operativa que tomará el SPPC mexicano a fin de evitar los vicios en los que suele caer el servicio particularmente burocratismo, resistencia a la rendición de cuentas, formación de grupos de interés y presión ajenos al mandato ciudadano...-- y que paradójicamente son defectos y vicios que se quieren suprimir o evitar con la introducción del servicio profesional. Sobre el tema específico de la configuración del SPPC y sobre sus pros y peros hablarán los especialistas. Conviene, en cambio, para orientar con precisión cualquier discusión, definir las características esenciales del SPPC.. El Sistema Público Profesional de Carrera Por SPPC se entiende básicamente: ) un conjunto de normas y procedimientos que se inspiran en principios o valores rectores del servicio público, tales como legalidad, imparcialidad, objetividad, integridad, transparencia, eficiencia, confidencialidad... ) que regulan ingreso, formación / capacitación / certificación de competencias, permanencia, movilidad (carrera), separación del personal público y, en consecuencia, definen los respectivos derechos y obligaciones del personal, ) mediante evaluación competitiva por méritos de las personas, tales como competencia científico técnica, competencia gerencial, experiencia en el campo, desempeño..., y ) es administrado por órganos políticamente independientes y autónomos, a fin de asegurar imparcialidad, credibilidad / confiabilidad. La importancia del SPPC para la administración del gobierno democrático mexicano se basa principalmente en las exigencias y expectativas que caracterizan el tiempo de interfase política e institu- Para la definición del SPPC me baso en gran parte en el artículo de Guerrero, J. P. Consideraciones sobre la instauración del servicio civil en México, Documento de Trabajo, División de Administración Pública, CIDE,. La definición desarrollada de J.P. Guerrero es textualmente:..un conjunto de reglas y procedimientos administrativos que regulan el precio del trabajo y su división (asignación) en una unidad administrativa. Este conjunto de reglas controla y dirige a los recursos humanos de la unidad y crea un mercado laboral cerrado que se conecta con el mercado laboral nacional a través de puntos de entrada y salida. Las reglas de la entrada y la salida, de la permanencia y la movilidad dentro del sistema (la carrera), de la asignación de las actividades y funciones de sus integrantes y de los premios y castigos de los mismos (incentivos), constituyen las características del servicio civil. Estos cuatro elementos (entrada salida, asignación de funciones con derechos y obligaciones, movilidad interna, remuneraciones) varían de un sistema a otro, de país a país. 22

23 cional que vivimos y que, juicios de valor aparte, reclaman dejar atrás lo inaceptable e improductivo del pasado estilo político administrativo y construir la viabilidad y posicionamiento de México en el siglo XXI. Para poder crear las condiciones que den respuesta a estos dos polos de cuestiones y responsabilidades políticas ineludibles de cualquier gobierno, independientemente de quiénes vayan a ser los titulares en el futuro, es necesario superar aquellas formas de organización y acción de la AP tradicional, que no se distinguieron por su calidad institucional y gerencial, dada su subordinación al poder político y a su manera de ejercerlo. Particularmente, deben quedar sepultados los rasgos administrativos estructurales y operativos, que fueron notoriamente prerrepublicanos y predemocráticos. Por consiguiente, existe un consenso social básico sobre: La AP debe dejar de ser brazo ejecutor y reproductor de un poder / sistema político, sin pluralidad y sin competencia. La AP debe dejar de ser brazo ejecutor y reproductor de un gobierno de decisiones personales de alta discrecionalidad, con uso oportunista de la ley y favorecedor de sus aliados. Se debe dejar atrás una AP politizada más que institucional / legal, es decir, aquellas prácticas de trato ciudadano desigual, legalmente laxas, financieramente patrimonialistas o prebendarias, con personal indispuesto a rendir cuentas... y cuyos únicos incentivos para una buena administración son de tipo político. Se debe dejar atrás una AP como el terreno de la arena política, como el sitio para hacer carrera política, vinculada a un partido. Se debe dejar atrás una AP bosses, non citizens, oriented : que opera del lado del poder más que con perspectiva de servicio y que, por tanto, condena al servicio público a ser variable en su calidad y eficacia.. La oportunidad de superar el pasado y construir el futuro En este periodo de interfase política - institucional no sólo destaca socialmente la exigencia de liberarnos de adherencias de administración autoritaria y crear una dominación legal y racional, la que Max Weber veía plasmada en la burocracia de los grandes estados europeos modernos y que consideraba un baluarte de los liberalismos y las democracias constitucionales. Más allá de las exigencias de una reforma administrativa profesionalizadora de su personal, se puede constatar que en el país existen ahora buenas oportunidades para lograr la reforma administrativa y para incorporar en el gobierno de manera cierta y justa a personal probadamente experto y responsable, dedicado enteramente al cumplimiento de la función pública. Hay nuevas circunstancias, que se mueven en la dirección deseada. La democratización ha ubicado la arena política fuera del terreno de la AP. La contienda política y la selección de la clase política (= la carrera política) pasa del mundo de la AP a la competencia electoral y al espacio de deliberación / negociación de las Cámaras. El centro político del país está fuera de la AP. Carrera política y carrera administrativa se separan. La democratización ha establecido la independencia y valía del Congreso, que es hoy un significativo y crucial interlocutor del estado con la sociedad, como lo han ido descubriendo en estos últimos años los diferentes grupos sociales y las mismas dependencias del gobierno. Los funcionarios de la AP han dejado de ser los interlocutores exclusivos o preeminentes de los sec- Algunas de estas someras consideraciones se inspiran también en el art. de J. P. Guerrero, antes citado. 23

24 tores sociales, como ocurría en el arreglo corporativo del anterior sistema político, en el que el suministro de bienes y servicios, a cargo de la AP, era el principal recurso para que el gobierno en turno conquistara y mantuviera la aceptación y confianza social. Las leyes y presupuestos, que interesan a grupos sociales, que son vitales para sus necesidades y negocios, ya no son sólo iniciativas / propuestas procedentes del personal técnico de la AP, que los legisladores aprueban pasivamente, sin mayor examen y discusión. Hay ahora un protagonismo legislativo y lo que existe es una coproducción de leyes y presupuestos entre la burocracia experta del Ejecutivo y el análisis de los legisladores. La democratización ha convertido el desempeño de la AP en ventaja competitiva de gobiernos y partidos en el campo de la política. Gobiernos ineficientes e irresponsables disminuyen sus posibilidades de ser favorecidos por el voto ciudadano y de repetir en el cargo. Se afianza socialmente la valoración de una AP de calidad institucional, técnica y gerencial, a la que se vincula la propuesta o la demanda del servicio profesional. La democratización exige además a) limitar los costos de aprendizaje que genera toda alternancia en el gobierno, b) generar confianza en los legisladores ( y, en consecuencia, en los partidos políticos) de que sus leyes y presupuestos serán neutralmente implementados por la AP del Ejecutivo, c) generar confianza en los ciudadanos ( y, en consecuencia, en los actores de la sociedad económica) de que las políticas públicas de valor estratégico se sostendrán en el tiempo y no serán modificadas por el oportunismo político de gobernantes que ajustan cuentas con el pasado sin razón. Consideración final La importancia del SPPC se manifiesta en diversos planos del Estado. No es exagerado afirmar que el SPPC, por su procedimiento de selección y promoción del personal conforme a normas y procedimientos públicos, por su cultura de mejora continua, por la evaluación imparcial periódica del desempeño del personal y por hacer que los administradores públicos sigan reglas precisas y no órdenes discrecionales de propósitos no genuinamente públicos, representa: Una señal de formación / consolidación del Estado de derecho / gobierno de leyes. Una señal de gobierno público, no faccioso, respetuoso de la división de poderes y abierto a la participación deliberación ciudadana. Una señal de gobierno abierto a la incorporación y promoción de los mejores ciudadanos, interesados en el servicio público, en tanto pondera equitativamente capacidades y méritos y selecciona a los idóneos. Señal de un gobierno con capacidad de solución de problemas y de alto rendimiento, puesto que sus administradores acreditan competencia técnica y gerencial, obtienen resultados, además de actuar de manera imparcial, conforme a leyes. Algunas de estas someras consideraciones se inspiran también en el art. de J. P. Guerrero, antes citado. 24

25 Señal de un gobierno con capacidad de anticipar los futuros de la comunidad política y de manejar las condiciones adversas y aprovechar las oportunidades, por cuanto sus administradores han de distinguirse por la creatividad, el pensamiento radical, la cooperación interorganizacional, la innovación. Por último, conviene recordar que la ideación e implantación del SPPC es un proceso político y no asépticamente técnico, por cuanto implica un cambio en la distribución del poder y de los recursos públicos. Por consiguiente, el SPPC surgirá en nuestro país si los poderes públicos tienen la claridad y convicción política de diseñarlo y de ponerlo en práctica y si además están dispuestos al diálogo (explicaciones sobre el funcionamiento del sistema, aclaraciones de dudas, anticipación de efectos indeseados, respuestas a objeciones razonables...) y a encontrar puntos de acuerdo sustantivos, sin perder de vista que el sistema público de carrera debe evitar caer tanto en rigideces innecesarias como en ambigüedades normativas, que tendrán como efecto más temprano que tarde que el SPPC no esté en condiciones de corregir los defectos que muy probablemente aparecerán sobre la marcha y termine por fomentar la inercia, esclerosis e indiferencia de los viejos aparatos burocráticos.

26 Jim Barron

27 La política del Reino Unido sobre reglamentación independiente y verificación de la contratación para el Servicio Civil Introducción La función práctica y constitucional del Servicio Civil en el Reino Unido es ayudar, con integridad, honestidad, imparcialidad y objetividad al Gobierno debidamente constituido, cualquiera que sea su conformación partidista, en la formulación de sus políticas, ejecución de sus decisiones y en el manejo de los servicios públicos de los que es responsable. Hoy en día, el Servicio Civil emplea aproximadamente a, personas cerca de % de la fuerza laboral nacional. Proporciona una amplia variedad de servicios, desde salvaguardar el medio ambiente hasta la defensa, pasando por la recaudación fiscal. Su eficacia depende sobre todo de un personal altamente competente, imparcial y capaz de servir en administraciones sucesivas con igual lealtad y compromiso. Esta es la base para la función de los Comisionados del Servicio Civil que son responsables de mantener el principio de que la selección de nombramientos en el Servicio Civil sea por méritos y como resultado de un concurso justo y abierto. Han tenido esta responsabilidad desde, y sus obligaciones y facultades derivan de sucesivos Decretos sobre Servicio Civil y Servicio Diplomático. A finales de se amplió su función para que atendieran y decidieran, conforme al Código del Servicio Civil, en casos de demandas relacionadas con el comportamiento adecuado y la conciencia de los servidores públicos que no pudieran resolverse mediante procedimientos internos, y para que informaran sobre dichas demandas presentadas ante ellos. Los Comisionados reciben su nombramiento directamente de la Corona, conforme a la Prerrogativa Real. Los Comisionados no son designados como servidores públicos y son independientes de los Ministros. Se buscan y eligen en los sectores público y privado. Los Comisionados informan a la Reina cada año sobre su trabajo, y su informe es publicado. Los Comisionados de ayer A los primeros Comisionados del Servicio Civil se les designó en respuesta al Informe Northcote Trevelyan de sobre la organización del Servicio Civil. Este reporte identificaba que el sistema de patrocinios, de prebendas y favores, por el cual los Ministros de cada departamento o 27

28 el Secretario de Patrocinios del Tesoro nominaban a los candidatos para los puestos del Servicio Civilera una de las principales razones de la ineficiencia endémica y desprestigio público del Servicio Civil. Se recomendó un examen abierto de competencia para determinar méritos. A los Comisionados se les designó para manejar los exámenes y aprobar los nombramientos de aquéllos debidamente calificados. Así que, desde su inicio, el papel de los Comisionados tenía menos que ver con la regulación que con un proceso que garantizara un Servicio Civil eficiente que fuese respetado por el público. Los Comisionados de inmediato establecieron una oficina la Comisión de Servicio Civil y contrataron al personal necesario. De a, las facultades de los comisionados se ampliaron de manera continua de forma que llegaron a cubrir prácticamente todos los nombramientos. Al principio, la selección se hacía principalmente mediante exámenes escritos preparados especialmente. Desde los años cincuenta se introdujeron métodos tales como entrevistas para aquéllos que contaran con la preparación académica apropiada, exámenes psicométricos y centros de evaluación para complementar o reemplazar el examen tradicional. Los Decretos sucesivos ajustaron el equilibrio de responsabilidad de selección entre los Ministros y los Comisionados. No obstante, los que se formularon en devolvieron a los Comisionados toda la responsabilidad de interpretar el principio de selección con base en méritos y como resultado del concurso justo y abierto para todas las contrataciones para el Servicio Civil, incluso en aquellas circunstancias en que se pueden hacer excepciones dentro de los parámetros del Decreto. Los Comisionados conservaron la responsabilidad directa de aprobar las nominaciones para los puestos de más alto nivel solamente, pero se dispuso que ellos verificaran los sistemas de contratación de los departamentos y dependencias con el fin de que se cumpla con su Código de Contrataciones. Los Comisionados de hoy Hoy en día, existen Comisionados del Servicio Civil, nombrados en forma directa por la Corona bajo la Prerrogativa Real. En consecuencia, no son servidores públicos y son independientes de los Ministros. Se les elige entre el público en general y llegan con una gran experiencia en los sectores privado, voluntario y público. La selección se realiza a través de un concurso abierto. Todos los Comisionados trabajan con base en tiempo parcial por periodos de hasta a años. El comisionado principal, denominado Primer Comisionado, por lo general trabaja alrededor de tres días por semana. El número de días trabajados por los demás Comisionados es de a días promedio cada mes. Por lo general, los Comisionados se reúnen mensualmente para tratar asuntos de interés común. Cuentan con el apoyo de una pequeña oficina en la que trabajan siete personas. Las facultades de los Comisionados de derivan actualmente del Decreto sobre Servicio Civil de y del Decreto sobre Servicio Diplomático de. Sus facultades no abarcan el Servicio Civil de Irlanda del Norte, que cuenta con sus propios Comisionados, ni cualesquier otras partes del servicio público. La facultad para atender demandas conforme al Código del Servicio Civil se restringe al Servicio Civil Nacional. Sus funciones principales son: Mantener el principio de selección de nombramientos con base en méritos y como resultado de un concurso justo y abierto, y Atender y decidir sobre demandas de los servidores públicos conforme al Código del Servicio Civil. 28

29 Contratación Si una dependencia del gobierno desea realizar una contratación abierta a candidatos externos al Servicio Civil, la función de los Comisionados es asegurar que los posibles solicitantes internos y externos tengan la oportunidad de enterarse sobre la vacante, que sean tratados justamente y que se elija al mejor para el trabajo. Son estos principios de transparencia, equidad y méritos lo que importan más que cualquier proceso en particular. Los Comisionados no hacen los nombramientos. Son las dependencias que trabajan en representación de los Ministros como autoridades encargadas de nombramientos por la Corona, las que hacen las designaciones para el Servicio Civil. En conformidad con los requerimientos de los Decretos, los Comisionados cumplen con sus responsabilidades de contratación en tres formas principales. Primero, los Comisionados presiden los consejos de selección y aprueban los nombramientos de los puestos principales en el Servicio Civil Superior, además de otros puestos delicados, cuando éstos se hayan abierto para contratación fuera del Servicio. En forma típica, el Comisionado que haya sido designado para un concurso, analizará el puesto y los requisitos importantes con la dependencia en cuestión para asegurar que estos detalles se reflejen con claridad en la información para los candidatos. Estos análisis con frecuencia incluirán la participación de asesores, ya que en este nivel es muy común que la dependencia en cuestión designe una compañía de consultoría especializada en contratación para que maneje el concurso, seleccione y aliente a los posibles candidatos. Entonces el Comisionado aprueba el proyecto de descripción del trabajo y de la persona y conviene los criterios de selección. Para cumplir los requisitos del Código y garantizar que se llegue a una amplia variedad de candidatos, se hará publicidad al puesto vacante, de manera que también se convendrá sobre los medios de información y publicidad propuestos. De esta etapa en adelante, el Comisionado actúa como presidente de un pequeño panel de a individuos, que son colectivamente responsables de examinar y seleccionar las solicitudes. El resultado puede ser obtenido en el primer intento o después de un proceso con varias etapas, incluyendo entrevistas y otras evaluaciones realizadas por el personal de la dependencia, asesores de y psicólogos laborales. El Comisionado concluirá el proceso de selección con una reunión del panel presidida por él mismo, en la que serán entrevistados los candidatos finalistas. Se hace una selección estricta y se coloca a los candidatos por orden de méritos. Las conclusiones se resumen en un informe confidencial preparado por el Comisionado. Segundo, los Comisionados publican un Código de Contratación que interpreta los principios de transparencia, equidad y méritos. Las dependencias deben seguir las reglas establecidas en el Código al llevar a cabo sus prácticas de contratación en niveles inferiores. El Código también especifica las circunstancias en que se pueden hacer excepciones respecto a los principios, permitiendo que las dependencias designen personal sin realizar primero un concurso abierto. Algunos ejemplos de excepciones son los nombramientos por plazos cortos, las adscripciones temporales de personal de otras oficinas por corto plazo conocidas como comisiones y las recontrataciones de quienes habían sido servidores públicos con anterioridad. En concordancia con el Decreto, el Código de Contratación también exime a asesores especiales (algunas veces conocidos como asesores políticos) del requisito de selección para nombramiento con base en méritos y como resultado de un concurso justo y abierto. Aunque técnicamente sean servidores públicos, a estos asesores se les emplea bajo una forma especial de contrato que restringe su función a dar asesoría en forma directa a un Ministro y que da por terminado en forma automática su 29

30 nombramiento cuando cambia el Ministro o hay un cambio de Administración. Si bien no existe un límite legal en cuanto al número de asesores especiales que pueden emplearse, la regla general es que deberá haber un límite de dos asesores especiales por cada Ministro del Gabinete, con la excepción del Primer Ministro para quien no hay un límite especificado. Hoy en día, hay alrededor de asesores especiales empleados, de los cuales más o menos trabajan con el Primer Ministro. Tercero, los Comisionados auditan los sistemas de contratación de las dependencias para que cumplan con el Código de Contratación. Subcontratan este trabajo a consultores independientes que se dedican a auditar a la mayoría de las dependencias y entidades durante un ciclo de años. Debe prestarse mayor atención a las entidades que contratan de manera considerable y es posible que los auditores tengan que hacer visitas repetidas a las dependencias que necesiten más ayuda para establecer y mantener sus sistemas. Normalmente, los auditores inician su auditoría con una conversación con el Director de Personal o con el jefe de contrataciones designado. Luego examinarán la documentación centralizada, incluyendo las instrucciones y directrices departamentales, cualquier información que se tenga sobre contrataciones realizadas y cualquier informe sobre prácticas de verificación interna antes de examinar los archivos sobre concursos específicos. La información que no pueda obtenerse a través de la documentación disponible se obtendrá mediante entrevistas adicionales. Los auditores siempre discutirán sus resultados con la dependencia antes de hacer su informe a los Comisionados. Si se identifican fallas en los sistemas de contratación, los auditores harán recomendaciones para abordarlas. Se hace énfasis en ayudar a las dependencias para que cumplan con los requisitos del Decreto sobre Servicio Civil y de los Comisionados, más que en encontrar fallas. No obstante, los Comisionados tienen la obligación, conforme al Decreto, de incluir un relato de sus auditorías en su informe anual. En ocasiones, a los auditores también se les puede pedir que realicen un estudio temático para investigar a fondo un asunto de interés actual para las dependencias, que considere si hay lecciones que aprender que tengan una amplia aplicación. También se les puede requerir que lleven a cabo una auditoría de investigación en donde algo parezca estar seriamente mal. Por su naturaleza, éstas son ad hoc y poco frecuentes. Arreglos para el avance acelerado (Fast Stream) El principio de nombramientos con base en méritos y como resultado de un concurso justo y abierto se aplica con igual rigor al ingreso de graduados de licenciatura al Servicio Civil, también conocido como selección de avance acelerado. El principio fundamental y permanente es que deberá haber un concurso justo y abierto, que se base de manera objetiva en el desempeño conforme a criterios que se correlacionen con el éxito subsecuente en el empleo y en un rápido avance a puestos de mayor nivel, lo que conduce a la designación de los mejores candidatos. El candidato exitoso será aquél que habiendo satisfecho los criterios de elegibilidad como mínimo un título universitario de Second Class Honours (según el sistema educativo del Reino Unido, un estudiante se puede graduar con honores de primera, segunda o tercera clase), o en el caso de candidatos del servicio, el desempeño laboral que demuestre que cuentan con un nivel intelectual equivalente, apruebe el examen de ingreso, tenga un buen desempeño en un centro de evaluación conforme al sistema de competencia y sostenga tres entrevistas difíciles. El Servicio Civil siempre ha exigido que los seleccionados para el avance acelerado tengan una capacidad intelectual sobresaliente. No obstante, 30

31 desde principios de la década de los noventa, también se ha hecho énfasis en la importancia de las cualidades personales e interpersonales óptimas. Esta evolución refleja las cambiantes demandas del trabajo en el Servicio Civil y en la forma que éste se realiza. El ser brillante no es suficiente. El desarrollo y la aplicación de políticas exitosas requiere de liderazgo, innovación, trabajo eficiente en equipo, conciencia de la amplia variedad de intereses que existe, resistencia para soportar los reveses y empuje para salir adelante. En todo esto, la meta es ayudar a crear un Servicio Civil que refleje la diversidad de la sociedad a la que sirve. La Oficina del Consejo de Ministros realiza la contratación de avance acelerado en representación de las demás dependencias. Los procedimientos utilizados están sujetos a una auditoría regular realizada por los Comisionados del Servicio Civil, muy similar a las que se usan en todas las contrataciones de las dependencias. Demandas El Código del Servicio Civil que entró en vigor el día primero de enero de, establece el marco dentro del cual trabajan todos los servidores públicos y señala los valores que deben defender. Ofrece un medio para que un servidor público pueda informar si se le pide que actúe de forma que: sea ilegal, inadecuada o no ética viole los principios constitucionales o el código profesional pueda implicar un manejo fraudulento, o sea de cualquier otra forma incongruente con el código También requiere que los servidores públicos informen sobre la evidencia de una actividad delictuosa o ilegal de otros. Cuando esto ha ocurrido y la persona considere que la respuesta de su dependencia no fue razonable, él o ella puede apelar a los Comisionados. En consecuencia, el Decreto de Servicio Civil fue enmendado a finales de con el fin de dar a los Comisionados la responsabilidad de atender y definir dichas demandas y de informar sobre el resultado en su informe anual. Cuando trabajan en esta área, el objetivo de los Comisionados es investigar las demandas tan pronto como sea posible, junto con un análisis completo del caso. Cuando los Comisionados apoyan una demanda, hacen recomendaciones a la dependencia que proporciona el empleo. Hasta la fecha, los Comisionados han concluido las investigaciones sobre cinco demandas. Dos en el periodo - respecto a la falsificación deliberada de estadísticas de mediciones de desempeño a través de un registro falso del desempeño en relación con las metas. Los Comisionados apoyaron ambas demandas. Una tercera, investigada durante -, y que apoyaron en parte, alegaba que el reglamento estatutario manejado por la organización para la que trabajaba el demandante no se había seguido apropiadamente y no se había tomado en cuenta en forma debida la asesoría especializada. Una cuarta, investigada durante -, descubrió el riesgo de que los datos publicados pudieran confundir al Parlamento y al público. Los Comisionados indicaron que el Código obligaba a los 31

32 servidores públicos a tomar medidas razonables para asegurar que la forma de presentar los datos no fuera engañosa o se prestara a interpretaciones equivocadas. La quinta, que cubrió un asunto similar a la tercera, se concluyó el año pasado. Ninguna de estas demandas incluyó alegatos de conducta inapropiada de los Ministros. Los Comisionados han hecho recomendaciones para garantizar que dichas prácticas no se presenten en el futuro en estas organizaciones. Informe Anual El último deber impuesto a los Comisionados por el Decreto es el de informar anualmente los resultados de su trabajo a la Reina. Esto ofrece a los Comisionados la oportunidad de informar públicamente sobre los asuntos especificados en el Decreto: un resumen de los nombramientos de alto nivel realizados después de un concurso abierto para los que se requiere la aprobación de los Comisionados; el número de personas que fueron nombradas utilizando cualquiera de las excepciones al principio de contratación y que hayan requerido de la aprobación de los Comisionados; una relación del trabajo de auditoría de los Comisionados, y una relación de las demandas conforme al Código del Servicio Civil. No obstante, también ofrece un medio a través del cual los Comisionados pueden, si así lo desean, llamar la atención sobre cualquier asunto o problema de carácter general que consideren digno de ser destacado en el ámbito del papel más amplio que desempeñan: mantener un Servicio Civil imparcial que sirva a sus propósitos. Los Comisionados ponen a disposición del Parlamento, del Gobierno, de los analistas políticos y de una amplia muestra representativa de personas interesadas en su trabajo, copias de su informe. Los Comisionados del mañana Los Comisionados del Servicio Civil consideran que su papel seguirá siendo tan importante en el futuro como lo ha sido en el pasado. Las críticas señaladas en el informe Northcote-Trevelyan de sobre la forma en que el gobierno administraba el Servicio Civil se abordaron desde hace mucho tiempo. Para el futuro, los Comisionados consideran que tendrán que estar listos para responder a los deseos del Gobierno de reformar el Servicio Civil, tal y como se establece en el libro blanco Modernizar el Gobierno (marzo, ), atrayendo e incluyendo nuevos talentos en todos los niveles, para aumentar su capacidad de satisfacer las demandas del Siglo XXI. Ya ha habido un considerable incremento en la contratación de servidores de alto nivel a través de concursos abiertos para introducir nuevos talentos e incrementar la diversidad. El número de puestos de alto nivel en el Servicio Civil cubiertos a través de un concurso abierto ha crecido de forma sustancial de en - a en -. A pesar de todos los cambios, el principio básico de contratación para el Servicio Civil sigue siendo importante, no porque está presente sino porque ofrece una base sólida y flexible para nombramientos futuros. Para que el Servicio Civil esté bien equipado para enfrentar nuevos retos, debe poder garantizar que sus miembros hayan sido contratados por sus aptitudes y capacidad para realizar el trabajo; eso es, por méritos y sólo por méritos. 32

33 En una época de grandes cambios, las norma éticas atesoradas en el Código del Servicio Civil son igualmente importantes. Los Comisionados del Servicio Civil ofrecen al público la confianza de que esos valores integridad, honestidad, imparcialidad y objetividad, tan importantes para la forma en que funciona el Servicio Civil en el Reino Unido, están sujetos a una supervisión constante e independiente. No obstante, los Comisionados están cada vez más convencidos de que la clave para el desempeño de su papel en el futuro será el desarrollo de relaciones laborales firmes con el Gobierno del momento. Por ello, los Comisionados consideran que el trabajo en conjunto les proporcionará mejores circunstancias para garantizar un amplio entendimiento del valor de los principios y estándares que ellos tienen que proteger. En consecuencia, los Comisionados han empezado a reunirse regularmente con los directivos permanentes de las dependencias y a colaborar con cursos de capacitación para servidores públicos en todos los niveles.

34 Maurice McTigue

35 La experiencia de Nueva Zelanda: la labor del Parlamento y el Ejecutivo para transformar el Servicio Civil Introducción En las últimas dos décadas del siglo XX, Nueva Zelanda fue uno de los setenta países, aproximadamente, que llevaron a cabo un reforma de gran alcance del sector público. Curiosamente, en general, estas reformas estuvieron motivadas por circunstancias ordinarias. En primer lugar, en la mayoría de los países se observaba una disminución en el nivel de confianza de la ciudadanía en las instituciones públicas. En segundo lugar, el proceso político creaba expectativas de soluciones para muchos problemas económicos y sociales, pero no se lograban avances significativos o, en muchos casos, incluido el de Nueva Zelanda, los problemas se agravaban. En tercer lugar, la transición de la Era de la Revolución Industrial a la Era de la Revolución de la Información dio origen a una ciudadanía más informada y crítica que a la que estaban acostumbrados los políticos. Esta nueva generación tenía un nivel educativo más alto y estaba infinitamente más informada sobre las condiciones de su país en comparación con las de otros países. Estaba muy consciente de que se estaban logrando muy pocos avances en los aspectos sociales y económicos importantes para ella y manifestaba su descontento. Algunas de estas personas incluso buscaron, y obtuvieron, un cargo político para tratar de acelerar el proceso del cambio. Causas Sean parlamentarios o republicanos, todos los sistemas de gobierno de alguna u otra manera tienen las siguientes características institucionales: El gabinete, la administración o la oficina del presidente es el órgano rector y responsable de la formulación de políticas. 35

36 El parlamento, la legislatura o el congreso es el órgano de control, el único que puede aprobar leyes, además de determinar qué actividades se financiarán y en qué medida; con estas acciones actúa en nombre del pueblo como contrapeso de la administración. Las dependencias de Estado son las organizaciones de ejecución; llevan a cabo las iniciativas de la administración en la medida en que lo apruebe la legislatura. Si alguna de estas instituciones no logra cumplir satisfactoriamente con su misión, se produce un deterioro considerable en el desempeño del gobierno en su conjunto. En mi opinión, y la de muchos otros, la insatisfacción de la ciudadanía con el desempeño de los gobiernos se debió en buena medida a las últimas instituciones mencionadas, las dependencias de Estado, pues su incapacidad para cumplir satisfactoriamente con los programas de su gobierno mermó la confianza de la ciudadanía. Las razones de ese desempeño deficiente son muchas y varían de un país a otro, e incluso dentro del mismo país. No necesariamente tuvo que ver con la gente que trabajó en estas instituciones, sino con un sinnúmero de causas que se agravaron con el tiempo sin que se reconociera su importancia. Así como las presiones políticas y sociales que obligaron a la reforma en muchos países. En términos generales, estas causas se pueden clasificar de la siguiente manera: Desempeño Tradicionalmente, el desempeño de una organización se evaluaba con base en la administración de las asignaciones presupuestarias y el cumplimiento de las directrices del presupuesto. En cambio, la nueva norma para medir los logros de una organización consiste en determinar si la misión se realizó o la meta se alcanzó. Por ejemplo, disminuyó el tamaño de la instancia gubernamental?, se estimuló la actividad económica?, el ingreso per cápita aumentó o disminuyó?, mejoraron los conocimientos de los niños?, más niños asistieron regularmente a la escuela? La diferencia de estos parámetros es que cuantifican la influencia del gobierno en los asuntos que preocupan a la ciudadanía y muestran los avances de manera tangible. Actividad de los programas Las instrucciones para las organizaciones gubernamentales muchas veces eran poco claras, contradictorias o modificadas arbitrariamente sin previo aviso y sin pruebas claras de que la nueva dirección sería más eficaz que la política anterior. Con frecuencia, las leyes y reglamentos con las que debían cumplir las dependencias eran anticuados, improcedentes para las condiciones actuales y muchas veces entraban en conflicto con leyes y reglamentos aplicados por otros órganos de gobierno. La solución radicaba en asegurar que las instrucciones para las organizaciones públicas fueran claras, inequívocas y centradas no tanto en la actividad, sino en los resultados. Es necesario ver los programas como instrumentos para alcanzar una meta en particular, no como algo valioso en sí mismo. 36

37 Capacidad de la organización Se otorgaba poca importancia a la capacidad de una organización pública para llevar a cabo las tareas que se le asignaban. En la práctica, se tendía a suponer que la dependencia poseía la capacidad para realizar satisfactoriamente las tareas asignadas. Sin embargo, la estructura de la mayoría de las dependencias respondía a una época en la que la mayor parte del trabajo de gobierno era de naturaleza administrativa y no hacía falta personal altamente calificado para la carga actual de trabajo. Si a esto sumamos el largo periodo de austeridad presupuestaria, la inversión en personal atravesaba su peor momento. Cuando se decidían los presupuestos, se daba una prioridad baja al gasto en la propia organización, a fin de asignar los escasos dólares a la actividad pues afectaba directamente a la ciudadanía. Aunque bien intencionada, esta práctica fue desastrosa. Justo en el momento en el que las organizaciones públicas necesitaban aumentar su capacidad, se les privaba de los recursos necesarios para tener un desempeño de nivel aceptable para una ciudadanía más exigente. La solución consistía en atraer al servicio público a la gente más brillante y capaz, pagarle bien para que se quedara un tiempo razonable e invertir continuamente en la actualización de sus conocimientos a fin de aumentar al máximo su productividad y creatividad. Propiciar un ambiente y contar con una visión que le permitiera tener éxito e infundirle el deseo de tener éxito. Brindarle los instrumentos que necesitara para hacer su trabajo. Asegurar el acceso a la tecnología adecuada, como sistemas de información, que le diera conocimientos, en tiempo real, sobre su campo de acción y el efecto que su actividad en particular tiene en los beneficiarios a los que se dirige su programa. Cómo enfrentó estos retos el gobierno neozelandés? A partir de, aproximadamente, el gobierno de Nueva Zelanda inició una reforma masiva del servicio civil, los departamentos y las dependencias de gobierno, así como de la relación entre el gabinete, el Parlamento y las dependencias. Los objetivos de estas reformas eran los siguientes: Volver eficaz al gobierno en la solución de los problemas sociales y económicos que había padecido el país en los treinta años anteriores. Acabar con nuestra larga historia de déficit gubernamental ( años consecutivos). Mejorar la competitividad de las empresas neozelandesas en el mercado mundial. Disminuir la carga fiscal de los neozelandeses y, al mismo tiempo, aplicar un sistema fiscal más justo y fomentar la inversión extranjera directa en el país. Reducir los niveles de desempleo creando más empleos en la economía. Mejorar notoriamente el desempeño de las dependencias de gobierno. Obligar al gobierno a rendir cuentas sobre la obtención de los beneficios públicos prometidos. 37

38 El proceso de reforma La norma establecida para reformar las dependencias de gobierno era que su capacidad administrativa y sus logros debían ser equiparables a los de diez por ciento de las mejores empresas del sector privado. La primera etapa del proceso consistió en evaluar los procedimientos de ejercicio del poder de las organizaciones gubernamentales y de los recursos públicos. Este proceso de evaluación condujo a la redacción de una nueva ley, la Ley del sector estatal, y la revocación de las antiguas leyes que regían el sector público. Esta nueva ley tenía por objeto establecer una estructura administrativa y rectora que permitiera que las dependencias se desempeñaran con la misma eficacia y capacidad que las organizaciones privadas. El primer principio de esta nueva ley era que el gobierno debía comprar bienes y servicios a estas organizaciones concebidos para lograr determinados resultados sociales o económicos. De modo que la nueva relación debía establecerse con base en un acuerdo de compra y prestación de servicios. Este documento tenía la forma de un contrato, era obligatorio para ambas partes y, durante su vigencia, sólo podía modificarse de mutuo acuerdo. También tenía como objetivo dar absoluta claridad en cuanto a los resultados previstos. El siguiente principio era la responsabilidad personal por el desempeño. El director del departamento debía responsabilizarse personalmente por el desempeño de éste en la entrega de bienes y la prestación de servicios especificados en el contrato de compra. Para aplicar estos principios, se creó un nuevo cargo equivalente al de un director general en el sector privado: El director general se elige con base en la demostración de su capacidad para el trabajo. La vacante se anuncia en todo el mundo. Un grupo de expertos entrevista a los solicitantes, se elige un candidato y se recomienda al gabinete el nombramiento de esta persona. Por ley, el gabinete sólo puede aceptar o rechazar la recomendación, pero no proponer otro candidato. Una vez aceptado, se da al candidato un contrato laboral de cinco años con una posible renovación de tres años más, después de los cuales debe dejar el cargo. Este contrato sólo se puede dar por terminado en caso de incumplimiento de los deberes asignados. Un gobierno o ministro nuevo no puede rescindir este contrato por razones políticas o de preferencia. Uno de los objetivos de esta iniciativa fue garantizar a la persona nombrada una permanencia en el cargo, a fin de que el cambio administrativo efectivamente se llevara a cabo. Por cierto, alrededor de por ciento de los candidatos seleccionados no han sido neozelandeses. Junto con el contrato laboral, el ministro del gabinete titular de la cartera a la que pertenezca esa dependencia tendrá un acuerdo de desempeño con el director general, en el que se estipulará el 38

39 desempeño que espera el ministro, los criterios para ganar bonos y las condiciones para recibir aumentos salariales, así como otros requisitos pertinentes respecto al director general: El deber del director general es dar cabal cumplimiento al contrato de compra, en el que se especificará la cantidad de cada servicio que será prestado, su calidad, su duración, disponibilidad en todo el país, los grupos de la sociedad a los que está dirigido y su precio unitario. El director general tiene el control total de todos los activos del departamento, la cantidad de personal que emplee, las calificaciones que éste debe tener y cuánto se le paga. También tiene el control total de todos los acuerdos de compra de la dependencia, así como de la negociación y administración de toda la actividad contractual que afecta a la dependencia. Ni el ministro ni el Parlamento pueden interferir en la gestión del departamento. La única manera en que el ministro o el Parlamento pueden cambiar lo que hace el director general es modificando el contrato de compra. El control ministerial se da en la negociación del contrato de compra y su inclusión en el presupuesto del Estado. El control parlamentario se da en la aprobación del presupuesto y del contrato de compra. El control del director general se da en sus atribuciones para administrar todos los recursos a su disposición de la mejor manera posible a fin de lograr los resultados convenidos. No generar los resultados convenidos podría costarle el empleo, pues sería un caso evidente de incumplimiento. Desde luego, el director general tiene acuerdos contractuales similares con su equipo de altos funcionarios y, de hecho, en la actualidad todos los servidores públicos tienen un contrato de desempeño. Los salarios y los términos y condiciones se establecen por negociación y pueden diferir considerablemente de una dependencia a otra, aplicándose las reglas de la oferta y la demanda. La salida del servicio civil y la reincorporación al mismo se ha facilitado mucho, a fin de que sea posible volver a atraer gente al servicio civil después de que ha pasado un tiempo en el sector privado. Muchas de sus prestaciones como empleados públicos ahora son totalmente transferibles, de modo que las pérdidas no impidan la movilidad entre los empleados, pues gran parte de las mejores prácticas se obtienen de los empleados de nuevo ingreso o reincorporados. Aunque había una gran preocupación entre los servidores públicos al inicio de este proceso, ahora sería difícil encontrar alguno que quisiera volver al antiguo sistema de dirigir las dependencias. Los resultados Qué pensó la ciudadanía? De acuerdo con una encuesta, a mediados de los ochenta, la ciudadanía daba a las dependencias de gobierno alrededor de un por ciento de aprobación. A mediados de los noventa, ese índice se disparó a por ciento de aprobación. Por qué cambió tan radicalmente la opinión pública? Ahora los ciudadanos veían que el gobierno lograba avances en temas importantes. La economía tenía un crecimiento sólido, el desempleo tuvo una notoria reducción de a. por ciento, el ingreso per cápita aumentó hasta ser uno de los diez más altos del mundo, problemas sociales como las adicciones disminuyeron y las escuelas mejoraron. 39

40 Sin embargo, la verdadera respuesta era que ahora tenían organizaciones públicas, cuyo desempeño era equivalente al de las mejores organizaciones privadas, que estaban concentradas en alcanzar sus metas y que habían creado una fuerza laboral altamente calificada, ética y profesional comprometida con el éxito. Es única la experiencia de Nueva Zelanda? La respuesta es un rotundo no. Hay muchos países que llevan a cabo una reforma con un éxito considerable. A continuación presentó tres ejemplos de países con necesidades comparables a las de México en lo que se refiere a la reforma. Singapur En la clasificación del Libro del año de la competitividad mundial, de economías, la de Singapur es la más favorable para los negocios, seguida por la de Finlandia y después la de Hong Kong. La clave de su éxito: paga bien a sus, servidores públicos. Un funcionario administrativo en el nivel de ingreso gana $, dólares de Singapur ($, dólares estadounidenses). Antes de ganar su independencia en, Singapur era terriblemente pobre. La mayoría de los adultos no habían estudiado la primaria. Menos del siete por ciento de la población tenía alguna ocupación profesional, técnica o administrativa. En, por ciento de la población vivía debajo de la línea de pobreza. El subempleo, la drogadicción, la delincuencia, las apuestas y la prostitución eran fenómenos muy extendidos. Las familias eran grandes (con siete hijos en promedio). Hoy, Singapur es un lugar muy diferente, en buena medida gracias al cambio en la forma en que funciona el país: en su identidad nacional. Se llevó a cabo un cambio cultural en la burocracia. Para contrarrestar el malestar y la apatía de los burócratas que surgieron en el periodo colonial, Lee Kuan Yew contrató a los mejores y más brillantes para que trabajaran en la administración, mejoró los salarios y las condiciones de trabajo, aceleró las promociones para la gente muy prometedora, redujo el personal, puso freno a la corrupción y trabajó para cambiar los valores del servidor público. Las políticas han sido pragmáticas y flexibles. El respeto es producto no sólo de la integridad del gobierno, sino también de sus logros al ofrecer viviendas a precios accesibles, atención médica, transporte público y educación. El ingreso per cápita ha aumentado de alrededor de $, en a $, dólares estadounidenses en. El desempleo y la pobreza extrema prácticamente han desaparecido. Hong Kong También paga bien a su servicio civil. Un funcionario administrativo gana $, dólares de Hong Kong ($, dólares estadounidenses) (Asian Wall Street Journal, / / ). En una encuesta realizada por la Oficina de Servicio Civil de Hong Kong, por ciento de los entrevistados se dijo satisfecho con el servicio civil, al que considera eficiente. De acuerdo con el Informe de Inteligencia Asiática publicado por Political & Economic Consultancy Ltd, este país es el lugar menos burocrático para hacer negocios de catorce países estudiados, entre ellos, Australia, Estados Unidos y el Reino Unido. 40

41 Las raíces del servicio civil de Hong Kong se remontan al periodo colonial británico. Siempre ha tenido una función importante en el gobierno de Hong Kong. Con su énfasis en la neutralidad política, la eficiencia, las contrataciones ajenas a intereses personales y la entrega al trabajo, los funcionarios públicos tienden a considerarse a sí mismos como guardianes del bienestar público. Después de la reunificación con China en, se sigue teniendo la percepción general de que el servicio público es un sistema con ciertos valores fundamentales: integridad, neutralidad política y rendición de cuentas. El servicio público de Hong Kong funciona de acuerdo con cuatro principios: rendir cuentas, vivir de acuerdo con sus recursos, administrar para obtener un buen desempeño y crear una cultura de servicio. Irlanda La economía irlandesa, que alguna vez fue la de peor desempeño de Europa, hoy es considerada la mejor. Donde el desempleo llegó a ser exorbitante para los estándares europeos, con un índice constante de alrededor de a por ciento, ahora es de alrededor de. por ciento, uno de los más bajos en Europa. Hoy, Irlanda está atrayendo a migrantes de Europa del Este porque no puede llenar todas sus vacantes con la fuerza laboral local. Al mismo tiempo, Irlanda ha tenido notables reducciones en las cargas fiscales y ha eliminado el déficit. El ingreso per cápita de Irlanda por primera vez en la historia rebasa el promedio europeo. Conclusiones Hay factores comunes que relacionan el desempeño de estos cuatro países? Pienso que hay similitudes importantes, aunque cada uno ha enfrentado las cuestiones de gobierno desde diferentes perspectivas. En primer lugar, se han dado cuenta de que el éxito radica en encontrar maneras de aprovechar al máximo a su población de manera creativa mediante sistemas educativos que den excelentes resultados. En segundo, reconocen que la competitividad de sus empresas es el elemento fundamental para aumentar su ingreso per cápita, de modo que el gobierno está muy consciente de que no debe imponer restricciones o costos innecesarios a las empresas. En tercero, reconocen que cada dólar usado para fines del gobierno disminuye la generación de empleos y riqueza en la economía. Por último, reconocen que el gobierno necesita organizaciones de alto desempeño. Esto significa profesionalismo, comportamiento ético y gente calificada y capaz en el servicio público.

42 José Luis Méndez

43 La Profesionalización del Estado Mexicano: Esperando de nuevo a Godot Hace poco más de dos años, el de julio del, tuvimos unas elecciones que evidenciaron la existencia de un país con una significativa madurez institucional y un claro deseo de cambio. Ese día México demostró ante sí mismo, y porque no decirlo, ante el mundo, no sólo que tiene ciudadanos entusiastas y actores políticos responsables, sino también que es capaz de desarrollar, colectivamente, instituciones que trabajen eficazmente para el bien común. Sin embargo, aunque ello representó un gran logro, también representó el inicio de una nueva etapa. Como planteaba ayer David Osborne, en estos momentos nos encontramos en una de esas encrucijadas decisivas para el futuro de una nación. Podemos todos dormirnos en los laureles de una transición que prácticamente fue de terciopelo, o podemos afrontar los retos que ella implica. Si optamos por lo primero, de nuevo nos quedaremos a la vera del camino. Si logramos lo segundo, al menos nos abriremos una oportunidad para hacer de México una historia de éxito en este siglo XXI. Como señalé hace cerca de dos años y medio ( La profesionalización del Estado: esperando de nuevo a Godot, Suplemento político Enfoque del periódico Reforma, de noviembre de ), el principal reto que ahora enfrentamos los mexicanos es el de construir una gobernabilidad democrática, es decir, el de lograr que nuestra democracia, en lugar de una torre de babel, se convierta en un sistema que nos permita desarrollar las mejores opciones de cambio institucional y estructural, y de esta manera resolver muchos de nuestros problemas, sin que en ello los actores políticos sientan que están abandonando las legítimas plataformas ideológicas que los definen y les permiten competir legítimamente en la arena electoral. Construir esta gobernabilidad democrática no es una tarea fácil. Requiere que los actores remonten diversos obstáculos, que con frecuencia no son culpa de alguien en particular. Sin embargo, como demostramos cuando construimos instituciones electorales que hoy son tomadas como ejemplo alrededor del mundo, es una tarea posible. Ponencia presentada a título personal; las opiniones aquí expresadas no reflejan necesariamente la visión de mi dependencia. 43

44 Al principio del sexenio de Ernesto Zedillo, escribí el artículo La profesionalización del Estado Mexicano, olvidando o esperando a Godot? (El Cotidiano, octubre de ), que en este caso continúo citando por una razón muy sencilla: sigue siendo tan actual como entonces. En referencia a la obra de Samuel Beckett, decía ahí que, sin bien Miguel de la Madrid anunció la llegada del Godot de la profesionalización del Estado mexicano, dicho personaje nunca apareció. Luego, con Carlos Salinas, no sólo nos quedamos de nuevo esperando, sino que además vimos como, en lugar de profesionalizarse, la administración pública pasó a personalizarse. El presidente Zedillo anunció una vez más la llegada del servicio público profesional, pero otra vez nos quedamos esperando. Y esto para sólo hablar de los últimos veinte años, porque en realidad esta propuesta fue también considerada a principios de las décadas de los años s y los s. Así, ante la urgencia de resolver los muchos problemas nacionales, México no ha podido solventar aquél por el que en mi opinión había que empezar, por constituir la base misma que permitiría afrontar con eficacia los demás asuntos. No obstante todo lo anterior, hoy parecería que el servicio profesional de carrera es ya una idea cuyo tiempo ha llegado. Creo que se ha ido extendiendo la conciencia de que, si bien la inmensa mayoría de las dependencias ha carecido por décadas de aparatos profesionales mínimamente estables, ante una democracia que ha hecho ya de la alternancia un escenario posible en los municipios, estados, y ahora también a nivel federal, al país le urge desarrollar la base profesional indispensable para el funcionamiento de todo Estado, y yo diría especialmente para la construcción de una gobernabilidad democrática. Esa base constituye en mi opinión el piso institucional mínimo que requiere el funcionamiento de la democracia, al generar, uno, la memoria gubernamental que evita el desperdicio abierto de recursos públicos que puede darse con los cambios de gobierno; dos, un lenguaje profesional que evita la politización excesiva de los debates públicos que puede darse con la fragmentación del poder inherente a la división de poderes y al federalismo; y, tres, un sistema de ingreso, promoción y permanencia que evita los excesos clientelistas que pueden darse en sistemas electorales altamente competitivos. No es de extrañar entonces que, llegadas a un cierto punto de desarrollo, las democracias más avanzadas de Inglaterra, Estados Unidos, Francia o Alemania, por citar sólo algunos casos, desarrollaron paralelamente un servicio publico profesional de carrera, que usualmente fue visto por los partidos políticos como una iniciativa clave para la propia sustentabilidad del sistema democrático, y en esa medida benéfica para ellos mismos. La ciudadanía podría decepcionarse muy pronto de la democracia si ésta es incapaz de dar los resultados esperados, en el mejor de los casos, y, en el peor, si se desarrolla crecientemente conforme a la lógica del botín político, en la cual, en lugar de haber igualdad de oportunidades para acceder con base en el mérito a los puestos públicos, los funcionarios llegasen a ellos predominantemente por contactos políticos o personales, y en la que luego, por carecer de la posibilidad de una carrera pública, estuvieran más sujetos a las tentaciones de la corrupción. 44

45 Creo que ha sido por estas razones por las que los candidatos presidenciales más importantes en las elecciones del acogieron como una sus propuestas al servicio público profesional de carrera, y por lo que desde entonces oímos al Godot profesional tocar de nuevo a la puerta, sin saber todavía, con todo y que esa puerta parece estarse abriendo, si finalmente el ya famoso personaje entrará a escena. Esta reforma, como todas, genera temores. Algunos de ellos están justificados; otros no. Es cierto que en su proceso de diseño y ejecución existen riesgos que debemos tomar muy en cuenta. Es cierto que no es fácil desarrollar sistemas de evaluación que eviten totalmente la rigidez. Es cierto que los servicios pueden derivar en laberintos de reglas, que a veces se convierten en verdaderas camisas de fuerza. Es cierto que un servicio público profesional puede generar un aparato burocrático, que en algunos casos podría querer tornarse independiente. Sin embargo, considero que también sería un grave error comprar modas gerenciales que no nos permitan enfocar adecuadamente los retos actuales de nuestro país, así como pretender que afrontemos de golpe objetivos que deben ser secuenciales o que se deben tratar al nivel de los reglamentos, o incluso ver verdaderos monstruos donde hay o al menos puede haber molinos de viento. En mi opinión, más que contar sólo las historias de horror, debemos ver de manera completa la realidad. No tengo mucho tiempo, pero permítanme discutir muy brevemente, con base en algunos referentes concretos, tres preocupaciones que se han planteado en este foro: la de la centralización, la de la rigidez y la del aparato burocrático. En cuanto a la primera, varios ponentes señalaron ayer que en el estado actual de cosas de México no sería conveniente iniciar con un sistema altamente descentralizado. Si vemos bien el proyecto de ley actualmente en manos de la Cámara de Diputados, podemos observar que en él se le da al ente rector del sistema un carácter sobre todo normativo-general, y que se le obliga a coordinarse permanentemente con las diversas dependencias, como debe ser. En cuanto a las otras dos preocupaciones la de la rigidez y la del aparato burocrático-, podemos ver experiencias externas pero no tenemos necesariamente que ir muy lejos para encontrar un caso, como el del IFE, en el que fue posible desarrollar sistemas de evaluación suficientemente efectivos, que, cuando menos antes de las elecciones, condujeron a la separación de cientos de funcionarios que no le estaban cumpliendo a la ciudadanía, pero, y esto también hay que decirlo, que por otro lado permitieron aclarar acusaciones o sospechas injustificadas, y evitar así la salida, yo diría la pérdida, de otros tantos cientos de funcionarios valiosos y experimentados, quienes contribuyeron decisivamente a sacar limpiamente una elección verdaderamente competida. En el IFE las evaluaciones se han basado en metas definidas de manera exigente, anticipada y conjunta. Han involucrado a múltiples evaluadores, quienes evalúan no uno sino varios aspectos del desempeño, de manera destacada los resultados. Más que como meras herramientas de castigo o separación, las evaluaciones han sido vistas como un mecanismo de diálogo entre la institución y sus funcionarios, que tiene como principal fin la mejora continua (sobre esto puede verse José Luis Méndez y Uri Raich (coords.), Evaluación del Desempeño y Servicio Civil de Carrera, México, D.F., IFE-INAP, ). 45

46 Asimismo, el servicio público profesional no condujo ahí a generar un aparato burocrático independiente; al contrario, fue clave para conducir a éste hacia una serie de objetivos muy precisos, que eran fundamentales para lograr una elección plenamente imparcial. El punto aquí no es si, gracias al uso de la amenaza de despido como una suerte de espada de Damocles, vamos a lograr que los servidores públicos cumplan objetivos que en este esquema además usualmente les son inusualmente impuestos. Aunque lo busquemos, el punto principal no es tampoco evitar a toda costa que haya gorrones, que por supuesto siempre puede haber, y que podrían abusar por cierto tiempo de un sistema profesional. El punto es si podemos diseñar un sistema que combine constructivamente los incentivos negativos con los positivos. El punto es si podemos extender entre los funcionarios un sentido de misión, un fuerte espíritu de servicio público, un sentido de equipo que trabaja unido y bajo principios compartidos, hacia objetivos públicos que hagan sentir a esos funcionarios cada vez más orgullosos de su trabajo y de su profesión. En fin, el punto es si, como aquí se dijo ayer repetidamente, podemos cambiar las prácticas y los comportamientos; por ejemplo, si podemos sustituir la ley del mínimo esfuerzo frecuentemente generada por la lógica del despido, o los a veces altos pero casi siempre aislados desempeños provocados por los juegos competitivos de corto plazo, por funcionarios más motivados, productivos y honestos, y por sinergias colectivas que facilitan saltos cualitativos, y que son producidos por los juegos cooperativos de largo plazo inherentes a un servicio público. Utópico? Ingenuo? Bueno, repito, ahí está el IFE, una experiencia que por supuesto no es perfecta, que está en desarrollo continuo, pero que no sólo yo señalo como un caso de éxito, sino también entidades independientes como la Auditoría Superior de la Federación, o diversos estudios académicos, y que, ya encaminado, les puedo decir que permite también ver como, tras haberse implantado, las exigencias propias del sistema son complementadas o hasta superadas por las sanciones o, en su caso los reconocimientos, llamados morales, es decir, los que los funcionarios sienten frente a su propios compañeros; sanciones o incentivos que, como muchos sicólogos han demostrado, son mucho más efectivos porque no los impone ya una autoridad externa, sino precisamente una comunidad, o incluso una misión, que han pasado a formar parte del propio sentido de vida de los servidores públicos. Cómo se logró esto en el IFE? Yo diría que gracias a cuando menos tres factores: trabajo conjunto, apertura o transparencia, y, por último, pero no al último, comunicación, comunicación y más comunicación. Este caso de éxito no fue ni es propiedad o producto de alguien en particular. Fue y ha sido un triunfo de muchos. Y, no, no lo traigo a colación para que nos pongamos aquí a cantar juntos el himno nacional. Simplemente se trata de que tampoco nos la pasemos invocando el espíritu de Moctezuma. Simplemente se trata de experiencias concretas que nos dicen que sí podemos usar la imaginación y la creatividad para evitar los riesgos y maximizar los beneficios de un sistema profesional de carrera. 46

47 Conclusión En el México de hoy, nadie debería ya de ver ni a la Presidencia, ni a las gubernaturas, ni a las presidencias municipales como botines, y la competencia electoral no debería ya percibirse como un dramático juego de suma cero, en la que cada tanto se ponga literalmente en vilo al país, a un estado o a una comunidad, al ponerse en juego prácticamente la totalidad de sus respectivos aparatos administrativos. En síntesis, el servicio profesional no es sólo un importante objetivo en sí mismo, sino un instrumento clave para alcanzar muchos de los otros fines que la sociedad mexicana se ha planteado. Ciertamente, repito, no podemos hacerle aquí al aprendiz de brujo : el diseño deberá ser suficientemente cuidadoso para sortear adecuadamente dilemas complejos, puesto que si no se pone suficiente atención en los detalles o se desconoce el ámbito de aplicación, al buscar resolver unos problemas se terminan creando otros. Con todo, el mensaje es claro: es posible y es deseable desarrollar un servicio profesional eficaz en México. Se trata de una reforma cuyo inicio no debe posponerse más. De lo contrario, puede suceder que su necesidad se vaya diluyendo conforme otros temas aparentemente más urgentes (pero quizá no tan estratégicos) llenen de nuevo la agenda pública. Aun si tuviera algunos ajustes, ya tenemos un gran avance en la iniciativa de ley aprobada por los senadores; un gran avance que resume años de esfuerzos y aspiraciones; un gran avance que nos hace estar a un paso de ya lograr esta reforma. El servicio público de carrera debe ser uno de los pilares centrales de la arquitectura institucional del Estado mexicano del siglo XXI. En mi opinión, quedarnos de nuevo esperando al Godot de la profesionalización sería altamente riesgoso: es nada menos y nada más que la sustentabilidad de la propia democracia la que depende de que demos, y demos bien, ese paso crucial.

48 David Osborne

49 Un Servicio Civil Dinámico a lo largo del tiempo: la tendencia global a la transformación de las instituciones En los albores del siglo XXI, nos encontramos en medio de una ola global de reforma del sector público. La reforma recorre el mundo desarrollado y también empieza a producirse en naciones en desarrollo como México, Chile, Uruguay, Malasia y Corea del Sur. En los hechos, hay dos procesos de reforma distintos en curso (en realidad hay un tercero, que no abordaré: la profunda construcción de instituciones en los estados antiguamente comunistas que han abrazado la democracia). En naciones en desarrollo como México, el impulso principal de la reforma es el deseo de crear un servicio público profesional, exento de manipulación política, clientelismo y corrupción de grandes proporciones. Para esto, es necesaria una serie de medidas, muchas de las cuales está adoptando el gobierno de Fox por medio de: La creación de un sistema de servicio civil profesional, donde la capacidad sea más importante que las relaciones. La ley del servicio civil que está en el Congreso, patrocinada por el Senador Rojas y el Senador Jáuregui, lograría esto. La creación de un servicio civil bien capacitado, bien educado y pagado decentemente. Esto es fundamental para llegar a tener un servicio civil verdaderamente profesional y es una prioridad para el gobierno de Fox. La prohibición de que los servidores públicos participen en política, para que no se vean obligados a trabajar en campañas políticas. El combate a la corrupción, otra prioridad para el Presidente Fox. La reforma del sistema judicial, de manera que los tribunales sean verdaderamente independientes de los otros poderes de gobierno y la justicia sea imparcial. Este programa fue el centro de la reforma del sector público en Estados Unidos, el Reino Unido y otras naciones desarrolladas en las primeras décadas del siglo XX. Pero actualmente hay otro proceso de reforma en curso en esos países. A medida que la Era Industrial da paso a la Era de la Información, las naciones desarrolladas están luchando por crear organizaciones públicas que destaquen en este ambiente radicalmente nuevo, donde la innovación y la flexibilidad son tan importantes. Estas naciones ya tienen un servicio civil profesional; ahora tratan de crear un servicio civil dinámico. 49

50 En Estados Unidos, este proceso se llama reinvención del gobierno. En Europa, Australia y Nueva Zelanda, normalmente recibe el nombre de la nueva administración pública. Como quiera que se le llame, fundamentalmente se trata de transformar organizaciones burocráticas creadas para las realidades de la Era Industrial en organizaciones más flexibles, creativas e innovadoras necesarias para tener éxito en la Era de la Información. Pensemos por un momento en la forma en que se estructuran las burocracias tradicionales de la Era Industrial. Son muy centralizadas, muy jerárquicas. Están controladas por un sinnúmero de normas y reglamentos. Prestan servicios estandarizados a los mercados masivos, por ejemplo, el mismo tipo de educación para todos los niños. Operan con base en el mando y control: los burócratas y profesionales controlan los servicios, mientras que quienes los usan tienen una posición muy dependiente. Usan monopolios para hacer la mayoría de los trabajos en vez de permitir la competencia. Los sistemas de las escuelas públicas, las delegaciones de policía, los departamentos de bomberos, casi toda organización pública es un monopolio o un cuasi monopolio. En realidad, este modelo burocrático funcionó bastante bien durante mucho tiempo en Estados Unidos y en muchas naciones desarrolladas. Ofrecía buena parte de lo que la gente quería: seguridad y estabilidad; empleos (de hecho, muchas veces el gobierno era el empleador al que se acudía como último recurso); proveía servicios básicos y estandarizados como sistemas de educación masiva, sistemas hidráulicos y de caminos; y daba la sensación de que se rendían cuentas, a través de una cadena de mando jerárquica. Sin embargo, después el mundo sufrió cambios muy importantes. En la Era de la Información, las burocracias públicas forjadas para ser muy estables luchaban por mantenerse a flote en un mar de cambios rápidos. Los procesos de trabajo lineales y tradicionales se volvieron obsoletos en el mundo de la tecnología de la información. Ante los notables aumentos en la calidad de los servicios y productos del sector privado, los ciudadanos se sienten frustrados con los servicios públicos que sólo son aceptables para el trabajo de gobierno. Los monopolios públicos de lento avance como los sistemas escolares, las dependencias reguladoras y los constructores de infraestructura obstaculizan el sector privado, porque la competencia global necesita empresas que innoven cada vez con mayor rapidez para poder competir. Finalmente, un sector público acostumbrado a presupuestos en constante aumento enfrenta severas restricciones fiscales, porque en un mercado global, las naciones y los estados no pueden cobrar impuestos sin sacrificar competitividad. La idea es la siguiente: en un mundo de cambio rápido, tecnología de la información, clientes exigentes, competencia global y restricciones fiscales, los monopolios centralizados y burocráticos que ofrecen servicios estandarizados ya no funcionan muy bien. Para ser eficaces, las organizaciones públicas de la Era de la Información deben ser esbeltas, flexibles, competitivas, sensibles a las necesidades de los clientes e innovadoras. Deben luchar constantemente para mejorar su calidad y abatir sus costos. Si sus instituciones públicas no pueden hacer esto si cargan con instituciones burocráticas, su país quedará rezagado en el mercado global. En la actualidad, la calidad de su Estado es un componente esencial de su capacidad para competir en el terreno económico. 50

51 Esto se volvió tan evidente para el Banco Mundial que hace cinco años dedicó el libro que publica cada año, el Informe sobre el desarrollo mundial, no a aspectos de inversión o comerciales u otros aspectos económicos, sino a la reforma del Estado. El buen gobierno no es un lujo, se afirma en el libro. Es una necesidad vital para el desarrollo. Los competidores de México ya trabajan arduamente en la reforma. En Chile, la Oficina de Modernización del Estado ha tenido bastante éxito. Uruguay, Bolivia y Costa Rica tienen importantes programas de reforma. Incluso la República Dominicana tiene ahora un Secretariado Técnico de la Presidencia para instrumentar la modernización del Estado. En vista de estas dos olas de reformas, México tiene tres opciones. Puede hacer caso omiso de ambas olas y continuar con el status quo. El resultado sería el estancamiento económico, porque los competidores de México en el mundo en desarrollo serían mejores lugares para invertir. Sus empresas crecerían, mientras que las de México se contraerían. Por otra parte, México podría seguir la primera ola de reforma, pero no la segunda. Parece que éste es el escenario más probable. Esto ayudaría a México a no perder demasiado terreno en el ámbito económico, pero no a competir en lo que respecta a los productos y servicios de la Era de la Información. Los países en desarrollo que pueden hacerlo, como Chile y la India, dejarían a México muy atrás. La tercera opción es incorporarse a ambas olas de reforma. El gobierno mexicano podría brincar gran parte de la Era Industrial si adoptara rápidamente la manera de gobernar de la Era de la Información. Obviamente, esto sería difícil y llevaría tiempo, pero podría lograrse. Hace cincuenta años, Singapur y Hong Kong estaban entre los gobiernos más corruptos del planeta. Hoy, la corrupción ya no es un problema en estos países y ambos tienen servicios públicos muy modernos y eficientes. De hecho, tal vez Singapur tenga el gobierno de la Era de la Información más moderno del mundo. No por casualidad, hace años Singapur y Hong Kong eran dos de los lugares más pobres del planeta y ahora son las naciones en desarrollo más ricas. Por cuestiones de tiempo, no puedo abundar sobre la manera de lograr esta transformación, pero quisiera compartir con ustedes las cinco estrategias básicas que se aplican en todo el mundo y darles un breve ejemplo de un país en desarrollo de cada una de ellas. Mañana tendrán una presentación sobre un destacado ejemplo del mundo desarrollado: Nueva Zelanda. La primera estrategia, a la que llamaremos estrategia de la claridad, requiere que los líderes aclaren los propósitos centrales de cada organización pública, se deshagan de actividades que ya no sirven a esos propósitos y se reorganice para asegurar que cada parte de la organización tenga libertad para perseguir su parte del propósito central. En Chile, por ejemplo, ahora todas las dependencias federales tienen planes estratégicos de cuatro años, en los que definen los resultados que pretenden alcanzar. A partir de estos planes, formulan planes anuales de mejoramiento del desempeño, que se divulgan en Internet. En Costa Rica, el presidente negocia un acuerdo anual de desempeño con cada miembro del gabinete, en el que se definen los resultados que se esperan de cada dependencia. La segunda es la estrategia de las consecuencias, conforme a la cual los líderes deben crear consecuencias por el desempeño: recompensas y sanciones basadas en el grado en el que las organizaciones alcancen los resultados deseados. Chile, por ejemplo, inició un sistema de pagos por desempeño en que ahora beneficia al por ciento de los empleados de gobierno. Cada empleado pasa por una evaluación anual y su desempeño se califica como alto, promedio o bajo. Los que obtienen la calificación 51

52 de alto desempeño reciben un aumento del cuatro por ciento, sobre cualquier aumento estándar o del costo de vida; los que obtienen la calificación promedio, del dos por ciento; y los que obtienen la calificación de bajo desempeño, no reciben ningún aumento. Sin embargo, una mejor manera de crear consecuencias es usar la competencia: obligar a las organizaciones públicas y a las empresas privadas a competir. Actualmente, Brasil contrata gran parte del mantenimiento de sus carreteras a empresas privadas, haciéndolas competir para ganar los contratos, y se está ahorrando por ciento en el proceso. En Uruguay se permite que los administradores y empleados públicos participen en la competencia. Hace cinco años, el gobierno decidió contratar una gran cantidad de servicios, pero con la finalidad de ofrecer incentivos financieros a los empleados públicos que dejan el gobierno, fundan pequeñas empresas y compiten por los contratos. Esto ha sido un gran éxito. Los antiguos empleados están ganando varias veces más dinero del que ganaban en el sector público y le ahorran al gobierno por ciento porque pueden hacer su trabajo con mayor eficiencia (son muy comunes los ahorros de a por ciento con este método, llamado competencia administrada, se usa en Estados Unidos y el Reino Unido). En tercer lugar, tenemos la estrategia del cliente, con la que se trata de otorgar poder a los clientes en su relación con las dependencias de gobierno. Quisiera aclarar que cuando digo cliente, no quiero decir ciudadano. El papel del ciudadano en una democracia es muy importante, mucho más importante que el del cliente. Sin embargo, es raro que los ciudadanos tengan algún poder para mejorar el desempeño de los servicios públicos que usan: escuelas, obras públicas, oficinas de seguridad social, delegaciones de policía. La estrategia del cliente consiste en darles ese poder. Cuando digo cliente, me refiero a los principales beneficiarios a los que se dirige el trabajo de una dependencia. En el caso de las escuelas públicas, serían los alumnos y sus padres; en el de los hospitales, los pacientes; en el de las delegaciones de policía, la comunidad en general. La mejor manera de dar poder a los clientes es entregarles el control del dinero (o un vale) para pagar un servicio y dejarles escoger el proveedor. Esto obliga a los proveedores a responder a las necesidades de sus clientes: si no le agradan a sus clientes, no van a tener trabajo. También los hace competir para atraer clientes, lo que los impulsa a mejorar e innovar, y ofrece a los clientes opciones entre diferentes tipos de servicios. No obstante, esto sólo se puede hacer con algunos servicios. Con otros y con todas las actividades reguladoras y de verificación del cumplimiento, como el trabajo de la policía es imposible. En esos casos, la alternativa es lo que llamamos aseguramiento de la calidad al cliente, un método que deberían usar todas las organizaciones. Se trata de hacer encuestas entre los clientes para saber qué quieren, usar esa retroalimentación para establecer normas de servicio al cliente (por ejemplo, procesaremos todas las solicitudes de pasaporte en un plazo máximo de cinco días ) y establecer garantías de calidad (por ejemplo, si su pasaporte no está listo en cinco días, no tendrá que pagar derechos ) y otras formas de reparación, para resarcir a los clientes cuando la organización no cumple con sus normas. 52

53 Seis ciudades de la India llegan aún más lejos: organizaciones no gubernamentales llevan a cabo encuestas públicas para evaluar el desempeño de diferentes dependencias y luego publican las boletas de calificaciones, calificando el servicio que éstas ofrecen. Esto ejerce una enorme presión en las dependencias con bajo desempeño para mejorar. Desde luego, Internet ofrece la oportunidad de realizar mejoras realmente notorias en el servicio a clientes. Para, por ejemplo, Chile ya tenía por ciento de las empresas y por ciento de los ciudadanos usando Internet para presentar, procesar, corregir y pagar sus obligaciones fiscales, el porcentaje es mucho mayor que el de cualquier otro país que conozca. La cuarta estrategia es la estrategia de control. Si queremos que las organizaciones públicas mejoren e innoven, no podemos seguir manteniéndolas en una camisa de fuerza de normas y reglamentos. La estrategia de control consiste en liberar a las organizaciones públicas y empleados de algunas de las reglas y otorgar poder a los administradores y empleados para tomar decisiones, de manera que realmente puedan cambiar la forma en que prestan servicios. Esta es la estrategia más difícil de aplicar de las cinco en un país como México. Si están combatiendo el clientelismo y la corrupción, los líderes tendrán miedo de dar más libertad a los empleados. Después de todo, esos empleados podrían usarla sólo para contratar a más parientes suyos o miembros de su partido y robar más dinero público. Una solución consiste en liberar a las organizaciones paulatinamente. En Tailandia, por ejemplo, el gobierno está desregulando su sistema presupuestario para dar a los departamentos más control sobre el dinero que gastan. Pero en vez de hacerlo todo al mismo tiempo, están procediendo paso a paso, regla por regla, conforme las dependencias demuestren que están listas. La última estrategia es la estrategia de la cultura, mediante la cual los líderes cambian los hábitos, el corazón y la mentalidad de sus empleados. La creación de organizaciones posburocráticas requiere la formación de administradores y empleados que dejen de pensar y actuar como burócratas. Significa crear una ética de la calidad, un compromiso continuo con el mejoramiento. Es algo difícil de hacer. Las primeras cuatro estrategias los ayudarán a alcanzar este objetivo, pero también necesitan trabajar directamente con sus empleados, alentándolos a cambiar gradualmente su manera de ver el mundo. Estas cinco estrategias brindan el apalancamiento necesario para impulsar una transformación fundamental de las organizaciones burocráticas. Su aplicación, claro está, no es fácil. Pero México cuenta con una ventaja que otros países, que empezaron antes, no tuvieron. Mientras trabaja en la primera ola de reforma, también puede aprender mucho del mundo desarrollado sobre la segunda ola de reforma. En Estados Unidos, el Reino Unido y Nueva Zelanda, los reformadores han tenido que inventar nuevas maneras de trabajar; hemos tenido pocos modelos para copiar. Pero en México pueden ver lo que hemos hecho, analizar qué funcionará aquí y qué no y avanzar mucho más rápidamente que nosotros. De lo bien que hagan esto depende mucho: nada menos que el nivel y la calidad de vida futuros del pueblo de México. La conclusión es que si no reforman su burocracia, no lograrán mantener una economía competitiva en el siglo XXI.

54 Tendencias Mundiales Nota editorial: El contenido de las ponencias presentadas por los participantes en este panel responde las siguientes preguntas: Mencione una iniciativa de Servicio Profesional de Carrera que recientemente haya sido implementada con éxito. Cuáles fueron sus resultados positivos? Cuáles fueron las características que debe tener un Sistema de Servicio Profesional de Carrera para que sea apoyado por la institución en la usted trabaja? Cuáles son los principales obstáculos y las causas de fracaso en la implementación de un Servicio Profesional de Carrera? El moderador de este panel fue José Luis Méndez.

55 La visión de la Organización de las Naciones Unidas G. Shabbir Cheema Tradicionalmente, el servicio profesional de carrera se refiere al conjunto de funcionarios públicos que llevan a cabo las funciones de gobierno bajo la dirección y supervisión del Jefe de Gobierno, sea una democracia o dictadura, monarquía o gobierno totalitario. La función básica del Servicio Profesional de Carrera, como agente principal del Poder Ejecutivo, ha perdurado a través del tiempo, pero la naturaleza de sus funciones, retos, capacidad y desempeño varía. Generalmente, las reformas y la modernización del servicio profesional de carrera se emprenden para solucionar sus debilidades y deficiencias y/o hacer que funcione más eficazmente bajo circunstancias cambiantes. Las reformas al servicio profesional de carrera siempre son complejas y se mezclan con otros críticos retos institucionales. Por ende, lograrlas requiere tiempo. Las generaciones actuales de reformas al servicio profesional de carrera están estrechamente ligadas a reformas administrativas, que reorientan el enfoque del estado y el gobierno, para que tengan un papel más ágil y estratégico, por medio del fortalecimiento de instituciones y procesos para llevar a cabo funciones estatales centrales. Todo tipo de reformas administrativas y políticas se llevan a cabo en el contexto de presiones locales, nacionales, regionales y globales. Estas presiones globalización, recuperación de la fe en el gobierno, un acelerado desarrollo económico con equidad y la protección del medio ambiente afectan a los países en diferentes grados y sus respuestas reflejan las variaciones en sus paquetes e iniciativas de reforma. Existen algunos componentes fundamentales comunes en cualquier servicio profesional de carrera viable:.. Profesionalización del Servicio Público: para atraer y retener a personas con un alto nivel de educación y calificación, es muy importante que el servicio público se profesionalice. Esa profesionalización necesita empezar observando el principio de mérito en las contrataciones y ascensos. El principio de mérito requiere que la calificación y experiencia profesionales sean el criterio principal para nombramientos a puestos públicos, en vez de la afiliación política o social. Sistemas y unidades para el manejo de la planeación de recursos humanos: se necesita contar con estrategias y planes de desarrollo de recursos humanos a largo plazo, con base en datos básicos exactos y pronósticos claros sobre los requerimientos de sucesión. 55

56 .... Estructura de incentivos: para promover el orgullo de hombres y mujeres que se dedican al servicio público, necesitamos recordar que el reconocimiento social juega un papel importante. Creación de una cultura de organización de aprendizaje: los conocimientos y especialidades que el sector público necesita están evolucionando con tanta rapidez que, para garantizar el desempeño, el mero reclutamiento del mejor talento no es suficiente. El reclutamiento debe ir acompañado de esfuerzos deliberados para desarrollar continuamente personal del sector público, a través de la creación de una cultura de organización de aprendizaje, fomentar la actualización de conocimientos, capacidades y actitudes, según cambien las necesidades. Estrategias para aprovechar el mejor talento de grupos subrepresentados: en muchos países, especialmente en países en desarrollo, existen varias prácticas de manejo de recursos humanos que aumentan la posibilidad de no utilizar o subutilizar parte del mejor talento de la sociedad. Estas prácticas incluyen la discriminación contra mujeres, grupos minoritarios y personas discapacitadas. Para que ese talento se incorpore, desarrolle y despliegue eficazmente, el sector público debe adoptar políticas y prácticas adecuadas de igualdad de oportunidades. Estrategias para fortalecer el liderazgo: se necesita liderazgo para asegurar la visión, la legitimidad, el estado de derecho, la facultación de autoridad, el pensamiento estratégico, el manejo de conflictos, la equidad, la integridad y la comunicación. Mejorar el desempeño del sector público depende de estrategias a largo plazo, que no pueden entrar en vigor sin un marco institucional sólido, como ya se mencionó. Una reforma de instituciones clave otorga credibilidad y legitimidad para otras reformas, que no sólo pueden disipar una imagen negativa, sino que también impulsan el desempeño y promueven el orgullo en el sector público. Por lo tanto, tiene que haber una estrategia nacional sostenida que incluya aspectos de: Reconstrucción de la confianza en el sector público Reclutamiento de los mejores egresados de universidades e instituciones del sector terciario en el servicio público; y Diseño de un sistema justo de remuneración, que no necesariamente esté a la par del sector privado o la sociedad civil, pero que se base en el costo de la vida, permitiendo que quienes decidan dedicar su vida laboral al servicio público tengan una calidad de vida adecuada. La dotación de personal afecta todas las actividades del manejo de recursos humanos. Las actividades incluyen pronósticos de necesidades de recursos humanos, planificación, perfiles de competencias, selección, reclutamiento, despliegue, desarrollo (incluyendo la capacitación), manejo profesio-nal, evaluación de desempeño, disciplina, remuneración, ascensos y finiquitos. Existe una relación e interdependencia necesaria entre los aspectos arriba mencionados. Por lo tanto, lo que queda de manifiesto es la necesidad de un enfoque holístico. Medidas fragmentadas no pueden producir los resultados necesarios. El profesionalismo en el sector público depende de dos factores críticos: una estrategia a largo plazo y un marco institucional creíble y coherente. Estos factores claramente señalan la importancia de la situación específica de cada país, para considerar un sistema apropiado de manejo de recursos humanos en el servicio público. Las estructuras organizativas del servicio profesional de carrera van desde el servicio de carrera hasta una forma extrema de sistema de recompensas. Algunos países pueden preferir el sistema profesional para los servidores públicos, otros el sistema de puestos. Entre estos dos enfoques, hay mucho espacio para la 56

57 creatividad y la mezcla de elementos que se pueden diseñar en un sistema híbrido, según las necesidades de cada país. El Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (DESA) participa activamente en el Programa de Administración Pública y Finanzas, a través del cual tiene un mandato, conocimiento y experiencia para apoyar a los Estados Miembros a enfrentar este reto. Este apoyo está dirigido a alcanzar las Metas de Desarrollo del Milenio. En vista de esta renovada urgencia, el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, a través de su División de Administración Pública y Gestión del Desarrollo, promueve y apoya las siguientes actividades: Organizar foros regionales, especialmente para países en desarrollo, para analizar detalladamente la profesionalización y el manejo de recursos humanos en el servicio público y desarrollar soluciones apropiadas. Enfocar algunas actividades nacionales de cooperación técnica, para fortalecer el profesionalismo y el manejo de recursos humanos. Crear una central en la Red de Administración Pública de las Naciones Unidas (UNPAN, por sus siglas en inglés), dedicada a la información sobre el desempeño del servicio público y el desarrollo y manejo de recursos humanos. Desarrollar y compartir herramientas y lineamientos (como Cartas Regionales de Servicio Público y un manual sobre códigos de conducta) entre los países. Reconocer y difundir ampliamente buenas prácticas en reformas del servicio público, a través de los Premios para el Servicio Público de las Naciones Unidas, para motivar a las Estados Miembros. Ayudar a los Estados Miembros a desarrollar cuadros de liderazgo competentes en el sector público, especialmente en países en desarrollo; y Documentar y analizar las tendencias y experiencias globales, como el Informe Mundial del Sector Público. El caso de Malasia Malasia ilustra el caso de un experimento eficaz de reforma administrativa integral, caracterizada por una contundente declaración de la visión y una aplicación congruente y minuciosa. La reforma del servicio profesional de carrera en Malasia no se debió a una crisis repentina en la economía o a nivel de las políticas, sino que es parte de la agenda gubernamental desde la independencia. Malasia ha sido un caso exitoso de crecimiento económico con equidad, en donde el servicio profesional de carrera tuvo un papel significativo. En los años sesenta y setenta, el enfoque de la reforma fue transformar la administración de ley y orden público en la administración de desarrollo, bajo la cual el sistema administrativo se enfocó en el cambio y los servidores públicos se convirtieron en los agentes del cambio. El enfoque del sector privado se centró en la promoción del desarrollo y la consolidación institucional. En los años ochenta y noventa, la reforma giró en torno a la necesidad de mejorar la calidad de la gestión del sector público y transferir la responsabilidad del desarrollo económico al sector privado. 57

58 Desde la independencia se inició una serie de reformas administrativas dirigidas al desarrollo socioeconómico y la construcción de la nación. Estas incluyeron cambios estructurales, técnicas de gestión, capacidades, conocimiento y actitudes, así como sistemas y procedimientos. Las reformas se diseñaron para apoyar la Nueva Política de Desarrollo, resumida en Visión como la aspiración nacional para lograr una nación totalmente industrializada y desarrollada en las siguientes tres décadas. Los retos del servicio público, alcanzar las metas políticas, económicas y sociales de Visión son: Desarrollo de un sistema administrativo orientado a cumplir la misión, que cuente con la capacidad inherente de enfocarse a la prestación eficaz de servicios de calidad. Desarrollo de una capacidad institucional para promover y mantener un clima de creatividad e innovación. Habilidad para responder eficazmente a las demandas de un ambiente complejo y de rápido cambio; y Desarrollo de recursos humanos de calidad para facilitar la transformación de Malasia en una nación moderna industrializada y totalmente desarrollada. Para enfrentar estos retos, el servicio público de Malasia utilizó un enfoque pragmático e introdujo una variedad de mejoras administrativas, que llevaron a la adopción de una nueva mentalidad y a un nuevo paradigma de cómo pensar y hacer las cosas. El enfoque fue sobre la interiorización de siete valores fundamentales entre los servidores públicos: ( ) calidad, ( ) productividad, ( ) innovación, ( ) disciplina, ( ) integración, ( ) rendición de cuentas y ( ) profesionalismo. El propósito fue crear un excelente servicio público disciplinado, previsor, impulsado por el mercado, así como capaz y motivado para enfrentar los retos del acelerado desarrollo en un entorno de cambios constantes. Malasia representa un caso de reforma administrativa gradual, incremental, sostenida y global, así como de planeación e implementación de esas reformas junto con otros cambios sociales, económicos y políticos. Esto se logró debido a la orientación general ofrecida por un partido político unificado, que representa a tres grupos étnicos importantes --malayos, chinos e indios-- y al liderazgo de tres primeros ministros competentes y dinámicos quienes, con el apoyo total de la élite burocrática, desde la independencia en crearon y apoyan un servicio profesional de carrera eficiente y dinámico en Malasia. La eficaz reforma al servicio profesional de carrera en Malasia se basa en el desarrollo de instituciones apropiadas, en el reclutamiento de personal bien capacitado y con base en sus méritos, al que se le motiva y recompensa por su desempeño, y en la buena integración de los sectores público y privado dentro del marco de Malaysia Incorporated, así como en políticas nacionales congruentes y bien articuladas. Sobre todo, una visión nacional de crecimiento con equidad, que incluye metas y programas hábilmente definidos y expresados, muy congruentes y sin cambios a través de los años, ha servido como piedra angular de un entorno favorable para la planificación e implementación de reformas al servicio profesional de carrera en Malasia. Dentro de este marco, y por más de cuatro décadas, los diferentes grupos de la sociedad han hecho contribuciones apropiadas. Este proceso fue dirigido y coordinado por la élite de cada grupo, participando en las estructuras políticas, administrativas y/o económicas y asegurando la equidad e imparcialidad en la distribución de los beneficios para la sociedad civil. Esta reforma global, tan bien coordinada y sostenida durante cuatro décadas, se facilitó por el hecho de que la mayoría de la élite política y administrativa provenía de un grupo étnico, los malayos. 58

59 Ellos pudieron dirigir el país con equidad y justicia con el apoyo total de otros grupos étnicos, principalmente los chinos e indios, que dominaban los negocios. Obstáculos y causas principales del fracaso de iniciativas para el Servicio Profesional de Carrera Existe abundante literatura sobre los factores que conducen al éxito o al fracaso de las iniciativas y reformas del servicio profesional de carrera. Generalmente, la importancia de estos factores varía de un país a otro, en vista de las peculiaridades y estructura socioeconómicas y políticas del país. No obstante, la experiencia global sugiere que los siguientes son los factores más críticos. Primero, los gobiernos de muchos países en desarrollo se encuentran bajo una presión tremenda para proporcionar empleos, que frecuentemente resulta en una dotación excesiva de personal en departamentos gubernamentales y organizaciones semiautónomas, especialmente en niveles no calificados o semicalificados, lo que en algunos casos conduce a trabajadores fantasmas. Este es principalmente el caso donde el sector privado no crea suficientes empleos para la creciente población. Segundo, debido al favoritismo en el proceso de contratación y promoción, se selecciona y se asciende a puestos de alto nivel, a personal sin la preparación y méritos suficientes. Esto disminuye la productividad y la calidad del servicio profesional de carrera. Además, las presiones políticas y étnicas dificultan que las dependencias directivas centrales de la administración pública emprendan medidas en contra de aquellos cuyo desempeño está por debajo del requerido. En casos donde no existe un servicio profesional de carrera, los cambios frecuentes en el gobierno pueden impedir la continuidad en la implementación de programas y políticas. Tercero, niveles salariales más bajos llevan a un mal estado de ánimo, menos incentivos para trabajar, así como a tener más de un empleo. En casos extremos, el desempeño del gobierno también se derrumba. Es importante mantener el nivel de salarios de servidores públicos lo suficientemente alto para atraer personas con las competencias requeridas. Cuarto, es poco probable que tengan éxito iniciativas impulsadas externamente, sin el adecuado apoyo político nacional y local. Los programas de ayuda externa pueden facilitar el proceso de reforma en el servicio profesional de carrera, cuando estas reformas se lanzan localmente con el suficiente apoyo político para garantizar su implementación. Las reformas se obstaculizan cuando los recursos financieros designados para este propósito no son suficientes para satisfacer los objetivos de la reforma. Quinto, el diseño e implementación de las reformas al servicio profesional de carrera requieren de un compromiso a largo plazo por parte de los que elaboran políticas. En situaciones de inestabilidad política, los esfuerzos de reforma no se pueden sostener. Esto explica por qué diseños similares de reformas al servicio profesional de carrera producen diferentes resultados en países diferentes. Finalmente, una administración pública eficiente y un sistema político estable van de la mano. Para ser eficiente, el servicio profesional de carrera requiere cierto grado de seguridad en el cargo. Cuando el servicio profesional de carrera está totalmente politizado, el proceso racional y objetivo de elaboración de políticas se ve negativamente afectado. Sin embargo, la seguridad en el cargo del servicio profesional de carrera debe ir acompañada de reglas y reglamentos de rendición de cuentas. Por lo tanto, es necesario 59

60 que se dupliquen los modelos tradicionales de servicio profesional de carrera, reconociendo las necesidades cambiantes y el contexto del país. Por ejemplo, con la rápida globalización, existe un cambio de paradigma en el papel del servicio profesional de carrera y en los tipos de capacidades que se necesitan para desempeñar este papel --por ejemplo, de control a facilitación, de una orientación de orden público al agente de cambio, de la alineación política a la neutralidad política, etc. La visión del Banco Interamericano de Desarrollo Koldo Echebarría La expresión servicio civil requiere alguna aclaración de su significado al ser utilizada frecuentemente con sentidos diferentes que afectan, por un lado a su alcance y, por otro lado, a la trascendencia institucional que se le confiere. Difícilmente podemos formular una concepción de servicio civil útil para el propósito de modernización del Estado, si aceptamos definiciones restrictivas de su alcance. Por lo tanto, entendemos el servicio civil como el sistema de gestión del empleo público y los recursos humanos adscritos al servicio de las organizaciones públicas, existente en una realidad nacional determinada. En un sentido más restringido, puede hablarse en propiedad de servicio civil cuando dicho sistema incorpora arreglos institucionales específicos, más o menos alejados de los que caracterizan al empleo común, con la finalidad de garantizar la existencia de administraciones públicas profesionales. Asimismo, las notas institucionales básicas de la definición de servicio civil serían las siguientes: La preservación de una administración profesional, entendida como aquella que, situada bajo la responsabilidad política, goza de una esfera de autonomía e imparcialidad en su funcionamiento. La existencia de reglas específicas de acceso y continuidad en el empleo público que garanticen la aplicación de los principios de mérito e igualdad, entendiendo que la mera existencia de normas legales puede no ser suficiente para constatar la existencia de Servicio Civil, siendo necesaria su aplicación real y efectiva. 60

61 La existencia de mecanismos que protejan la seguridad en el empleo (no la inamovilidad, ni su carácter vitalicio), frente al despido arbitrario, como garantía de un comportamiento imparcial y profesional. Es normal que en numerosos países estas condiciones se trasladen a una regulación específica, mayoritariamente de derecho público y que a veces se conoce como Estatuto del Servicio Civil o del funcionario público. No obstante, esta no es una condición necesaria para su existencia, siendo perfectamente posible la existencia de servicio civil con una virtual identificación de sus condiciones con el derecho común. Dicho en otras palabras, el concepto de servicio civil no presupone un régimen jurídico estatutario, ni un modelo único de gestión del empleo público, ni conlleva rigidez ni uniformidad en las condiciones de trabajo de los servidores públicos. De hecho, se concreta válidamente en modelos muy diferentes, variando en sus estructuras organizativas (que pueden ser centralizadas o descentralizadas), las políticas de recursos humanos (con diferentes tipos de incentivos al rendimiento) y las técnicas de gestión (sistemas de puestos o de carrera). Tampoco esta noción prejuzga los caminos para la institucionalización del servicio civil, pudiendo reconocerse diversas estrategias útiles en función del contexto político e institucional de cada país. La evidencia que conocemos de la experiencia comparada nos demuestra que hoy es posible y deseable aplicar reformas administrativas bajo la doble exigencia de la legalidad y la eficacia, arbitrando técnicas modernas de gestión de recursos humanos y fórmulas flexibles de organización y funcionamiento. Mérito con flexibilidad es la expresión que mejor resume está tendencia, en la que se pueden reconocer las mejores prácticas de los países más avanzados. Se pueden resaltar una serie de ideas centrales en las tendencias de la reforma del servicio civil: Desarrollar y fortalecer sistemas de servicio civil bajo los criterios de mérito y flexibilidad, como forma de profesionalizar la administración pública, incorporando un régimen jurídico moderno y adaptado a las necesidades actuales de la administración pública. Promover la coordinación y coherencia entre la política salarial pública y la política fiscal, dada la extraordinaria interdependencia entre ambas por el peso de los costes salariales de los funcionarios públicos; desarrollar políticas y sistemas de gestión moderna y eficiente en recursos humanos, incluyendo la selección, la promoción y la evaluación, que se adapten a las diversas necesidades que tienen planteados los servicios públicos, con diversas modalidades de vinculación y contratación. Apoyar la modernización de instituciones centrales de servicio civil, fortaleciendo su capacidad planificadora y reguladora y su estrecha coordinación con la autoridad presupuestaria, lo que permite favorecer una gestión operativa descentralizada del personal. Apoyar la modernización de las relaciones laborales de los empleados públicos, fortaleciendo las capacidades de los interlocutores sociales y mediante el establecimiento de reglas e instituciones que promuevan una gestión responsable del empleo público. Asegurar la neutralidad y objetividad de la administración pública. Apoyar un dimensionamiento adecuado de las plantas de trabajadores en las administraciones públicas, siguiendo criterios y orientaciones de racionalidad estratégica y mediante, en su caso, 61

62 procesos de gestión del personal excedente que incluyan indemnizaciones y políticas de reentrenamiento y recolocación del personal excedente. Apoyar el aseguramiento de los principios de mérito e igualdad en el acceso y promoción en los puestos profesionales de la administración pública, así como la interdicción de la arbitrariedad en la remoción de los funcionarios públicos. Apoyar la existencia de sistemas que garanticen la integridad y transparencia de la información administrativa más allá de la vida de los gobiernos. Apoyar la promoción de una ética del servicio público entre los funcionarios permanentes de la administración para fortalecer su compromiso con los valores de neutralidad, objetividad y defensa del interés general. Apoyar la delimitación de las funciones políticas y administrativas, así como los sistemas de articulación entre ellas, mediante mecanismos de planificación y control. Apoyar los procesos de transición entre gobiernos para asegurar la continuidad básica de los servicios y un traspaso ordenado de las responsabilidades políticas; y Apoyar la existencia de sistemas que permitan la defensa efectiva de los derechos de los ciudadanos ante las actuaciones y omisiones de la administración pública, tanto por vía judicial, como a través de mecanismos alternativos tipo ombudsman. En esta misma dirección, también hay que abandonar la lectura estrictamente eficientista de la reforma del servicio civil que se ha venido practicando en algunos países centrada en la simple reducción de efectivos. Hoy disponemos de la suficiente evidencia como para asegurar que los éxitos en la reducción del empleo público y la contención de los salarios han sido pocos, modestos y de corto alcance; tampoco se han visto acompañadas de mejoras en la accesibilidad y calidad de los servicios públicos. Lo que importa no es sólo la reducción de los costes de personal, sino la forma en la que se producen. Las reducciones en caso de ser necesarias deben hacerse en el marco de estrategias de largo plazo para lograr una fuerza de trabajo estable y competente en el sector público. En algunos casos deberá practicarse una estrategia de invertir para ahorrar, que pasa por la dotación previa de personal calificado imprescindible en el que apoyar los programas de contención y ahorro del gasto público. El problema del Servicio Civil debe reconocerse como un problema estructural, en el que son posibles progresos parciales, pero que necesariamente requiere una visión y estrategia de conjunto. Ha sido frecuente recurrir a remedios ad hoc para parcelas del sector público que han sido capaces de construir capacidades específicas mediante esquemas separados de reclutamiento y retribución. Los remedios parciales, sin embargo, son insuficientes y contraproducentes para la eficacia del conjunto de la administración. De hecho, uno de los problemas que la cooperación internacional está provocando en algunos países es la creación de unidades ejecutoras separadas de la administración pública que atraen a los mejores profesionales disponibles dentro y fuera del aparato estatal para asegurar la ejecución de los proyectos, pero a costa de dañar el sistema público en su conjunto y sus posibilidades de desarrollo en el largo plazo. 62

63 Las líneas básicas de la acción del Banco Interamericano de Desarrollo en apoyo hacia los países de la región para la modernización del Estado y la reforma del servicio civil apuntan a fortalecer la gobernabilidad democrática, mediante un fuerte desarrollo institucional del Estado, lo que supone fortalecer la adopción de mecanismos que aumenten la transparencia de la administración pública en general y a establecer una administración pública moderna, con un servicio civil profesional y altos estándares de ética en la gestión pública. La reforma del servicio civil debe conocer, en su aplicación, las condiciones derivadas del marco institucional de cada país. Este reconocimiento impide considerar la reforma del servicio civil como una operación meramente tecnocrática; no valen las recetas, ni tampoco la repetición mimética de técnicas y modelos. El método de intervención debe variar sustancialmente en función de los objetivos de la reforma y la situación del país afectado, considerando específicamente variables como la composición del grupo impulsor de las reformas, el involucramiento de los responsables naturales, la continuidad del apoyo político necesario o el tiempo imprescindible para que se hagan sentir sus efectos. En este sentido, cada reforma es única y su éxito o fracaso dependerá de la habilidad de sus estrategas de administrar a través de la búsqueda de consensos los inevitables conflictos de intereses y valores en juego. Adicionalmente, las operaciones de reforma del servicio civil sufren de la escasez y escasa fiabilidad de los datos que permiten la realización de un diagnóstico objetivado sobre la situación de partida. Las fuentes estadísticas disponibles son de difícil interpretación, muchas veces inexactas e incoherentes cuando se cruzan entre sí, poniendo de manifiesto la elevada sensibilidad política de los datos que conciernen al empleo público. Tampoco es suficiente la información referente a casos de éxito y buenas prácticas. Esto hace muy difícil la labor de diagnosticar, especialmente con carácter comparativo, y también la labor de diseñar proyectos. Es indispensable, por tanto, avanzar en la disposición de información cuantitativa y cualitativa fiable y práctica sobre el servicio civil en la región y fuera de ella que permita a los países y al Banco la formulación y puesta en práctica de reformas valiosas y bien fundadas en la evidencia de diagnósticos objetivos. El BID ha experimentado un considerable crecimiento y diversificación de sus actividades en el campo de la reforma del servicio civil. De las lecciones aprendidas de la experiencia del Banco y de otras instituciones, así como de las condiciones que enfrentan los países de la región, se derivan un conjunto de criterios que deben guiar las intervenciones del Banco y de los países en los procesos de reforma del servicio civil: Concebir las tareas de reforma del servicio civil como un proceso político. Incidir sobre las instituciones básicas de las que se desprenden los incentivos de los actores. Verificar la viabilidad de la aplicación de reformas adoptadas en otros países y adaptarlas al contexto local; Identificar y diseñar los proyectos a partir de un sólido conocimiento de la situación institucional del país. Tener una concepción integral y de largo plazo de la reforma, pero ser selectivo en la definición de los proyectos. 63

64 Basar la ejecución en las instituciones especializados y permanentes, con autoridad clara para la ejecución del proyecto; y Diseñar las operaciones conservando la flexibilidad necesaria para adaptarlas ante situaciones cambiantes y, a la vez, tener un seguimiento más próximo durante la ejecución. Finalmente, la reforma del servicio civil requiere que los países adopten políticas de largo plazo que hayan sido ampliamente consensuadas con el conjunto de los actores sociales y sus organizaciones representativas. El BID por encima de sus recursos económicos y técnicos ofrece a los países un ámbito de diálogo para generar diagnósticos compartidos sobre los problemas de los países y obtener una definición común de los objetivos de cooperación. No en vano el BID es una institución que supera la relación convencional entre un Banco y sus prestatarios y que se caracteriza por un trabajo conjunto con sus países miembros. Una perspectiva de la OCDE Alex Matheson La OCDE participa ahora en la revisión de dos décadas de modernización del sector público en nuestros países miembros, en los cuales, por supuesto, se incluye México. Este trabajo está en proceso, pero ya estamos en posición de sacar algunas conclusiones generales que pueden tener valor para los debates que se realizarán en los próximos dos días. Estas conclusiones son:. No existe un programa internacional de reforma en el servicio civil común. Las diferencias significativas radican en: la pluralidad de la agenda política; la reputación de los funcionarios entre el público; las relaciones laborales del sector público (en algunos países los sindicatos tienen una función legislada en las decisiones de gestión pública y el poder político para bloquear reformas en otros no existe esto); la cultura política y administrativa (en especial respecto a las relaciones político-administrativas y la tolerancia a la falta de cumplimiento de las normas); la capacidad política del gobierno en turno para tomar decisiones difíciles; las 64

65 diferencias constitucionales (en especial respecto a la función del Poder Ejecutivo frente a otros poderes y los acuerdos intergubernamentales. Por ejemplo, Estados Unidos tiene un muy alto nivel de influencia política de partido en los nombramientos de alto nivel para el servicio civil. Por otro lado, el poder legislativo y sus instituciones de apoyo son mucho más fuertes en los Estados Unidos que en cualquier otro gobierno de la OCDE y esto permite una continuidad y un control sobre el gobierno del momento). Un programa eficaz de cambio importante va a ser muy diferente dependiendo de la combinación específica de problemas, circunstancias y limitaciones.... Los gobiernos tienen una capacidad limitada para lograr un cambio importante en el sistema. Resulta relativamente fácil cambiar los instrumentos del servicio civil, las leyes, los reglamentos y los procesos. No obstante, garantizar que estos originen modificaciones importantes en la conducta de los servidores públicos es mucho más difícil. El cambio de cultura requiere de un enfoque continuo del liderazgo en todos los niveles, reforzado por sistemas de apoyo en gestión y responsabilidad. La sobrecargada y cambiante agenda de los gobiernos modernos hace que este tipo de enfoque continuo sea muy difícil de lograr. En consecuencia, un programa eficiente de cambio del sistema debe identificar qué cambio clave en la conducta es necesario y hacer que todas las influencias posibles, formales e informales, se avoquen a él durante varios años. Tratar de hacer demasiados cambios diferentes al mismo tiempo es una fórmula de fracaso. La práctica óptima no siempre es la mejor. La modernización del sector público no tiene una variedad de opciones entre las cuales se puede escoger libremente. Lo que es mejor para un país puede ser negativo para otro. No sólo los problemas nacionales son muy diferentes, también existen problemas de secuencia y dinámica que tienen que considerarse en cualquier estrategia para modificar la conducta y la cultura. Por ejemplo, en las dos últimas décadas ha existido mucha innovación en el sector público de países escandinavos y de mi propia región del mundo, Australia y Nueva Zelanda. Es importante reconocer que este grupo de países tienen características que los colocan en una minoría privilegiada en el servicio civil. Por lo general tienen una historia de estabilidad, un fuerte sentido unificador de comunidad e independencia, así como una cultura política y administrativa bien establecida, donde el riesgo de corrupción y malos manejos en los cargos públicos es bastante reducido. Para estos países el reto es activar una cultura de servicio público tradicional de buena conducta pero más bien enfocada internamente. Para la mayoría de los países del mundo la vida no es tan simple, su problema previo es lograr la clase de servicio civil que estos países se dan el lujo de tratar de cambiar. En general, las innovaciones que surgen de este grupo de países sirven para aligerar el control, diversificar las organizaciones y los servicios, así como para establecer relaciones más estrechas con el sector privado. Para países en donde existe un problema importante de cumplimiento de la ley, poca confianza pública en la rectitud de los servidores públicos y dificultades para asegurar una distinción entre el interés público y las ganancias privadas, dichas innovaciones pueden empeorar las cosas. El cambio en la administración pública por sí mismo no es suficiente. La cultura del sector público de las naciones es producto de la interacción, a través del tiempo, de los incentivos del sistema de gestión pública con los valores y capacidades de la sociedad en la que está inmerso. Es justo decir que, en los países de la OCDE, el sistema central de responsabilidad presentación 65

66 de informes y presupuesto se considera como una influencia más poderosa sobre la conducta de los servidores públicos que el sistema de servicio civil en sí. Los motivos de esto son: Primero, la contienda por la asignación y control de recursos es el meollo de la economía política del gobierno, tanto para políticos como para burócratas. Segundo, el sistema financiero forma la arquitectura para la presentación de informes sobre desempeño y responsabilidad en forma más general (incluso entre el poder ejecutivo y la legislatura). Tercero, en ausencia de un buen método de presupuesto, presentación de informes y control es muy difícil saber cómo se está desempeñando el sistema del servicio civil. Por lo tanto, muchos países que buscan un cambio en el sistema dependen del cambio en el sistema de finanzas públicas. Por ejemplo, hoy en día hay un proceso de reforma importante en Francia y el instrumento de reforma es una nueva ley orgánica sobre finanzas. En caso contrario, en varios países en donde se ha intentado una reforma sin cambios concomitantes en el sistema financiero, las reformas del sector público han sido relativamente ineficaces. Aquí el punto no es si la reforma financiera deberá tener prioridad sobre las reformas en la administración pública, es más bien reconocer que los incentivos sólidos que contribuyen a crear la conducta y cultura del sector público son producto tanto del sistema de finanzas públicas como del servicio civil, así como de su interacción.. Los problemas importantes de gobierno van más allá del terreno administrativo. En la OCDE, cuando nos referimos a gobierno estamos hablando de las normas importantes y disposiciones institucionales que determinan cómo se toman las decisiones del sector público y cómo el público se puede sentir seguro de que los valores más profundos del sistema gubernamental se están salvaguardando. Por lo general, estos valores se establecen en la constitución pero es a través de procesos clave del sector público, tales como los de toma de decisiones, preparación del presupuesto y administración, que estos valores se deben institucionalizar en la conducta actual de los servidores públicos. Es importante identificar qué problemas de una administración pública son problemas de gobierno y cuáles son netamente administrativos, ya que requieren de diferentes tipos de solución. Los problemas tales como fallas en la adopción colectiva de decisiones por los Ministros, presentación inadecuada de información, interferencia política inapropiada en decisiones sobre personal o influencia indebida por intereses creados en la formulación de políticas, tienen características administrativas importantes, pero finalmente para su solución se requiere de la acción en el terreno político y/o de la acción firme del poder judicial o la Legislatura, reforzada por la responsabilidad y transparencia públicas.. Las estrategias de Gestión Pública siempre implican concesiones recíprocas. Todas las estrategias de estructuración tienen sus puntos fuertes y débiles, por ejemplo: los controles estrictos pueden mejorar el cumplimiento pero reducir la adaptabilidad; las estructuras diferenciadas mejoran el enfoque del usuario pero crean problemas de coordinación; los grupos de liderazgo profesional en comparación con la influencia política en nombramientos de alto nivel equili- 66

67 bran la congruencia y la continuidad en contraposición con el grado de reacción política; un mayor uso de contratos formales y mediciones de resultados incrementa la responsabilidad pero puede falsear la atención sobre resultados deseados a largo plazo; las mediciones de resultados instrumentadas apoyan la congruencia política pero no la responsabilidad individual; la remuneración por esquemas de desempeño puede promover el desempeño individual pero inhibir el trabajo en equipo; la discreción de la gestión puede socavar la confianza pública en la imparcialidad; los intereses de los ciudadanos como usuarios (receptores de servicios específicos) deben equilibrarse en contra de sus intereses como propietarios (votantes, contribuyentes, personas con derechos protegidos por la Constitución) y como individuos (sujetos al poder coercitivo del estado). El problema más común de las estrategias de reforma en la gestión pública es que después de una avalancha de actividad terminan sin tener un impacto significativo en la conducta del servicio público, los gobiernos de la OCDE están hundidos en un revoltijo de iniciativas de reforma fallidas en el sector público. Sin embargo, otro problema son las reformas que sí cambian la conducta, pero no en la forma que se prevé. Por ejemplo, en el Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia, los esfuerzos para incrementar la eficiencia del sector público y reducir la dimensión total del gobierno a finales de los ochentas y mediados de los noventas, según lo perciben sus gobiernos actuales y los observadores externos, han dado como resultado una capacidad insuficiente en ciertas áreas clave y ahora está en marcha cierto grado de nueva centralización y reinversión.. Apalancamientos para el cambio. Los servidores públicos se comportan de cierta forma debido a incentivos profundamente arraigados, reforzados por la costumbre. Muchos intentos de reforma no tienen impacto ya que no cambian estos incentivos profundos. Las gestiones de reforma se basan principalmente en la retórica; los procesos de capacitación y gestión específica con frecuencia no tienen un efecto duradero. A través de la observación de los países de la OCDE en las dos últimas décadas, consideramos que las intervenciones que han cambiado los incentivos arraigados en cuanto a todo el sistema incluyen una combinación de: cambios en las leyes presupuestarias y de responsabilidad, así como en su supervisión; cambios en la ley de administración pública en relación con la selección y responsabilidad de los funcionarios de alto nivel; exposición de decisiones importantes y evaluaciones para su escrutinio por el parlamento y el público; cambios significativos en autoridad entre entidades centrales a entidades de gestión; el cambio de los sistemas de control con base en información ex ante y controles de procesos por un control que se base más en los resultados de escrutinios post hoc; y la creación y cierre de organizaciones.. Puntos para México. Sin duda, la intención de esta propuesta es establecer una base amplia de organización y legal para que un servicio civil profesional sirva mejor al gobierno del momento, a la vez que conserva los valores importantes para la continuidad de un buen gobierno en 67

68 México. Con base en la experiencia en otros países de la OCDE, yo sugeriría que los siguientes puntos para implementar el nuevo sistema: Armonizar la responsabilidad administrativa y financiera con la responsabilidad asumida por los altos funcionarios. Dar prioridad a la creación de un grupo de liderazgo para el servicio civil, unido por un profundo compromiso con los intereses de la nación. Prestar atención especial a la calidad del apoyo del servicio civil para los procesos importantes de toma de decisiones colectivas del gobierno. Mostrar liderazgo del servicio civil en las normas de conducta que refuercen la percepción interna y externa del profesionalismo apolítico del servicio en la práctica de las políticas del gobierno del momento; y Reforzar el enfoque sobre el desempeño, mediante una amplia variedad de medios formales e informales, pero en especial encargándose con firmeza y transparencia del mal desempeño dentro de las filas del servicio civil. La visión del Banco Mundial Geoffrey Shepherd 9 El Banco Mundial ha promovido activamente proyectos de reforma en el servicio civil en América Latina y en otros lugares. El Banco ha hecho préstamos para la reforma del servicio civil a fin de contener las presiones fiscales de gran número de empleados públicos y mejorar la capacidad del servicio civil para que preste servicios públicos de manera eficiente y con rendición de cuentas. Dentro del espíritu de este foro, este trabajo se concentrará más en los asuntos de la capacidad que en el control fiscal. 9 Los resultados, interpretaciones y conclusiones son del autor y no deben atribuirse al Banco Mundial, a su Junta Directiva o a cualquiera de los países miembros 68

69 Experiencia del Banco Mundial en la reforma del servicio civil Desde que el Banco Mundial empezó a hacer préstamos en la década de, ha preparado más de proyectos con componentes específicos para la reforma del servicio civil. Originalmente, el otorgamiento de préstamos del Banco fue motivado en gran parte por las preocupaciones acerca del costo fiscal del empleo público, pero los préstamos han abordado cada vez más temas del desempeño del servicio civil. Intereses fiscales. Las elevadas facturas salariales (y, frecuentemente, los elevados compromisos por pensiones) amenazan el equilibrio de los presupuestos gubernamentales. Los empréstitos del Banco para ajustes estructurales frecuentemente han establecido acuerdos con los gobiernos para metas específicas a fin de reducir el tamaño del empleo en el servicio civil. Los préstamos para asistencia técnica a veces han aportado recursos para el diseño y el financiamiento de esquemas de reducción de gastos que recompensan selectivamente a servidores públicos para dejar el empleo o para una jubilación anticipada. Intereses de desempeño. El mejor desempeño de los servidores públicos significa tanto una mayor capacidad para prestar servicios como una mayor rendición de cuentas. Los proyectos del Banco han buscado apoyar un mejor desempeño en una gran diversidad de formas, a través de ajustes estructurales y de préstamos para asistencia técnica (algunos de esos proyectos han adoptado un enfoque específico para el sector en cuanto a la reforma, especialmente en salud, educación y administración de los ingresos). Los empréstitos del Banco han buscado de diversas maneras estimular iniciativas para un mejor desempeño mediante reformas en la estructura de recompensas monetarias y carreras; el establecimiento de incentivos específicos para servidores públicos de alto nivel o antigüedad; la reducción de la influencia política (por ejemplo, a través de comisiones de servicio civil); y apoyar un comportamiento más ético. En resumen, el Banco, al igual que otros donantes, ha buscado promover un servicio civil con base en méritos, más o menos dentro de los lineamientos del servicio civil moderno en los países más ricos. En una serie de análisis e informes, el Banco Mundial ha reconocido el enorme desafío de las operaciones de reforma del servicio civil y ha reconocido, aunque cautelosamente, que el éxito no ha sido tan grande como en otras áreas de las operaciones del Banco. Los resultados de las intervenciones para apoyar las reducciones en el tamaño de los servicios civiles son relativamente fáciles de verificar. Frecuentemente los empréstitos no han logrado sus objetivos principales tales como la reducción de la factura salarial y la reducción del empleo y, en consecuencia, frecuentemente a las reformas se les ha dado marcha atrás. Las reformas relacionadas con el desempeño son más difíciles de medir y verificar, pero los informes del Banco, sin embargo, expresan su preocupación porque no se haya logrado más. Los proyectos frecuentemente estipulan medidas paliativas para resolver problemas que requieren cirugía mayor. A fin de mejorar los proyectos, los informes presentan sugerencias que se relacionan con la dimensión institucional de la reforma (política, cultural y mercados laborales), instrumentos de ayuda más apropiados (que reconocen el ritmo más lento de la reforma y la necesidad de continuidad en el apoyo) e información más sistemática sobre el servicio civil y el avance de la reforma. 69

70 Los nuevos proyectos han intentado recientemente abordar algunas de las preocupaciones propias del Banco. Un número cada vez mayor de proyectos incorpora la reforma del servicio civil en una reforma más amplia del sector público (incluyendo generalmente reformas en la administración financiera y organizativa). Se están aprobando más proyectos como parte de una serie secuencial ("programática") de préstamos de ajuste. Se están otorgando más préstamos para el apoyo a servidores públicos en el nivel subnacional del gobierno. Algunos proyectos están estimulando esquemas que permitan a los ciudadanos y beneficiarios vigilar la prestación de servicios públicos. Construcción de un servicio civil meritocrático : los principales obstáculos para la reforma La falta de cuadros de servidores públicos calificados, motivados y que rindan cuentas es una causa inmediata de la deficiente calidad de los servicios públicos en la mayoría de los países en desarrollo. Muchos de esos países han buscado, con ayuda de los donantes, promover reformas basadas en el mérito según los lineamientos de los países más ricos: ingreso al servicio basándose en el mérito, protección de los servidores públicos contra ceses arbitrarios y protección de su neutralidad política. Muchos países en desarrollo actualmente basan sus leyes de servicio civil en esos principios, pero los principios se reconocen mayormente cuando están en riesgo. Para los países actualmente en vías de desarrollo la introducción de sistemas con base en méritos resulta desafiante. Sus pueblos tienen más derechos civiles que los pueblos del mundo en el siglo XIX y esperan una cantidad de servicios públicos que nadie esperaba en el siglo XIX. Los países en vías de desarrollo parecen enfrentar tres obstáculos genéricos para las reformas basadas en méritos: Salarios bajos en el sector público. Muchos, si no es que la mayoría de los países en vías de desarrollo, utilizan el empleo en el sector público como una forma de política de previsión social. Sus poblaciones tienen suficientes facultades para hacer demandas al gobierno, pero esas demandas son para beneficios concretos y directos, como empleo, más que los beneficios intangibles de mejores servicios públicos. El uso del sector público para crear empleos lleva a una presión fiscal, lo que a su vez deprime los salarios y dificulta el atraer a personal calificado. Politización de los nombramientos de alto nivel (o corrupción en ellos). Cuando los controles democráticos no son lo suficientemente fuertes para que los electores ejerzan control sobre los gobiernos y cuando las reglas formales para aislar y profesionalizar el servicio civil son atropelladas, es fácil que los funcionarios públicos actúen para beneficiar intereses privados o de partidos políticos. Reserva insuficiente de recursos humanos. En los países pobres en que los niveles de educación son bajos y los sectores privados están subdesarrollados, la reserva de recursos humanos no es lo suficientemente grande para proveer servidores públicos calificados. En el largo plazo, cuando hay desarrollo económico y social, eso mejora la reserva de recursos humanos, reduce la necesidad de utilizar los empleos del sector público para la política de previsión social (permitiendo así que suban los salarios del sector público) y crea una demanda del público y la empresa para obtener mejores servicios públicos. Así, es probable que sigan las reformas con base en méritos, como sucedió en los países más ricos en la actualidad. 70

71 En plazo más corto, muy bien pudiera ser que para los países en que esa demanda política no se articula eficazmente, los intentos de introducir de manera general sistemas modernos basados en los méritos será, en el mejor de los casos, una pérdida de tiempo y, en el peor, será contraproducente. Así es que los países en vías de desarrollo y los donantes necesitan empezar a pensar en alternativas viables en el corto plazo. Un buen análisis y una buena base de datos son un punto de arranque. Más allá de esto, una opción podría ser tratar de aplicar reglas explícitas que combinen criterios políticos y meritorios en los nombramientos de servidores públicos de alto nivel y limitar la permanencia en el cargo, al mismo tiempo que se someta a los nombramientos de menor nivel a las reglas laborales del sector privado. Una opción relacionada podría ser la aplicación de esas nuevas reglas sólo en organismos seleccionados, a tono con la modernización administrativa de dichos organismos. Observaciones sobre el desarrollo del servicio civil de Brasil En general, el gobierno federal de Brasil está en buenas condiciones, en comparación con la mayoría de los demás países latinoamericanos, mediante la combinación de un cuerpo permanente de servidores públicos federales y un gran cuadro de nombramientos políticos que llenan los puestos más altos en los ministerios y en los organismos autónomos. El servicio civil de hoy ha surgido como resultado de muchas décadas de un avance implícito hacia un servicio profesional en el sector público, aunque interrumpido por grandes cambios políticos. El núcleo del servicio civil se inició en la década de (DASP), basado en un modelo weberiano de una jerarquía burocrática relativamente inflexible. Por lo tanto, el régimen ha existido durante más de años, pero ha habido una tensión constante entre el control de la interferencia política que un sistema centralizado y jerárquico puede aportar y la necesidad de flexibilización y descentralización que puede mejorar el desempeño, pero, a su vez, reabre el sistema al abuso político. La estrecha disciplina del sistema DASP empezó a perderse con las administraciones sucesivas. El gobierno militar de Brasil representaba un extremo de flexibilización y descentralización que funcionó durante algunos años, de en adelante, promoviendo "islas de excelencia" en los organismos autónomos y las empresas públicas. Pero entonces esto llevó al abuso y a la pérdida del control central, que a su vez fueron abordados por las nuevas reglas rígidas impuestas por la Constitución de. La primera administración de Cardoso ( - ) buscó entonces, con Bresser Pereira, Ministro de Reforma Administrativa, deshacer algo del "daño" de acumulando carreras clave dentro del servicio público otra forma de "isla de excelencia", pero más controlada desde el centro y reforzando el sistema de nombramientos políticos para proporcionar los niveles administrativos superiores que las carreras no podían hacer. Esas reformas, emprendidas sin cambios jurídicos importantes, representan un logro significativo. En general, los atributos de un desempeño relativamente bueno de los servidores públicos federales de Brasil supuestamente reflejan su honradez y lealtad, más que su productividad, tal vez un resultado "weberiano" más que el de una "Nueva Gerencia Pública". Los servidores públicos federales generalmente están bien calificados; parecen responsables de la confianza pública (la impresión es que, con el tiempo, el clientelismo se ha vuelto menos importante en el servicio civil federal). Los 10 Los comentarios sobre Brasil provienen de un reciente análisis del Banco Mundial sobre el plan de desarrollo pluri anual de Brasil para Las observaciones son del autor. 71

72 servidores públicos de alto nivel tanto por nombramiento político como servidores permanentes parecen ser eficaces y responder bien a sus patrones políticos. Ese desempeño es a su vez el resultado tanto de las políticas públicas como de las condiciones externas. Las políticas de recursos humanos (selección, paga, pensiones, ascensos, permanencia/longevidad, capacitación, administración de sistemas) que afectan a la mayoría de los servidores públicos son fuertes en la promoción de nombramientos con base en méritos, aunque débiles en la promoción de incentivos para la eficiencia y el esfuerzo. Estas reglas han requerido largo tiempo para formularse: años. Las políticas organizativas obviamente no han contribuido a un buen desempeño (digamos, no más que en otros países). Pero argumentaríamos que ciertos ministerios y dependencias por diversas razones por ejemplo, debido a que han tenido un buen liderazgo continuo o debido a que han estado menos sujetos a influencias políticas, han creado culturas locales que han promovido la rendición de cuentas e incentivos. Brasil tiene un mercado laboral dinámico para personal calificado, así como un sistema desarrollado de educación superior. Esto crea un caudal de empleados potenciales que tiene un impacto extremadamente importante sobre la calidad de quienes ingresan al servicio público. Las condiciones políticas determinan la demanda relativa del país para el empleo por clientelismo en el servicio civil versus el profesionalismo. Aunque la promoción del profesionalismo ha sido una lucha histórica, los regímenes sucesivos desde la década de todos de diferentes colores políticos- han enfatizado la necesidad de profesionalismo en grandes partes del estado, ya sea en nombre del estado de desarrollo (Presidentes Vargas, Kubitschek, etc.) o por valores democráticos (Presidente Cardoso). Desde el regreso a la democracia a mitad de la década de, hay cierta evidencia "suave" de la importancia cada vez mayor de la demanda popular de servidores públicos honrados y eficaces. 72

73 Tendencias Mundiales Preguntas y Respuestas ) ) ) ) En México existen dos niveles de empleo: el de base y el de confianza. El de confianza puede ser seleccionado con base en el mérito. El de base es propiedad de los sindicatos. Si no existen los mismos principios, es difícil la cohesión de los intereses. Cuál deberá ser el papel que juegue el sindicato en la implementación de un sistema de servicio civil de carrera? Qué experiencia se tiene en otros países para el manejo de estas situaciones? Los sindicatos son parte de toda sociedad, lo importaznte es analizar no sólo el poder político que tienen, sino también su grado de representatividad y legitimidad. En muchos países se han utilizado diferentes enfoques, en algunos luchan contra los sindicatos, tratan de ganarles, y en otros han tratado de trabajar con ellos como socios. En México, debido a que los sindicatos parecen tener una gran legitimidad, habría que trabajar con ellos como socios. Existe algún sistema para reclutar hombres y mujeres que además de competentes posean ética, para que una vez en el cargo no realicen prácticas corruptas? La ética en el sector público es uno de los ingredientes clave para una reforma del servicio civil así como, la seguridad en el empleo, la rendición de cuentas, la transparencia y la integridad. Si existe ello, se puede crear un servicio civil relativamente libre de corrupción. Además, hay dos elementos que el servicio civil de carrera siempre debe tomar en cuenta: cumplir con las leyes y el interés colectivo. Por otra parte, lo ideal es que entre las políticas del gobierno exista un equilibrio entre la ejecución real y la ética. Cuánto tiempo se necesita para implementar el servicio civil de carrera? En el caso de Brasil se necesitó de mucho tiempo. Asimismo, en los casos de Estados Unidos y del Reino Unido se aprobó la legislación, pero se necesito al menos de treinta años para que ésta se aplicara. Para instrumentar un servicio civil de carrera, es crucial contar con una estrategia que utilice de modo realista la variable tiempo y la variable costo. El costo, más que una variable, es una condición. Así, antes de que se apruebe la ley se pueden hacer proyecciones de,,, o años, de acuerdo a los recursos disponibles. Es decir, analizar qué recursos tenemos para aplicar esta reforma y con base a esto diseñar un plan de implementación realista, porque de lo contrario se podría llegar a tener una reforma ambiciosa que por falta de recursos sea inaplicable. Cómo puede México evitar caer sólo en una Reforma política cuando hay diversas limitaciones como fiscales, de recursos federales, etc? En las circunstancias fiscales de los países en desarrollo es absolutamente indispensable adecuar los requisitos fiscales con los requisitos de construcción de capacidades. Si bien es poco realista no tomar en cuenta las cuestiones fiscales, también es malo pensar la reforma estrictamente desde una lógica fiscal, ya que esto puede tener consecuencias institucionales. 73

74 En Latinoamérica, las oficinas administrativas de la función pública que han funcionado separadamente del resto de las instituciones no han funcionado bien, porque en un entorno de fuertes constricciones fiscales no tienen poder real. Y, porque su lógica ha sido normalmente administrativa, uniforme y ha sido difícilmente compatible con las urgencias, las precariedades y las circuns-tancias tan difíciles que vive la administración de los países en desarrollo. Sin embargo, en todo país existe un espacio para una reforma coherente con el mérito y la flexibilidad. No existe duda de que este espacio existe en México, el problema es adecuar la estrategia a los recursos disponibles y a las posibilidades que brinda la realidad política. ) Cómo puede apoyar la sociedad civil mexicana el proceso de creación de un servicio civil de carrera? Actualmente, el papel que juegan las organizaciones de la sociedad civil cada vez es más importante. La sociedad civil es un factor preponderante, en el ámbito comunitario, local, regional, nacional y, de hecho, en el ámbito global. El papel que debería jugar la sociedad civil mexicana en este proceso, es el de divulgar, informar y concientizar a la población sobre los beneficios que le puede traer la creación de un servicio civil de carrera. ) Cuál ha sido la experiencia del servicio civil de carrera en el Reino Unido? La innovación del Reino Unido fue la creación de dependencias o agencias que llenaron algunos vacíos que tenía la ley del servicio civil de carrera. Esto le dio mucha inercia al sistema y permitió la oportunidad de realizar una gran cantidad de cambios. Otro factor de innovación ha sido la privatización de ciertos servicios. No obstante, hay áreas, sobre todo en el sistema ferroviario, en las cuales el público siente que el servicio es peor de lo que era antes. No se sabe si la percepción es cierta porque los problemas de transporte a la vez se han agravado. Pero en sí, hay un sentido de que el Reino Unido está atrapado entre dos fuerzas; por una parte, lograr que el servicio civil de carrera mejore día con día, pero con serios problemas en ciertos sectores como, el sector salud. Además, el financiamiento es un problema que no se ha resuelto, al igual que en muchos países en la OCDE. ) Existen cargos de libre designación en otos países de Iberoamérica, y cuál ha sido su experiencia? En el caso de Brasil, el servicio civil de carrera es un sistema de designación política, que en realidad es una mezcla entre criterios políticos y profesionales. En el caso de Chile, su sistema de gerencia pública representa un equilibrio entre criterios profesionales y mecanismos de libre designación, unidos a condiciones de trabajo que incentivan la eficiencia, entre ellas un sistema de remuneraciones flexibles. Buscar mecanismos de flexibilidad, distinguir entre profesionales y directivos, distinguir entre distintas carreras profesionales y sus distintos requisitos de entrada de promoción y de salida, es importante para comprobar no sólo el mérito sino también la flexibilidad del servicio civil de carrera. 74

75 ) Qué se necesita para que el servicio civil de carrera no genere un sistema de política de asistencia social o popular politics? Los gobiernos no deben actuar como agencias colocadoras de empleos, pero si deben proporcionar una red de seguridad que los proteja. Los niveles de empleo en el Gobierno Federal mexicano son altos, debido a que en parte a que el Gobierno está utilizando el empleo público como una política social. Este es un problema extremadamente difícil de resolver, y bien puede ser que consideraciones de cómo ofrecer una red de seguridad pueda ser parte de la solución a esto. En muchos países latinoamericanos, las poblaciones son cínicas en cuanto al gobierno, no creen en la capacidad o deseo del gobierno para ofrecer servicios públicos. Pero como tienen un voto y una voz, pueden utilizar ese voto para que alguien tenga un trabajo, o para que pavimenten una calle. Hasta que los ciudadanos dejen de creer que todo lo que pueden obtener de la política son unas cuantas concesiones privadas, y hasta que dejen de creer que van a obtener servicios públicos, será difícil que los ciudadanos respalden una reforma del servicio civil. Por eso, se necesitan leyes fuertes en cuanto a servicio civil, que eviten que los políticos utilicen los empleos públicos de manera clientelista. Y para que existan estas leyes, se necesita un poder independiente que administre al servicio civil de carrera.

76 El Servicio Profesional y la Nueva Gerencia Pública en México Nota editorial: El contenido de las ponencias presentadas por los participantes en este panel responde a las siguientes preguntas: Cómo opera un Servicio Profesional de Carrera en las condiciones de la Nueva Gestión Pública? En qué agrega valor un Servicio Profesional de Carrera? Cree necesario para México un Servicio Profesional de Carrera? Qué se debe cuidar en el proceso de implementación en México? El moderador de este panel fue Rafael Martínez.

77 Retos y Posibilidades del servicio civil en México. Dudas del discurso Gerencialista David Arellano Implementar un servicio civil basado en la competencia, en el desempeño, amarrado a valores de innovación y flexibilidad como quiere la Nueva Gestión Pública (NGP), implica el desarrollo de varias condiciones, todas muy importantes para el contexto mexicano en particular y en general para América Latina. En primer lugar, los servicios civiles son estructuras políticas y organizacionales rígidas por naturaleza. Su función política es aislar de los vaivenes políticos al aparato burocrático. Su función organizacional es establecer condiciones generales y reglas globales para el desarrollo de la carrera burocrática. Hacer que estos sistemas además impulsen la innovación y la flexibilidad, requiere la capacidad de equilibrar la rigidez del sistema (para ser creíble) con la flexibilidad organizacional para responder al contexto (para ser eficiente). No existen fórmulas o recetas para lograr ese equilibrio. Pero es probable que esquemas comunicados y consensuados ampliamente, que permitan la participación de diversos actores en el diseño, que busquen crear mecanismos de gobernanza transparentes y compartidos con la sociedad, que comprendan la cultura organizacional del sector público y adapten estrategias particulares y adaptables en el tiempo, tengan más probabilidad de éxito que una confianza ciega en que las reglas formales y el enunciado de normas del sistema, automáticamente, van a resolver los problemas y ser acatados ampliamente. Partir del principio de que existe una capacidad limitada de dirección de un sistema complejo como un servicio civil parece importante para estar abierto a buscar opciones y alternativas cuando las cosas no salen como los modelos prevén (Lewis, ). Para el caso mexicano, es claro que se está partiendo de una confianza desmedida en que un sistema meritocrático y profesionalizante será suficiente para transformar la politizada burocracia mexicana en una maquinaria neutral y eficiente. Nada puede estar más lejos de la verdad como ha quedado demostrado en otros países (Knott y Miller, ). En segundo lugar, es muy importante, sobre todo en las condiciones actuales de la transición democrática en México, comprender que el desmantelamiento del aparato autoritario que dominó al país durante más de siete décadas, no puede terminar en el debilitamiento a ultranza del ejecutivo 77

78 federal. El servicio civil debe ser una institución que apoye al poder ejecutivo, al mismo tiempo que evite que este poder pueda manipular impunemente al aparato burocrático. Lograr este equilibrio es fundamental, pues al final de cuentas todo servicio civil implica tomar decisiones que tienen costos inherentes para el sistema político. Por ejemplo, siempre existirá un costo en cuanto al dilema eficiencia de la burocracia y rendición de cuentas. No hay sistema en la práctica que resuelva este dilema, pues las burocracias públicas deben estar sujetas a controles en cualquier democracia, y se les exige al mismo tiempo dar resultados (resultados además siempre en debate en una sociedad plural). Confiar ciegamente en que la lógica meritocrática de un servicio civil va a resolver estos dilemas es peligrosamente ingenuo, pues no comprende las instituciones políticas que un servicio civil construye, que no son totalmente neutrales ni enteramente profesionales. En tercer lugar, el servicio civil debe estar ligado de manera integral a otras reformas que buscan, con más lógica y capacidad, dirigir por desempeño y hacer más autónoma la gestión de los organismos gubernamentales. Presupuestos por resultados, sistemas de gestión de la calidad, indicadores de actuación y desempeño, descentralización de procesos, sistemas integrales de lucha contra la corrupción no basados estrictamente en el fortalecimiento generalizado de normatividades y controles, son algunas reformas que podrían equilibrar la tendencia a la rigidez de los servicios civiles. Estar abiertos a opciones más descentralizadas y que consideren las variables y necesidades organizacionales de diversos organismos (permitiendo por tanto definiciones flexibles de puestos y de desempeño), parecieran ser opciones interesantes a explorar. Las organizaciones gubernamentales son espacios complejos de la actividad de grupos de poder, de individuos, en contextos dinámicos. No siempre la especialización, la medición rígida del mérito y la profesionalización son las únicas opciones que se tienen. Las estructuras organizacionales traslapadas (Landau, ), la competencia al interior de las burocracias (Bender, ), la descentralización de los pesos y contrapesos (Ostrom, ) son opciones viables que se pueden analizar con cuidado para no cerrar los ojos y construir un sistema rígido y sobre controlado. En cuarto lugar, el papel del Congreso variable es una de las variables más complicadas pero fundamentales, pues la corresponsabilidad entre el poder ejecutivo, el congreso y el aparato burocrático es fundamental en cuanto al éxito de las políticas públicas. El servicio civil debe alentar el trabajo de los representantes, pues les asegura la estabilidad de las políticas más allá de los periodos legislativos. La transparencia de los sistemas de evaluación del desempeño debe ser una preocupación fundamental de los congresos, ya que en ella se basa la verdadera capacidad del sistema en ser efectivo. Finalmente, es importante considerar la transparencia del sistema. La participación de grupos externos al aparato gubernamental en la evaluación de las reglas y en la creación de comités o de los sistemas de evaluación puede ser una alternativa. En la medida que el servicio civil se convierta en la posesión de un grupo o de una burocracia, su rigidez será inevitable (Guerrero, ). Los servicios civiles, como todo sistema complejo que pretende ordenar y sistematizar la acción de múltiples organismos públicos, todos ellos actuando en un contexto político y de lucha por el poder, implica tener claras una serie de ventajas y desventajas de su accionar. Todo servicio civil creará nuevos problemas al buscar resolver otros. Esto implica tener la capacidad de imaginar esquemas que combinen la posibilidad de tener un sistema claro y transparente de manejo de los recursos públicos, con la necesidad de evitar que al centralizar tal sistema éste termine protegiendo los intereses de grupos o camarillas. Implica ser capaces de comprender los límites de cualquier sistema de este tipo y estar preparados para responder a los nuevos problemas creados. En todo caso, lo inteligente parecería ser 78

79 comprender los límites y las desventajas por enfrentar en la implementación de un sistema de este tipo. Incluso, con las reformas tipo de la NGP, los servicios civiles meritocráticos seguirán adoleciendo de círculos viciosos de control y sobre reglamentación, de dificultades para definir transparentemente los mecanismos de medición de desempeño, de cuadros del servicio civil capaces de defender su coto de poder más allá de conceptos como eficiencia y productividad. No hay recetas para resolver estos problemas. Pero un primer paso es no confiar demasiado en la retórica de la reforma gerencialista, pensando que un sistema de méritos es suficiente medicina para evitar los problemas de un servicio civil rígido y con intereses políticos. La lección para países como México radica en ver con escepticismo constructivo cualquier solución fácil a estos dilemas y mantener abierta la puerta para soluciones diferentes. Soluciones que incluso permitan pensar en un sistema altamente descentralizado de los subsistemas de evaluación y control, en el rompimiento de la idea de que un sistema de servicio civil debe ser generalizado permanentemente, con las mismas reglas para toda organización, para todos los individuos y para todo el tiempo. Pensar en sistemas de servicio civil que prevean cambiar en el tiempo, descentralizándose, dejando en las manos de las propias organizaciones públicas el análisis de su contexto y de sus propias necesidades cambiantes. Crear un sistema de este tipo e implementarlo en la práctica en cualquier país es sin duda un reto, pero es probable que el esfuerzo valga la pena. Servicio Profesional y la Nueva Gerencia Pública en México Miguel Ángel Cedillo El Servicio Público de Carrera, cuya concepción y medios de operación caracterizó Max Weber como la conducción racional de la burocracia para procurar un buen Gobierno a partir de un modelo que tiene como base la legalidad, la profesionalización y la meritocracia es todavía, en el caso de nuestro país, un asunto pendiente. 79

80 La Nueva Gestión Pública exige del Gobierno eficiencia en la administración, palpable mediante la elevación de la calidad de los servicios que ofrece a la sociedad para su bienestar y disfrute. En este contexto, para nuestro país sería de suma importancia y beneficio, la existencia y operación de un sistema de Servicio Público de Carrera. Este Servicio Público de Carrera debe operar como un sistema de administración de personal flexible, que provea a la administración de servidores públicos calificados y capaces de instrumentar las políticas públicas y de optimizar el ejercicio del presupuesto. En México, sólo existen experiencias institucionales aisladas donde se ha puesto en marcha un sistema de Servicio Público de Carrera como el IFE, el INEGI y la CONAGUA, cuyos sistemas de carrera se someten a revisiones periódicas para actualizarlos con base en las exigencias de sus funciones. Un sistema de Servicio Público de Carrera es un elemento del que debe asirse y apropiarse la Nueva Gestión Pública en México, aunque su operación debe ser flexible, fincada en pilares como la evaluación del desempeño con reglas claras e imparciales, de la cual dependa la permanencia y la promoción de los servidores públicos. Un Servicio Público de Carrera agrega valor porque constituye el medio para legitimar y dignificar la función pública y la presencia del servidor público. Con el Servicio Público de Carrera, la administración contará con personal cuyas bases de operación se sustentará en principios meritocráticos y de igualdad de oportunidades. El acceso a la función pública ya no será a través de mecanismos de libre designación (en los que cobra peso la lealtad personal o a las camarillas, en detrimento de la profesionalización), sino a través de concursos de selección. De esta manera, toda persona que cubra los requisitos establecidos para el reclutamiento y selección, tiene las mismas oportunidades para ingresar a la función pública. El Servicio Público de Carrera también agrega valor porque regula a través de criterios objetivos y legales los procesos de ingreso, promoción, desarrollo, otorgamiento de incentivos, estabilidad y permanencia de los servidores públicos, con el objeto de eficientar el desempeño de sus funciones y brindar servicios de calidad. Con base en la certeza y estabilidad del empleo, el Servicio Público de Carrera disminuye el patrimonialismo y la corrupción, mejora el desempeño administrativo y, por tanto, la eficiencia y la eficacia del gobierno. Por otra parte, contribuye a la continuidad de los programas y políticas, mediante la ejecución de las mismas sin alterar sus objetivos iniciales; así como a la conservación de la memoria institucional y administrativa. Esto evitará que la administración pública se reconstruya o reinvente cada seis años, disminuyendo los costos de operación y aprovechando al máximo los recursos públicos. México lleva más de años de atraso en la operación de un Servicio Público de Carrera institucionalizado, con respecto a países como Francia, Inglaterra y España, cuyas experiencias nos aportan elementos valiosos a la hora de pensar en un modelo aplicable a la realidad y al contexto mexicano. A diferencia de los países con una larga tradición en la operación de Servicio Público de Carrera, los cargos públicos en México se asignan a partir de criterios basados en la confianza política, por la filiación 80

81 partidista, por el amiguismo, el compadrazgo y la compensación política, todo lo cual le ha dado una visión patrimonialista a la administración pública, es decir se ha visto como un botín y no como un espacio para desarrollar los programas y políticas que generen satisfacción y bienestar públicos. Estas prácticas propician que cada seis años la administración pública renueve sus cuadros, como consecuencia de la politización de los sistemas tradicionales de asignación de puestos. Esto elimina, en la experiencia administrativa, la memoria institucional y la continuidad de los programas, y repercute fuertemente en el presupuesto público. Por otra parte, el Servicio Público de Carrera contribuiría a la consolidación de la vida democrática de nuestro país, pues abriría la oportunidad de acceder a la función pública a los mejores hombres y mujeres, a los más preparados, cuya permanencia estaría sujeta a su alto desempeño y a su conducción honrada, profesional y transparente en el ejercicio del servicio público, y no a su cercanía o lealtad a grupos o partidos. Frente a las actuales condiciones políticas, económicas y sociales, el Servicio Público de Carrera es un instrumento necesario para la administración pública en México, toda vez que, ofrece los medios para procurar una administración pública efectiva, con servidores públicos profesionales, con lealtad institucional y compromiso social. La implantación de un Servicio Público de Carrera en México tendrá un impacto favorable en la administración pública, que se verá reflejado en el mejoramiento de los servicios públicos y en la atención de las demandas sociales (como lo demuestran las experiencias internacionales). El diseño, implementación y operación del Servicio Profesional de Carrera, requiere de una base legal que le dé sustento y rango normativo. La Ley que rija la implementación y operación del Servicio Público de Carrera, debe ser clara y estar jurídicamente bien construida; es decir, su contenido no puede dar lugar a la existencia de lagunas o ambigüedades, pues podría prestarse a interpretaciones subjetivas a merced de intereses personales o políticos. Esta Ley habrá de contemplar los principios que rijan el sistema y subsistemas del Servicio Público de Carrera, como la legalidad, el mérito, la igualdad de oportunidades, la profesionalización, la evaluación del desempeño, la lealtad institucional, la estabilidad en el empleo y la vocación de servicio. En ese sentido, es importante que la Ley prevea la existencia de los instrumentos indispensables para la operación del Servicio Público de Carrera y la aplicación de los principios del sistema. También es importante la emisión de un Reglamento que permita la operación lógica, coherente y legal del sistema. En este cuerpo normativo, habrán de aterrizarse y abordarse, en forma detallada y de manera concreta, los procedimientos previstos en la Ley. Además debe preverse una estrategia de implementación gradual, que permita la puesta en marcha de los instrumentos previstos en la Ley, así como la creación de las estructuras y unidades administrativas necesarias para la operación del sistema. Para asegurar la legitimidad y credibilidad del Servicio Público de Carrera en México, es importante que la legislación de la materia contemple la creación y funcionamiento de subsistemas para la operación de los procesos de reclutamiento y selección, profesionalización, evaluación y permanencia, en un contexto de reglas trasparentes y objetivas. Es importante también, que se contemple la creación de un Instituto para apoyar los procesos de selección, promoción y profesionalización. 81

82 La operación de dichos subsistemas debe soportarse en estructuras administrativas conformadas de preferencia de manera colegiada, para garantizar la transparencia en los procedimientos. Este proceso gradual tiene que ser proyectado de tal forma que, en este período de Gobierno, se establezcan las bases normativas e institucionales que permitan operar el sistema, y que incluso resista el cambio de Gobierno por su solidez y consolidación, no permitiendo marcha atrás en esta implantación. Incertidumbre y restricciones para ejecutar un Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal Jonathan Molinet El Servicio Profesional de Carrera (SPC) en la administración pública (AP) es una manera de establecer relaciones laborales. Estas relaciones, entre el poder ejecutivo y el personal necesario para hacer cumplir las decisiones de gobierno, presentan una multiplicidad de ventajas y desventajas; tantas como las dificultades que derivan de la voluntad de conservar el poder cuando este imperativo es condición para el funcionamiento de los mercados. Desde un punto de vista formal, la identificación y análisis de las ventajas y desventajas del SPC requiere formular el problema que el Ejecutivo busca resolver al adoptar una política para establecer el SPC. Salvada momentáneamente la distinción clásica entre causas declaradas y causas más verdaderas, la formulación del problema del Ejecutivo es imprescindible. Por ejemplo, en un contexto de reducción del gasto público, la disminución del personal en la AP federal, es insuficiente? Sea o no insuficiente, el personal ahora contratado efectúa sus labores de manera insatisfactoria? El problema también puede ser cómo evitar la corrupción en la AP federal? En los tres cuestionamientos, para no hablar de la probabilidad de que se trate de una combinación, se requieren ejercicios diferentes a fin de comparar ventajas y desventajas del SPC. 82

83 Se trata de restricciones operantes distintas. Los espacios de estrategias son distintos. Difiere también el número de jugadores relevantes, y las recompensas derivadas de adoptar unas estrategias en vez de otras. Las preguntas de nuestro cuestionario admiten, por consecuencia, conjeturas, hipótesis, respuestas y recomendaciones diferentes. Por ejemplo, si el criterio de agregar valor es pertinente a propósito de la cuestión cómo debemos vivir?, juzgaríamos diferente a propósito de reducir el gasto público a largo plazo y a propósito de la corrupción. Desde luego, en el mismo tenor, los juicios de prudencia difieren si se trata de ejecutar una solución al problema de la ineficiencia o si se trata de alguna combinación entre estos diferentes problemas. Por razones sencillas de brevedad se puede fijar una referencia en el hecho de que las relaciones de trabajo cobran significado al identificar las partes y el ámbito donde tienen lugar. El SPC establecería una parte importante de las condiciones de contratación y prestación de servicios en el sector público. El SPC tiene por materia el conjunto de tareas cuyos responsables están sometidos al derecho administrativo. Son tareas que se ejecutan con o sin fondos gubernamentales y con o sin control público. Esta sencilla observación, da lugar a ciertas preguntas relativas a las condiciones que es preciso satisfacer al cumplir una hipotética ley de SPC. La iniciativa de una ley de SPC entraña el imperativo de reorganizar las condiciones de trabajo propias de quienes transforman las leyes en políticas públicas. El ámbito del SPC es la AP, un sistema social para disponer de las herramientas del gobierno, en particular la autoridad política, y cuyas decisiones son vinculantes para el conjunto de la sociedad. Entonces, sea cual sea el problema o la combinación de problemas que el Ejecutivo y el Legislativo se proponen resolver con el SPC, éste tendrá que satisfacer restricciones asociadas con la AP federal como instrumento del Ejecutivo. Qué características y contenidos ha de tener la respectiva ley para normar la conducta de servidores profesionales de carrera? Dentro de la teoría administrativa, en un contrato de trabajo la relación entre las partes contratantes es una relación de autoridad. El empleador escoge, con el consentimiento parcial del empleado, el patrón de conducta o estrategia que ha de seguir este último. El empleado está sujeto a una estructura de permisos que encuentra más o menos aceptable. Para el caso de los servidores públicos de carrera, en estas exactas condiciones, la relación laboral requiere cumplir programas decisorios que materializan valores. Otra vez, sea cual sea el problema que se trata de resolver, de qué se trata ahora de cambiar los valores, conservar algunos, conservarlos todos? Cuáles son? Como de cualquier manera, el ámbito del SPC es la AP federal, entonces es importante tener en mente los problemas clásicos del poder ejecutivo. Su existencia proviene de la necesidad de hacer cumplir la ley. La ley tiene la forma de lo universal y de lo racional, donde distintos particulares reclaman condiciones de excepción. Los programas que han de cumplir los servidores profesionales de carrera tendrían que haber sido concebidos para resolver este problema. En efecto, si existen es razonable pensar que el SPC es una solución satisfactoria, por no hablar de solución óptima, para la ejecución de tales programas? Pero hay otro problema clásico. La decisión de gobierno y su ejecución están separadas. En la AP, el personal que dispone de las herramientas de gobierno existe precisamente para unir cumplimiento y decisión. De nuevo, hay que subrayar el punto: con independencia del problema que se trate de resolver con el SPC, no hay que perder de vista que se trata del ejercicio de la autoridad política. Se trata 83

84 de resolver problemas de gobierno. En qué medida un SPC efectúa esta conexión? Cualquiera que sea la recomendación de política, es preciso examinar la contribución del SPC en este ámbito. Es preciso tener presente el problema de fondo. En un cuarto de siglo corrido, hemos pasado de un régimen de participación gubernamental a un régimen comercial dominante. El debate relativo al SPC es un debate relativo al tipo de AP que requiere el nuevo régimen. Es un debate clásico en la historia de los estados. Sobre la base de las condiciones propias de una figura de la AP, la coalición emprende la transformación misma de esa AP. Así, cabe la conjetura de que el requerimiento de SPC constituirá el paso de la excepción a la nueva rutina. La iniciativa de SPC implica plantear e investigar la cuestión de si ya es factible políticamente efectuar este paso. El cumplimiento de la ley y la conexión entre decisión de gobierno y ejecución qué clase de AP requieren cuando las decisiones de asignación y coordinación son tendencialmente decisiones privadas. Para gobernar mercados, qué aporta el SPC. En cuanto, al final de cuentas, los problemas son de este tipo, es preciso dedicar una palabra al problema de ejecución. Se puede establecer empírica y teóricamente que el cambio de régimen ha sido efectuado bajo la conducción de la coalición presidencial que ha sido capaz de integrar una coalición de gobierno con distintas clases de jugadores políticos. Una implicación por investigar sería qué es posible operar desde dentro de la AP a fin de conseguir tal resultado. La AP ha de tener características específicas que permiten poner en práctica una agenda de gobierno que parece atentar contra ella misma. Es decir, sobre la base de la jerarquía y de la integración de equipos, es probable que un SPC induzca un mercado laboral interno y un juego de coalición que da lugar a fuerzas más o menos autónomas dentro de la propia administración. Las desventajas del SPC adoptan formas diversas y algo opacas. Un juego de coalición entre las dependencias encargadas de ejercer el gasto de gobierno facilita conseguir las ventajas de restricciones presupuestarias blandas en el sector financiero y otros sectores de actividad económica. Es una desventaja? No hay respuesta general. Depende en parte de quienes enfrentan restricciones presupuestarias duras hasta tener canastas de consumo en equilibrio que son meramente de subsistencia. Participar en el juego de la redistribución del ingreso tiene costos. Si resultan relativamente muy altos, el mercado laboral interno y los juegos de coalición son altamente ventajosos para conservar el poder. Un SPC que vuelva preferibles las coaliciones en el interior de la AP tiene ventajas y desventajas que no dependen del cumplimiento de tareas que tienen como condición necesaria cierta especialización en áreas del conocimiento. Que la administración es una estructura jerarquizada sobre varios ejes invita a considerar la organización interna del gobierno. Pongamos por caso algunas características sobresalientes desde el punto de vista de la teoría de incentivos. Esa organización se caracteriza por la búsqueda de varios objetivos con incentivos de baja efectividad, la existencia de una división del trabajo que da lugar a una división en los derechos de control entre administraciones sucesivas. Así, el diseño y ejecución de los programas de la AP presentan dificultades especiales y de magnitud considerable. No es evidente la capacidad del SPC para reducir la complejidad y la incertidumbre asociada. El SPC es una típica solución a medio camino. La incertidumbre proviene hoy del proceso de declinación del estado que torna muy confusas las orillas del sistema de la AP y las condiciones para resolver el problema del conectar la decisión de gobierno y su ejecución. La urgente transformación de la AP es primordialmente un problema de ejecución. Qué relación guardan los resultados de esa administración y las reglas bajo las cuales surgen tales resultados? Esto falta respondernos. 84

85 El Servicio Profesional y la Nueva Gerencia Pública en México María del Carmen Pardo El modelo de la Nueva Gerencia Pública (NGP) plantea dilemas difíciles de resolver de cara a pensar en instaurar o desarrollar un servicio civil o profesional de carrera. Porqué afirmo esto? Primero, porque el modelo de la NGP lo que privilegia son las acciones y los resultados, no tanto la profesionalización y menos aún la profesión entendida incluso como vocación de los funcionarios públicos. Segundo, revisando lo que ha sucedido en países como Gran Bretaña, Estados Unidos y Francia, en donde existen carreras para los funcionarios públicos, es claro que los esquemas tradicionales de servicio civil se han visto no sólo revisados sino ajustados a la ley de propuestas que de manera gruesa englobaríamos en la NGP. Estos ajustes modificaron antiguas prácticas de relación entre funcionarios de carrera y políticos; se cuestionaron de manera severa los impactos de las recomendaciones de los funcionarios de carrera en el diseño de políticas; se ha puesto en entredicho valores hasta hace algunos años intocables como la inamovilidad, abriéndose posibilidades a formas alternativas de contratación, ascenso y salida, bajo el argumento de la necesaria flexibilidad. Tercero, el modelo de la NGP atribuye al mercado un papel central. La tensión aparece al extrapolar sus virtudes volviéndolas análogas en la administración pública, pues el ciudadano no es un cliente es sólo un consumidor. Los valores del mercado y los de la democracia pueden converger pero raramente coinciden. La ciudadanía es un derecho adquirido desde el nacimiento y la participación igualitaria en procesos democráticos está basada en derechos individuales. Por el contrario, el dinero gobierna el acceso del cliente y su relación con el mercado; la medida de su valor depende de su poder adquisitivo. Mientras que vendedores y compradores pueden escoger uno u otro, el acceso de ciudadanos a servicios públicos está basado en derechos y necesidades. Un Estado democrático no tiene la libertad de favorecer o discriminar. 85

86 La NGP debe pensarse como herramienta para reconciliar diferencias e intereses bajo dos dimensiones: el progreso de largo plazo versus exigencias de corto plazo; intereses globales e internacionales versus intereses nacionales o locales. Para ello, es claro que el principio de un único tamaño es útil para todos pero no es viable. Los contextos sociopolíticos y económicos deben tener una importante consideración. Debe haber apertura para reconocer los errores de los modelos tradicionales y de los excesos de los nuevos modelos. De ambos hay claras lecciones que extraer. La carrera en el servicio público es un valioso recurso para profesionalizar la función pública. Tener una profesión desarrollada puesta al servicio del bienestar público es un logro institucional de la mayor relevancia. Esto no se logró de un día para otro. El camino ha sido largo; esa lucha se incluyó en otras de dimensiones amplias como la democratización, la defensa del interés público e incluso la protección e integridad en la vida pública. Tuvieron un fuerte impacto en la formación de instituciones de la profesión del servicio público, la lucha contra la corrupción, el tráfico de influencias y la arbitrariedad. El valor que agregan estos esquemas de profesionalización toma sustento de prácticas tales como introducir exámenes competitivos a fin de asegurar no sólo los mejores resultados en el desempeño de los funcionarios, sino el que la profesión sea de dominio público; reconocer el mérito como la consideración de mayor importancia para la contratación, promoción y remuneración de los funcionarios; valorar el conocimiento y experiencia por encima de consideraciones de, por ejemplo, relaciones personales o deudas de favores; y, algo que es muy importante, favorecer autonomía en el ejercicio de funciones y juicios, ligada al responsabilidad sobre acciones y decisiones. Todo esto obliga a un comportamiento ético respaldado por procesos transparentes en el marco de la legalidad vigente. Sí creo necesario e incluso urgente la instauración de un servicio profesional de carrera. Su impacto debe ser positivo. El servicio público en México al haberse desarrollado sin ese recurso privilegiado para su profesionalización, es una función pública inestable, sin certidumbre y sin compromiso de largo plazo y autónomo. Qué se debe cuidar en su puesta en marcha? Lo primero es pensar en qué hacer con lo que ya existe. Esto es, los funcionarios o empleados contratados bajo la lógica de trabajador de base. En la iniciativa de la ley, este sector parece no existir. Sé que revisar lo que ahí ocurre es enfrentar el problema de derechos laborales, pero ese sector es el que más necesita su reconversión para tener elementos que le permitan enfrentar nuevos retos y superar prácticas anquilosados y desviadas. Segundo, cómo relacionar la tarea de la burocracia de ventanilla con la media y alta. Estos funcionarios tienen mayores posibilidades para desarrollarse profesionalmente, pero ninguna certeza en su carrera como funcionarios. Tercero, cómo conciliar intereses y proyecciones de ambos sectores. Contar con una ley es importante porque deriva su obligatoriedad. Yo pondría cuidado al reconocimiento pleno de especificidades de cada dependencia o unidad, a lo caminado hasta hoy en la dirección hacia la profesionalización y hacía el establecimiento de medidas graduales. Finalmente consideraría lo que se puede hacer en estados y municipios, ventana de oportunidad para la innovación, no caja de resonancia de lo que ocurre a nivel federal. 86

87 El Servicio Profesional y la Nueva Gerencia Pública en México Guillermo Rosas La introducción de iniciativas partidistas para la adopción de una Ley del Servicio Civil de Carrera inaugura oportunidades para una mayor profesionalización de la burocracia mexicana. Los propósitos manifiestos de crear un Servicio Civil de Carrera son aumentar la capacidad técnica de los burócratas, reducir la posibilidad de corrupción y/o captura de servidores públicos, y mantener cierta continuidad en las políticas públicas del gobierno federal a través de los sexenios (y probablemente a través de relevos partidistas en el Ejecutivo). Para lograr estos objetivos, la LSCC establece un sistema de tenure condicional para un buen número de burócratas de rangos bajos y medios que trabajen en la Administración Pública Federal (la permanencia en el trabajo y las posibilidades de ascenso dependen de aprobar periódicamente exámenes técnicos). Al evaluar los potenciales méritos del Servicio Civil, es necesario debatir si los rasgos esenciales de la LSCC son los que mejor conducen a la consecución de estos objetivos, y si los costos derivados de la implementación de esta política son tolerables. Con respecto al mejoramiento de la capacidad técnica de los burócratas, es innegable que el establecimiento de un servicio público de carrera genera incentivos virtuosos para que los servidores públicos adquieran conocimientos especializados en sus áreas de competencia. Al eliminar la amenaza de cese por fin de sexenio, se eliminan buena parte de los costos personales de adquirir conocimientos específicos difíciles de transferir a otras agencias burocráticas. Este efecto benéfico se refuerza con un diseño de tabuladores salariales que premie el ascenso a puestos más altos con aumentos más que proporcionales del sueldo y con un sistema de licencias esporádicas que permita a los servidores públicos acudir a cursos de capacitación técnica. Entiendo que ambos incentivos se han incorporado a la propuesta de ley. La LSCC también parece relativamente capaz de reducir oportunidades de corrupción o captura de los servidores públicos por parte de grupos de interés. Es cierto que un sueldo insuficiente y la amenaza latente de remoción al término de un período administrativo determinan en buena medida, por ejemplo, la decisión individual de aceptar sobornos. El servicio civil de carrera puede aminorar estas dos motivaciones perversas. Al mismo tiempo, incluso si la incidencia de actos de corrupción disminuye 87

88 como consecuencia de la adopción de la LSCC, algunos servidores públicos pueden actuar de manera parcial en detrimento de los mandatos que reciben del poder legislativo, sabiendo que la posibilidad de perder su puesto es remota. Esto podría ocurrir, sobre todo, en agencias burocráticas encargadas de regular o supervisar a grupos de interés concentrados y poderosos (por ejemplo, la banca o las empresas de telecomunicaciones). En este tipo de agencias, los burócratas pueden tener incentivos para buscar empleo en las compañías que por mandato deben supervisar. El problema es potencialmente grave, pues la LSCC busca precisamente que la capacidad técnica que los servidores públicos obtengan a costa del erario permanezca en las agencias burocráticas, y no que se transfiera al sector privado. Más aún, es precisamente el incentivo a buscar empleo en el sector privado lo que gobernaría la decisión de administrar a favor de los sectores supervisados. Una de las razones más poderosas para considerar la creación de un servicio civil para la burocracia mexicana es eliminar el uso clientelar de los puestos administrativos. La experiencia internacional en la adopción de sistemas meritocráticos de administración pública sugiere que la alternancia partidista en el gobierno, con los conspicuos cambios de personal burocrático que conlleva, provee a veces el estímulo necesario para que los políticos renuncien a los puestos administrativos como botín político. Es curioso que la burocracia mexicana funcionó históricamente como sistema de despojos ( spoils system ) al servicio de un solo partido político. En todo caso, la posibilidad real de alternancia futura en el poder provee incentivos para generar un acuerdo político de renunciar a la burocracia como botín. Si este es el objetivo último de la LSCC, debemos dar la bienvenida a esta propuesta. Sin embargo, la LSCC pretende más bien construir un sistema meritocrático para evitar el cortoplacismo en las políticas públicas. Como en ciertas burocracias europeas un servicio civil de carrera permitiría el funcionamiento regular y continuo de la administración pública a pesar de cambios frecuentes en la composición del Ejecutivo y el Legislativo. Aún así, me parece válido cuestionar la sabiduría de un sistema que pretende medir con el mismo rasero a todas las agencias burocráticas de la Administración Pública Federal. Mi cuestionamiento se refiere precisamente a la necesidad de políticas de corto plazo en algunas áreas burocráticas. Ciertamente, existen áreas de la gestión pública en las que el Ejecutivo tiene incentivos para traicionar políticas existentes. Es el caso de la conducción de la política monetaria del país, en donde el Ejecutivo puede estar tentado a ensayar expansiones de la masa monetaria una vez que los agentes económicos han formado expectativas inflacionarias. Para la conducción de la política monetaria se ha creado un cuerpo burocrático más o menos profesional, y es limitada en todo caso la capacidad del ejecutivo o legislativo para remover al gobernador del banco central por motivos políticos. Pero no se requieren mecanismos draconianos de permanencia de las políticas públicas en todas las áreas del quehacer administrativo. En algunas áreas (políticas de apoyo a la industria o al campo, por ejemplo) justamente lo que se requiere es flexibilidad burocrática, para que cambios ideológicos en el gobierno se reflejen de manera inmediata en la conducción de los asuntos administrativos. Si bien es cierto que la LSCC garantiza el control directo de los rangos altos de la burocracia (secretarios y subsecretarios) por parte del ejecutivo, el servicio civil de carrera podría generar inercias administrativas imposibles de corregir. Por eso quisiera agregar dos preguntas puntuales al debate sobre la LSCC: Es necesario crear servicios civiles de carrera en todas las áreas de la Administración Pública Federal? No basta con delegar la misión de mantener cierta memoria institucional y de garantizar la continuidad de las políticas públicas a un puñado de individuos con contratos irrevocables dentro de cada secretaría, en vez de comprometernos a garantizar la planta laboral de miles de burócratas de por vida? 88

89 Este cuestionamiento puede ahondarse en otro sentido, el del control legislativo sobre una burocracia profesional. En perspectiva comparada, los sistemas meritocráticos de administración en otros países coinciden con sistemas políticos en los que también existen incentivos poderosos para la profesionalización del quehacer legislativo. Esto no sería más que un detalle anecdótico si no fuera porque los cuerpos legislativos cumplen funciones importantes de supervisión, monitoreo y disciplina de las burocracias. Sin mayores reformas constitucionales, el servicio civil de carrera obligará a legisladores desinformados a lidiar con burócratas especializados. La capacidad de verificación y disciplina del poder legislativo quedaría efectivamente anulada al no tener los legisladores incentivos para especializarse y capacitarse en los temas que tratan en los comités a los que están asignados. La posibilidad de costos de agencia, en particular de deriva burocrática lejos de las preferencias políticas de los legisladores, que son después de todo los representantes de la ciudadanía, sería bastante real. Es por eso que la reforma de la burocracia mexicana a favor de una mayor profesionalización sólo puede funcionar si se avanza simultáneamente en la profesionalización del poder legislativo, con medidas como la reelección inmediata de legisladores. El Servicio Profesional y la Nueva Gerencia Pública en México Ricardo Uvalle El objetivo de la ponencia es analizar y explicar la importancia que para México tiene el servicio público de carrera. Las condiciones de la vida pública se han transformado a una velocidad intensa que obligan a revisar no sólo la calidad y pertinencia de las instituciones que existen, sino a valorar la creación de las que faltan. En este sentido, el tránsito del País hacia la democracia, implica que el orden jurídico y político tenga los elementos más completos para fungir como un medio de regulación efectiva. Si la democracia es un gobierno de instituciones, no hay motivo para continuar postergando la creación del servicio público de carrera. Esta institución necesita un lugar en la vida institucional del país, porque se relaciona de manera crucial con la calidad productiva de la sociedad, y con la importancia de que la Administración Pública no sea más un espacio para el oportunismo político, el acomodo partidista, el aprendizaje costoso y las prácticas erráticas. 89

90 La ponencia destaca la importancia de que en México se instaure el servicio público de carrera con una óptica heterodoxa, es decir, no legalista ni administrativista, sino que enfatice los aspectos de calidad, mérito, productividad e innovación que son detonadores de las transformaciones institucionales. La visión de la Nueva Gestión Pública es un referente que puede aportar para fines de operación e implementación, los recursos que posibiliten una capacidad de gestión que permita fortalecer los procesos de gobierno y nutrir el carácter emprendedor de la administración pública. Las exigencias de la globalidad y las demandas del país, no pueden institucionalizarse si la administración pública continúa en la visión del Dios Jano, es decir, en unas partes es muy desarrollada, y en otras no ha ingresado con lo mejor de sus capacidades a los imperativos de la profesionalización. Dicha situación la define como un claroscuro en el cual las prácticas de la impericia y la improvisación continúan siendo uno de los aspectos más sobresalientes que generan desconfianza en la sociedad y en el público ciudadano. Para que la administración pública sea consecuente con la nueva realidad democratización en curso- del país, tiene que convertirse en una institución profesionalizada para que en su seno tengan vigencia los valores de la equidad, la meritocracia y la responsabilidad. Sin éstos atributos no será posible que contribuya a fortalecer la cultura de la institucionalidad democrática, y los esfuerzos orientados a transformarla por la vía de la calidad y la competencia, no tendrán éxito. En el tiempo actual, la profesionalización del servicio público de carrera no se entiende al márgen de la institucionalidad democrática y la importancia de fortalecer a la economía de mercado. Esto significa que si las tendencias democratizadoras no consiguen profesionalizar a la administración pública, ésta se identificará cada vez con el orden autoritario, el cual no es receptivo a la competencia y el mérito. En este caso, democratizar la administración pública implica dar cauce a la profesionalización del servicio público para que las nuevas reglas de su funcionamiento, sean congruentes con el valor de lo público que el país vive de manera importante desde hace dos décadas. 90

91 El Servicio Profesional y la Nueva Gerencia Pública en México Preguntas y Respuestas ) ) ) ) Cuál es el estatus laboral del personal de confianza y sí éste variará con el establecimiento de la ley del servicio civil de carrera? La iniciativa de ley del servicio civil de carrera está dirigida al personal de confianza de la administración pública federal. Esto porque el personal de base ya tiene una regulación que está plasmada tanto en el artículo, en su apartado B, como en la ley federal de los trabajadores al servicio del estado. Esta iniciativa de ley se define propiamente como una norma administrativa, ya que si fuera una norma laboral tendría que partir necesariamente de una reforma constitucional al, que previera de manera expresa, la existencia de una ley que regulara el servicio civil de carrera para el personal de confianza. Como esto no ha sucedido e implicaría una reforma constitucional a través del procedimiento que establece la propia Carta Magna, vía el constituyente permanente, entonces la norma sólo puede tener características, alcance y naturaleza administrativa. En el caso del Distrito Federal, la solución que se estableció, fue separar al servidor público del sistema de carrera y dejarlo en su puesto como servidor público de confianza, lo cual, obviamente, haría más fácil separarlo precisamente en condiciones laborales. Pero serían dos vías muy distintas. Por qué la iniciativa de ley del servicio civil de carrera no contempla al personal de base, y en todo caso, sí este personal tendría capacidad de acceso al servicio civil de carrera? El personal de base sí está mencionado en esta iniciativa de ley, en el sentido de que si cumplen los procedimientos correspondientes de reclutamiento y selección, pueden acceder a ser personal de carrera. Qué sucederá con el servicio civil de carrera en épocas de desempleo? El problema es que al crear puestos que difícilmente pueden desaparecer en época de desempleo, se crean costos fijos irrenunciables que eventualmente van a representar, o pueden representar un cargo muy oneroso, en términos fiscales. Supongo que las preguntas esenciales aquí son, cuál es el tamaño ideal del servicio público, cuál es la tasa de crecimiento ideal de éste, a qué velocidad necesitamos crear puestos y cómo vamos a obtener los recursos para mantener estos puestos. Es el sistema mexicano un sistema de botín? El sistema que se instrumentó durante los setenta años de dominio del PRI, no era un sistema de despojos, ya que un sistema de despojos se basa en un sistema democrático, por lo que para hablar de la rotación que se desarrolló en México cuando el PRI dominó este país, se tendría que crear una categoría diferente. En la actualidad, estamos entrando en un sistema de despojo, eso sí, ahora con un sistema ya con alternancia política cuya preocupación es asegurar su proyecto, y asegurar que la burocracia que se encuentra debajo de los políticos continúe con su proyecto. 91

92 Esto está sucediendo de manera acelerada en nuestro país, por lo que México no podrá soportar por mucho más tiempo un sistema de botín, ya sea aquél sui generis del PRI o este muy lógico y natural que se está generando a la luz de la transición democrática. No es ingenuo creer que se puede llegar a tener servicio civil de carrera equilibrado, lo que es ingenuo es pensar que esto se puede instrumentar mediante una solución técnica. Es decir, el hecho de hacer al servicio civil de carrera meritocrático y establecerle reglas particulares de evaluación de desempeño, no resuelve los problemas que los viejos servicios civiles de carrera tenían y que tendrán los nuevos si no se es capaz de resolver los dilemas de flexibilidad y eficiencia, los dilemas de capacidad con lealtad y de vocación. Este tipo de problemas no se resuelven a través de los tecnicismos, sino que requieren de análisis político y de análisis de diseño. ) Cuáles serían los mecanismos para expulsar a un mal elemento del servicio civil de carrera, si éste ya tiene asegurado su puesto? La iniciativa sí contempla la posibilidad de que el funcionario pueda ser despedido si no cumple con las responsabilidades que le fueron atribuidas con su puesto. Sin embargo, habría que llamar la atención de los legisladores, porque si ellos han definido la ley del servicio civil de carrera como administrativa, no puede utilizar figuras de orden laboral. Otro punto que habría que señalar de la iniciativa en donde los legisladores deben de tener cuidado, es la resolución de controversias entre la autoridad o las autoridades que se generan a través de ella, y los propios servidores públicos de confianza, toda vez que señala que puede ir al tribunal burocrático o al tribunal de justicia administrativa y fiscal. Esto es un error. Debe señalarse como única vía para dirimir las controversias, el tribunal federal fiscal y administrativo, porque es una norma administrativa, no es un norma laboral. En ese sentido ahí debe ser muy clara la norma. 92

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94 Operación y Beneficios del Servicio Profesional de Carrera Nota editorial: El contenido de las ponencias presentadas por los participantes en este panel responde a las siguientes preguntas: Desde la perspectiva de la Nueva Gerencia Pública, cómo opera el Servicio Profesional de Carrera? (e-gobierno, contratación, movilidad, outsourcing). Cuáles han sido los beneficios de implementar un Servicio Profesional de Carrera en su país en relación con la innovación, eficiencia gubernamental, rendición de cuentas, competitividad y democracia? Cuáles han sido los principales retos en la implementación de un Servicio Profesional de Carrera? Cómo ha evolucionado en su país el Servicio Profesional de Carrera en términos de descentralización, flexibilidad y rotación? El moderador de este panel fue Alejandro Herrera.

95 Fundamentos y estrategias para una función pública eficiente: el caso de Estados Unidos Dan Blair El núcleo de la Ley de la Función Pública de los Estados Unidos de era el concepto de que los funcionarios públicos federales serían contratados, ascendidos y despedidos de sus funciones, en caso necesario, con base exclusivamente en el concepto de méritos, es decir, la capacidad del individuo de desempeñar su trabajo. Desde entonces, el candidato que se contrate para un empleo en el gobierno federal debe ser la persona mejor calificada de entre los solicitantes para dicho puesto. Para ser ascendido, un funcionario público debe estar realizando sus funciones de manera competente y para que se le despida involuntariamente debe no estar desempeñando dichas funciones en forma aceptable, además de que se le debe haber dado una notificación razonable para que de ser posible adopte medidas correctivas. La postura política de un funcionario público federal nunca se toma en consideración. A lo largo de los años, estos principios de méritos se han ido ampliado y actualmente incluyen las siguientes disposiciones:. Reclutar, seleccionar y ascender con base en méritos tras una competencia justa y abierta.. Tratar a empleados y solicitantes de manera justa y equitativa Proporcionar la misma remuneración por el mismo trabajo y recompensas por excelencia en el desempeño. Mantener altas normas de integridad, conducta e interés por el bien público. Manejar a los empleados de manera eficiente y eficaz. Conservar o despedir a los empleados con base en su desempeño. Educar y capacitar a los empleados si ello dará como resultado un mejor desempeño organizacional o individual. Proteger a los empleados de influencias políticas indebidas. Proteger a los empleados de represalias por la divulgación legal de información relacionada con desperdicio, fraude o abuso de fondos o bienes públicos o de la confianza pública. 95

96 La Oficina de Administración de Personal, en colaboración con la Oficina del Consejero Especial, se encarga de la aplicación de estos principios y refiere cualquier acto cuestionable a la Junta para la Protección de los Sistemas de Méritos para su resolución, en caso necesario. Las apelaciones de la Junta pasan al sistema de tribunales federales de los Estados Unidos. Además de la importancia del concepto de méritos en la contratación de los funcionarios públicos federales, también se reconoce la importancia de ofrecer remuneración profesional y prestaciones adecuadas para atraer a candidatos calificados y conservar a los empleados con experiencia. La legislación de, que estableció un tabulador salarial para los empleados administrativos, cubría los puestos con sueldos de entre $ y $, dólares anuales, un ingreso considerable en aquella época. Esto constituyó el primer reconocimiento de que los empleados administrativos, que generalmente conservaban su puesto con los cambios de gobierno, tenían que recibir una buena compensación por sus servicios. El actual programa de salarios para la función pública federal se conoce como el tabulador general (General Schedule). Este esquema de promoción de un empleado por los distintos niveles de la función pública se empezó a aplicar a nivel nacional en. Se trata de una escala numérica que señala los niveles de desempeño y ascenso de todos los funcionarios públicos. En aquella época, esta guía sobre habilidades y colocación fue aclamada como una aplicación dinámica de la gestión científica. Hoy en día, este concepto otrora innovador ha sido superado por las flexibilidades de pago de que dispone el sector privado, facilidad con la que no cuentan los administradores de la función pública federal. Bajo el liderazgo del actual director de la Oficina de Administración de Personal, Kay Coles James, se están analizando medidas para identificar los problemas existentes en el tabulador general y para generar posibles alternativas, como tema para futuras discusiones. En el último siglo se han visto mejoras dramáticas en el sistema de personal del país. En se creó un sistema de retiro que aceleró la tendencia hacia una trayectoria profesional en el gobierno con la garantía de un futuro asegurado para los empleados que permanecieran dentro de ella toda su vida. El sistema se modificó en los años ochenta, cuando se le añadieron características más actualizadas. El plan gubernamental de cuentas de ahorros Thrifts Savings Plan es un componente de gran importancia del actual sistema de retiro. Ofrece a los empleados federales el mismo tipo de prestaciones de ahorro y ventajas fiscales que ofrecen muchas corporaciones privadas bajo los planes (k). En este plan, el gobierno contribuye con cantidades iguales de hasta el % del sueldo base del empleado. Ello adicionalmente a las contribuciones que hace el empleado para su retiro. Desde, se han ofrecido a los funcionarios federales prestaciones de salud a través de compañías de seguros e instalaciones médicas del sector privado. Las primas son subsidiadas por el gobierno. En se introdujeron los seguros de vida para los funcionarios federales. El Programa de Seguros de Salud a Largo Plazo, introducido el año pasado, según los resultados preliminares, es el programa más extenso de cuidado de la salud a largo plazo patrocinado por un patrón. Los seguros de salud a largo plazo están disponibles para los empleados civiles y uniformados, jubilados y sus familiares e incluye cobertura para atención de problemas médicos mayores, como el Alzheimer. La administración pública federal tiene también ahora una variedad de programas diseñados para ayudar a cubrir las exigencias, algunas veces encontradas, del hogar y el empleo. Entre ellas, se incluyen 96

97 horarios de trabajo flexibles, trabajo desde casa, guarderías en el lugar de trabajo, políticas de permisos para problemas familiares, programas de asistencia a empleados, puestos de medio tiempo o puestos compartidos, recursos para el cuidado de niños y ancianos, información, incentivos y servicios de apoyo en casos de adopción. Los miembros de la función pública estadounidense tienen también diversas oportunidades de continuar sus estudios, así como facilidades de capacitación a lo largo de toda su trayectoria profesional. Con el concepto de méritos firmemente arraigado en la gestión de la función pública, el gobierno del Presidente Bush ha dirigido su atención a aumentar la eficiencia, la productividad y la sensibilidad de la función pública hacia las necesidades del público estadounidense al que sirve. El Presidente George W. Bush busca un gobierno federal centrado en el ciudadano, orientado a los resultados y regido por el mercado. Su objetivo es lograr un gobierno federal que produzca resultados para los ciudadanos estadounidenses, muestre responsabilidad por el progreso y no el proceso y acoja la competencia, la innovación y las opciones. Como continuación de un esfuerzo iniciado durante el gobierno de Eisenhower, muchos servicios federales no son prestados exclusivamente por funcionarios públicos, sino también por equipos, con un énfasis cada vez mayor en la asociación y la consulta. En muchos casos, los funcionarios públicos se asocian con compañías privadas para prestar los servicios y compartir mejores prácticas y técnicas de gestión. El gobierno está analizando la asignación competitiva de las actividades y servicios federales comerciales. Esta iniciativa requiere que las agencias analicen estratégicamente la labor que desempeñan para determinar quién puede desempeñar la función con mayor eficiencia, el gobierno federal o el sector privado. El Presidente Bush ha colocado la gestión estratégica del capital humano (la función pública federal) en el primer plano de su agenda administrativa. Ha retado a los ejecutivos federales a reclutar personas de gran talento e imaginación para la función pública y a manejar mejor a los funcionarios actuales. Para lograr una mayor eficiencia, el Presidente ha subrayado la importancia de reducir el número de administradores y estratos organizacionales y el tiempo que se requiere para la toma de decisiones. Al reducir estas variables, el objetivo del Presidente es incrementar en última instancia el número de funcionarios públicos que realmente prestan sus servicios al pueblo estadounidense. Otra medida para la modernización de la función pública del gobierno de Bush es el concepto del gobierno electrónico. Su objetivo es que el mayor número posible de servicios estén disponibles a través del Internet y otras tecnologías modernas, no solamente para los funcionarios públicos, sino para el público estadounidense. Esta acción se titula la iniciativa de e-gobierno. El Presidente ha instruido a la Oficina de Administración de Personal para que encabece las acciones gubernamentales en las siguientes iniciativas de e-gobierno: Reclutamiento simplificado: reclutamiento y contratación de personas nuevas y talentosas para la función pública federal. E-certificación de descargo: verificaciones de seguridad y antecedentes con eficiencia y rapidez. Integración de Recursos Humanos: eliminar el registro de personal en papel; en su lugar existe un sistema de información electrónica del personal para facilitar el intercambio entre todos los sectores del gobierno. 97

98 E-capacitación: educación y desarrollo profesional de los funcionarios públicos a través del Internet. E-nómina: consolidación del proceso de pagos de diversas agencias federales en unas cuantas operaciones eficientes. El gobierno federal también ha continuado con sus esfuerzos para modernizar y automatizar los sistemas de retiro que mantiene para más de. millones de funcionarios públicos federales jubilados y otros, individuos que reciben prestaciones como familiares de jubilados fallecidos. En su calidad de administradora general de la función pública federal, la Oficina de Administración de Personal ha creado un modelo de planeación de la fuerza de trabajo, análisis y previsión. Los departamentos y agencias federales utilizan este modelo para mejorar la calidad de su fuerza de trabajo con la selección de individuos de un grupo diverso de solicitantes bien calificados. También les ayuda a llevar a cabo una planeación efectiva de las líneas de sucesión. Mediante el uso de la planeación de la planeación de la fuerza de trabajo, las agencias pueden mantener su competitividad a pesar de los cambios en la demografía de la fuerza de trabajo en este nuevo siglo. El gobierno del Presidente Bush también ha puesto énfasis en el hecho de que la flexibilidad de la gestión resulta esencial para establecer y mantener la fuerza de trabajo federal necesaria para cubrir las necesidades de los estadounidenses modernos. La flexibilidad es crucial para permitir a las agencias, administradores y empleados alcanzar sus metas con mayor eficacia. Nos permite concentrarnos en obtener resultados. La flexibilidad implica: En primer lugar, alinear los sistemas de pagos y desempeño para apoyar el logro de las tareas centrales de las agencias. En segundo lugar, proporcionar las herramientas de personal y desarrollo que conduzcan a una fuerza de trabajo diversa y de alta calidad que pueda adaptarse a los cambios en las necesidades organizacionales. Ninguna otra entidad tiene una necesidad tan grande de flexibilidad como nuestro nuevo Departamento de Seguridad de la Patria. Esta nueva agencia surgió a raíz de los sucesos del de septiembre de. La legislación mediante la cual se autorizó esta nueva agencia apoya los valores de nuestros principios fundamentales de la función pública. Además, permite a los funcionarios públicos encargados de la salvaguarda de la nación desempeñar sus difíciles tareas de manera eficiente y eficaz. La flexibilidad actual en el manejo del personal permite a las agencias contratar trabajadores temporales provenientes de los gobiernos estatales y locales, colegios y universidades, gobiernos de tribus indígenas y otras organizaciones sin fines de lucro. Las asignaciones se efectúan en beneficio mutuo del gobierno federal y la entidad no federal. La Oficina de Administración de Personal está creando actualmente un Programa de Intercambio de Tecnología de la Información que permite a las agencias el intercambio temporal de empleados del área de gestión de las tecnologías informáticas con organizaciones del sector privado. El Presidente Bush ha pedido a todos los funcionarios públicos federales que nunca den por sentado el honor de ser servidores públicos. En palabras del Presidente: No estamos aquí para marcar el paso en un solo lugar, sino para avanzar, para obtener resultados, para legar un historial de excelencia. 98

99 Los fundadores de los Estados Unidos no reconocerían el moderno gobierno federal. Pero ciertamente encontrarán el profesionalismo y la dedicación de la función pública federal. Aunque su tamaño es mucho mayor al que habrían imaginado, una vez más es una fuerza de trabajo basada en méritos y dedicada a promover las prioridades del pueblo estadounidense. La función pública responde a los retos que enfrenta el país, como siempre lo ha hecho. Pero esos retos son mucho mayores ahora que cuando se fundó esta nación, o incluso que hace años cuando se aprobó la Ley de la Función Pública de. La función pública federal respondió a los sucesos del de septiembre de. Entre las nuevas adiciones a la función pública se incluyen vigilantes aéreos y revisores de equipajes que integran el frente de la lucha contra el terrorismo a nivel mundial. La función pública abarca no solamente a expertos monetarios en el Departamento del Tesoro y abogados en el Departamento de Justicia, que nuestros fundadores indudablemente consideraron; incluye también personal de inteligencia en el FBI y la CIA; a los empleados de la Administración de Alimentos y Medicinas, que garantizan el abasto de sangre de buena calidad; a los científicos de los Centros de Control de Enfermedades, que están alerta para detectar cualquier señal de amenaza bioterrorista, como el ántrax; y a los empleados de la Agencia de Protección Ambiental, que vigilan la calidad del aire, del agua y de otros recursos naturales del país. La moderna función pública federal es un grupo de profesionales dedicados que el pueblo estadounidense reconoce por sus habilidades y a quienes se recompensa en consecuencia con protección de su trabajo, remuneración y prestaciones. Es un sistema cuya construcción ha tomado años a partir de la aprobación de la Ley de la Función Pública de, pero que constituye actualmente un elemento permanente e indispensable del moderno gobierno federal. Operación del Servicio Público en Canadá Simon Coakeley El servicio público canadiense es profesional, no partidista y representativo de la población canadiense. Desde principios del siglo XX, la Comisión del Servicio Público y su antecesora, la Comisión del Servicio Civil (órganos que dependen del Parlamento y no del gobierno en turno), han decidido, con base en el mérito, 99

100 los nombramientos de ingreso al servicio público y dentro de él. La antigüedad no influye en este proceso, sino que el mérito es la base para los nombramientos hasta el nivel de viceministro adjunto. Los viceministros son nombrados por el gobierno en turno; sin embargo, existe una larga tradición de que la mayoría de estos nombramientos se den entre las filas del servicio público profesional. Se puede ingresar al servicio público de Canadá en muchos niveles diferentes y, aunque siempre es posible hacer promociones internas, no es raro ver que se anuncien vacantes de todos los niveles, hasta el de viceministro adjunto, disponibles para el público en general. También es posible ingresar en los niveles más bajos y ascender hasta los más altos, aunque no es fácil superar las barreras entre las categorías de cargos. Aunque tenemos varios programas de agilización y reclutamiento en las organizaciones para los que se usan instrumentos de evaluación estandarizados, a diferencia de muchos países, ya no aplicamos un examen único de ingreso al servicio público, ni tampoco exámenes estandarizados para obtener una promoción. La mayoría de nuestros procesos de contratación se basan en el cargo y los directores buscan ocupar vacantes específicas en sus organizaciones. Aunque la idea del servicio público de carrera no está tan arraigada en Canadá, como en otros lugares, mucha gente permanece toda su vida laboral en el servicio público y, si bien es posible pasar de una dependencia a otra, en especial en la región de la Capital Nacional, muchos servidores públicos pasan toda su carrera en una sola dependencia. La Comisión de Servicio Público (PSC, por sus siglas en inglés) tiene la autoridad legal para designar personas tanto dentro como fuera del servicio público, pero delega la mayor parte de su autoridad para hacer designaciones internas a los viceministros, quienes, a su vez, delegan la mayor parte de su autoridad a los especialistas de recursos humanos de sus dependencias. La PSC sigue siendo responsable de la mayor parte del reclutamiento fuera del servicio público, así como de los nombramientos para el Grupo Ejecutivo (niveles ejecutivos -, aproximadamente, plazas), porque considera que el reclutamiento y los nombramientos para el Grupo Ejecutivo son los procesos más susceptibles de sufrir una interferencia política o burocrática. La PSC ha aceptado compartir el proceso de nombramiento de los viceministros adjuntos (niveles ejecutivos -, aproximadamente plazas) con el Secretariado del Consejo del Tesoro, en un sistema de nombramiento por nivel realizado en toda la organización. Antes de que finalice el ejercicio fiscal ( de marzo), el presidente del Consejo del Tesoro presenta las principales estimaciones en la Cámara de los Comunes. Estos documentos, junto con el presupuesto del ministro de Hacienda, reflejan el proceso anual del gobierno de establecimiento de prioridades, planeación presupuestaria y asignación de recursos. En las principales estimaciones se detallan los recursos que cada dependencia necesita para el año siguiente a fin de llevar a cabo los programas de los que son responsables. El Parlamento aprueba las prioridades de egresos para el año por medio de la Ley de Presupuesto. Mientras que, en general, las dependencias no pueden reasignar fondos de un programa a otro, tienen cierto grado de flexibilidad en la manera en que gastan su dinero, al menos en lo que se refiere a sus operaciones. Por ejemplo, una dependencia puede decidir reasignar fondos de su presupuesto para personal a su presupuesto de operación y viceversa. También puede transferir, sin un permiso especial, hasta el por ciento de su presupuesto operativo de un ejercicio al siguiente ejercicio fiscal. En todo momento, las dependencias deben cumplir con la Ley de Administración Financiera y las políticas y directrices del Consejo del Tesoro. 100

101 Como resultado, la mayoría de las dependencias tienen diversos modelos de cumplimiento de programas, todos adaptados a sus necesidades y prioridades específicas. Las dependencias pueden operar y, de hecho, así lo hacen asociándose con el sector voluntario, municipios, consejos sanitarios regionales, grupos indígenas, departamentos y dependencias de gobiernos provinciales y el sector privado. De igual modo, con el paso de los años, algunos servicios que tradicionalmente prestaba el gobierno se han subcontratado y privatizado. El concepto canadiense sobre lo que son los servicios públicos tradicionales no coincide necesariamente con el de otros países. Por ejemplo, en Canadá, los servicios telefónicos han sido prestados por el sector privado y por dependencias provinciales, pero no por el gobierno federal. En el ámbito federal, la empresa petrolera Petro-Canada, a pesar de que fue creada por el gobierno, se ha privatizado en buena medida. Air Canada y Canadian National uno de nuestros dos ferrocarriles de carga se privatizaron completamente, aunque Via Rail, nuestro servicio ferroviario de pasajeros, sigue siendo una sociedad de la Corona (es decir, una empresa paraestatal) y recibe un subsidio. Nuestro sistema de control de tráfico aéreo se ha transformado en una sociedad no lucrativa y nuestros aeropuertos y puertos marítimos están a cargo de autoridades sin fines de lucro nombradas por los gobiernos municipales locales. Por otro lado, la Real Policía Montada Canadiense, nuestro cuerpo de policía nacional, presta servicios de policía provinciales a ocho provincias, así como servicios de policía municipales a un gran número de municipios de manera gratuita. También estamos haciendo una gran inversión en tecnología y en los dos últimos años nuestra iniciativa gobierno en línea recibió el reconocimiento de Accenture por colocar a Canadá a la vanguardia del movimiento para que la información y los servicios públicos estén al alcance de los ciudadanos en línea. Junto con México, participamos activamente en el reciente estudio de la OCDE sobre los retos y oportunidades del gobierno electrónico y esperamos la publicación del informe de este organismo en las próximas semanas. Beneficios de la instrumentación de un sistema de servicio público Parte de nuestra función como servidores públicos es proponer políticas al gobierno en turno, a fin de ayudarlo a cumplir con su mandato. Cuando el gobierno y el Parlamento han decidido qué políticas adoptar, es nuestra responsabilidad velar por que se instrumenten fielmente y que cualesquier servicios resultantes se presten equitativamente a los canadienses en todo el país. Los servidores públicos profesionales han hecho importantes contribuciones para el desarrollo de la sociedad que ahora los canadienses dan por hecho. Muchos de las prestaciones sociales desde el nacimiento hasta la muerte que existen en la actualidad fueron propuestas y formuladas por servidores públicos después de la Segunda Guerra Mundial, como una reacción a la guerra y a la depresión que sufrió el país en los años treinta. De este modo, nuestro servicio público contribuye a la cohesión social, la prosperidad nacional y la competitividad internacional de Canadá. El servicio público canadiense también es líder en el contexto del bienestar en el lugar de trabajo. Con el impulso de nuestros sindicatos, adoptamos prácticas innovadoras en lo que respecta a condiciones laborales flexibles (por ejemplo, el horario flexible y el trabajo a distancia) y tenemos programas que fomentan activamente la armonía en el lugar de trabajo (por ejemplo, políticas sobre acoso en el lugar 101

102 de trabajo). Además, como se dispone en la Ley de equidad laboral, también promovemos activamente el papel de las mujeres, los indígenas, los discapacitados y los minorías visibles en nuestro lugar de trabajo, al mismo tiempo que tratamos de ser representativos de la población a la que servimos. Retos que enfrenta el servicio público de Canadá Siempre estamos enfrentando retos. Enfrentamos el reto constante de satisfacer las necesidades del gobierno en turno para proponer políticas y servicios que estén a la altura de las expectativas de los canadienses, contribuir al mantenimiento y desarrollo de la sociedad canadiense y continuar ofreciendo el clima social y económico que más favorezca los intereses de los canadienses dentro y fuera del país. Aunque hay colaboración en todo el servicio público, así como con otros niveles de gobierno, necesitamos reforzar nuestra capacidad para trabajar con nuestros colegas de otros departamentos y dependencias de gobierno, en los ámbitos federal, provincial y municipal. También necesitamos coordinar mejor los servicios entre gobiernos y dependencias públicas para dar coherencia a los servicios centrados en el ciudadano, así como ampliar nuestra capacidad para colaborar con los sectores no gubernamental y privado. Asimismo, enfrentamos importantes retos organizativos y demográficos. Nuestra fuerza laboral está envejeciendo. Al igual que muchos otros países, tuvimos la generación del Baby Boom, es decir, la gente que nació entre el final de la Segunda Guerra Mundial y principios de los sesenta. Cuando esta gente se incorporó a la fuerza laboral entre finales de los sesenta y los setenta, el servicio público estaba en expansión; después se estabilizó en los ochenta y se contrajo en los noventa. Como resultado, una proporción importante de nuestra fuerza laboral estará en condiciones de retirarse en los próximos años. En consecuencia, es necesario empezar a contratar y retener una fuerza laboral más joven, en un momento en el que el número de empleados que reúnen los requisitos es menor y la competencia de las empresas canadienses e internacionales es mayor. Nuestros procesos, en particular cuando se trata de contrataciones fuera del servicio público, son considerablemente más complejos, engorrosos y largos que en el sector privado, de modo que nos arriesgamos a perder aún más buenos candidatos con el sector privado, que puede hacer ofertas de empleo con mayor eficiencia. En las últimas décadas, la sociedad canadiense ha cambiado mucho. Somos una sociedad más diversa que antes desde el punto de vista étnico. Mientras que el servicio público ha logrado buenos avances en la contratación y promoción de mujeres en los últimos a años y avances notorios en el fomento del uso tanto del inglés como del francés dentro del servicio público, ni con mucho hemos logrado avances comparables en lo que respecta a asegurar que los indígenas, los discapacitados y, en particular, las minorías visibles estén representados en el servicio publico en la misma medida en que lo están en la población en general. Esto es particularmente cierto en el caso de ciudades como Vancouver, Montreal y Toronto, donde hay importantes poblaciones de minorías visibles. Transformación del servicio público Como se mencionó anteriormente, el servicio público de Canadá ha evolucionado con los años y continuará haciéndolo. Iniciativas recientes de nuestro Consejo del Tesoro como los Servicios 102

103 Centrados en el Ciudadano y la Contraloría Moderna, así como otros proyectos como Canadienses en Contacto, consolidan y fomentan las tradiciones del servicio público de Canadá. Nuestra iniciativa Gobierno en línea también representa un planteamiento evolutivo de la prestación de servicios, aunque el resultado final podría diferir bastante de nuestro paradigma actual de prestación de servicios. Las reformas legislativas importantes que actualmente estudia el Parlamento consolidarán nuestras tradiciones en el servicio público. Nuestros nombramientos seguirán basándose en los méritos, aunque por primera vez se definirá este concepto en nuestra legislación. Podremos hacer más nombramientos con base en los méritos individuales en vez de tener la obligación de seguir un proceso competitivo para evaluar méritos relativos. En otras palabras, podremos nombrar a una persona calificada para un cargo en vez de buscar a la persona más calificada y correr el riesgo de que el tiempo que lleva seguir el proceso de cualquier modo nos haga perder a los mejores candidatos. Daremos mayor autoridad a los jefes inmediatos y, al mismo tiempo, aseguraremos que haya mecanismos sólidos que garanticen la rendición de cuentas del ejercicio de esa autoridad. Por otro lado, consolidaremos y ampliaremos nuestra relación con nuestros sindicatos y representantes laborales y trabajaremos más estrechamente con ellos a fin de identificar y resolver problemas en el lugar de trabajo. También aumentaremos nuestra capacidad para identificar y satisfacer las necesidades de capacitación y aprendizaje de los servidores públicos, concentrando la autoridad para identificar estas necesidades en el Consejo del Tesoro en lo que respecta al servicio público en general y en los viceministros en lo que respecta a cada dependencia. En cuanto a la capacitación, combinaremos dos organizaciones que ya existen Formación y Desarrollo de Canadá y el Centro Canadiense para el Desarrollo Administrativo en una nueva Escuela de Servicio Público de Canadá, con un mandato para ofrecer capacitación en las organizaciones y ayudar a los viceministros a dar capacitación específica para cada dependencia. Operación y Beneficios del Servicio Profesional de Carrera en España Rosa A. Martínez Para comprender el sistema de función pública del Estado español conviene partir de los dos modelos clásicos de ordenación de la función pública: Un modelo de carrera que fundamentalmente rige en la mayoría de los países iniciales de la Unión Europea, y cuyos elementos esenciales son: incorporación al sistema a través de empleos 103

104 de acceso; definición de la carrera profesional en función de nivel educativo exigido para el ingreso; no reconocimiento de la experiencia profesional adquirida fuera de sector público; sometimiento de materias como las retribuciones, la promoción profesional y el ámbito disciplinario a un régimen normativo estatutario; y empleo de por vida. Un modelo de empleo, irradiado de los Estados Unidos de América e imperante en algunos otros países europeos, como el Reino Unido o los Países Escandinavos; siendo sus elementos definitorios: incorporación a un puesto de trabajo concreto; exigencia de nivel de titulación y aptitudes referidas al puesto de incorporación; reconocimiento de la experiencia adquirida fuera de la Administración Pública; posibilidad de promoción pero sin que ésta se encuentra estructurada y garantizada; retribuciones negociadas individualmente; y empleo no de por vida. Las ventajas del modelo de carrera son: fomento de la estabilidad y la profesionalización del empleo público; implicación centralizada o, al menos, estrecho control por parte de los órganos centrales, tanto en los procesos de ingreso como en los procesos de movilidad interna; sistema de remuneración transparente, dada su generalidad y homogeneidad; mayor grado de fidelidad y compromiso; disminución de la dependencia del empleado público respecto de los responsables políticos, lo cual resulta indispensable para asegurar la independencia e imparcialidad de la Administración Pública. El sistema español de función pública responde desde hace dos siglos al modelo de carrera o estatutario, imponiéndose paradójicamente al liberalismo económico al ofrecer mayores ventajas frente al modelo de libre contratación y despido: La burocracia profesional, políticamente neutralizada, es, en definitiva, una transacción inteligente entre dos valores igualmente democráticos: el del sistema electivo y el de la correspondencia de los cargos y funciones con la mayor capacidad y mérito. Desde esta perspectiva, el concepto de necesidades del servicio se convierte en el módulo del comportamiento burocrático, resultando un modelo extremadamente parco en derechos y garantías funcionariales, y presenta como columna central del sistema la idea de cuerpo esto es la agrupación de funcionarios en torno a los servicios que se les encomiendan; idea trasvasada de la organización militar. Punto de inflexión importante fue la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, cuyo Texto Articulado se aprobó por Decreto /, de de febrero y que importó del Civil Service inglés la figura del funcionario generalista o interdepartamental; desjerarquizó los cuerpos incrementando la discrecionalidad política en el manejo de la burocracia; introdujo la técnica, de inspiración norteamericana, de clasificación de puestos y provisión indistinta; y rompió la exclusividad del régimen estatutario, dando cabida a otras formas de vinculación del personal con la Administración Pública: contratados administrativos y personal eventual o de confianza política. Frente al espíritu tecnocrático que supuso la Ley de, en buena medida coadyuvante de la posterior transición democrática, la Ley /, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, representa la consolidación democrática en el empleo público, así como la diversificación de tal empleo. La Constitución Española de proclama la igualdad en el acceso a las funciones y cargos públicos (Art.. ), en atención a los principios de igualdad, capacidad y mérito; remite a una normativa básica común (Art.. ) y en el contexto del Estado Autonómico, reserva al Estado la competencia exclusiva para fijar la normativa básica (Art. ª). 104

105 Como se ha indicado, a partir de la Ley de Funcionarios de, se ha posibilitado la contratación del personal en las administraciones públicas. La fórmula de la contratación administrativa, más usual en dicha Ley, ha dado paso generoso a la de la contratación laboral tras la vigencia de la Ley de Medidas de. El resultado ha sido la pérdida de identidad propia de los respectivos regímenes, estatutario y laboral, a través de un acercamiento entre ellos; a lo que no ha sido ajeno al reconocimiento de los derechos colectivos (representación y negociación) de los funcionarios. La coexistencia de ambos regímenes, cuestionada en cierta medida por el Tribunal Constitucional (Sentencia /, de de junio), ha originado un proceso de profesionalización de los empleados laborales con la condición de fijos. El tratamiento de la movilidad viene a ser uno de los más novedosos aspectos programáticos de la Ley de Medidas de. Si bien la movilidad, por derivación del derecho al cargo, ya estaba recogida en la Ley de Funcionarios de, quedaba circunscrita al ámbito de la entonces Administración Estatal, por un lado, y al de cada Administración Local, por otro. La ley de establece la movilidad cuasi universal, referida a funcionarios, entre las Administraciones Estatal, Autonómicas y Locales, con el fin de lograr una mejor utilización de los recursos humanos y de acuerdo con lo que establezcan las relaciones de puestos de trabajo (Art. ). Aunque no se trate, evidentemente, de un nuevo derecho funcionarial, sino de un principio de organización, esta previsión ha levantado grandes expectativas y desengaños. Los empleados de régimen laboral no tienen referencia legal al efecto dependiendo de las cláusulas de los correspondientes convenios colectivos. La externalización ha proliferado en España, como en otros países, en las dos últimas décadas. Criterios empresariales, en cuanto a mejora de rendimientos y desplazamiento de responsabilidades, así como la evolución de concepto de servicio público, han hecho acudir a esta técnica amparada en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Texto Refundido de de junio de (Art. ), siempre que se excluya de la misma el núcleo del correspondiente servicio público, es decir lo que implique autoridad, y se respeten ciertas condiciones: identificación taxativa, y dirección y ubicación independiente. La carencia de estos requisitos da lugar a externalizaciones impropias, como es el caso de determinados supuestos de inspección veterinaria. Con independencia del fraude legal que ello pueda suponer, existe el peligro de que los Tribunales de Justicia del Orden Social fallen considerando que se ha producido una cesión irregular de trabajadores, y obliguen a integrar a los empleados de la empresa gestora externa en la correspondiente Administración Pública. Las Leyes de Presupuestos Generales del Estado regulan esta figura, en consonancia con la citada Ley de Contratos, con ciertas reservas y requisitos. La Ley de Función Pública de, en conjunción con otras normas del mismo alcance constitucional, singularmente la Ley /, de de noviembre, Reguladora del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, refuerzan la dimensión de calidad, racionalización y eficacia con que han de actuar los empleados públicos. En este sentido, el ordenamiento jurídico español se abre decididamente a la tecnificación y modernización de la actuación administrativa en su vertiente de producción jurídica y a la adaptación permanente al ritmo de las innovaciones tecnológicas. Las nuevas tecnologías, más allá de la producción jurídica, se implantan también a las relaciones Administración-Ciudadano así: Se proclama el impulso del empleo y aplicación de técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos para el desarrollo de la actividad y competencias administrativas (Art. ), con el telón de fondo constitucional de que la Ley limitará el uso de la informática para garantizar los derechos fundamentales (Art...C.E.) 105

106 Se establece la informatización de los registros, garantizando, de manera gradual, la conexión entre los de las distintas Administraciones: General del Estado, Autonómicas o Locales, y la validez de la presentación documental en cualquiera de ellos (Art. ) Se regula el uso de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos en las notificaciones (Art. ) En definitiva se reconoce a los ciudadanos el derecho, con garantías, de la utilización de las nuevas tecnologías, derecho cuya efectividad recae en los empleados públicos. En particular, los distintos ministerios y organismos tienen informatizada la información y gestión de determinados servicios de interés general. El propósito es integrarlos al máximo en una red conjunta. Así ha nacido, por ejemplo, el Portal del Ciudadano. En el ámbito específico de la función pública existe el Registro Central de Personal, con una doble vertiente de fichero de personal y de fichero de puestos de trabajo, que permite realizar una gestión mecanizada de gran parte de los procedimientos que afectan a los recursos humanos. Algunas Comunidades Autónomas tienen servicios integrales de gestión informatizada omnicomprensiva, habiendo sido pionera en ello la de Andalucía. Los beneficios de adoptar el sistema de un servicio civil de carrera o de introducir nuevas medidas de mejora en el mismo ha de considerarse beneficioso para cualquier país. Las ventajas del sistema, en cuanto tal, ya se han señalado al comienzo. A ellos hay que añadir las que se derivan de la introducción de medidas innovadoras, como las analizadas sobre la administración electrónica, o la propia movilidad que exige capacidad de adaptación por parte del empleado público; lo cual, a su vez, deviene del contexto socioeconómico actual. La opinión generalizada es que la introducción de las técnicas gerenciales de la empresa privada ha de suponer beneficios para la Administración Pública. En todo caso, los sistemas administrativos son propensos a la inercia y a la rutina, por lo que la asunción de determinados métodos del sector privado ha de considerarse en principio beneficiosa, siempre y cuando no se pierda de vista el sentido de lo público. Uno de los principales retos que debieron afrontar las reformas de los años y fue la de presión y posición de los colectivos funcionariales. No obstante haber también señalado los beneficios que las organizaciones corporativas aportan a las Administraciones Públicas, hay igualmente que reconocer que por parte de los cuerpos de funcionarios existe cierta tendencia a la patrimonialización del servicio. Con carácter mas general se contrasta, asimismo, habitualmente una resistencia al cambio, sea éste de la índole que sea. En el contexto constitucional del Estado de las Autonomías, desde el punto de vista legislativo y de ordenación general, se requiere una considerable dosis de prudencia para que no se llegue a la desvertebración del Estado, máxime considerando que España es un país con varias lenguas oficiales. Prudencia que, en sentido contrario, exige evitar la tentación de acudir con frecuencia al Tribunal Constitucional. En suma se trata de practicar la coordinación y la colaboración. En relación con los propios empleados públicos, el propio Estado Autonómico, con desplazamiento de gran número de funcionarios del centro a la periferia, requiere de una planificación rigurosa para evitar despilfarros, que, en ocasiones, requiere reestructuraciones orgánicas y refundición o supresión de cuerpos. Asimismo, el Estado Autonómico requiere hacer esfuerzos por garantizar la movilidad a la que ya se ha aludido, potenciando a todos los efectos, la vía de convenio. 106

107 En lo que concierte a la ordenación en cada ámbito territorial de los empleados públicos, se cuestiona la bondad de los procedimientos de acceso, (oposición, concurso-oposición y concurso), en cuanto a garantes eficaces de los principios constitucionales de igualdad, capacidad y mérito, y, en definitiva, como instrumentos de selección de los mejores candidatos. Singularmente, preocupan los procesos de promoción interna, esto es el acceso restringido de quienes pertenece a un Grupo de titulación inferior a otro Grupo Superior, ya que están resultando insatisfactorios cuantitativamente. Otro problema importante es el referido a las remuneraciones, pues, por un lado las limitaciones ocasionadas por la política de convergencia europea, y por otro, la espiral salarios-precios, unidos a las excepciones posibilitadas por la legislación general presupuestaria, hacen que, a pesar de ser materia sometida a la legislación básica común, no se pueda hablar de homogeneidad retributiva en el Estado español; en algún caso, con diferencias cuantitativas notables. Como en otros aspectos señalados en puntos precedentes, el Estado Autonómico ha supuesto una descentralización obligatoria, que no realmente forzosa, para los empleados públicos. Inicialmente el imperativo y las medidas al efecto, a pesar de ser garantistas, inclusive desde el punto de vista económico, fueron acogidas, en términos generales, con recelo. A la larga se ha producido un acomodo natural, estando ya prácticamente culminado el proceso de transferencias. Además de este desplazamiento territorial, se ha producido una flexibilidad en la ordenación de la función pública, con múltiples manifestaciones: introducción de nuevas situaciones administrativas, permisos y licencias, horario y prestación de jornada, jubilaciones, etc. Operación y Beneficios de la Administración Pública en el Reino Unido Edward Page Resultaría un poco extraño pensar en las nuevas formas de gestión pública como parte del funcionamiento de lo que conocemos como el sistema de servicio público en el Reino Unido. El sistema de servicio público, entendido como un sistema en que los nombramientos y ascensos se basan en los 107

108 méritos, ha formado parte de la vida política británica durante mucho tiempo, ya que su origen generalmente se remonta a las reformas del informe Northcote-Trevelyan. Aunque las iniciativas del tipo de las nuevas formas de gestión pública probablemente serían inconcebibles sin un sistema de servicio público, rara vez se considera que ambas sean interdependientes, sobre todo porque el sistema de administración pública se da por sentado. En este caso, la pregunta se trata como dos interrogantes: cómo opera el sistema de servicio público y cuáles son los principales sucesos en cuanto a las innovaciones que se mencionan. El sistema de administración pública en el Reino Unido es bastante distinto del europeo continental y el estadounidense. Las características normales de un sistema de administración pública son que el nombramiento y los ascensos se basen en los méritos (aunque los méritos podrían definirse de manera diferente en distintos sistemas) y que quienes ingresan a un puesto pueden seguir una trayectoria profesional en la función pública. En muchos países, ese principio puede combinarse con cierto grado de politización de la administración pública. La politización de la administración pública no tiene que representar necesariamente una amenaza al sistema de administración pública cuando implica nombramientos políticos únicamente en los niveles superiores en aquellos niveles en que los servidores públicos participan en la política, ya sea que hayan sido nombrados por el oficialismo o no y cuando los nombramientos políticos se realizan sobre la base de ofrecer un mayor control político sobre la administración, a diferencia de meramente recompensar a los seguidores políticos (compárese, por ejemplo, el viejo sistema estadounidense de repartir botines mediante el uso de las influencias políticas con el uso de los nombramientos dirigidos a conformar la política sobre la base de la agenda presidencial). En el Reino Unido la norma es que no debe haber una capa superior de nombramientos políticos partidistas. El hecho de que esa propuesta se haya objetado, aunque de manera no sustancial desde mi punto de vista, se tratará a continuación. Pero el modelo de administración pública puede adoptar distintas formas, y el Reino Unido tiene un modelo de administración pública claramente despolitizado. Pasando a la segunda parte de la pregunta, acerca de diversidad de lo que se denominan iniciativas del estilo de la nueva gestión pública, la respuesta sobre la forma en que operan es que se están desarrollando con bastante rapidez. En cuanto al e-gobierno, el gobierno se ha comprometido a tener en línea para diciembre de todas las transacciones que se puedan manejar en línea. Se ha establecido una oficina del e-enviado dentro de la oficina del gabinete ( que a finales de afirmaba tener el por ciento de los servicios disponibles por vía electrónica y que va por buen camino para cumplir con la meta de tenerlos todos para. La finalidad de esta meta es la de tener, de acuerdo con el informe de de la Oficina Nacional de Auditoría Mejores Servicios Públicos a través del e-gobierno, más opciones, mejor accesibilidad, mayor comodidad, más rapidez y mayor eficiencia. El informe afirma que esa mayor eficiencia podría reducir sustancialmente para las grandes empresas los costos administrativos de sus transacciones con el gobierno. La oficina del e-enviado tiene la mira puesta más allá de la fecha de : una vez alcanzada la meta de tener todo en línea, está pensando más activamente en el potencial que tiene el e-gobierno de revolucionar los servicios (véase el informe de la Unidad de Desempeño e Innovación Servicios gubernamentales electrónicos para el Siglo XXI ). Si consideramos el papel de las organizaciones privadas en el manejo de los servicios públicos, se ha seguido la misma tendencia desde la década de los ochenta. El énfasis ha cambiado en ocasiones. En el gobierno local, la política del partido conservador de que sean obligatorias las licitaciones se ha visto sustituida a partir de por un proceso de planeación basado en el mejor valor según el cual los 108

109 gobiernos locales deben mostrar ahorros en eficiencia continuos en la prestación de sus servicios. Aunque se ha eliminado parte de la obligatoriedad jurídica de licitar los servicios, sigue habiendo presiones muy fuertes sobre los gobiernos locales a través de los sistemas de auditoría y de inspección, así como una presión continua sobre las finanzas locales, para que los servicios se ofrezcan a organizaciones del sector privado. Muchos servicios públicos medulares entre ellos el reclutamiento de servidores públicos son manejados por organizaciones del sector privado. La revolución informática ha ofrecido oportunidades particularmente amplias para que el sector público compre conocimientos al sector privado. Además, hay una gran variedad de esquemas para la participación de las finanzas e iniciativas del sector privado en la prestación de los servicios públicos. Hay una gran diversidad de asociaciones entre el sector público y privado; tal vez la más controvertida sea la Iniciativa de Finanzas Privadas (IFP) que se introdujo en y se desarrolló aún más con el gobierno del partido neolaborista. En términos generales, una IFP es un contrato con una organización del sector privado (a menudo un consorcio) para la prestación de servicios públicos. Con frecuencia implica la construcción y subsecuente manejo de un activo fijo. Como lo expone un informe de la Oficina Nacional de Auditorías sobre el desempeño de las IFP en la construcción, las IFP se han empleado para programas hospitalarios importantes, siete cárceles, nueve carreteras y varios otros proyectos, como la adaptación de oficinas ministeriales e instalaciones para capacitación. La remodelación de las oficinas centrales del Ministerio de Defensa en Whitehall es materia de un contrato de IFP a años. De acuerdo con la Oficina Nacional de Auditorías, esto ha acarreado beneficios importantes en la construcción de infraestructura pública. Aunque es posible señalar éxitos de la IFP y de otras asociaciones en que participa el sector privado, también es importante reconocer que tienen que estar bien administradas y ser adecuadas para la tarea de que se trate. Algunas veces han fallado los arreglos de tipo asociación. Entre ellos se cuentan los problemas en la Oficina de Pasaportes en junio de (cuando la transición a un nuevo sistema de computación operado por Siemens causó grandes demoras y multitudes indignadas frente a las oficinas de pasaportes durante el período pico de la temporada de vacaciones). Capita, que maneja a gran cantidad de servicios públicos, se ha visto involucrada en varios fracasos, incluyendo el relacionado con las cuentas de educación individuales (en que las deficiencias en la vigilancia permitieron que algunos defraudadores obtuvieran becas dirigidas a la capacitación de jóvenes) y el colapso de los pagos de ayuda para vivienda en Westminster. También las asociaciones son temas de polémica: las propuestas para modernizar el metro de Londres han sido particularmente controvertidas y la IFP para construir un nuevo hospital en Worcester que implicaba cerrar un hospital existente generaron la controversia suficiente para hacer que un antiguo consultor del sector hospitalario presentara su candidatura en oposición a la del diputado laborista en funciones y ganara por un amplio margen en las elecciones generales de. Nada de esto tiene como fin sugerir que hay evidencias de problemas sistémicos con los esquemas de asociación público-privada e IFP, sino que los cálculos de costos y beneficios, la administración de los contratos y la exploración de alternativas tienen que llevarse a cabo con cuidado. En Inglaterra, ha habido una diversidad de cambios importantes en la administración pública desde la década de los ochenta. Las reformas de esa década, además de enfocarse a la privatización y el uso cada vez mayor del sector privado para la prestación de los servicios públicos, se centraron en introducir lo que se percibía como las ventajas del sector privado en el sector público. La autonomía pre- 109

110 supuestal y de planeación del personal de los ministerios fue una de las respuestas. Tal vez el más visible de los cambios fue la creación de organismos de siguientes pasos después de : organizaciones que antes formaban parte de algún ministerio, pero que pasaron a ser organizaciones independientes con sus propios directores ejecutivos y con flexibilidad administrativa, aunque bajo el control de los ministerios que, entre otras cosas, los hacían responsables de cumplir con las metas establecidas en colaboración con el ministerio. El lema del gobierno de Blair, aunque hay señales de que este término podría estar perdiendo adeptos, es modernización. En, el gobierno publicó el libro blanco La modernización del gobierno que sirvió durante varios años como fuente de ideas para la reforma de la administración pública. Uno de los elementos claves en los primeros años fue el deseo de establecer un gobierno copartícipe : una mayor colaboración intergubernamental para abordar los problemas difíciles de las políticas. Un logro que el gobierno se adjudica en este sentido fue la Unidad de los Sin Techo, que parece haber generado una reducción sustancial en el número de personas que dormían en la calle. Otro lema de los primeros años fue el de políticas basadas en pruebas y, a fin de encontrar mayores pruebas, la oficina del gabinete creó un Centro de Estudios de Administración y Políticas para encontrar pruebas para mejorar la capacidad de formulación de políticas del gobierno y la Unidad de Exclusión Social intentó crear estrategias para enfrentar las privaciones sociales y económicas y también una Unidad de Desempeño e Innovación (actualmente la Unidad Estratégica) para establecer políticas que cubrieran toda la gama de responsabilidades gubernamentales. Durante la campaña para las elecciones de, la agenda de la reforma del servicio público cambió su enfoque para concentrarse en la entrega de los servicios. Este rubro siempre ha sido una parte importante del enfoque de la Tesorería para controlar el gasto gubernamental bajo el régimen laborista, con la creación de los Acuerdos sobre Servicios Públicos (PSA), metas que supuestamente tenían que cumplirse como parte del trato para captar mayores ingresos. La creación de la Oficina para la Reforma de los Servicios Públicos, así como la Unidad de Entrega dentro de la oficina del gabinete constituyen una señal más de la clara intención de mejorar la entrega de servicios, principalmente dentro de las metas de los PSA. Una posible crítica del gobierno a este respecto es la diversidad de distintas organizaciones con objetivos similarmente orientados a la entrega, que incluyen los de la oficina del gabinete (aunque las reformas del verano de algo modernizaron las cosas) y la Tesorería. El hecho de que el Reino Unido tenga un sistema profesionalizado de administración pública no significa que no haya problemas al margen de la politización, disfrazada o real. Las acusaciones se derivan sobre todo del aumento en el número de consejeros especiales : más de en comparación con los menos de que había en. Se han criticado también los nombramientos de simpatizantes del partido laborista en la administración pública, como Michael Barber (de la Unidad de Entrega) y Geoff Mulgan (de la Unidad Estratégica). Esta politización explotó en forma en con el caso de Stephen Byers, ministro de Blair, cuya consejera especial, la Srita. Jo Moore, avergonzó al gobierno al circular un correo electrónico el de septiembre con la opinión de que era un buen día para enterrar las malas noticias (y las malas noticias a que se refería eran las relacionadas con los gastos de los concejales de los gobiernos locales). Ella se disculpó, pero a pesar de las críticas de la prensa, permaneció en su puesto. La Srita. Moore fue acusada de hacer lo mismo cuando murió la Princesa Margarita en. Se cree que Martin Sixsmith, jefe de la Oficina de Comunicación Social de Byers y un partidario de los laboristas recientemente nombrado funcionario público de alto nivel, informó a la prensa acerca del intento de Moore de enterrar más malas noticias. El señor Byers anunció que tanto Moore como 110

111 Sixsmith renunciarían. Moore sí lo hizo, pero Sixsmith afirmó que él nunca había renunciado y no se salió sin armar escándalo. Este episodio provocó la caída de Stephen Byers y se afirma que le costó a Richard Mottram, su secretario permanente (totalmente inocente), el más alto puesto de Secretario Permanente en la oficina del gabinete. Vale la pena relatar este episodio, ya que indica cómo algunas desviaciones aparentes de la norma de la neutralidad en la administración pública, posiblemente bastante menores en términos internacionales, pueden ser causa de irritación en el sistema profesionalizado de administración pública en el Reino Unido. Las acusaciones de amiguismo tienen que ser vistas en contexto, ya que los asesores han sido una característica constante de Whitehall durante muchos años (aunque los críticos dirían que la escala es de tal tamaño que los asesores representan actualmente una red de influencia alterna a la de los altos funcionarios de la administración pública) y los gobiernos han nombrado anteriormente a personas políticamente confiables para los altos puestos de la administración pública (Peter Levene Michael, consejero del conservador Ministro de la Defensa llegó a ser Jefe de Adquisiciones de la Defensa en y Terry Burns, asesor económico de la Tesorería, llegó a ser Secretario Permanente en la Tesorería en ). Por la época del caso Byers, la exigencia de que se estableciera una ley para la administración pública que definiera, entre otras cosas, el alcance y las responsabilidades de los asesores y la forma en que deberían manejarse los nombramientos externos tuvo respuesta en la promesa del gobierno de que empezaría a trabajar en la elaboración de un documento de consulta como base para la legislación. La descentralización de la administración pública fue un objetivo muy popular en las décadas de los ochenta y noventa con la descentralización del reclutamiento y la calificación por debajo de los niveles altos de la administración pública, la autonomía presupuestal y las dependencias de siguientes pasos. Una de las tendencias después de fue la del restablecimiento dentro de los departamentos de la capacidad general de administración, sobre todo en la gestión de los recursos humanos. Una forma diferente de centralización ha sido resultado del poder cada vez mayor de la Tesorería, algo común en las democracias modernas. Entre las razones más importantes para la influencia cada vez mayor de la Tesorería se encuentra el régimen del Acuerdo de Servicios Públicos. Éste permite que el Ministro de Hacienda y los funcionarios de la Tesorería discutan de manera bastante detallada con los departamentos individuales el desempeño en ámbitos de políticas específicas. Los PSA son, por cierto, también de alta prioridad para la Unidad de Entrega, que se ocupa igualmente de resolver cómo pueden cumplirse. Uno de los cambios en cuanto a flexibilidad que ha acompañado al enfoque hacia la entrega ha sido el énfasis creciente que se ha dado en la gestión de las trayectorias profesionales a la adquisición de experiencia en la administración de alguna oficina o proyecto fuera de Whitehall y en la vida real, por decirlo de alguna manera. Así, lo que antes servía de base para una trayectoria prometedora en la administración pública, como trabajar en la oficina privada de algún ministro o en un equipo que producía legislación, ya no tiene el valor que tenía antes. Está por verse qué tanto se mantendrá esta tendencia, pero sí tiene un impacto perceptible en las elecciones de la trayectoria profesional de los servidores públicos más jóvenes que aspiran a alcanzar puestos más altos, los cuales con frecuencia cada vez mayor seleccionan puestos operativos y de administración de proyectos. 111

112 Ha habido una tendencia cada vez mayor de nombrar en los puestos altos de la administración pública a personas que no vienen de Whitehall; algunos provenientes del sector privado, pero también muchos de organizaciones voluntarias y otros organismos del sector público. Los resultados de esta situación han sido desiguales. Hay algunos éxitos notables, como el de Moira Wallace (anteriormente Jefa de la Unidad de los Sin Techo y actualmente Directora general de la Unidad de Políticas Penales en el Ministerio del Interior, dirigida a la entrega de promesas en la justicia penal) y algunos otros en que la capacidad para promover el cambio desde el exterior tuvo un menor éxito directo; por ejemplo, Michael Bichard, que fue un secretario permanente muy exitoso y que sin embargo se jubiló anticipadamente siguió siendo un crítico de la cultura de Whitehall. Servicio Civil de Carrera: La Función Pública a la Francesa Antoine Tahoces Pueden considerarse tres elementos básicos en el concepto de función Pública en Francia: los cuerpos de servidores públicos, la selección y la descentralización. La administración de los recursos humanos públicos puede organizarse en sistema de puestos o en sistema de cuerpos; Francia deliberadamente ha optado por el concepto de los cuerpos que permitan separar el puesto funcional de la persona. El cuerpo permite organizar la selección sobre elementos genéricos que abarcan a todos los puestos de un mismo nivel de responsabilidad. A estos elementos genéricos se agregan los conocimientos específicos para poder evaluar a los candidatos en el momento de ingresar al puesto. Este sistema permite facilitar la movilidad de los servidores públicos que sólo se capacitarán en las competencias específicas del nuevo puesto. La selección es para muchos el elemento básico del servicio civil. En el sistema Central Francés (Federal) el concepto más conocido está relacionado con la Escuela Nacional de Administración (ENA) que permite a los candidatos que consiguen superar todas las pruebas escoger, en orden de mérito entre los puestos vacantes de las diversas administraciones, la plaza que corresponde a sus aspiraciones. 112

113 La descentralización creó la Función Pública Territorial que corresponde en México, a Estados y Municipios. El concepto de selección y nombramiento es diferente entre las dos funciones públicas local y central aunque los niveles y pruebas sean equivalentes. Existe un instituto autónomo, descentralizado y de administración paritaria entre electos locales y servidores de carrera que establece las listas de elegibles a través de concursos de oposición que permiten a los representantes de los gobiernos locales seleccionar en última instancia al servidor público idóneo entre los mejores candidatos del concurso. Este proceso permitió a los poderes locales, que acababan de recibir más responsabilidades después de las leyes de descentralización, contar con servidores preparados para enfrentar el reto de las nuevas competencias locales. Hoy día, varios investigadores encabezados por el Consejo de Estado, que es el Órgano Superior de la Justicia Administrativa y que participa en la regulación y normatividad del servicio civil, consideran que se pueden cuestionar algunos elementos del servicio civil como por ejemplo el carácter particular del derecho laboral (público y privado) o el tamaño de la función pública (desde los niveles mas altos hasta los servidores de base). Pero dos elementos reciben una adhesión sin limites. Por una parte, el sistema de selección tanto central (ENA) como local permite atraer a los mejores servidores públicos. La movilidad tanto horizontal como vertical en la misma administración o en las otras funciones públicas contribuye al desarrollo de los mejores servidores que de esta manera permanecen al servicio del público. Un segundo elemento participa en el éxito del sistema francés, así como lo pretenden varios expertos, es el concepto de separación de las funciones de reclutamiento y selección de los poderes del político en materia de nombramiento. Los servidores públicos que determinan libremente las administraciones donde quieren laborar (a nivel Central) o los servidores territoriales que reciben su nombramiento del electo representante de la Institución, no dependen de los resultados de las diversas elecciones. Con esto contribuyen a transparentar la administración pública (por ejemplo al momento de cambio de electo o de alta gerencia) porque pueden permanecer en sus puestos siempre y cuando cumplan con las obligaciones de neutralidad, de eficiencia y de profesionalismo. Si el sistema de selección aumenta los resultados en materia de competitividad, la separación de funciones de selección y de nombramiento facilita, la rendición de cuentas y la transparencia. El concepto de los concursos de oposición y de las listas de elegibles permite democráticamente a todos los ciudadanos acceder a los cargos públicos sin obligación de pertenencia a un partido político. En fin la equivalencia de sistemas de selección permite una movilidad entre las diversas funciones públicas y una adaptabilidad de los servidores públicos a las necesidades y cambios en las diversas administraciones. Esta presentación muy sintética del sistema Francés, mas bien dicho de los sistemas Franceses, es la aportación que podemos hoy hacer. Algunos conceptos podrían adaptarse para mañana facilitar la implantación de un moderno, transparente y eficiente sistema de servicio civil mexicano. 113

114 Operación y Beneficios del Servicio Profesional de Carrera Preguntas y Respuestas ) ) ) Cuáles son las habilidades y destrezas básicas que deberían tener los servidores públicos? En el caso francés, no importa tanto el perfil de la persona, lo que se hace es separar el perfil de ésta del perfil del puesto, con esto se busca que sea la persona la que se adapte al puesto, y no a la inversa. Cuáles son los parámetros que se utilizan para evaluar al mérito? Hay dos formas para abordar este asunto. Por un lado, lo que se puede llamar un sistema de indicadores de capacidades, es decir, un concepto especializado que se supone que debe tener objetivos neutros. La segunda manera es mediante una evaluación. En el caso de España, el mérito se evalúa a través del concurso de oposición, el cual consiste, en demostrar los méritos que uno tiene, ya sea que se vaya a acceder a colectivos generalistas, a cuerpos generalistas; o de manera específica, que se vaya a acceder al magisterio, a la judicatura o a la medicina. En la actualidad, se está trabajando en la posible modificación del concurso, uno de los procedimientos que se busca instrumentar es la preselección de candidatos en época universitaria. Por otra parte, en España se tienen catalogados los puestos de trabajo, los requisitos del puesto y por tanto, se puede conocer el perfil, por lo que a la hora de hacer el concurso público, se le puede adjudicar el puesto al que más méritos tenga en función a ese perfil. En el caso de Francia, se utilizan tres sistema para el ingreso y para el ascenso en el servicio civil de carrera. El primero, es el sistema de concurso de oposición. Este sistema permite ingresar a los nuevos servidores públicos, los que salen de la universidad, y permite también que los que entraron por otras puertas, asciendan en los escalafones del servicio. Es decir, compiten los que salen de la universidad, en igualdad de oportunidades, con los servidores que ya se encontraban en la dependencia. La institución es la que determina quién es el mejor. El otro sistema, consiste en que el jefe inmediato superior hace una evaluación a través de un sistema de puntajes, los cuales se acumulan hasta reunir los puntos necesarios para ascender, es un sistema considerado de antigüedad. El último sistema, es más bien un sistema de la iniciativa privada. Es el sistema de la empresa Renault, que se basa en crear grupos evaluadores, y no dejar sólo al jefe inmediato superior, la evaluación del desempeño. Este grupo evaluador está constituido por cuatro personas, el jefe inmediato superior; el superior del jefe inmediato superior; un cliente, interno, externo, o un subalterno, y lo que llamamos un evaluador profesional, que es una persona del mismo nivel que el evaluado. Cuáles son los criterios que se utilizan en la evaluación de los servidores públicos y con qué frecuencia se les evalúa? En el caso de Canadá se utilizan criterios como: educación formal, conocimiento, capacidades y disponibilidad personal. Asimismo, se cuenta con sistemas establecidos que evalúan distintas capacidades, dependiendo del nivel y del peso que requiere el puesto. 114

115 ) ) ) Cuánto tiempo lleva consolidar un servicio civil de carrera? No existe un parámetro que determine cuánto es necesario para consolidar un servicio civil de carrera. Cada reforma tiene sus propios tiempos y depende de la presión nacional que exista para llevarla a cabo. Por ejemplo, en el Reino Unido, la sociedad ejerció durante cuarenta o cincuenta años mucha presión para que se instrumentara la reforma del servicio civil. Lo que es cierto es que, en la actualidad, es más factible hacer cualquier reforma que en momentos pretéritos. El grado de formación, el grado de sensibilidad de las sociedades; la intercomunicación que hay, es un terreno abonado para que los tiempos puedan acortarse. En cualquier caso, no hay que perder de vista que las reformas en gran medida tienen que tener refrendos normativos, cuando no legales. Y eso sí excede cualquier planteamiento que pueda hacerse desde un punto de vista académico o técnico. Ahí el juego político influye mucho. En España, la reforma de la Ley de Medidas de Función Pública para hacer un estatuto omnicomprensivo, se trabajó por más de tres años y aunque ésta se presentó al Congreso, al cerrar la legislatura decayó. Además, en el caso de España, la implantación del estado autonómico significó una revolución con toda la regla, porque para evitar el despilfarro, los funcionarios se tuvieron que marchar a las comunidades autónomas. En principio hubo resistencias. Y eso fue también, junto a los espacios temporales, uno de los primeros obstáculos. Pero puede decirse, que en la actualidad, el estado autonómico se ha consolidado. O sea que los tiempos no son, si se consideran los beneficios que pueden reportar, excesivamente largos. En cualquier caso, se debe insistir en que para cualquier tipo de reforma comprensiva, omnicomprensiva o puntual, lo fundamental es tener un buen diagnóstico, de partida. Diagnóstico de partida que también requiere tiempos. El tiempo no debe ser un obstáculo, lo que se debe tener claro es que la reforma del servicio civil de carrera, es una reforma que se necesita hacer. Cuáles son los principales obstáculos que impiden consolidar un servicio civil de carrera? En el contexto canadiense, encontramos un problema principalmente: que al personal que no desempeña bien su trabajo no se le puede despedir. Parte de este problema tiene que ver con que éste tiene derecho a una audiencia por terceros, en la que se tiene que demostrar que su desempeño en el trabajo es ineficiente. Además, se le tiene que volver a capacitar para que supere sus deficiencias, antes de despedirlo. Cuáles son los aspectos positivos de instrumentar un servicio civil de carrera? En Francia, la constitución permite, que los servidores públicos de carrera puedan estar sindicalizados. Sin embargo, el estar sindicalizado, no cambia las condiciones de empleo ya que, quien tiene el poder de nombrar al funcionario es siempre el representante institucional, el ministro o el presidente municipal. Y la única condición para que se dé el nombramiento es estar en la lista de elegibles, de los mejores.

116 La Posición del Congreso sobre la Ley del Servicio Profesional de Carrera Nota editorial: El contenido de las ponencias presentadas por los participantes en este panel responde a las siguientes preguntas: Considera usted que es necesario profesionalizar la administración pública en México? Cree que el establecimiento de un Servicio Profesional de Carrera contribuirá a esta profesionalización? El moderador de este panel fue Leo Zuckermann.

117 La posición del Congreso sobre la Ley del Servicio Profesional de Carrera César Jáuregui Reconocemos que en la ciudadanía existe todavía un déficit en la labor que realizan los políticos y por ello es fundamental que la Reforma del Estado que se está realizando, transite verdaderamente por esta frontera que es la Administración Pública, pues es el rostro y la imagen que tiene el ciudadano de sus gobernantes y es importante que esta imagen que queremos plasmar, no quede solamente en el voluntarismo o en el propósito. Tiene que quedar en un esfuerzo legislativo, a través de reglas claras y precisas. La motivación que tuvimos fue saber cómo lograr un Servicio Profesional de Carrera en México, que no fuese una copia extralógica de moldes o paradigmas que han sido exitosos en otros países, y conociendo nuestra realidad difícilmente se pudieran aplicar. Por ello nos dimos a la tarea, como legisladores, de buscar concretar en una Ley, elementos de técnica legislativa sencillos, que fuesen apreciados por los encargados de aplicar el Sistema. Los legisladores trabajamos con dos insumos exclusivamente: la Ley y la realidad. Cuando la Ley no funciona, se debe generalmente a las deficiencias en la forma en que redactamos. Pero cuando la realidad choca con alguna Legislación es debido a que los operadores de esta Ley no tienen el interés, los conocimientos o la voluntad de llevar a cabo este tipo de mecanismos. Por eso procuramos que la Ley tenga el elemento de sencillez, de claridad, de austeridad y de gradualidad. Y con esto, quiero decir que sea conocida por todos, que logre ser entendida por quienes deseen ingresar al Servicio; y que realmente sea un instrumento de cambio, entendido como una mejoría o una modernización de la función pública. Seguramente los especialistas podrán censurar o reprobar algunos de los mecanismos que ahí están contemplados, ya sea una Dirección a través de una Secretaría de la función pública; o la creación de siete Subsistemas, o el establecimiento de un Consejo Consultivo, o la creación de los Comités en cada dependencia; o bien el Registro del Padrón Ciudadano, para que se pueda ahí conocer -en base a los méritos- el desempeño profesional de cada uno de los servidores públicos. 117

118 Todo ello puede ser quizás establecido de otra manera o quizás redactado de una mejor práctica, pero este fue el mecanismo en el cual los legisladores de todos los grupos parlamentarios en el Senado de la República, pudimos concretar un acuerdo. Entonces, una mayoría de miembros Senadores, sin ningún voto en contra, realmente habla de que se hizo un esfuerzo de cabildeo importante para concretar esta Legislación. Definitivamente la propuesta puede mejorarse. Ninguna Ley es acabada, ni ninguna Ley es perfecta. Pero sí creemos que hoy, cuanto antes, debe ponerse en práctica, pues al dejarla en indefinición, esta Legislación corre el riesgo de pasar al olvido si no se aprueba rápidamente en la Cámara de los Diputados. Hay un período de tres años dentro del cual se van a hacer los cambios y las modificaciones que tiene que ir probando el sistema para que éste sea eficiente y por ello, nosotros estamos confiados en que están los mecanismos de reglamentación secundaria, suficientemente determinados, para que tenga éxito y se hagan los correctivos correspondientes. Pero fundamentalmente tenemos que ver el propósito de la Ley. Nosotros queremos erradicar con esa inauguración que se hace cada ó cada años dentro de las Administraciones Públicas Municipales, Estatales o Federales, con la entrada de camadas de funcionarios que muchas veces no responden a los perfiles de la Administración y sí a las relaciones de amiguismo, compadrazgo y en ocasiones, de parentela que se tienen con los nuevos gobernantes. Eso para nosotros es un factor que debe de terminar. Ver a la Administración Pública como un botín, debe ser ya descartado de nuestra realidad, sobre todo hoy en día en que se respira una pluralidad, que permite a todos actuar en libertad y que el servidor público pueda ser apreciado en torno a sus méritos y sus capacidades y no por las relaciones o los vínculos que genere dentro de la Administración. Esta apreciación desde luego va acompañada de evaluaciones que no solamente -y ese es un punto muy importante que quiero destacar de esta ley- tienen qué ver con lo individual, sino también con el elemento colectivo. Generalmente, los Planes Nacionales de Desarrollo se establecen en el inicio de cada Administración; y de manera rimbombante y exuberante se dan a conocer los logros o los objetivos que pretende cada Administración. El problema es que al culminar cada Administración, se pierden en el olvido y no se conoce realmente si se lograron aquilatar o se lograron de alguna manera acercar en el esfuerzo gubernamental. Otro punto importante es que a través del Servicio Público Profesional de Carrera, queremos vincular a la Administración Pública con el Poder Legislativo, a través de los Planes Nacionales de Desarrollo. Ya la Ley Orgánica del Congreso General del Gobierno, en su Artículo, Párrafo V, establece que las Comisiones en la Cámara de Diputados vigilan que realmente los programas, dentro de los distintos ramos de la Administración, se cumplan. Y en todo caso, emitirán opinión fundada a la Comisión de Presupuesto, para abrir la posibilidad a adiciones, modificaciones o supresión de algunos de los programas. Hoy en día la evaluación colectiva, a través de las metas del Plan Nacional de Desarrollo, debe ser una realidad y no simplemente catálogo de publicidad del Gobierno en turno. Esto es una realidad que se tiene que cumplir. 118

119 Aspectos relevantes de la iniciativa respecto del Servicio Civil de Carrera Magdalena Núñez En el Partido de la Revolución Democrática consideramos que los cambios profundos que requiere nuestra nación están íntimamente ligados a conceptos básicos de la administración pública. El fortalecimiento de las instituciones gubernamentales supone, también, su funcionamiento eficaz y honesto. Pensar una administración pública profesionalizada y eficiente es pensar en la posibilidad de erradicar definitivamente la corrupción de nuestras instituciones. Para conseguir que desde el poder ejecutivo federal tenga lugar una orientación diferente de las funciones de las secretarías de estado, es necesario redefinir el papel de éstas, más allá de las atribuciones legales que les son inherentes; es decir, se tiene que redimensionar la influencia de su actividad en la vida diaria de nuestro país. Se requiere de cambios que contengan una visión integral de lo que es gobernar, con experiencia, estabilidad y programáticamente. Cada gobierno, de acuerdo con su origen, imprimirá su estilo, es cierto; sin embargo, los programas de gobierno no pueden detenerse por los cambios de administración. Los servidores públicos dedicados a la atención de asignaturas de alta especialización deben contar con una visión amplia que se preocupe por los intereses de la dependencia gubernamental y no del funcionario en turno. Los programas destinados a la atención de prioridades sociales no pueden detenerse o cambiar de sentido drásticamente por el arribo de nuevos colaboradores del presidente de la república. También es importante que los nuevos secretarios de estado y sus colaboradores más cercanos cuenten con la seguridad de que existen cuerpos técnicos especializados en diferentes materias que brindarán sus conocimientos y experiencia en el seguimiento de los programas vigentes y en la elaboración de los nuevos. La improvisación y el desconocimiento llevan necesariamente a la atención de asuntos urgentes, cuando no se tiene el apoyo como el que se pretende con servidores públicos de carrera que trabajen para la institución. La iniciativa de Ley que presenté ante la H. Cámara de Diputados, pretende ser un instrumento legal moderno que nos ayude a materializar los conceptos arriba enunciados. Para tal fin, dentro del 119

120 catálogo de puestos que formarían parte del servicio profesional de carrera debe considerarse desde los denominados líder coordinador de proyectos hasta el Oficial Mayor. En otros espacios de discusión, se me ha preguntado si no considero que la Oficialía Mayor es un puesto de características tales que forma parte de un conjunto de puestos que se ocupan por designación. Opino lo contrario. Las oficialías mayores, cuya función es eminentemente administrativa y de manejo de puestos, requiere contar con especialistas en las áreas de manejo de recursos humanos y materiales, así como en la adquisición de bienes. Estos no son temas sencillos, y la trascendencia de las funciones asignadas no debe dejarse en manos inexpertas. En los tiempos actuales, está demostrada la eficiencia del trabajo en cuerpos colegiados, donde se encuentran representados los principales actores sociales. Así, dentro de las propuestas incorporadas a la Iniciativa que presenté ante la Cámara de Diputados, está la que corresponde a la integración del Consejo: una instancia máxima deliberativa, normativa y resolutiva de la Administración Pública Federal en materia del Servicio Profesional de Carrera y de la que formarán parte, además de la representación del Ejecutivo Federal, una representación proporcional del Congreso de la Unión, con tres senadores y tres diputados provenientes de las tres fuerzas políticas con mayor representatividad. Más aún, la propia Iniciativa prevé la posibilidad de que, cuando el Consejo así lo determine, se podrán instrumentar mecanismos de participación ciudadana que permitan diseñar y realizar acciones y políticas para mejorar al sistema de servicio civil de carrera. Esto debe destacarse porque en una sociedad donde cada vez es más necesaria la participación colectiva en la toma de decisiones fundamentales, involucrar en temas como este a destacados personajes de la vida del país u organizaciones prestigiadas, otorga al servicio profesional de carrera de claridad y transparencia en el desempeño. La Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo tiene asignadas las funciones más importantes para la vida de la administración pública, por ejemplo, es la encargada de la fiscalización de actividades de los servidores públicos. A nuestro juicio, encargarle lo inherente al Servicio Profesional de carrera, es sinónimo de fortalecimiento de una dependencia tan importante. Cabe destacar que en la iniciativa referida, los órganos colegiados que intervendrían en su aplicación, tomarán como base criterios de pluralidad y de eficacia. Por ello, en cada dependencia del Ejecutivo Federal habrá comités técnicos que de acuerdo con sus propias necesidades, planteen ante el Consejo los perfiles necesarios para la sistematización del servicio profesional de carrera en cada una de las Secretarías. Consideramos que la persona que desee laborar en la administración pública, con una adecuada aplicación de la iniciativa de ley que sometí a consideración de mis compañeros legisladores en la Cámara de Diputados, podrá hacerlo con la convicción de que encontrará posibilidades de desarrollo y crecimiento personal y profesional, y que además, gozará de estabilidad en el empleo con base en un riguroso sistema meritocrático que premie su esfuerzo. Sin embargo, es importante tener claro que, así como la instrumentación de un Servicio Profesional de Carrera puede significar un proyecto atractivo de vida para un profesionista, también en el ámbito de la administración pública de nuestro país representa la oportunidad de cristalizar viejas aspiraciones de eficacia, transparencia y seguimiento a las políticas públicas y de proyectos de utilidad colectiva. 120

121 La profesionalización de la administración pública no puede aplazarse por más tiempo. Tomemos ejemplo de experiencias como las de Francia, Inglaterra, Estados Unidos de Norteamérica, que han demostrado que la eficacia de sus gobiernos no se mezcla con el color de quien encabece cada gobierno. La posición del Congreso sobre la Ley del Servicio Profesional de Carrera Carlos Rojas El primer punto que debemos respondernos sobre la profesionalización de la administración pública federal es si se requiere una Ley. En este sentido, debemos reconocer que la profesionalización del servicio público es un asunto de gran trascendencia para nuestro país y para todos los mexicanos. La profesionalización concreta un largo esfuerzo de varias generaciones que han estado empeñadas en construir una administración pública eficaz, honesta, comprometida con la solución de los problemas y necesidades de la gente, así como con el desarrollo nacional. Esa ha sido la base para la construcción de las instituciones, en cuyo proceso la capacidad y la calidad de los servidores públicos han. Sin embargo, hay que admitir que no siempre su vocación, experiencia y talento son reconocidos con justicia. La discrecionalidad para el nombramiento, promoción y remoción de los servidores públicos de todos los niveles representa una limitante, la mayoría de las veces perjudicial, para responder a la demanda de contar con un gobierno que atienda las necesidades y las aspiraciones de los mexicanos. Cada seis años, con el cambio de gobierno o cuando los titulares de las dependencias son sustituidos, miles de servidores públicos, en quienes descansa el funcionamiento del gobierno, deben asumir que con base en la discrecionalidad de los nuevos funcionarios superiores pueden perder su empleo, sin que se tome en cuenta su experiencia, capacidad, derechos y conocimientos. Esos servidores, erróneamente denominados de confianza, son despedidos sin más justificación que no ser conocidos por su nuevo jefe o por no contar con las relaciones personales que les permitan mantenerse en sus puestos. Por eso, la Ley para el Servicio Público Profesional es fundamental para que, en el marco de la transformación democrática, el gobierno cuente con servidores públicos altamente calificados. La puesta en 121

122 práctica de la Ley es un ejercicio de transparencia y equidad, ya que debe permitir a cualquier ciudadano, con la capacidad y los conocimientos necesarios, colaborar en beneficio de la comunidad. También se trata de establecer un sistema donde la acción del gobierno no se detenga, sea consistente, oportuna y que la realicen quienes tienen las mejores herramientas, capacidad, talento, voluntad y compromiso. Precisamente en el año, el profesionalismo, el compromiso con el servicio público y la lealtad hacia las instituciones de los funcionarios del Sector Público facilitaron el proceso de alternancia en el Poder Ejecutivo Federal sin sobresaltos. Su colaboración permitió la continuidad de los programas públicos y de las acciones de gobierno para atender a la sociedad, y ha sido decisiva para mantener, a pesar de todo, la gobernabilidad del país. En suma, la Ley que aprobó el Senado es determinante para reformar al Estado. Esa reforma demanda fortalecer a las instituciones, mediante leyes que respondan a la necesidad de contar con una administración eficiente y que establezca la igualdad de oportunidades a todos los mexicanos. Así, una vez resuelta la pertinencia de la Ley, es conveniente reflexionar sobre un sistema de esta naturaleza en México, que opere sobre los principios de legalidad, eficiencia, objetividad, equidad, igualdad de oportunidades, calidad, imparcialidad, justicia, competencia por mérito y lealtad institucional. Para ello, se requiere una ley que de manera ordenada defina reglas claras para planear adecuadamente el desarrollo de la administración pública federal, al tiempo de que se reconozcan los derechos de los servidores públicos de confianza. Estos últimos tendrán a su alcance un marco jurídico que otorgue certidumbre a su quehacer, estimule la productividad y establezca procedimientos justos para evaluar sus capacidades y desempeño. El reto consiste, entonces, en plantear un sistema ágil, justo y que garantice eficacia en la aplicación de las políticas públicas. Por eso, las características esenciales que orienten la puesta en marcha y operación de este sistema deben ser la flexibilidad, la descentralización y la gradualidad. Cuando hablamos de flexibilidad nos referimos a evitar la creación de estructuras o normas jurídicas que impliquen una aplicación a tabla rasa u homogénea del sistema en todas las dependencias del gobierno. Cada institución tiene particularidades que deben tomarse en cuenta y, en este sentido, la ley debe evitar caer en la rigidez. Por el contrario, debe ser una legislación que sirva de marco general. Si hubiéramos optado por un cuerpo jurídico que pretendiera responder a cada uno de los supuestos que pueden ocurrir en el proceso de ingreso, permanencia, promoción y retiro de los servidores públicos, lo más probable es que habrían aparecido insuficiencias al no considerar aspectos particulares que deben ser resueltos en cada área de la administración pública; hubiéramos hecho un sistema absolutamente inoperante. Por ello, y aunque se ha previsto que la nueva Secretaría de la Función Pública coordinará el sistema y, de manera general, establecerá las directrices de operación, será en cada dependencia, de acuerdo con sus propias características y de manera descentralizada, donde se definirán los alcances y modalidades del servicio profesional de carrera. Una instancia única operativa, como en algún momento se planteó, hubiera creado una organización burocrática totalmente ineficiente. Es decir, se habría propiciado un cuello de botella que inevitablemente conduciría a las instituciones a la parálisis. Asimismo, es indispensable que el Gobierno cuente con tiempo suficiente para establecer de manera gradual el sistema, ya que implica un conjunto de acciones que no pueden desarrollarse de manera repentina. Además, debe cuidarse el cumplimiento y la no suspensión de las responsabilidades institucionales y actividades cotidianas. 122

123 En la Ley se dispone que en un periodo de tres años el servicio profesional de carrera deberá operar totalmente. Es necesario tomar previamente en cuenta que el grado de desarrollo de cada institución es diverso; y que la complejidad de las tareas es un factor determinante para ir poniendo en marcha el sistema sin generar problemas en los servicios. Por último, conviene comentar que existen varias dependencias, organismos y órdenes de gobierno que ya cuentan con un servicio profesional de carrera. Entre ellos se puede destacar a los poderes Legislativo y Judicial e incluso algunos gobiernos locales. Ahora es tiempo de que el gobierno federal en todas sus instituciones ponga en práctica el sistema de servicio profesional de carrera. Consideraciones sobre la Ley del Servicio Profesional de Carrera Armando Salinas El institucionalismo ha trabajado ampliamente la idea que las instituciones son el conjunto de expresiones formales e informales. En el caso México, la interpretación dominante entre los expertos señala un fenómeno: hemos padecido un acentuado y prolongado divorcio histórico entre unas y otras. De hecho han sido las informales las que se han impuesto sobre las formales. Por ejemplo, en el texto titulado El antiguo régimen y la transición en México, Jesús Silva Herzog Márquez afirma que lo que hemos vivido ha sido nada menos que un simulacro de legalidad. Cito: en la improbable sujeción del poder a la norma, se sintetiza el subdesarrollo político del país, el simulacro de legalidad en el México ha vivido durante décadas, es la nota definitiva de su naturaleza no democrática. Un orden político incapaz de acatar su propia legalidad, el origen de todos los vicios es una confusión conceptual. Me refiero a la 123

124 existencia de un constitucionalismo oficial que ha dominado los tratados académicos, los discursos políticos, y más allá de ello, las actitudes sociales. Este modo de acercarse a la Constitución, consiste en llenarla de elogios y despojarla al mismo tiempo de su sentido esencial. La Constitución Mexicana ha sido analizada como un acto de voluntad del soberano, como una determinación política, no como un principio normativo que deslinde con claridad lo posible de lo lícito. El arreglo político favoreció la proliferación de clientelas que para el Siglo XX fueron cohesionadas por un régimen de partido hegemónico que canceló la posibilidad para construir un verdadero arreglo de un Estado democrático y de Derecho. El servicio civil de carrera, es decir, el anclaje de la administración pública a un sistema jurídico que previera la hipótesis para el ingreso, permanencia y promoción de la burocracia, permaneció como un proyecto sistemáticamente aplazado para una mejor ocasión. En la base de este modelo clientelar, que privó entre nosotros, están los fenómenos interdependientes de personalización y patrimonialización del poder público. De hecho, Jorge Javier Romero propone que el carácter personal de las relaciones de denominación funcionó como un continuo entre la enorme diversidad de identidades, todas ellas, con sus marcos institucionales complejos, sus ideas de jerarquía y sus formas de entender el mundo. Esta fuente nos aclara que en todo el siglo XIX existe un enfrentamiento entre los intentos por generar una autoridad despersonalizada y la realidad. Voy al punto fundamental de mi reflexión: la construcción histórica de las instituciones públicas del Estado mexicano no se sostuvo en un proceso de objetivación, de orientación y límites contenidas en un sistema normativo formal, sino en una compleja dinámica de negociación entre representantes de propuestas normativas, informales propias, cada una de ellas articulada por esquemas jerárquicos, también propios. Siendo así, la formalización de la jerarquía contenida en un servicio civil de carrera, previsto en la Ley, no pudo formar parte de los incentivos que articularon el arreglo político que hoy comento y que coinciden estos autores. El servicio público profesional se cuenta entre los instrumentos que forman parte del armazón mínimo indispensable para garantizar la gobernabilidad democrática. Y me refiero a la gobernabilidad en el sentido de Johan Prax, que la traduce en un enfoque que, va más allá de la reinvención del Gobierno, pues exige reinventar también la ciudadanía y la sociedad civil. En efecto, la profesionalización del servicio público es parte de la reinvención de todo arreglo político y social, porque supone despojar de todo vestigio de arbitrariedad al sistema de organización de la administración pública, para llevarlo a un modelo donde el mérito y la certeza de la norma constituyan los nuevos soportes de las mismas. En un proceso de reinvención, porque, siguiendo a Prax 124

125 no cabe función pública moderna en una sociedad que no lo sea. Los valores constitucionales de imparcialidad, mérito, lealtad, eficiencia y responsabilidad, no son valores de los funcionarios, sino de la convivencia social. Si la gente no lo integra en una cultura cívica, ni los exige consiguiente y eficazmente, su deformación está asegurada por más que se proclamen y garanticen formalmente. Si las fuerzas sociales y la opinión pública no reconocen la necesidad y el valor social de la función pública, será muy difícil que se reinvente a base de pedir para los funcionarios que se superen tirándose aún de sus cabellos. Tradicionalmente en el sistema político previo a la situación actual en México, las expectativas en las relaciones de poder se dirigían hacia la búsqueda de retribuciones informales. Acabar con ello supone, de tal manera, reconstruir las expectativas entre quienes forman parte de la administración pública, pero también entre los ciudadanos. La gran complejidad está en el hecho de que dichas expectativas forman parte de modelos mentales, los cuales, a su vez, están condicionados por los incentivos socialmente aceptados. Es precisamente por ello que hacer del respeto a la ley un incentivo socialmente aceptado, constituye uno de los aspectos neurálgicos de la consolidación a la democracia. El servicio público profesional, desde luego, involucra muchos aspectos relevantes, pero lo fundamental es que se sostiene en la certidumbre que cancela el arreglo informal para distribuir parcelas de poder. El servicio público profesional es un instrumento de renovación hacia la cultura de legalidad, porque se soporta en la certidumbre de la Ley, lo que hace del estímulo al mérito un nuevo incentivo racional para los actores, y dentro de ellos no puede dejarse fuera a la sociedad en su conjunto. Bienvenida la transformación del andamiaje jurídico de este país, cuando la misma camina hacia un arreglo que dé certidumbre a las relaciones y las expectativas y con ello aporte hacia la competitividad del país. Bienvenida la neutralización política de la Administración Pública mediante aspectos tales como la distinción entre la libre designación y Servidores Profesionales de Carrera, la inversión y planeación en el capital humano, la construcción de modelos técnicos de reclutamiento, de capacitación y certificación de capacidades de desarrollo profesional y de evaluación y compensación por el desempeño. Las discusiones están en curso y las aportaciones para enriquecerlas, por parte de todos los actores interesados, también son bienvenidas. Así, desde un ejercicio plural y una discusión pública, se impulsará la neutralización técnica del servicio público profesional. La próxima promulgación de la Minuta como Proyecto de Ley que nos convoca, que ha sido enviada por el Senado de la República a la Cámara de Diputados, constituirá un nuevo punto de inflexión en el avance democrático del que todos seremos beneficiarios. La discusión al seno de la Comisión Dictaminadora que me honro en presidir en la Cámara de Diputados, ha iniciado desde hace varias semanas. Hemos discutido actores importantes y relevantes al seno de la Comisión. Nos encontramos en una etapa de discusión hacia los grupos parlamentarios para, en unas semanas, volver a converger y poder decir cuáles son las posiciones partidarias. No sería la primera vez en la que un grupo parlamentario no 125

126 se solidariza con el punto de vista del grupo parlamentario del mismo partido en la Cámara de origen. En este caso, en le Senado de la República. Mi posición personal es que, insisto, podamos aprobar, en el próximo período, esta trascendental y sin precedente minuta, insistiendo en que será un nuevo punto de inflexión en la vida democrática de México. La posición del Congreso sobre la Ley de Servicio Profesional de Carrera Felipe Solís Voy a comenzar haciendo algunas consideraciones. En primer término, señalar que la profesionalización no es un tema nuevo. No lo es en el ámbito académico, pues tiene muchas décadas de tratarse. Y no lo es tampoco en la discusión pública de México. El Plan Nacional de Desarrollo - lo consideró, y en esa época hubo algunos avances que lamentablemente no se concretaron en el establecimiento, la instauración de un sistema y la expedición de una Ley que normara -de manera rígida y flexible, al mismo tiempo- este sistema indispensable para el país. No es, por lo tanto, un tema nuevo y no estamos tampoco en un campo totalmente virgen. Tan no lo estamos que en la administración pública mexicana hay algunos espacios de experiencia de servicio civil, como por ejemplo el Servicio Exterior de Carrera, el caso del INEGI, o el caso del Servicio Electoral, por señalar algunos. Es evidente que la necesidad de establecer un Sistema de Servicio Civil y una ley que lo regule. Solamente, para no repetir, agregaré algunas consideraciones que pudieran adicionarse a lo que se expone en la Ley. Me parece que hoy en día, la discusión administrativa más importante que recorre de manera horizontal el mundo tanto en los países desarrollados como en los países en vías de desarrollo es la que tiene qué ver con la calidad del aparato administrativo. Más que el tamaño del aparato administrativo, que fue un tema de discusión, hace algunas décadas, me parece que hoy la discusión central está en la calidad de los servicios administrativos, en la calidad del Gobierno, en la calidad de los servicios que 126

127 presta el Gobierno. Creo que en el análisis y en la discusión sobre la calidad administrativa, es indispensable el tema del personal de Carrera. Pareciera, así lo señalan los expertos, que hay una asociación natural en los países que gozan de índices altos de calidad gubernamental y administrativa con relación a aquellos que tienen un Servicio de Carrera. Las descalificaciones en la calidad gubernativa, administrativa, casi siempre se asocian con países que no tienen un Servicio de Carrera. Además, en un mundo globalizado, es obvia la importancia que tiene la premisa de calidad en la calificación internacional que se hace día con día. Me parece que también es indispensable pensar en la instauración de la profesionalización en México, por el sentido de compromiso y lealtad institucional que es indispensable en el funcionariado gubernamental. El funcionariado administrativo debe tener relación con las tareas de carácter institucional, más que con compromisos de carácter personal o político. Parece indiscutible que en un país que está transitando exitosamente, venturosamente, en un proceso de democratización, se camine también hacia la consolidación de un sistema de funcionariado, donde prevalezca, se instaure y se arraigue de manera definitiva el sentido de compromiso y de lealtad institucional. Esto generaría evidentemente un sentido de mayor responsabilidad, reglamentada sobre la base de hipótesis normadas en una Ley expedida por el Congreso, que reduciría la discrecionalidad, reduciría o cancelaría la arbitrariedad. Se ha hablado también del asunto relacionado con la transparencia, y en este sentido, creo que la vinculación entre la Ley de Transparencia y este Proyecto de Ley que ya está convertido en Minuta aprobada por el Senado, que ahora tenemos en la Cámara de Diputados, se trata de dos caras de la misma moneda: una moneda que es la cara finalmente de un Estado moderno. No podría explicarse la mejor condición y aplicación de la Ley de Transparencia aprobada por el Congreso recientemente, sin un aparato administrativo, con compromiso institucional, con lealtad institucional, con seguridad en el cargo, con certidumbre de carácter laboral que permita que el funcionario pueda oponer a decisiones de carácter político, su estabilidad, su seguridad en el empleo y en consecuencia, la decisión que mejor convenga a los intereses de carácter institucional. También el sistema que se propone debe tener la garantía necesaria, indiscutible, de un contencioso legal adecuado para resolver los conflictos que surjan entre el personal de carrera y el Gobierno considerado como patrón. No estoy tan seguro que el asunto pueda resolverse a través del Tribunal Fiscal Administrativo. Me parece que este es un tema que se debe revisar con mayor profundidad y cuidado, y para buscar la claridad del servicio civil, de manera que queden garantizados los derechos del empleador, pero también garantizados los derechos de los servidores. Finalmente, el servicio civil no puede ser visto como una panacea. Yo no creo que el establecimiento del servicio civil vaya a resolver todos los males administrativos del aparato administrativo nacional. Y en ese sentido, me parece que es necesario tener una previsión. El servicio civil debe ser considerado no como un fin en sí mismo, sino como un medio, como la necesidad que tenemos de instaurar un aparato administrativo con las características ya reseñadas, que permitan garantizar índices mejores de calidad en el servicio. 127

128 La posición del Congreso sobre la Ley del Servicio Profesional de Carrera Preguntas y Respuestas ) ) ) ) Es posible que se apruebe la iniciativa de ley del servicio civil de carrera y cuándo se aprobaría? Si bien no se puede saber cuándo se va a aprobar la ley, lo que sí se puede asegurar es que existe la voluntad política para hacerlo, además de un esfuerzo transparente y plural para su aprobación. Hasta dónde esta Ley será aplicable, sólo a dependencias del Ejecutivo o también a los otros poderes como el Legislativo y el Judicial? La Cámara de Diputados desde la Legislatura aprobó la Ley para el Servicio Civil de Carrera en la Cámara de Diputados. Asimismo, la Cámara de Senadores, acaba de aprobar el Estatuto del Servicio Parlamentario de Carrera. Estos esfuerzos engloban la voluntad del Poder Legislativo para profesionalizar la actividad parlamentaria en México. Por otra parte, en el Poder Judicial está el Consejo de la Judicatura, es decir, hay un sistema que de alguna manera replica lo que sería la profesionalización del servicio civil de carrera; y hay otras instituciones autónomas, como el IFE, que también cuentan ya con un sistema de esta naturaleza. El siguiente paso, después la aprobación de Ley Federal, es que este esfuerzo se pudiera hacer también a nivel estatal y municipal. Cuál es su opinión sobre la profesionalización del magisterio, que es el sindicato o uno de los sindicatos más fuertes en el sector público? El servicio civil de carrera no puede abarcar todos los aspectos de la Administración Pública. Los sindicatos de maestros ya tienen su espacio, tienen sus reglas claras, tienen sus escalafones y no dan para más. De los dos millones de servidores públicos, habría que restarle fundamentalmente ese millón mil maestros que existen en la República Mexicana: los médicos del sector salud, el personal del servicio militar. En fin, una serie de personas que no se pueden considerar dentro de esta ley porque no es el esquema bajo el cual se pueden regir todos. El servicio civil de carrera es una figura de Derecho Administrativo o de Derecho Laboral? El servicio civil de carrera tiene características de ambas figuras por eso existe la necesidad de que el apartado contencioso sea un apartado de estricta regulación, que no deje lugar a dudas. El Consejo Consultivo deberá contar con integrantes de calidad y sus atribuciones deberán ser precisas y estar establecidas en la ley. En la medida en que ese Consejo sea auténtico, genuinamente neutral el proyecto será viable. Si vamos a crear un cuerpo apolítico, permanente, de funcionarios, ubicados en determinado rango como es el Servicio Civil de Carrera, lo peor que podría ocurrir es que el órgano encargado de su encauzamiento, regulación, evaluación, determinación, sea un cuerpo politizado por su ubicación o insuficiente reglamentación. 128

129 Además, en la parte relacionada con la conflictiva, derivada de la relación de trabajo de los funcionarios de este cuerpo, se deberá erradicar la interpretación legal, de manera que las hipótesis de salida del servicio, los mecanismos para impugnar las evaluaciones y las potestades legales de quienes tengan que resolver, estén claramente establecidas. ) ) ) ) Cómo ayudará la ley del servicio civil de carrera a combatir la percepción negativa que existe sobre los servidores públicos y la falta de credibilidad en las instituciones públicas? Una Ley de esta naturaleza tiene un alto contenido de transparencia, de permitir que sea el mérito, el conocimiento, la experiencia y la preparación, lo que permita la movilidad al interior del servicio público. En su mayor parte, los servidores públicos realizan su tarea de forma comprometida y con honestidad. Sin embargo, existen casos de corrupción que se pueden explicar en parte, porque no hay ninguna seguridad en el trabajo, porque están en absoluta indefensión. Esta iniciativa de ley les dará seguridad, la cual permitirá institucionalizar al servicio civil de carera. Por otra parte, los valores constitucionales de imparcialidad, mérito, lealtad, eficiencia y responsabilidad no son valores de los funcionarios públicos ni de los representantes populares. Son valores de una sociedad, y los tiene a su vez que valorar, exigir y hacerlos suyos. El reto, está en dignificar a la política y al servidor público, no en sí mismo ni ante la vida de las instituciones, sino ante la sociedad misma. En este sentido, esta ley contribuye, no por sí misma, sino en conjunto con otras leyes que se han aprobado como: la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, la Ley que crea el órgano Superior de Fiscalización, contribuyen al combate a la corrupción. Hasta qué nivel jerárquico debe llegar el Sistema del servicio civil de carrera en su nivel superior? Hasta nivel de director general, ya que ellos dan la creatividad institucional. Así en la ley se estipulan niveles: el nivel superior de libre designación, el nivel intermedio, sujeto al servicio civil de carrera y el nivel de base. Cuál es la vinculación entre la Ley de Profesiones y el proyecto de ley sobre el servicio civil de carrera? No hay ninguna vinculación al respecto. Son temas diferentes que hay que abordar cada uno con su ámbito de influencia y su importancia. En este caso, estamos discutiendo nada más lo del servicio civil de carrera. La colegiación de profesiones es un tema que ciertamente tiene qué discutirse pero no es uno de los temas que tengan que estar relacionados con esta iniciativa. Será la falta de experiencia motivo de rechazo para formar parte del servicio civil de carrera? Por la sola aprobación eventual de esta ley, no quiere decir que los actuales funcionarios adquieran carácter de inamovilidad o que en ese momento se hicieran funcionarios de carrera, o que tengan una ley como si fuese un amparo. Lejos de eso, entran en un esquema de competencia, entran a un esquema donde en igualdad de circunstancias, quienes aspiren y quienes están, puedan entrar a un esquema de competición para poder generar la base de funcionarios que funden, desde el ámbito de la ley, el servicio civil de carrera. 129

130 ) Qué paso con la creación de un Instituto de Capacitación que permitiera el cambio y/o sustitución gradual de servidores públicos? Al final se decidió que no valía la pena crear una institución nueva, cuando tenemos a los Colegios de Profesionistas, y también al Instituto Nacional de Administración Pública, además de la infraestructura universitaria, y que también podrían ser copartícipes en un proyecto de esta naturaleza. ) Se tiene planeado algún régimen de transición entre los servidores públicos que se encuentran laborando en una institución y los que van a incorporarse por medio del servicio civil? Sí, el sistema empezará a operar paulatinamente. Se irán abriendo los primeros cursos de capacitación, se harán las primeras evaluaciones. Los servidores públicos tienen derecho (así está previsto en la iniciativa) a que tengan incluso dos o tres oportunidades antes de ser removidos. Es decir, se trata de hacerlo gradualmente, con mucho cuidado. Y también, de no afectar derechos válidos de aquellos servidores públicos que han estado incorporados a las instituciones. Asimismo, también se aspira a alcanzar la posibilidad de tener concursos abiertos, en donde pudiera participar cualquier ciudadano que quisiera incorporarse al trabajo institucional. ) Qué importancia tiene el nivel académico en los servidores públicos? No se debería en primer término pensar en elevar ese nivel académico? Por supuesto hay una valoración. En la calificación meritoria de cada servidor público, el nivel académico va a contar y por supuesto, entre más se vaya acrecentando, tendrá mayores puntos. Pero no podemos desacreditar ni la experiencia, ni los conocimientos que se han ido adquiriendo en la práctica o la en capacitación. Incluso, habrá previsiones para que ese nivel académico se pueda incrementar. 130

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133 Colaboradores David Arellano Es profesor e investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y director de la revista Gestión y Política Pública, misma que pertenece al Padrón de Excelencia del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. Doctor en Administración Pública por la Universidad de Colorado en Denver, es miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Entre sus publicaciones más recientes, destacan el libro Reformando al Gobierno, el artículo Challenges for the New Public Management in México, publicado por la American Review of Public Administration y el capítulo Camino Difícil en un libro sobre la Profesionalización del Servicio Público. 133

134 Jim Barron Se incorporó al Consejo de Ministros en, después de haber trabajado durante nueve años en la banca y en seguros. Ha sido miembro de la Administración Pública Superior desde. Es Secretario de los Comisionados para Nombra-mientos en el Servicio Público, Comisionado de la Administración Pública y miembro del Comité Consultivo sobre Nombramientos Empresariales. Su función en estos puestos, independientes del Gobierno, es mantener los niveles más altos en el servicio público a través de los nombramientos públicos, la contratación para la Administración Pública, los fallos sobre demandas conforme al Código de Funcionarios Públicos, así como los nuevos nombramientos de Ministros y funcionarios de la Corona una vez que hayan dejado sus puestos gubernamentales o al servicio de la Corona. En mayo de asumió el cargo de Secretario de la Comisión de Nombramientos de la Cámara de los Lores, organismo responsable de recomendar candidatos a títulos nobiliarios no políticos y de examinar todas las nominaciones para estos títulos. Dan Blair Tras la ratificación unánime del Senado, tomó posesión como Director Adjunto de la Dirección de Personal de los Estados Unidos, oficina de la cual había sido Jefe de Asesores Políticos cuando Kay Coles James era el director. Con años de trabajo en los comités de supervisión de la administración pública federal de ambas Cámaras, cuenta con amplia experiencia en administración pública. Fue Asesor en Jefe del Senador Fred Thompson en el Comité del Senado sobre Asuntos Gubernamentales. Sus responsabilidades incluían la de revisar la legislación y la política respecto a la administración pública, el Servicio Postal, el proceso del presupuesto federal, la ética gubernamental y la reforma del cabildeo federal. También colaboró en el proyecto de este Comité para reformar el proceso de nominación y ratificación por el Senado de los candidatos presidenciales. Fue Director de Personal del Subcomité de la Cámara de Representantes para el Servicio Postal y Asesor General de Minorías para el Comité para la Oficina Postal y Administración Pública de la Cámara de Representantes. Es Licenciado en Periodismo por la Escuela de Periodismo de la Universidad de Missouri-Columbia y Doctor de la Escuela de Leyes de la misma Universidad. 134

135 Miguel Ángel Cedillo Licenciado en Derecho y Maestro en Administración Pública por la Universidad Nacional Autónoma de México, aprobado con mención honorífica, con la tesis La Modernización de la Administración Pública en México, es candidato a Doctor en Administración Pública por la UNAM. Su tesis de Maestría obtuvo Mención Honorífica en el Premio INAP. Ha impartido la materia Laboratorio de Instrumentos para la Modernización Administrativa en el Postgrado de Gobierno y Negocios Públicos de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Actualmente es Director General de Administración de la Delegación Cuajimalpa. Ha sido Director del CREA en la Delegación Cuauhtémoc, Coordinador de Asesores del Jefe Delegacional de Cuajimalpa de Morelos y del Oficial Mayor del Gobierno del D.F. En este cargo proyectó la creación del Fideicomiso de Estudios Estratégicos y el Acuerdo para la creación de la Comisión Agraria del Distrito Federal. Participó, con la cooperación del Gobierno de Francia, en la elaboración de la Ley del Servicio Público de Carrera del D.F. Simon Coakeley Tiene una Licenciatura y una Maestría en Derecho por la Universidad de Ottawa. Es miembro de la Sociedad de Derecho del Norte de Canadá. Trabajó en la Canada Post Corporation. Ingresó al servicio público federal en como Director Ejecutivo del Comité de Revisión Externa de la Real Policía Montada de Canadá. Antes de su nombramiento como Defensor en Jefe de Pensiones de la Oficina de Veteranos, en, fue Director de los Programas Públicos en el Departamento de Justicia de Canadá. En octubre de, se pidió al señor Coakeley que aceptara la responsabilidad de discutir con los funcionarios de salud de la Provincia de Québec y del área de Montreal, la posibilidad de cambiar de adscripción el Hospital Ste-Anne-de-Bellevue, de la Oficina de Veteranos de Canadá a la Red de Atención a la Salud de Québec. En, fue nombrado Ministro Adjunto de Conmemoraciones y Relaciones Públicas, aunque mantuvo sus otras responsabilidades con la Oficina de Veteranos. En mayo de ingresó a la Oficina del Consejo de Gobernadores como asesor especial y visitante administrativo de prioridades administrativas. 135

136 Shabbir Cheema Es Asesor Principal y Director del Programa de Sistemas e Instituciones de Gobierno del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas. Su interés se centra en el gobierno democrático, la descentralización y la gestión urbana. Doctor en Ciencias Políticas por la Universidad de Hawai, ha sido Director de la División de Desarrollo de la Gestión y Buena Administración Pública del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo donde ejerció un importante liderazgo en la creación de programas relacionados con gobiernos democráticos para países en vías de desarrollo. En el ámbito académico, se ha desempeñado como profesor adjunto de la Universidad de Hawai, investigador adjunto del East-West Center de Honolulu, en el Centro Asiático de Administración de Desarrollo Kuala Lumpur de Malasia y como catedrático de la Facultad de Ciencias Políticas de la Escuela de Ciencias Sociales Comparativas de la Universidad de Ciencias de Malasia. Es internacionalmente reconocido por su trabajo sobre políticas de descentralización y gobierno y por sus publicaciones en este campo, entre las que destacan Urban Shelter and Services: Public Policies and Management Approaches y Democratic Institutions: Governance Practice in Developing Economies. Koldo Echebarría En la actualidad se desempeña como Especialista Principal en Reforma del Estado en la División de Estado, Gobernabilidad y Sociedad Civil del Banco Interamericano de Desarrollo. Doctor en Derecho y Abogado-Economista por la Universidad de Deusto. Fue Director del Instituto de Dirección y Gestión Pública y profesor del Departamento de Política de Empresa de la Escuela Superior de Administración y Dirección de Empresas en Barcelona, España. Ha sido profesor en el Instituto Europeo de Administración Pública en Maastricht y en el Colegio de Europa en Brujas. Ha colaborado en diversos proyectos con la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos y otros organismos internacionales, y ha trabajado en la definición y puesta en práctica de estrategias de modernización y reforma de la administración pública, tema sobre el que ha publicado numerosos artículos, entre los que destaca Instituciones, reforma del Estado y desarrollo: de la teoría a la práctica. 136

137 Sergio César Jáuregui Senador por PAN en la LVIII Legislatura por el estado de Chihuahua y Vicepresidente de la Mesa Directiva del Senado de la República. Es el autor del Proyecto de Ley Federal del Servicio Público Federal Profesional. Licenciado en Derecho por el ITESM, Campus Chihuahua, cuenta con Maestría en Derecho Corporativo y Empresarial por la misma Institución. Actualmente cursa el Doctorado en Derecho por Investigación en la UNAM. Es miembro del Partido Acción Nacional (PAN) desde, en donde ha sido Asesor Jurídico del Comité Directivo Municipal de Chihuahua, Secretario General del Comité Directivo Estatal de Chihuahua y Director Jurídico del mismo. Ha sido miembro del Consejo Nacional del PAN y Presidente de la Comisión de Orden Nacional. Fue Diputado Federal por la segunda Circunscripción en la LV y LVII Legislaturas. Entre otros cargos, fue Jefe del Departamento Jurídico de la Presidencia Municipal de Chihuahua durante la Administración de Luis H. Álvarez. Ha ejercido como abogado litigante y consultor. Asimismo impartió cátedra de Derecho Constitucional y Laboral en el ITESM, Campus Chihuahua de a diciembre del año. Fue Presidente de la Comisión de Gobernación en el primer año de la Legislatura. Rosa Antonia Martínez Abogada por la Universidad de Murcia, la Lic. Martínez cuenta con años in interrumpidos en el Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado. Experta del componente Administración Pública del Programa de la Unión Europea y la República Dominicana de Apoyo a la Reforma y Modernización (PARME). Fue Jefa de Área de la Subdirección General de Función Pública así como de la Subdirección General de Movilidad; Secretaria de la Comisión de Coordinación de la Función Pública, órgano con representación de las Administraciones Estatal y Autonómicas encargado de coordinar las políticas de personal, instituido en la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública. Ha sido Asesora y Jefa Adjunta del Gabinete de Coordinación Legislativa. Participó directamente en el desarrollo normativo de la Ley General de Educación y Financiación de la Reforma Educativa. 137

138 Alex Matheson Es Jefe de la División de Gestión y Asuntos Presupuestarios de la Dirección de Gobernación Pública y Desarrollo Territorial de la OCDE en París. El programa de su división abarca la modernización del sector público; el uso de medidas de desempeño e incentivos en presupuestos y gestión; gobierno distribuido ; desarrollo de vanguardia en el sector público; control de gestión y prevención de corrupción, así como aprendizaje en el gobierno. Fue Asesor de Gestión Pública para la Comunidad de Naciones. Durante este periodo, impartió seminarios en varios países y trabajó con Ministros y altos funcionarios para fortalecer la toma de decisiones de los gabinetes. Antes de incorporarse a organizaciones intergubernamentales, participó en el servicio público neocelandés, tanto en el servicio diplomático como en puestos ejecutivos en los Ministerios de Turismo, Justicia y en la Comisión de Servicios Estatales, en donde fue responsable de la segunda generación de reformas en el sector público. Tiene Maestrías en Filosofía por la Universidad de Canterbury y en Derecho Internacional de la Universidad Nacional de Australia y un Certificado de Estudios de Templeton College en Oxford. Ha publicado una gran variedad de artículos sobre administración pública en libros y periódicos de circulación internacional. Maurice McTigue Visitante distinguido de la George Mason University s James M. Buchanan Center donde es consultor y comparte su experiencia sobre reformas gubernamentales en los Estados Unidos. Formó parte del Gabinete Ministerial de Nueva Zelanda, ejerciendo el cargo en varias dependencias gubernamentales como Ministro de Trabajo, como Ferrocarriles, Obras y Desarrollo, en trabajo referente a reformas de trabajo e inmigración. Fue miembro del Parlamento (Nacional Party Junior Whip). En sus posiciones del sector público, dirigió exitosamente al país en sus esfuerzos para reestructurar el gobierno y revitalizar la economía. Ha sido embajador en Canadá y High Commission de Jamaica, Barbados, Trinidad y Tobago y de Guyana. 138

139 José Luis Méndez Doctor en Ciencia Política, con especialidad en Administración Pública y Políticas Públicas por la Universidad de Pittsburg y Licenciado en Relaciones Internacionales por El Colegio de México, cuenta con más de publicaciones académicas y de divulgación y más de artículos periodísticos. Fue Investigador Nacional Nivel II del Sistema Nacional de Investigadores. Ha impartido cursos en el CIDE, el ITAM, la Universidad Iberoamericana, la UNAM, el INAP, El Colegio de México donde coordinó el Programa en Administración Pública y en la Universidad de Pittsburg en calidad de Profesor Asociado. Ha sido electo Presidente y Secretario General de la Academia Mexicana de Investigación en Políticas Públicas y miembro del Consejo Internacional de la Sociedad Internacional para la Investigación del Tercer Sector y ha formado parte del Consejo Asesor del Comité de Participación Social de la Cámara de Diputados de México. Ha ocupado los cargos de Asesor en la Subsecretaría de Desarrollo Regional de la Secretaría de Programación y Presupuesto, Director Ejecutivo del Servicio Profesional Electoral e integrante de la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral. Actualmente, es el Coordinador General de la Unidad de Análisis de la Presidencia de la República. Jonathan Molinet Profesor-Investigador en la FLACSO México, y Profesor de Teoría Política Clásica en el ITAM. Ha sido Coordinador Académico del Programa de Maestría en Gobierno y Asuntos Públicos en FLACSO. Estudió Filosofía (UNAM) y Políticas Públicas (ITAM). Publicaciones recientes. Subnacional units and joint policies in the bilateral agenda: migration, environment, bureaucracy. J. Bailey, Ed.,. U. S. - Mexican Economic Integration: Nafta at the Grassroots. The University of Texas at Austin. Chap.. La teoría económica y lo ético: el infortunio moral y las instituciones. Notas de Cartografía. Por aparecer en las Memorias del I Congreso Iberoamericano de Ética y Filosofía Política. Sección. Ética, Economía y Filosofía Política. Alcalá de Henares, Madrid,. Desconcentración administrativa y autonomía técnica para gobernar los mercados fue preparado como documento de trabajo para el I Congreso Latinoamericano de Ciencia Política. Salamanca, España,. 139

140 Magdalena Núñez Diputada Federal por el PRD en la LVIII Legislatura por el distrito electoral del estado de Zacatecas, miembro de las Comisiones de Equidad y Género, de Salud, y de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación. Es Contadora Pública por la Universidad Autónoma de Zacatecas. Cuenta con el Diplomado México y sus relaciones exteriores otorgado por la Secretaría de Relaciones Exteriores. Ha sido Delegada Federal del Consejo Nacional de Fomento Educativo de su Estado y Directora de Desarrollo Económico y Social de la Presidencia Municipal de Zacatecas. De al fue Presidenta Municipal de Zacatecas. Ha desempeñado el cargo de Coordinadora Administrativa del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática. Actualmente preside el Consejo Consultivo de la Asociación de Autoridades Locales de México, A.C. (AALMAC), es Consejera Nacional del PRD y miembro de la Junta de Apoyo Administrativo y del Consejo Consultivo de la AALMAC. Ha participado en foros internacionales, tales como Transparencia Internacional. Combate a la corrupción en Praga, República Checa, y Estrategias de promoción para la salud. Eficacia de las políticas y los programas de la Organización Mundial de Salud en Ginebra, Suiza. David Osborne Pensador visionario que ayudó a traspasar las barreras del status quo, es el autor de los éxitos de venta del New York Times, Reinventing Government (que se tradujo al español como La reinvención del gobierno) y Banishing Bureaucracy (La reducción de la burocracia). Promovió activamente el cambio como jefe de asesores del programa de Revisión del Desempeño Nacional del vicepresidente Al Gore y también como autor, ya que sus textos influyeron para que Estados Unidos le diera un nuevo enfoque a la democracia misma. Ahora, en su calidad de socio administrativo del Grupo de Estrategias Públicas (PSG), ayuda a las organizaciones gubernamentales a desarrollar y poner en práctica estrategias de cambio y renovación a largo plazo. Ofrece a su auditorio del sector público la oportunidad de reconsiderar la forma de administrar, tomando en cuenta los problemas críticos que enfrenta la reinvención de sus organizaciones. 140

141 Edward Page Ha estudiado el papel de la administración pública en la formulación de políticas en Gran Bretaña, especialmente en el desarrollo de legislación primaria y secundaria. Actualmente, su interés se centra en el carácter y el trabajo político de funcionarios que no ocupan niveles altos en la administración pública, por lo que sus investigaciones se basan en entrevistas extensas en oficinas públicas. Ha hecho comparaciones entre las administraciones públicas en Europa, la Unión Europea y los Estados Unidos. Ha escrito varios libros y artículos que describen las principales características de los sistemas burocráticos, su desarrollo a largo plazo y las tendencias actuales. Ha desarrollado el concepto de "buena práctica" en la elaboración de políticas e investigado cómo estas ideas de buenas prácticas se originan, extienden y constituyen una reforma. Es director del programa de investigación Future Governance, Lessons from Comparative Public Policy del Consejo de Investigación Económica y Social (ESRC) en el que participan proyectos realizados en universidades del Reino Unido para examinar cómo viajan las ideas políticas de una jurisdicción a otra. María del Carmen Pardo Es profesora-investigadora del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México y catedrática de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM, donde estudió la Licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública. Doctora en Historia por la Universidad Iberoamericana, cuenta con estudios de doctorado en la Universidad de París II. Es autora de la tabla curricular correspondiente al área de administración estatal del Plan de Estudios de la Licenciatura en Administración de la UAM, Azcapotzalco. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Fue directora de la revista Foro Internacional del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México. Ha publicado artículos en revistas especializadas en México y en el extranjero y es autora del libro La modernización administrativa en México: -, y coordinadora de los libros Teoría y práctica de la administración pública en México: lecturas básicas y federalización e Innovación educativa en México. Ha sido consultora de organismos internacionales, tales como Naciones Unidas y el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD). 141

142 Carlos Rojas Senador plurinominal de la LVIII Legislatura por el PRI. Es el autor del Proyecto de Ley de Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal. Ingeniero, egresado de la Facultad de Ingeniería de la UNAM, de la que ha sido profesor, ha trabajado en el mejoramiento de la calidad de vida con pueblos indígenas, comunidades del campo y de la ciudad. Ha sido Coordinador General del Programa Nacional de Solidaridad, Subsecretario de Desarrollo Regional y Secretario de Desarrollo Social. Ha promovido el desarrollo en zonas marginadas mediante la construcción de escuelas, la dotación de servicios públicos, hospitales y centros de salud. Ha apoyado a grupos y organizaciones sociales del campo mexicano para impulsar sus proyectos productivos. Ha promovido el desarrollo urbano en las zonas metropolitanas y en las cien ciudades medias de la República mediante la ampliación de los servicios básicos y la participación social en la planeación de las zonas urbanas. En el campo político, promovió la organización y participación ciudadana en los programas sociales y en su carácter de Secretario de Promoción y Gestión Social y de Secretario General del Comité Ejecutivo Nacional del PRI, impulsó la democratización de su Partido. Guillermo Rosas Es Profesor de Tiempo Completo del Departamento Académico de Ciencia Política del Instituto Tecnológico Autónomo de México. Candidato a Doctor en Ciencia Política por la Universidad de Duke con la tesis Rescates bancarios: determinantes de la respuesta política a crisis bancarias, -, obtuvo la Maestría en Ciencia Política por la Universidad de Duke en mayo de y la Licenciatura en Relaciones Internacionales por El Colegio de México en junio de. Fue profesor de Ciencia Política en la Universidad de Duke y profesor de Ciencia Política en la Universidad Humboldt de Berlín. 142

143 Armando Salinas Diputado Federal por el PAN en la LVIII Legislatura, Presidente de la Comisión de Gobernación y Seguridad Pública, integrante de la Comisión del Distrito Federal, Subcoordinador Político del Grupo Parlamentario del PAN y Representante del PAN ante el IFE. Es Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México, donde se graduó con la tesis Análisis filosófico-jurídico de la desobediencia civil. Cuenta con estudios de Maestría en Derecho Civil, Derecho Constitucional, Derecho Penal y Amparo por la Universidad Panamericana. Abogado postulante; se ha desempeñado como profesor de Problemas Económicos, Políticos y Sociales, y de Derecho Positivo en el Centro Universitario Anglo- Mexicano y de Filosofía del Derecho en la Universidad Panamericana. Ingresó al Partido Acción Nacional en, fue Secretario de Organización de la Secretaría Nacional Juvenil en, Diputado Federal por el Distrito Federal a la LVI Legislatura, donde presidió la Comisión de Apoyo a Personas con Discapacidad. Es miembro de la Barra Mexicana, Colegio de Abogados desde. De a se desempeñó como Secretario Particular del Procurador General de la República, Lic. F. Antonio Lozano Gracia. De a fue integrante de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en la I Legislatura, donde presidió la Comisión de Seguridad Pública, así como Vicepresidente de la Comisión por los Derechos e Integración de las Personas con Discapacidad, integrante de las Comisiones de Atención Especial a Grupos Vulnerables, de Administración Pública Local y de Estudios Legislativos y Prácticas Parlamentarias. 143

144 Geoffrey Shepherd Es consultor independiente en el área de economía institucional y reforma del sector público. Hasta septiembre de fue el Especialista en Jefe sobre el Sector Público del Banco Mundial para la región de América Latina y el Caribe. También fue responsable del programa de apoyo del Banco para la reforma del sector público en la región, que consiste en proyectos, estudios y asesoría política. Trabajó en el Banco Mundial desde en políticas comerciales y temas institucionales para el sector privado así como en la reforma del sector público. Recibió su doctorado en de la Universidad de Sussex en Inglaterra. En esta institución desempeñó el cargo de Director Adjunto del Centro de Investigación Europea de Sussex ( - ) y fue Miembro de la más alta categoría de la Unidad de Investigaciones en Ciencias Políticas ( - ). En contribuyó en la publicación Beyond the Washington Consensus: Institutions Matter auspiciada por dicho Banco. Felipe Solís Diputado Federal por el PRI en la LVIII Legislatura. Miembro de la Comisiones de Puntos Constitucionales, Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda, Jurisdiccional y Especial sobre la Reforma del Estado. Es abogado y Profesor de Asignatura en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM y del Instituto Nacional de Administración Pública. Actualmente preside la Asociación de Profesores e Investigadores del Instituto Nacional de Administración Pública y es miembro de El Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública y del Instituto Político Nacional de Administradores Públicos. Fue Director de Contenido y Capacitación de Noticieros de TV-Azteca. En el servicio público, se ha desempeñado como Secretario Particular del Director General del ISSSTE, Director de Desarrollo Electoral de la Secretaría de Gobernación, Secretario Ejecutivo del IFE y Director Ejecutivo de Organización Electoral. 144

145 Antoine Tahoces Es Licenciado en Economía y tiene un Postgrado en Gestión Pública y Recursos Humanos. Administrador Territorial en Francia y experto en el tema del servicio civil de carrera y de la administración pública, participa en el programa Franco Mexicano de Cooperación Municipal y en el Foro Permanente de Servicio Civil de los Gobiernos locales de México. Fue servidor público en Francia entre y en varias administraciones locales en el área de gestión de Recursos Humanos. Ha sido Director General en administraciones municipales con gestión de empresas públicas. Como Director General asumió las funciones de apoyo al servicio civil de carrera y a la organización de la provincia en favor de los gobiernos locales. Desde ha llevado a cabo diversas acciones de cooperación internacional sobre el tema del servicio civil y de la descentralización en América Latina, en Colombia, Ecuador Venezuela y Perú. En Centroamérica y el Caribe, ha colaborado con Costa Rica, Nicaragua, El Salvador y República Dominicana en varios programas de cooperación municipal. Participó en la concepción y la redacción de la leyes de servicio civil de Costa Rica y Santo Domingo. Desde, ha trabajado en la elaboración e implementación de leyes de servicio civil de carrera en México, en los estados de Chiapas, Querétaro, Hidalgo, Zacatecas, Aguascalientes, Tlaxcala y en el Distrito Federal. Ricardo Uvalle Es Profesor de Tiempo Completo de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México, de donde recibió su Doctorado en Administración Pública. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores y Miembro de Número del Colegio Nacional Ciencias Políticas y Administración Pública. Autor de diversos libros y artículos en materia de gobierno y administración pública, ha dictado conferencias tanto en México como en el extranjero. Fue Presidente de la Academia Mexicana de Investigación en Políticas Públicas y actualmente es responsable del Proyecto La Profesionalización del Servicio Público. 145

146

147 Agradecemos la colaboración y la participación de:

148 Esta memoria se terminó de imprimir en México D. F. en marzo de. El tiraje constó de ejemplares impresos por Grupo Fogra S. A. de C. V. GARGOLA EDICIONES S. A. DE C. V. Tapachula, Col. Roma, México, D. F. Tel. -