MEMORIAS Apoyo a la Formulación y Estructuración del Programa de Reducción de la Vulnerabilidad del Estado Frente a Desastres Naturales

Transcripción

1 MEMORIAS Apoyo a la Formulación y Estructuración del Programa de Reducción de la Vulnerabilidad del Estado Frente a Desastres Naturales 1

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4 República de Colombia Álvaro Uribe Vélez Presidente de la República Departamento Nacional de Planeación Santiago Montenegro Trujillo Director José Leibovich Goldenberg Subdirector Julio Miguel Silva Salamanca Director Desarrollo Urbano y Política Ambiental - DDUPA Giampiero Renzoni Rojas Coordinador Grupo Política Ambiental y Desarrollo Sostenible Teresa del Pilar Lozano Chacón Coordinadora Programa para la Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado ante Desastres Naturales Grupo de asesores Piedad Rodríguez Agudelo Daniel Torres Gracia Lizardo Narváez Marulanda Andrés David Drews Fase inicial Ana Campos García Coordinadora Grupo de asesores Doris Suaza Español Gustavo Adolfo Marulanda Morales Propiedad Intelectual Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI) Bogotá, D.C. agosto de 2005 ISBN: X Fotografías de portada: Fondo superior: Terremoto Eje Cafetero, Armenia, FOREC Fondo inferior: Avalancha en Armero, Por R. Janda. Tomada de Internet Arriba a la izquierda: Terremoto Eje Cafetero, Armenia, Tomada de Internet. info.net Arriba al centro: Terremoto Eje Cafetero, Armenia, Tomada de Internet. info.net Abajo a la izquierda: Armero, diciembre 18 de Por N. Banks. Tomada de Internet Abajo al centro: Omaira, símbolo universal de la tragedia Diagramación e impresión Impresora Feriva S.A. Calle 18 No Tel.: Cali, Colombia Agosto de

5 Agradecimientos El Gobierno Nacional, a través del Departamento Nacional de Planeación, hace un reconocimiento al Gobierno del Japón y al Banco Mundial por el apoyo económico para la realización de los estudios y el diseño de instrumentos en el tema de Gestión de Riesgos. Igualmente se resalta la participación y colaboración permanente de la Dirección de Prevención y Atención de Desastres, entidad adscrita al Ministerio del Interior y Justicia; del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; del Ideam; de Ingeominas; de Ecopetrol; de Invías; de la Contraloría General de la República; de la Superintendencia Bancaria; del Distrito Capital y sus entidades adscritas; del Municipio de Manizales; de las Corporaciones Autónomas Regionales; de los Comités Regionales de Prevención y Atención de Desastres; de los Comités Locales de Prevención y Atención de Desastres; a la Agencia Colombiana de Cooperación ACCI por su apoyo administrativo; y en general a todas las entidades y personas involucradas de alguna u otra manera en el desarrollo de las actividades propias de la donación. A los consultores y asesores del Programa un agradecimiento especial por los aportes temáticos que hicieron, cuyos planteamientos representan las bases técnicas para darle continuidad a las políticas de Gestión del Riesgo a escala nacional. 5

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7 Prólogo Frente al tema del riesgo Colombia se ha caracterizado en Latinoamérica por avanzar de manera consistente en el desarrollo de políticas e instrumentos de intervención, procurando una actuación cada vez más centrada en acciones preventivas (gestión prospectiva del riesgo) y en el fortalecimiento de las acciones correctivas (mitigación), sin descuidar la preparación frente a eventuales desastres. Los riesgos, una vez materializados en desastres, generan costos enormes asociados a los procesos de atención de la población afectada, de rehabilitación y de reconstrucción. Gran parte de estos costos son asumidos directamente por el Gobierno, que debe en consecuencia reorientar recursos y restringir el alcance de sus actuaciones en otras regiones y sectores. Otros costos, de difícil valoración, se relacionan con las afectaciones del aparato productivo y la pérdida de oportunidades comerciales. Los desastres se constituyen en grandes obstáculos para el desarrollo local, regional y nacional. A partir del reconocimiento de su condición de vulnerabilidad fiscal frente a los costos generados por eventos desastrosos de gran magnitud o por la suma de varios de mediana intensidad, el Gobierno colombiano ha decidido adelantar las gestiones necesarias para el fortalecimiento de la capacidad nacional para reducir su vulnerabilidad frente a fenómenos naturales adversos. Esta iniciativa ha contado con el apoyo fundamental del Banco Mundial, que dispuso oportunamente el acompañamiento y asesoría de un equipo de profesionales expertos en el tema, y del Gobierno del Japón cuyas donaciones han hecho posible adelantar las acciones necesarias para la formulación de instrumentos que permitan alcanzar el objetivo propuesto. Por otra parte, se han puesto en evidencia los altos niveles de coordinación alcanzados entre las instancias nacionales responsables, en particular de la Dirección de Prevención y Atención de Desastres DPAD entidad adscrita al Ministerio del Interior y de Justicia, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y del Departamento Nacional de Planeación, entidades que hacen parte de los Sistemas Nacionales de Prevención y Atención de Desastres SNPAD, Ambiental SINA y de Planeación SNP. Este esfuerzo se constituye en la base de una de las intervenciones específicas de más proyección planteadas en el tema de la gestión del riesgo desde el nivel nacional y se espera sirva de inspiración para que otros gobiernos del área aborden ejercicios equivalentes. En este marco, el Departamento Nacional de Planeación, a través de la Dirección de Desarrollo Urbano y Política Ambiental, continuará trabajando en la incorporación de la temática de gestión del riesgo en la planeación sectorial, territorial y nacional. Por ende, trabajará en la formulación de lineamientos de política que permitan la articulación del Sistema Nacional de Planeación con el Sistema Nacional Ambiental y el Sistema de Prevención y Atención de Desastres. 7

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9 Contenido 1. Introducción Antecedentes Resultados obtenidos con los recursos de la donación Estudios e instrumentos de gestión Definición y negociación de un crédito con el Banco Mundial hasta por US $260 millones para financiar parcialmente el Programa para la Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado Estudios adelantados Transferencia del riesgo Reducción del riesgo Desarrollo de políticas y fortalecimiento institucional Identificación y monitoreo del riesgo Información y sensibilización en gestión del riesgo Pasos a seguir. 65 9

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11 1. Introducción Este documento presenta los principales resultados de la donación TF que el Gobierno del Japón otorgó al Gobierno de Colombia, a través del Banco Mundial, con el propósito de apoyar la formulación y estructuración de la primera fase del Programa de Reducción de la Vulnerabilidad del Estado ante Desastres Naturales, correspondiente al nivel nacional. Su planteamiento obedece a los propósitos definidos en el Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres (PNPAD), 1 el CONPES 3146, y el Plan Nacional de Desarrollo (PND) Hacia un Estado Comunitario, en su capítulo III, Construir Equidad Social, Programa de Prevención y Mitigación de Desastres Naturales, que establece como objetivos: 1) la profundización del conocimiento sobre riesgos naturales y su divulgación; 2) la inclusión de la prevención y mitigación de riesgos en la planificación y la inversión territorial y sectorial; y, 3) la reducción de la vulnerabilidad financiera del Gobierno ante desastres. Como su nombre lo indica, la implementación del Programa busca contribuir a la reducción de la vulnerabilidad fiscal del Estado mediante la identificación y reducción del riesgo, el fortalecimiento institucional, la socialización de la prevención y atención de desastres, la transferencia y retención financiera del riesgo, y la búsqueda de la estabilidad macroeconómica en caso de un desastre de carácter nacional mediante un mecanismo de rápido desembolso para manejar el riesgo residual. Se pretende que dicho Programa, que nace de la iniciativa del Gobierno colombiano y acoge recomendaciones del Banco Mundial, sea financiado parcialmente mediante recursos de crédito externo por US $260 millones y tenga un alcance temporal de 8 a 10 años, a partir del año fiscal Fuente: Revista EIRD Informa, América Latina y el Caribe. 1 El PNPAD fue adoptado por Decreto 93 de

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13 2. Antecedentes de la donación En agosto 22 de 2003 el Banco Mundial comunicó al Director de la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI) y al Director del Departamento Nacional de Planeación, la aprobación del Gobierno de Colombia como beneficiario para la preparación del Programa de Reducción de la Vulnerabilidad ante Desastres Naturales mediante recursos de donación del Gobierno del Japón por un monto de USD $ , recursos que serían administrados por la ACCI. Mediante decisión del gobierno colombiano, el Departamento Nacional de Planeación fue designado como implementador y responsable técnico de la donación. El 27 de octubre de 2003 se firmó el Acuerdo Interadministrativo Subsidiario de Donación No. 062, celebrado entre la ACCI y el DNP, derivado del convenio suscrito con el Banco Mundial, con el fin de contribuir a la ejecución del Proyecto en su componente administrativo. La Dirección de Desarrollo Urbano y Política Ambiental del DNP se encargó de la ejecución de la donación a través de la coordinación, asistencia técnica, supervisión y control de la misma. Para ello se conformó un grupo de consultores multidisciplinarios que se mantuvo durante los dos años de vigencia del aporte, y que se financió con cargo a la misma donación. Este grupo se denominó Grupo de Coordinación del Programa de Gestión de Riesgos. Fuente: Revista EIRD Informa, América Latina y el Caribe. 13

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15 3. Resultados obtenidos con los recursos de la donación Los recursos de la donación TF permitieron obtener fundamentalmente dos tipos de productos: 1. Estudios e instrumentos de gestión, resultados de consultorías, cuyo propósito era proveer los insumos necesarios para la formulación del Programa de Reducción de la Vulnerabilidad del Estado ante Desastres Naturales, y las herramientas que viabilicen la ejecución del mismo de acuerdo con criterios acordados con el Banco. 2. Documentos y actividades necesarios para la definición y negociación de un crédito con el Banco Mundial hasta por US$260 millones para financiar parcialmente el Programa de Reducción de la Vulnerabilidad del Estado ante Desastres Naturales. 3.1.Estudios e instrumentos de gestión (Guías) A continuación se relacionan los productos obtenidos, organizados por temas que responden a los componentes establecidos para la ejecución futura del Programa de Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado ante Desastres Naturales, y en un capítulo posterior de esta publicación se presenta un resumen de los resultados de dichos productos Transferencia del riesgo y facilidad de rápido desembolso Teniendo en cuenta la condición de vulnerabilidad fiscal en la que se encuentra el Estado colombiano frente a la ocurrencia de desastres, se busca promover el diseño e implementación de una estrategia financiera para el manejo integral del riesgo residual, que permita la previsión de recursos para prevención y mitigación, el manejo de crisis y la definición de diferentes estrategias para el manejo del riesgo financiero (mecanismos para el aseguramiento de edificaciones públicas y privadas). Igualmente se pretende desarrollar una propuesta para implementar un mecanismo de rápido desembolso que mitigue el impacto en la economía nacional de un desastre de gran magnitud, a través de una lista positiva de importaciones y atención directa de emergencias. Con esta perspectiva se contrataron y realizaron los siguientes estudios: Definición de la responsabilidad del Estado y su exposición ante desastres naturales y diseño de mecanismos para la cobertura de los riesgos residuales del Estado consultor: Consorcio Evaluacion de Riesgos Naturales- ERN Colombia. Estrategia para transferencia, retención y mitigación del riesgo sísmico en edificaciones indispensables de Bogotá, D.C. Consultor: Universidad de los Andes. Diseño de productos de transferencia de riesgos en el sector público para incentivar el aseguramiento en el sector privado en Manizales. Consultor: Consorcio Evaluación de Riesgos Naturales ERN Manizales Reducción del riesgo Al abordar este tema se busca avanzar en la definición de instrumentos que promuevan la prevención y mitigación de riesgos y en la incorporación de la reducción del riesgo como criterio de planificación, con el fin de que esté presente en los procesos de toma de decisiones sobre el futuro económico y social de la nación y de los entes territoriales. Con este propósito se contrataron y realizaron los siguientes estudios: Lineamientos para el reasentamiento de población. Consultor: Desarrollo a Escala Humana Formulación de planes de inversión de municipios colombianos como apoyo en la inclusión de conceptos de gestión de riesgos en la planificación territorial. Consultor: ASMUN. 15

16 Participación en la publicación elaborada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Guía Metodológica 1 Incorporación de la Prevención y la Reducción de Riesgos en los Procesos de Ordenamiento Territorial Desarrollo de políticas y fortalecimiento institucional Mediante el desarrollo de políticas y el fortalecimiento institucional se busca afianzar la capacidad de las organizaciones del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres SNPAD y garantizar su sostenibilidad y efectividad, a través de la generación de una propuesta viable de mejoramiento. Implica la formulación de políticas públicas del sector y la revisión de los instrumentos legales y financieros del SNPAD y del Fondo Nacional de Calamidades -FNC, de forma tal que sea posible su fortalecimiento y sostenibilidad, principalmente desde el punto de vista financiero. En este contexto se contrataron y realizaron los siguientes estudios: Guía ambiental para evitar, corregir y compensar los impactos ambientales de las acciones de reducción y prevención de riesgos en el nivel municipal. Consultor: Javier Antonio Millán López. Guía para orientar las acciones e inversiones en gestión local del riesgo a nivel municipal. Consultor: Andrés David Drews Identificación y monitoreo del riesgo El objetivo de trabajar este tema es el de profundizar y avanzar en el conocimiento de las diferentes amenazas naturales, la vulnerabilidad y el riesgo. El conocimiento sobre riesgos constituye la base para la toma de decisiones, así como para incorporar la prevención y la mitigación en los procesos de planificación del desarrollo y ordenamiento territorial y sectorial. En este sentido se contrataron y realizaron los siguientes estudios: Manejo Integral de las Zonas de Alto Riesgo del Municipio de Manizales: Sector de La Playita. Consultor: AQUATERRA. Estudios y diseños de intervención física para recuperar y evitar la ocupación de zona de alta amenaza en desarrollo en el sector Nueva Esperanza (Bogotá D.C). Consultor: GEOCING. Estudio de riesgos y diseño de obras de prevención y mitigación en el sector de Altos de la Estancia (Bogotá, D.C). Consultor: GEORIESGOS Información y sensibilización en gestión del riesgo La desinformación y la falta de sensibilidad de la sociedad en general frente al tema de la gestión del riesgo se constituyen en dos de los más formidables obstáculos a su eficacia. Se busca, en consecuencia, adelantar procesos que lleven a difundir información e incrementar la conciencia ciudadana sobre la mitigación, prevención, preparación y respuesta ante desastres disparados por fenómenos naturales, mediante la incorporación de los conceptos básicos de la gestión del riesgo en la educación para el desarrollo sostenible. Atendiendo a este propósito se contrataron y realizaron las siguientes actividades: Talleres con la comunidad sobre divulgación de resultados de estudios adelantados en el marco de la donación. Fuente: Revista EIRD Informa, América Latina y el Caribe. 16

17 3.2.Definición y negociación de un crédito hasta por US $260 millones con el Banco Mundial para financiar parcialmente el Programa de Reducción de la Vulnerabilidad del Estado ante Desastres Naturales. Fuente: Revista EIRD Informa, América Latina y el Caribe. El DNP coordinó con las distintas entidades involucradas y competentes la elaboración del documento CONPES 3318, aprobado el 29 de noviembre de 2004, mediante el cual se autoriza a la Nación para proceder administrativamente con operaciones de crédito para cubrir los costos del Programa en su fase nacional, denominada APL-1, por un total de US $260 millones. La ejecución del empréstito será durante el período , con opciones de prórroga incluso hasta el 2014, dependiendo de la evaluación de resultados. Esta prórroga se implementaría a través de un replicador o repeater. Durante la formulación del Programa de crédito se identificaron los siguientes cinco componentes básicos: (1) identificación y monitoreo del riesgo, (2) reducción del riesgo, (3) desarrollo de políticas y fortalecimiento institucional, (4) información y sensibilización en gestión de riesgos y (5) transferencia financiera del riesgo residual. Estos componentes guardan relación y han sido identificados en concordancia con las estrategias principales del Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres y la estrategia establecida en el Plan Nacional de Desarrollo para el manejo financiero del riesgo. En cada componente, y con recursos de la donación, se estructuran propuestas basadas en los estudios que se financiaron y cuyos resultados se presentan en esta publicación. Adicional a ésto, el Grupo de Coordinación del Programa de Gestión de Riesgos participó activamente en el desarrollo y aprobación de los siguientes documentos, base para la formulación y aprobación del empréstito: Documento CONPES 3318 de noviembre de Proyecto de Implementación del Programa PIP. Documento de evaluación del proyecto (Project Appraisal Document PAD). Actas (Minutes) de Negociación. Contrato de Préstamo (Loan Agreement). Plan de Adquisiciones y Contrataciones Manual de Operaciones (en elaboración) Fuente: Revista EIRD Informa, América Latina y el Caribe. 17

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19 4. Estudios adelantados A continuación se presenta una reseña de los objetivos y resultados de los estudios contratados con recursos de la cooperación del Gobierno Japonés, agrupada por temas. Todos los contenidos se basan en los resúmenes elaborados por los consultores, con algunos ajustes realizados por el Grupo de Coordinación del Programa de Gestión de Riesgos del DNP. Las propuestas que se incluyen corresponden a planteamientos de las firmas consultoras y no implican ni comprometen la posición del Gobierno Nacional Transferencia del riesgo Con relación a la transferencia del riesgo, se buscó facilitar el diseño e implementación de una estrategia financiera para el manejo integral del riesgo residual ante desastres naturales. Se desarrollaron tres estudios que permitieron revisar la responsabilidad del Estado ante desastres naturales, estimar la vulnerabilidad nacional y local ante desastres, analizar mecanismos de transferencia del riesgo asociado y proponer estrategias de financiación de las responsabilidades estimadas: Definición de la responsabilidad del Estado, su exposición ante desastres naturales y diseño de mecanismos para la cobertura de los riesgos residuales del Estado Ejecutor: Evaluación de Riesgos Naturales Colombia Director estudio: Omar Darío Cardona Objetivo general: Construir los insumos necesarios para la formulación de políticas de Estado en materia de: i) responsabilidades del Estado ante desastres de carácter natural, ii) transferencia y retención del riesgo del Estado por desastres de carácter natural y iii) estrategia de financiación de las responsabilidades del Estado. Objetivos específicos: Definir las responsabilidades del Estado en las etapas de atención, rehabilitación y reconstrucción ante desastres naturales con el fin de: Cuantificar el riesgo del Estado y evaluar su incidencia en las finanzas públicas. Construir una estrategia para la cobertura financiera de los riesgos del Estado. Identificar el riesgo de los privados como aquel que no cubre el Estado y promover que los privados decidan conscientemente sobre la retención o transferencia de su riesgo. Princip0ales conclusiones y resultados Costos históricos de los desastres naturales Los desastres mayores dejan una enorme cantidad de víctimas humanas y de pérdidas económicas y captan la atención de los medios de comunicación y de la opinión pública por corto tiempo. Los desastres locales menores y recurrentes pasan inadvertidos a niveles nacional e internacional, pero sus efectos resultan igualmente graves para las comunidades que los sufren. Por su frecuencia, los desastres menores causan una delicada problemática de riesgo social y ambiental, afectando de manera crónica a los estratos más pobres y producen un efecto altamente perjudicial para el desarrollo del país. Entre los 19 desastres mayores ocurridos en Colombia en los últimos 25 años, el Gobierno ha invertido más de USD $ 1,500 millones en su reconstrucción. 2 La Tabla 1 muestra el valor estimado de los daños en cada uno de los principales desastres, con la inversión realizada. Los desastres menores en Colombia presentan el nivel de ocurrencia más alto de América Latina y el Caribe, con 2 Incluye los siguientes desastres: (i) Terremoto de Popayán (marzo 31 de 1983); (ii) Erupción del volcán Nevado del Ruiz y avalancha que destruyó a Armero (noviembre 13 de 1985); (iii) Sismos del Atrato Medio o Terremoto de Murindó (octubre 17 y 18 de 1992) ; (iv) Terremoto de Tierradentro (junio 6 de 1994) y (v) Terremoto del Eje Cafetero (enero 25 de 1999). 19

20 un promedio de 598 eventos por año en el período ( eventos en dicho período). Es necesario revisar la estrategia de expedir normas que, a través de estímulos tributarios, pretendan influir sobre la recuperación económica de una región afectada por un desastre. En el pasado, a través de estas normas se lograron mejorar los indicadores económicos de los departamentos más afectados, pero no necesariamente se contribuyó a la recuperación de su seguridad territorial ; entendida ésta como la capacidad de un territorio para ofrecerles a sus habitantes sostenibilidad ecológica, económica, política, social y cultural (Ver Tabla 1). Responsabilidad del Estado ante los desastres naturales Al igual que en otros países, los diferentes criterios y alcances que definen el apoyo que el Estado da a los ciudadanos en caso de desastre hacen que tal decisión quede enmarcada por la coyuntura política del momento. Esta falta de claridad también es evidente cuando el impacto y la crisis que se genera ponen en peligro la institucionalidad existente al utilizar el artículo 215 de la Constitución Política con el objetivo de crear organismos paralelos al Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, como responsables ante necesidades coyunturales. Estas decisiones han sido convenientes desde el punto de vista político, pero inapropiadas desde el punto de vista práctico. En relación con la atención y rehabilitación en caso de emergencias, la Constitución Política establece en su artículo 13 el papel del Estado frente a la población afectada, al ordenarle la protección prioritaria de las personas en estado de debilidad manifiesta. Sin embargo, en la práctica el mismo desastre se encarga de priorizar la atención de necesidades dado que los recursos son escasos. En el caso de la reconstrucción (reposición) se concluye que el Gobierno es responsable de la infraestructura de inmuebles y servicios, por lo cual debe estimar sus pérdidas esperadas o pasivos contingentes y acordar mecanismos o instrumentos de retención y/o transferencia de dichas pérdidas en todos los niveles. La capacidad de cada municipio y de los departamentos para absorber el impacto y recuperarse de sus efectos indica que en desastres extremos la atención de la emergencia y la rehabilitación debe ser cubierta por el Gobierno Nacional a la luz de los principios de concurrencia, complementariedad y subsidiaridad, sin perjuicio de la descentralización política, administrativa y fiscal. El Gobierno, por lo tanto, debe contar con fondos de reservas en todos los niveles para atender a la población potencialmente afectada y rehabilitar su infraestructura. Cuando sea necesario, se deben realizar contratos de transferencia de riesgos y contar con fondos de reservas que le permitan acceder a recursos para reconstruir los bienes de la colectividad. En el caso de desastres extremos el Gobierno Nacional ha apoyado en algunas ocasiones la reconstrucción de los bienes públicos locales y regionales, dada la incapacidad económica de las regiones para reconstruir su infraestructura. Inversión % Inversión en reconstrucción Desastre Estimado de daños en reconstrucción Diferencia frente a los daños Popayán (1983) ,7-200,1 47,0 Armero (1985) 246,0 360,0 +114,0 146,3 Atrato Medio (1992) 45,2 14,7-30,5 32,5 Tierradentro (1994) 150,1 129,6-20, Eje Cafetero (1995) 1.590,8 856,7-734, Fuente. Cálculos ERN Tabla 1 Valoración de daños e inversiones en reconstrucción (en millones de dólares) 20

21 Hay situaciones en las cuales políticamente no es sostenible el no atender las necesidades de reconstrucción de las comunidades más pobres afectadas por un desastre notable para la sociedad. Por esta razón es inevitable que el Gobierno deba reconstruir las viviendas de personas afectadas de los estratos sociales de bajos ingresos. Modelación de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo Se utilizó un modelo de análisis simplificado basado en los conceptos fundamentales teóricos de la evaluación de amenaza, vulnerabilidad y riesgo, así como en lograr compatibilidad con el tipo y calidad de la información disponible a nivel nacional. De forma general, la metodología del modelo se divide en tres grandes pasos: i) análisis de sismicidad local y atenuación, ii) análisis de amenaza regional y efectos locales, y iii) análisis de amenaza local. La Figura 1 describe cada paso. La metodología de cálculo tiene en cuenta la probabilidad de ocurrencia de eventos sísmicos en todas las fuentes generadoras del país. También considera la atenuación de las ondas sísmicas, con lo cual las magnitudes y posiciones epicentrales de los sismos se transforman en intensidades locales en sitios de terreno firme. Luego establece la influencia de las características del suelo en la intensidad sísmica local. Adicionalmente contiene las relaciones entre intensidad del movimiento sísmico y daños, también conocidas como relaciones de vulnerabilidad, que dependen directamente de las características del riesgo expuesto. A partir de estas relaciones se determina el monto de los daños que sufriría una estructura determinada si ocurriera un sismo que, en el sitio de ubicación, produjera una intensidad dada. Con base en la valoración de los bienes en riesgo y el monto de daños estimado por desastres, se calcula el valor de los pasivos contingentes asociados y se proponen alternativas financieras para la retención y la transferencia del valor de los daños potenciales. Pasivos contingentes asociados a desastres naturales El pasivo contingente para el Gobierno Nacional se puede estimar mediante el cálculo de la pérdida máxima probable L (o PML en inglés) 3 definida para un determinado período de retorno (100, Figura 1 Procedimiento general para la estimación del riesgo Sismicidad local y atenuación Definición y discretización de fuentes sismogénicas Análisis de atenuación (transmisión de efectos de roca a suelo) Amenaza regional y efectos locales Integración de la amenza sísmica (modelación matemática) Espectros de peligro uniforme Amenaza local Mapa de amenaza sismicidad local 3 La Pérdida Máxima Probable (PML) es la mayor pérdida que puede esperarse para el conjunto de riesgos asegurables durante un solo sismo. Depende de los riesgos individuales y de la distribución geográfica de esos riesgos; el PML es grande si hay concentraciones importantes en lugares de alto riesgo sísmico, como son Bogotá, Medellín, Cali, Cúcuta, Bucaramanga y el Eje Cafetero, y es pequeño si están uniformemente distribuidas en todo el país. Dado que el PML es la pérdida máxima que se puede esperar para el sistema asegurado, las coberturas contratadas deberían ser al menos iguales o cercanas al valor de PML calculado. 21

22 500 ó más años) y de la pérdida anual esperada o prima pura Ly. 4 En la Tabla 2 se presentan los cálculos del monto de las obligaciones contingentes como proporción del PIB en ausencia de seguros. Teniendo en cuenta la relación entre las pérdidas probables (con los períodos de retorno indicados) y la capacidad o los recursos propios o externos a los que podría acceder (su resiliencia económica), el Gobierno Nacional no podría cubrir el costo de los desastres extremos; es decir que no podría hacer la reposición de los bienes de los que se estima es responsable. Análisis de retención y transferencia del riesgo Con el fin de estimar una estrategia de protección financiera para el Gobierno Nacional mediante una estructura de transferencia y retención de pérdidas, se analizaron los diferentes escenarios de responsabilidad. El escenario básico es el cubrimiento de las edificaciones de las entidades nacionales, dado que la responsabilidad del Estado a nivel nacional es clara. La Figura 2 presenta el primer escenario indicado, con un ejemplo de valores asumidos para la capa transferida al sector de los seguros. Tabla 2 Pasivos contingentes debido a desastres como %PIB de 2004, agregado nacional Pérdidas probables L100 L500 L1000 L1500 Ly Total - Millones US$ 9, , , , Gobierno - Millones US$ 1, , , , Gob. Nal. - Millones US$ , , , Estrs. 1 y 2 - Millones US$ 1, , , , Total - %PIB 9.19% 14.90% 17.35% 18.74% 1.07% Gobierno - %PIB 1.89% 2.98% 3.45% 3.72% 0.23% Gob. Nal. - %PIB 0.65% 1.05% 1.21% 1.30% 0.08% Estrs. 1 y 2 - %PIB 1.47% 2.62% 3.03% 3.25% 0.13% Fuente: Cálculos propios con base en informe de consultoría ERN. Figura 2 Pérdidas totales (Edificios públicos de propiedad de la Nación) Prima pura: US$ 12.4 millones (3% deducible), Cifras en millones de dólares Sin protección Valor Asegurable 8,432 Acciones complementarias a largo plazo (bono cat, impuestos, préstamos de largo plazo, etc) Gobierno Nacional Banco Mundial / BID PML TR 1500: 1,277 TR 1000: 1,185 TR 500: 1,023 TR 100: 648 Límite superior 759 TRANSFERENCIA Seguros y reaseguros RETENCIÓN Préstamo contingente Fondos de reservas Límite inferior 253 Prioridad de aproximadamente 3% deducible 4 La Prima Pura de Riesgo se define como la pérdida anual esperada que tiene el inmueble en estudio. De cobrarse esta prima durante un tiempo infinito se podrían llegar a pagar todos los daños que en ese lapso se pudieran presentar por un desastre en el sitio donde se encuentra. Para efectos de las compañías de seguros, a la prima pura o prima técnica se le deben sumar costos administrativos y utilidad para el cálculo de la prima total asociada a una póliza de seguros dada. 22

23 El segundo escenario considerado fue el cubrimiento nacional de las edificaciones de los estratos 1 y 2, teniendo en cuenta la incapacidad de las entidades territoriales para cubrir las pérdidas asociadas a este grupo de la población, que tampoco tiene la capacidad de autoasegurarse. La primera capa (retención) es responsabilidad del Estado a través de fondos de reservas y/o préstamos contingentes. La siguiente capa (transferencia) constituye el valor de las pérdidas que se pueden transferir al sector asegurador/reasegurador. Las siguientes capas de pérdidas (pérdida máxima probable o PML) podrían ser llevadas a los mercados de capitales. Finalmente, las capas más altas en la mayoría de los casos pueden ser cubiertas a través de crédito multilateral. Para retener los recursos presupuestales correspondientes al pago de primas de seguros es necesario realizar acuerdos con las entidades nacionales. El aseguramiento conjunto de todas las entidades a través, por ejemplo, del Fondo Nacional de Calamidades, generaría una economía de escala que se podría reflejar en el valor de la prima. En los mercados de capitales existen dos categorías básicas de instrumentos de financiación y transferencia de riesgo: títulos de renta fija (cat bonds) y derivados (opciones, swaps). Estos títulos actualmente son emitidos por grandes empresas aseguradoras o reaseguradoras (Swiss Re, AON, entre otras) y su monto de emisión es bastante alto. En cuanto al primer tipo de títulos, el mercado ha mostrado alta transabilidad. Caso contrario ocurre con los derivados y opciones, los cuales han tenido bajos niveles de transabilidad, razón por la cual han dejado de circular en mercados como el CATEX (Catastrophe Risk Exchange). Inicialmente se puede definir una capa de protección del orden de 500 millones de dólares máximo, no obstante los altos valores de los PML que se han estimado, y negociar un deducible o una prioridad razonable (capa retenida). Para efectos de estimar las primas puras, que permitan tener un referente por parte del Gobierno Nacional para una eventual negociación con las compañías reaseguradoras, es necesario definir la prioridad que estaría dispuesto a retener el Gobierno Nacional. Teniendo en cuenta que se ha realizado una negociación con el Banco Mundial de US$ 150 millones de dólares 5 con una facilidad de rápido desembolso, se podría asumir que el Gobierno Nacional podría tener como punto de partida para el análisis una prioridad del orden del doble de ese valor, considerando que es necesario fortalecer el Fondo Nacional de Calamidades y que podría redestinar una fracción del presupuesto nacional en caso de presentarse un desastre. Esto implicaría que habría que realizar un acuerdo con las entidades nacionales para retener los recursos presupuestales correspondientes para el pago de primas de seguros, debido a que sería más favorable pagar en conjunto las primas y en forma directa a las compañías de seguro/reaseguros, a través, por ejemplo, del Fondo Nacional de Calamidades. Esta transacción generaría una economía de escala que se podría reflejar en el valor de la prima, dado que sería un solo valor por el portafolio agregado de los inmuebles de las entidades del orden nacional. Dadas las condiciones actuales del mercado se podría esperar que las reaseguradoras, en estas circunstancias, propondrían una prima del orden del 2% de la capa asumida (conocida como Rate-Of-Line), la que sería bastante favorable frente a los valores de primas puras calculadas en este proyecto para cualquiera de las posibles capas que se podrían negociar teniendo en cuenta un deducible o prioridad como el que se indicó previamente. Es importante señalar que el aseguramiento, y en general la protección financiera, debe ser una política permanente y de largo plazo, cuya cobertura con el tiempo puede ampliarse en la medida que se logre una mayor conciencia, cultura de la seguridad y prosperidad económica. Aunque la Ley 42 de 1993 establece la responsabilidad de cada entidad territorial en cuanto a los inmuebles públicos de su propiedad, se podrán explorar incentivos del Gobierno Nacional a través de esquemas de cofinanciación para el pago de primas o en la realización de los estudios de micro zonificación sísmica, ac- 5 CONPES Autorización a la Nación para contratar operaciones de crédito externo con la banca multilateral hasta por $260 millones para financiar parcialmente el programa de reducción de la vulnerabilidad fiscal del Estado frente a los desastres naturales. DNP, noviembre

24 tualización catastral y evaluación del riesgo, necesarios para que los entes territoriales cuenten con información confiable para negociar las coberturas de protección de sus inmuebles públicos y promuevan el aseguramiento colectivo de los bienes privados y de los estratos pobres. A nivel territorial es importante la creación de Fondos de Gestión de Riesgos que consideren las posibilidades financieras de los municipios y departamentos, con base, por ejemplo, en los criterios de categorización definidos en la Ley 617 de Retos institucionales asociados a la retención y transferencia del riesgo El Fondo Nacional de Calamidades debe determinar por medio de estudios técnicos, las pérdidas probables y los recursos necesarios para hacerle frente al problema del riesgo. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público debe estudiar las ventajas de utilizar recursos propios, endeudamiento u otras fuentes de financiamiento, promover la continuidad de los estudios técnicos y el desarrollo e implementación de lineamientos de política asociados a niveles nacional y regional, y verificar la posibilidad de definir explícitamente para la gestión del riesgo un porcentaje del presupuesto de las entidades tanto territoriales como sectoriales, dado que la obligatoriedad actual de incluir alguna partida presupuestal sin especificarla no garantiza la asignación de los recursos apropiados. El aseguramiento y en general la protección financiera debe ser una política permanente y de largo plazo, cuya cobertura con el tiempo puede ampliarse en la medida en que se logre una mayor conciencia, cultura de la seguridad y prosperidad económica Estrategia para transferencia, retención y mitigación del riesgo sísmico en edificaciones indispensables y de atención a la comunidad del Distrito Capital Ejecutor: Universidad de los Andes-Centro de Estudios sobre Desastres y Riesgos CEDERI Director estudio: Luis Eduardo Yamín Objetivo general: Diseño de una estrategia distrital eficiente en retención, transferencia y mitigación del riesgo sísmico de una muestra de edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, ubicada en el Distrito Capital. Objetivos específicos: Inventariar y caracterizar las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad del Distrito Capital y determinar el valor de los activos utilizando su valor de reposición actual. Diagnosticar los modos de aseguramiento de las diferentes entidades propietarias de las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad ubicadas en el Distrito Capital. Determinar el riesgo sísmico de cada edificación indispensable en función de los estudios de vulnerabilidad existentes y el conocimiento específico de la amenaza sísmica en los diferentes sectores de la ciudad. Evaluación de la pérdida máxima probable, PML. Estimar los costos de actualización sísmica de todas las edificaciones objeto del estudio a la norma sismo-resistente y costos para llevarlas a un nivel de riesgos aceptable. Evaluar diferentes alternativas de transferencia y retención del riesgo (aseguramiento colectivo, contratación por capas de cobertura o excesos de pérdidas, contratos paramétricos de seguros, titularización del riesgo, bonos de catástrofe contra disparadores de índices de amenaza, etc.) y proponer las estrategias para su implementación. Analizar la factibilidad financiera para la mitigación, retención y transferencia para las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad ubicadas en el Distrito Capital. Recomendar las alternativas para la estructura administrativa y operativa del esquema de transferencia del riesgo analizado a lo largo del estudio. Fuente: Revista EIRD Informa, América Latina y el Caribe. 24

25 Principales conclusiones y resultados Naturaleza de las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad El análisis de amenaza, vulnerabilidad y riesgo se basó en la información de 239 edificaciones indispensables y de atención a la comunidad - EIAC, en los sectores de seguridad, salud, educación, servicios públicos, transporte y administración, tal como se presenta en la Tabla 3. Análisis del aseguramiento actual de las EIAC del Distrito Solo cerca del 20% de las EIAC analizadas cuentan con seguro, encontrándose que los valores asegurados determinados en las pólizas vigentes corresponden aceptablemente con los valores asegurables estimados por el estudio, y que los límites de responsabilidad normalmente establecidos en las pólizas de seguro por terremoto equivalen al 100% del valor asegurado. En relación con los valores de las primas, se encontraron rangos de variación similares entre las primas comerciales por terremoto que aplican las diferentes compañías, (variaron entre 0.1 y 22.2 del valor asegurado total) y entre las primas puras estimadas (variaron entre 0.5 y 21 ). Sin embargo, los resultados al interior del portafolio muestran grandes diferencias. En el caso de las primas comerciales la Empresa de Teléfonos de Bogotá, (ETB), y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. (EAAB), pagan las primas más altas, mientras que la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias, (DPAE) y el Departamento Administrativo de Bienestar Social - DABS, pagan las primas más bajas. Para las mismas entidades, el rango o valor de las primas puras estimadas por el estudio varía entre (ETB), (EAAB), 0.6 (DPAE) y (DABS), demostrando un comportamiento mucho más dependiente de las características individuales de cada edificación analizada y generando primas en algunos casos muy inferiores a las primas comerciales promedio que pagan las entidades. Resultados generales del análisis de riesgo La Tabla 4 resume los resultados generales del análisis del riesgo para las 239 EIAC analizadas en el estado actual y en el estado hipotético en que las edificaciones de mayor riesgo se sometan a un proceso de rehabilitación estructural. La rehabilitación estructural se refiere a los estudios y obras necesarias para que el sistema estructural principal de las edificaciones en estudio cumplan los requisitos generales de la norma NSR-98 (Ley 400 de 1998). Los demás componentes de la edificación tales como la distribución arquitectónica, las instalaciones eléctricas, hidráulicas, sanitarias, de gas, de energía, de ventilación y otras, y los acabados se mantienen en el estado original. Tabla 3 Base de datos de edificaciones indispensables y de atención a la comunidad 6 Sector ENTIDAD No.de Componentes No. de Subcomponentes ValorAsegurable (MDP) Observaciones Cuerpo de Bomberos Estaciones de Bomberos Seguridad Policía Metropolitana Estaciones metropolitanas Salud Secretaria de Salud Hospitales y CAMIS Educación Secretaría de Educación Colegios del Distritito DABS Colegios del Escuelas del DABS Empresa de Acueducto y Tanques de almacenamiento, Alcantarillado de Bogotá Estaciones de Bombeo Servicios Codensa Subestaciones Eléctricas Públicos Gas Natural Gas Natural ETB Centrales Telefónicas, Colegios, Bodegas Secretaria de Tránsito y STT Transporte Oficinas administrativas DPAE Sede Administrativa Administración y IDU Sede Administrativa Otros Otros Alcaldías locales, teatros, etc TOTAL La selección de las edificaciones se basó en el inventario general de las EIAC según información suministrada por la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias (DPAE) del Distrito Capital, y se complementó con trabajos de campo de inspección y recolección de información predio por predio, así como con información obtenida en las visitas a las diferentes entidades, que corresponden generalmente a estudios específicos realizados. 25

26 En la Tabla 4 el análisis actual (portafolio actual) corresponde a los resultados para las edificaciones tal y como se encuentran hoy, mientras que el análisis reforzado corresponde a los valores para las edificaciones una vez han sido sometidas a procesos de rehabilitación estructural en los términos explicados anteriormente. Los resultados indican disminuciones sustanciales del riesgo sísmico (leído en términos de las pérdidas físicas) una vez realizadas las intervenciones de rehabilitación. En particular la prima pura global del portafolio distrital pasaría del 7.4 al 0.9, mientras que la pérdida máxima probable para un período de retorno de años cambiaría del 26.4 al 8.8, lo cual corresponde a un valor $ millones anuales en el portafolio rehabilitado, frente a $ millones de PML para el portafolio en el estado actual. El riesgo porcentual para los diferentes sectores sometidos a una rehabilitación estructural se distribuye de una manera más uniforme que para la situación actual, en la cual se evidencian altas diferencias entre sectores. De esta manera, aunque el riesgo porcentual sea uniforme para los diferentes sectores, el riesgo económico global será entonces función principalmente del valor asegurable de cada sector, de manera que el riesgo se concentra en los sectores de mayor valor asegurable. PML Tabla 4 Resultados del análisis de riesgo Portafolio actual y rehabilitado Aspectos Estado Actual Edificación Rehabilitada Número de Componentes Valor Asegurable (MDP) $ ,00 $ ,00 (%) (MDP) (%) (MDP) Prima pura promedio (%) 3,9 $ ,00 1,5 $ 4.129,00 Índice de concentración 0,82 0,88 PÉRDIDA ESPERADA Años (%) (MDP) (%) (MDP) $ ,00 7,6 $ , ,6 $ ,00 9,6 $ , ,1 $ ,00 10,7 $ ,00 (%) (MDP) (%) (MDP) 13,2 $ ,00 7,7 $ ,00 Los resultados del análisis de riesgo por sectores se resumen en la Tabla 5. Tabla 5 Análisis del riesgo por sector, primas puras y PMLa) Estado actual Sector PML No Valor Prima Pura (MDP) Componentes Asegurable (MDP) ( ) (MDP) (%) (MDP) (%) (MDP) (%) (MDP) Seguridad 36 $ ,12 $ ,5% $ ,4% $ ,8% $ Salud 37 $ ,69 $ ,5% $ ,2% $ ,2% $ Educación 14 $ ,51 $ 32 26,0% $ ,3% $ ,2% $ EAAB 57 $ ,34 $ ,6% $ ,9% $ ,3% $ Codensa 14 $ ,50 $ 53 3,7% $ ,1% $ ,9% $ Gas Natural 2 $ ,38 $ 36 19,8% $ ,6% $ ,1% $ ETB 40 $ ,09 $ ,4% $ ,7% $ ,9% $ Admon y otros 36 $ ,38 $ ,1% $ ,8% $ ,9% $ STT 3 $ ,89 $ ,8% $ ,9% $ ,9% $ Total Público Distrital 126 $ ,42 $ ,9% $ ,5% $ ,4% $ Total Portafolio 239 $ ,9 $ ,0% $ ,6% $ ,1% $

27 Tabla 5 Análisis del riesgo por sector, primas puras y PMLb) Portafolio rehabilitado Sector No Valor PML Prima Pura (MDP) Componentes Asegurable (MDP) ( ) (MDP) (%) (MDP) (%) (MDP) (%) (MDP) Seguridad 36 $ ,82 $ 117 5,5% $ ,3% $ ,4% $ Salud 37 $ ,87 $ 255 6,1% $ ,0% $ ,2% $ Educación 14 $ ,15 $ 1 2,2% $ 157 3,9% $ 276 5,0% $ 355 EAAB 57 $ ,08 $ ,1% $ ,0% $ ,7% $ Codensa 14 $ ,02 $ 53 3,7% $ ,1% $ ,9% $ Gas Natural 2 $ ,00 $ 3 3,0% $ ,6% $ ,4% $ ETB 40 $ ,54 $ ,4% $ ,5% $ ,7% $ Admón y otros 3 $ ,79 $ 161 5,7% $ ,6% $ ,7% $ STT 36 $ ,83 $ 74 29,8% $ ,0% $ ,5% $ Total Público Distrital 126 $ ,92 $ 608 5,9% $ ,7% $ ,8% $ Total Portafolio 239 $ ,5 $ ,6% $ ,6% $ ,7% $ Priorización de intervenciones para mitigación del riesgo Los criterios de priorización se basaron en el beneficio relativo de medidas como reforzar las edificaciones. Adicional al refuerzo estructural mencionado anteriormente, se estimaron costos para la rehabilitación funcional, la cual hace referencia a los estudios, obras y suministros para una remodelación y actualización de las construcciones en aspectos como distribución arquitectónica, instalaciones y acabados. El alcance técnico y el costo asociado de la rehabilitación funcional varían significativamente según el tipo de construcción y el grado de intervención deseado. Los costos estimados se pueden ver en la Tabla 6. Con base en los costos de rehabilitación estructural que se resumen en la Tabla 6, se definieron criterios de priorización de intervención para los sectores estudiados. Dichos criterios se resumieron en los siguientes cuatro indicadores: i) disminución porcentual de la pérdida esperada en caso de rehabilitación; ii) ahorro relativo en primas que se podría negociar en caso que se realicen las obras de intervención sísmica en las edificaciones señaladas; iii) relación beneficio/costo asociada con la realización de la intervención sísmica propuesta para cada edificación; y iv) combinar la evaluación de pérdidas económicas con la importancia relativa de cada una de las instituciones del conjunto desde el punto de vista de impacto social. 7 Las fórmulas de la siguiente página resumen cada uno de estos criterios: SECTORES No Componentes Tabla 6 Resumen de costos estimados de intervención por sectores Valor Asegurable Total m 2 Construidos Seguridad 36 $ $ $ 0,23 13,2% Estructural Funcional Total MDP MDP/m 2 % MDP MDP/m 2 % MDP MDP/m 2 % $ $ 0,24 7,4% $ $ 0,5 9,4% Salud 36 $ $ $ 0,23 17,4% $ $ 0,59 24,6% $ $ 0,8 22,1% Educación 14 $ $ 443 $ 0,08 0,2% $ $ 1,25 2,1% $ $ 1,3 1,4% Acueducto 57 $ $ $ 0,32 46,0% $ $ 0,60 46,4% $ $ 0,9 46,3% Electricidad 14 $ $ $ 0,28 0,8% $ $ 0,48 0,7% $ $ 0,8 0,7% Gas Natural $ $ $ 0,25 1,5% $ $ 0,25 0,8% $ $ 0,5 1,1% Comunicaciones 40 $ $ $ 0,06 5,6% $ $ 0,14 6,4% $ $ 0,2 6,1% S.T.T. $ $ 980 $ 0,12 0,5% $ $ 0,25 0,6% $ $ 0,4 0,6% Admon y Otros 37 $ $ $ 0,18 14,7% $ $ 0,25 11,0% $ $ 0,4 12,3% TOT ALES 239 $ $ $ 0,22 100,0% $ $ 0,40 100,0% $ $ 0,6 100,0% 7 La importancia relativa se establece en cada sector a partir de información relacionada con la operación, funciones y objetivos respectivos. 27

28 i) ii) iii) iv) 8 Los valores de I PÉRDIDA e I PRIMA dependen directamente de la vulnerabilidad actual de cada construcción y de la efectividad de la medida de rehabilitación, para reducir bien sea la pérdida esperada o la prima pura de riesgo. Los resultados de I PÉRDIDA e I PRIMA encontrados indican que los sectores más críticos son seguridad, salud y educación. El I B/C es una relación beneficio costo, donde el beneficio es el ahorro en pérdidas esperadas que se tendría ante la ocurrencia de un desastre y el costo es el valor estimado de la rehabilitación, indicando que los sectores de mayor prioridad de inversión son educación, STT, comunicaciones y salud, en donde cada peso invertido en rehabilitación genera máximos ahorros posibles en pérdidas esperadas. El I IS no permite priorizar entre sectores sino entre construcciones de un mismo sector para lograr una mayor incidencia en la disminución del impacto social. La recomendación general de uso de estos indicadores con fines de priorización de intervenciones de rehabilitación se puede resumir en tres pasos: i) definir inversión por sector según su tamaño relativo y montos requeridos, así como los valores de I PÉRDIDA, I PRIMA e I B/C ; ii) definidos los recursos por sector, priorizar en cada sector con base en I IS ; y finalmente, iii) utilizar I B/C para las construcciones de cada sector si el objetivo es minimizar las pérdidas económicas futuras. Retención y transferencia del riesgo Se plantea una estructura de retención y transferencia de riesgo para las edificaciones públicas del Distrito como estrategia óptima inicial para una adecuada gestión del riesgo. Los esquemas de retención y transferencia deben complementarse con una estrategia global de mitigación del riesgo sísmico mediante la rehabilitación sísmica de ciertas edificaciones críticas que conforman las edificaciones indispensables del Distrito y de atención a la comunidad. Las empresas de servicios públicos, por su misma naturaleza, han venido desarrollando sus propios planes de mitigación y transferencia del riesgo, por lo cual estos sectores deben analizarse de manera independiente de aquellos cuya responsabilidad recae más directamente en el Gobierno Distrital, como son policía, bomberos, salud, educación, tránsito y transporte y administración. El escenario de retención para estos últimos se presenta en la Figura 3. El aseguramiento total de este portafolio puede representar primas comerciales de riesgo relativamente altas con respecto a valores promedio utilizados en el mercado de los seguros en Colombia para este tipo de edificaciones. 9 El valor promedio de prima pura para el sector público a cargo del Gobierno Distrital (con un deducible del 3%) sería del Para el caso hipotético de edificaciones rehabilitadas la prima sería del orden de La negociación masiva de primas de seguros de los inmuebles públicos del Distrito Capital permitiría una economía de escala, por lo que este tipo de transacciones las podría realizar la Secretaría de Hacienda, una vez negociado el valor con las aseguradoras y/o reaseguradoras, con la participación de la DPAE. Se liberarían las entidades distritales de hacer esta transacción individualmente desde sus presupuestos. Estructura administrativa y operativa para la protección financiera El Fondo de Prevención y Atención de Emergencias del Distrito - FOPAE, y el Fondo de Compensación del Distrito, ante una emergencia extrema como puede ser un desastre, deben 8 Fi = Factor de importancia relativa en cada sector (0 a 1); Pérdida i = Pérdida esperada del bien Evaluado; Pérdida máx, i= Pérdida esperada máxima en el sector 9 Teniendo en cuenta que otros gastos de la prima como costo del reaseguro, gastos administrativos, y utilidad de la compañía, no se estiman dentro del estudio. 28

29 Figura 3 Estructura de retención y transferencia recomendada CAPAS SUPERIORES CON MUY BAJA PROBABILIDAD DE AFECTACIÓN POSIBLE CAPA DE RETENCIÓN ADICIONAL DEPENDE DEL LÍMITE DE REASEGURO Sin protección Impuesto Banco Mundial / BID Gobierno Nacional (Subsidio prima) Fondo de Reservas Administración Municipal VALOR ASEGURABLE [MDP] [MDD] [% Aseg] $668,562 US$ % PML DISTRITO T Retorno [MDP] [MDD] [% Aseg] 100 años $ 90,037 US$ % 500 años $ 155,048 US$ % 1000 años $ 178,840 US$ % 1500 años $ 191,466 US$ % Límite Seguros y Reaseguros En el caso que no se cubra el total del PML TRANSFERENCIA Coberturas de Seguros y Reaseguros RETENCIÓN Préstamo Contingente Fondo de Reservas Administración Distrital DEDUCIBLE (3% Asegurable) T Retorno [MDP] [MDD] [% Aseg] 100 años $ 15,955 US$ % 500 años $ 19,045 US$ % 1000 años $ 19,757 US$ % 1500 años $ 19,757 US$ % orientarse a apoyar las medidas de atención, rehabilitación y reconstrucción. Sus recursos operarían como una subcuenta específica del FOPAE, a través de una regla de acumulación y gasto eficiente, y no podrían ser utilizados para ningún otro objetivo que atender las pérdidas a causa de desastres menores y recurrentes, entre los cuales estarían las pérdidas retenidas del programa de transferencia. Las características, funciones y operaciones básicas del Fondo recomendado son: Atender las pérdidas menores, el deducible de todas las demás edificaciones públicas distritales, y las pérdidas de las construcciones de la población más pobre. El tamaño del Fondo sería del orden de US$26 millones. Debe irse constituyendo progresivamente según las capacidades del Distrito y plantear un escenario de desarrollo y acumulación de recursos en el mediano plazo (unos 5 años). En el tiempo de transición, se podría considerar la negociación de créditos contingentes superiores. La Secretaría de Hacienda y la DPAE serían los responsables del Fondo, orientando sus inversiones y cubriendo las pérdidas, respectivamente, y constituyéndolo independiente o como una subcuenta del FOPAE Diseño de esquemas de transferencia de riesgo para la protección financiera de edificaciones públicas y privadas en Manizales en el caso de desastres por eventos naturales Ejecutor: Evaluación de Riesgos Naturales Manizales Director estudio: Omar Darío Cardona Objetivo general: Diseñar esquemas de transferencia de riesgo para la protección financiera de edificaciones públicas y privadas en Manizales en el caso de desastres por eventos naturales. Objetivos específicos: Revisar y organizar la base de datos de inmuebles públicos y privados de Manizales, complementándola con nueva información proveniente de inspecciones técnicas a todas las edificaciones relevantes de propiedad del municipio y verificaciones de campo aleatorias de las características de las edificaciones privadas. Evaluar el riesgo de los edificios públicos de los órdenes municipal, departamental y nacional localizados en la ciudad, con 29

30 el fin de diseñar una estrategia eficiente de transferencia y retención del riesgo sísmico por parte de la administración municipal y otras instancias del Estado en el ámbito local. Analizar el riesgo sísmico del inventario existente del catastro de edificaciones de la ciudad con fines de estudiar posibles esquemas de aseguramiento colectivo y posibilidades de subsidio de estratos sociales de menores ingresos. Proponer mecanismos colectivos de aseguramiento para las edificaciones privadas, considerando escenarios con variaciones en la obligatoriedad de la vinculación de los privados y en los niveles de cobertura, teniendo en cuenta en cada uno de ellos los siguientes aspectos: Esquema básico de seguro sólo para vivienda. Aseguramiento sin costo para estratos 1 y 2 (para los productos de carácter voluntario se debe identificar la masa crítica de valores asegurados que haga posible el aseguramiento sin costo de los estratos 1 y 2). Cobertura total opcional por una prima extra en los productos de carácter obligatorio con cobertura básica. Inclusión de todos los activos del Estado en el territorio del municipio. Presentar recomendaciones para la formulación de una estrategia eficiente desde el punto de vista financiero y para la gestión de riesgos en la ciudad con fines de replicación en otras ciudades del país. Diseñar un sistema de información geográfico especializado para referenciación de los inmuebles públicos y para visualizar los escenarios de daño y pérdidas de la ciudad. Principales conclusiones y resultados El análisis del riesgo se realizó sobre una base de datos total de 620 inmuebles públicos diferenciados en: i) inmuebles de propiedad del municipio; ii) inmuebles municipales de propiedad de entes descentralizados; iii) inmuebles departamentales; e iv) inmuebles nacionales localizados en la ciudad. El análisis de los inmuebles privados incluyó 85,816 predios, subdivididos en No Exentos de impuesto predial y Exentos, 10 y previamente identificados en la base de datos catastral de la ciudad. 11 Análisis del riesgo La evaluación del riesgo sísmico es fundamental para identificar la exposición fiscal y para proponer alternativas viables de retención, financiación y/o transferencia del riesgo. Con base en los resultados del análisis del riesgo, se encontró que la vulnerabilidad sísmica de los inmuebles públicos de la ciudad de Manizales es alta ante eventos extremos. En la Tabla 7 se presenta el resumen de resultados del análisis de riesgo para los diferentes portafolios públicos de la ciudad. ASPECT O Número de predios Valor asegurable (MDP) Prima promedio ( ) Indice de concentración PML (%) Pérdida esperada (%) Tabla 7 Resultados del riesgo sísmico para inmuebles públicos Inmuebles Públicos Municipales Descentralizados Departamentales Nacionales $ $ $ $ ,99 2,99 4,20 2,43 0,92 0,79 0,83 0, años 2,5% 6,1% 7,4% 4,3% 500 años 7,6% 13,1% 14,5% 9,5% 1000 años 10,4% 16,6% 17,9% 12,2% 1500 años 12,2% 18,7% 19,9% 13,9% 19,0% 22,9% 21,6% 15,3% 10 Aquellos que presentan un avalúo para el año 2004 igual o inferior a $ Este grupo de inmuebles corresponde en su mayoría a las edificaciones de los estratos socio-económicos 1 y 2, que en caso de desastre se pueden convertir en una obligación contingente del Estado y significan un riesgo residual, en la medida que pueden ser objeto de reposición de sus viviendas. 11 Para el levantamiento y recolección de información relevante se llevó a cabo la revisión, actualización y complementación de la información disponible en la Secretaría de Hacienda, la Secretaría de Planeación y la OMPAD de la Alcaldía de Manizales en relación con los inmuebles públicos de la ciudad. 30

31 En relación con la transferencia del riesgo, la Figura 4 indica los valores sobre los cuales puede ser desarrollada una estructura integral de retención y transferencia de pérdidas factible para el caso de los inmuebles públicos de propiedad del Municipio. En dicha figura la primera capa (retención) es responsabilidad del Estado a través de fondos de reservas y/o préstamos contingentes. La siguiente capa (transferencia) constituye el valor de las pérdidas que se pueden transferir al sector asegurador/reasegurador. Las siguientes capas de pérdidas (pérdida máxima probable o PML) podrían ser llevadas a los mercados de capitales. Finalmente, las capas más altas en la mayoría de los casos pueden ser cubiertas a través de crédito multilateral. En esta estructura el efecto del deducible es muy importante para la negociación del seguro, pues en caso de ser un valor alto reduciría el pago de la compañía de seguros en una fracción importante con respecto a la pérdida total real que se presente. El deducible lo debe asumir la ciudad con recursos propios, o debe tener previsto un mecanismo de financiación para cubrir dicho valor, de ser necesario. De presentarse un desastre extremo la administración municipal tendría que asumir daños que estarían en el rango entre 2,100 y 3,500 millones de pesos aproximadamente. Para los inmuebles del municipio se concluye que el valor promedio de prima pura en caso de pactar un deducible del 3% sería de 0.99, que es un valor que puede ser de especial interés (132.1 millones de pesos), dado que la contratación del seguro para estos inmuebles en los últimos años ha fluctuado significativamente por encima, estando actualmente en 2.4. La ciudad podría retener algunos riesgos pagándose a sí misma la prima pura y constituyendo una reserva cuyos rendimientos con el tiempo pueden contribuir a actividades de prevención. Si la ciudad decide invertir en el refuerzo de ciertas edificaciones cuya intervención sea la más conveniente (por sus costos, su peso en el portafolio y su importancia) también podría negociar el valor de las primas con la compañía de seguros. Una alternativa adicional podría ser obtener recursos del mercado de capitales y de esta manera configurar una estructura de financiación y transferencia eficiente. Figura 4 Estructura de retención y transferencia con el 3% deducible CAPAS SUPERIORES CON MUY BAJA PROBABILIDAD DE AFECTACIÓN Sin protección Impuestos Banco Mundial / BID Gobierno Nacional (Subsidio prima) Crédito contingente/fondo de reservas Administración Municipal Valor Asegurable (Límite Máximo de Seguros y Reaseguros ) $ 133,448 MDP PML Municipales PML 100 $ 3,425 MDP PML 500 $ 10,203 MDP PML 1000 $ 13,974 MDP $ 16,309 MDP PML 1500 Límite Seguros y Reaseguros En el caso que no se cubra el total TRANSFERENCIA RETENCIÓN Crédito Contingente Fondo de Reservas (Según disponibilidad) Deducible (3%) DED 100 $ 2,130 MDP DED 500 $ 3,082 MDP DED 1000 $ 3,375 MDP DED 1500 $ 3,519 MDP 31

32 Esquema de aseguramiento colectivo y cobertura de los estratos 1 y 2 Las evaluaciones realizadas indican que existe en general una vulnerabilidad sísmica alta en el conjunto de inmuebles privados de la ciudad de Manizales ante eventos extremos. No obstante, no es razonable pensar que se obtengan límites de aseguramiento inferiores al requerido para proteger hasta el valor catastral de los inmuebles. En la Tabla 8 se presenta el resumen de resultados del análisis de riesgo para los diferentes portafolios analizados con el 3% de deducible. Todos los valores se expresan como una proporción tanto del valor asegurable como del valor asegurado. De manera similar al análisis de los inmuebles públicos, la Figura 5 presenta la estructura de transferencia y retención o financiación, con el 3% de deducible, para los inmuebles privados de la ciudad una vez desarrollado el modelo y estimadas las pérdidas probables. Tabla 8 Resultados del análisis de riesgo sísmico para inmuebles privados con 3% deducible DEDUCIBLE 3% EL VALOR ASEGURADO (AVALÚO CATASTRAL) ASPECTO Número de predios Inmuebles Privados Exentos No Exentos Total Valor Asegurable Estimado (MDP) Valor Asegurado A valúo Catastral (MDP) $ $ $ $ $ $ Prima Pura Promedio ($MDP) (% Asegurable) (% Catastral) ($MDP) (% Asegurable) (% Catastral) ($MDP) (% Asegurable) (% Catastral) $ 62 0,63 0,79 $ ,37 1,71 $ ,35 1,69 T Retorno ($MDP) (% Asegurable) (% Catastral) ($MDP) (% Asegurable) (% Catastral) ($MDP) (% Asegurable) (% Catastral) 100 años $ ,6% 2,0% $ ,8% 3,5% $ ,8% 3,5% PML 500 años $ ,9% 7,3% $ ,0% 10,0% $ ,9% 9,9% 1000 años $ ,0% 10,0% $ ,9% 13,7% $ ,9% 13,6% 1500 años $ ,6% 12,0% $ ,0% 16,2% $ ,9% 16,1% Pérdida Esperada (%) $ ,6% 34,4% $ ,2% 36,5% $ ,1% 36,4% Figura 5 Estructura de retención y transferencia con el 3% deducible CAP AS SUPERIORES CON MUY BAJA PROBABILIDAD DE AFECTACIÓN TRANSFERENCIA EFECTIVA Sin protección Contribución al PML de los propietarios de inmuebles privados Gobierno Nacional (Subsidio prima) Fondo de Reservas Administración Municipal Seguro voluntario u obligatorio (No Exentos cubren Exentos) Instrumento de Seguros y Reaseguros Valor Asegurable $ 3,893,812 MDP Valor Asegurado (Límite Máximo de Seguros y Reaseguros ) $ 3,115,050 MDP Límite Seguros y Reaseguros En el caso que no se cubra el total PML Total PML 100 $ 108,239 MDP PML 500 $ 308,384 MDP PML 1000 $ 422,660 MDP PML 1500 $ 501,472 MDP PML Exentos PML 100 $ 1,589 MDP PML 500 $ 5,750 MDP PML 1000 $ 7,845 MDP PML 1500 $ 9,418 MDP Límite de Aseguramiento Efectivo Según el valor asegurado que se obtenga para cada periodo que depende de los predios No Exentos que se inscriban en el programa de aseguramiento colectivo RETENCIÓN Préstamo Contingente Fondo de Reservas (Deducible de los Exentos) Deducible (3% V. Catastral) DED 100 $ 883 MDP DED 500 $ 1,529 MDP DED 1000 $ 1,745 MDP DED 1500 $ 1,865 MDP 32

33 Para cubrir los inmuebles Exentos es necesario que los No Exentos cubran (subsidien) la prima total de los Exentos. El valor de la prima más favorable se presenta cuando los predios que se aseguran voluntariamente corresponden al 20% del valor total asegurable. Para cuando el valor asegurado de los No Exentos resulte inferior al 10% se puede pensar en que el municipio entre a subsidiar la porción de la prima sin cubrir de los predios Exentos. Esto implicaría la expedición de una ley que lo permita. Para cumplir con el 15% de valor asegurado, el cual se puede ver como límite inferior para el esquema de subsidios cruzados, sólo se requiere de la participación de un número menor de los predios de mayor valor del portafolio (menos del 1%). Es necesario en los procesos de negociación con los reaseguradores llevar a cabo ajustes, que podrían hacer aun más favorable el seguro colectivo de los inmuebles privados (cubriendo a los Exentos en su totalidad y reduciendo la prima de los No Exentos), considerando la participación de los inmuebles públicos de la ciudad dentro del portafolio total. Los inmuebles públicos del municipio no han sido incluidos en el portafolio para efectos del seguro colectivo por no ser del régimen privado y por no pagar impuesto predial. Dados los valores de dichos inmuebles, el cubrimiento de los predios Exentos sería aún más favorable. Esta posibilidad permitiría además unas mejores condiciones de negociación de las primas globales. Un aseguramiento obligatorio y/o a través del impuesto predial implica ajustes legales del orden nacional. Igualmente, la posibilidad de proteger las condiciones básicas de vida de los más pobres, directamente mediante el pago de la prima por parte del Municipio o de la Nación, debe ser objeto de análisis y de las adecuaciones legales necesarias. El propósito del instrumento aquí propuesto es lograr el cubrimiento total de las edificaciones de los predios Exentos. Para este fin se ha tenido en cuenta lo siguiente: La evaluación del porcentaje de pólizas tomadas debe ser función de los valores asegurables y no del número de predios. Un porcentaje del 10% del valor asegurable ya puede cubrir la prima de la totalidad de los predios Exentos. Esta prima pura pasaría de 1.83 a 2.03 del valor catastral. El promedio hasta la fecha ha sido el 12.4%. Se propone que la prima pura sea del orden de 1.9 para los predios No Exentos. Con este valor estaría cubierta la totalidad de los Exentos si aproximadamente el 20% del valor asegurable del portafolio participa en el programa (2% de los inmuebles de mayor valor). En caso de que la participación sea un porcentaje menor al 20% del valor asegurable del portafolio, el Municipio y/o el Gobierno Nacional podrían cubrir la diferencia del valor de la prima requerida, subsidiando el pago de la prima de los Exentos. El valor máximo a pagar (reposición total) para los predios Exentos sería un valor que en adición al subsidio nacional de vivienda podría cubrir el valor de una vivienda de interés social (del orden de 15 millones de pesos). El Gobierno (municipal y/o nacional) cubriría el deducible de los inmuebles Exentos (se ha trabajado en este caso con el 3%, pero podría ser otro valor). Sistema de información geográfico Para efectos del manejo, actualización y visualización de información sobre riesgos, se diseñó el sistema de información geográfica denominado SISMan+ Riesgo, el cual facilita la visualización de los resultados de los análisis de riesgo de los inmuebles públicos de la ciudad y de los escenarios potenciales de pérdidas. Este software permite actualizar la información disponible sobre los edificios públicos. También ilustra los niveles de daño y pérdida que se presentarían en la ciudad ante diferentes sismos críticos probables. Estos escenarios de pérdidas son fundamentales para la adecuación de planes de emergencia y contingencia de la ciudad y para la evaluación de daños en caso de sismo y son insumos de especial importancia para el ordenamiento territorial y la planificación física en general. A través de resultados de estudios como este se deben promover evaluaciones del riesgo sísmico de los inmue- Fuente: Revista EIRD Informa, América Latina y el Caribe. 33

34 bles públicos para otras ciudades con fines de proponer estructuras de retención y transferencia, así como estudios de microzonificación sísmica y actualizaciones catastrales, que permitan adelantar la adecuada gestión del riesgo a través de la selección de estructuras adecuadas de protección financiera y la promoción del aseguramiento colectivo de los bienes privados y de los bienes de estratos más pobres Reducción del riesgo En este tema se apoyaron acciones para la prevención y mitigación de riesgos y su incorporación en los procesos de planificación y toma de decisiones. Con este objetivo se adelantaron dos estudios que analizaron a nivel municipal la incorporación de la gestión de riesgos en la planificación y estudiaron el fenómeno del reasentamiento en Colombia, proponiendo criterios orientadores de una política que promueva su incorporación en la planificación y la gestión nacional y territorial Lineamientos de política para el reasentamiento en Colombia Ejecutor: Desarrollo a Escala Humana DEH Director estudio: Clara Hortensia Gómez Objetivo general: Formular lineamientos de política para el reasentamiento involuntario de población, relacionados con riesgos de origen natural, proyectos de desarrollo, proyectos de protección ambiental y formular el marco de política específica para el reasentamiento de población del Proyecto de Reducción de la Vulnerabilidad ante Desastres Naturales. Objetivos específicos: Revisar el estado del arte en torno al reasentamiento, a través del análisis de experiencias y prácticas de reasentamiento de población realizadas en el país, así como del análisis del marco legal, institucional y financiero relacionado con el tema. Realizar las propuestas de tipo técnico, legal, institucional y financiero para el manejo de reasentamientos de población, incluidas prácticas para el manejo de zonas de riesgo desalojadas para evitar nuevos desarrollos. Formular los lineamientos técnico, legal, institucional y financiero necesarios del marco de política específica para el reasentamiento de población del Proyecto de Reducción de la Vulnerabilidad ante Desastres Naturales. Principales conclusiones y resultados El reasentamiento en Colombia 12 Con base en información recolectada para una muestra representativa de los últimos diez años, se ha presentado el reasentamiento de familias, de las cuales fueron desplazadas involuntariamente como prevención y reducción del riesgo ante desastres naturales y por obras de desarrollo. 14 Así mismo, actualmente se viene adelantando el reasentamiento de familias, entre las cuales corresponden a prevención y reducción del riesgo, por obras de desarrollo; a su vez, con base en el mismo reporte se tiene proyectada para los próximos años la ejecución de procesos de reasentamiento para otras familias. 12 El análisis del reasentamiento en Colombia se basó en una muestra de información diferenciada para cada una de las tres causas de reasentamiento objeto del estudio. Para el caso de alto riesgo, se recolectó la información usando una ficha especialmente diseñada en 37 entidades que por su ubicación institucional y territorial poseen una responsabilidad legal y un conocimiento específico de los procesos de planificación e implementación de acciones de reubicación de población en el territorio. Esta muestra incluyó corporaciones autónomas regionales (2), CREPADs (10), CLOPADs (11), Alcaldías Municipales (13) y otras entidades. Para el caso de obras de desarrollo, se recolectó información primaria (entrevistas) y secundaria (bases de datos) de 111 entidades nacionales y subnacionales en los sectores minero, energético, de agua y de saneamiento, infraestructura vial y transporte urbano. Para el caso de preservación ambiental, las fuentes principales fueron la Unidad Especial de Parques Nacionales, las 32 corporaciones autónomas regionales y las entidades del nivel central de los entes territoriales que son las que tienen competencia e injerencia sobre el tema. 13 Estudio 5. Inventario de información sobre reasentamiento. Reporte suministrado por los diferentes municipios, gobernaciones y entidades públicas, privadas y mixtas del país. 14 Dentro de las obras de desarrollo se encuentran las de infraestructura vial, transporte urbano, minas, energía, agua, saneamiento básico y preservación ambiental. 34

35 Tabla 9 Total población localizada en zonas de alto riesgo. Año 2005 a Causa Población Alto Riesgo Total Fuente: Metodología de estimación de población a reasentar en Colombia. Lineamientos de política para el reasentamiento en Colombia. Libro 2. Estado del arte. ACCI-Banco Mundial-Departamento Nacional de Planeación (Mayo de 2005) Adicionalmente, proyecciones realizadas con base en las áreas de asentamiento actual para 30 municipios, las densidades de población y la tasa de crecimiento poblacional, permiten estimar un crecimiento sostenido de la población localizada en zonas de alto riesgo entre y habitantes para el período (ver Tabla 9). Esta dinámica ha obedecido al crecimiento de una problemática en los aspectos social, territorial, institucional, jurídico y financiero. Desde lo social, dicha problemática se resume en términos de: i) vulnerabilidad de las poblaciones afectadas; 16 ii) bajos niveles de pertenencia social de las comunidades por reasentar; iii) tradición de ilegalidad en el régimen de ocupación de los predios, el acceso a los servicios públicos y el pago de impuestos; y iv) alto nivel de dependencia económica del predio. Todo ello ha implicado que las entidades deban afrontar procesos de reasentamiento conflictivos y exige el desarrollo de procesos formativos que permitan a las familias ingresar a la cultura de la legalidad y a la cultura del ahorro. En relación con la problemática territorial se observa: (i) poco control al uso y ocupación del suelo; (ii) problemas de titularidad y registro de predios; (iii) las obras públicas se planean y ejecutan en zonas consolidadas y no con anticipación al desarrollo urbano; (iv) dinámicas poblacionales y políticas sobre suelos no aptos; y (v) incertidumbre, modificaciones en la marcha sobre trazado y condiciones de proyectos de infraestructura. Desde el punto de vista institucional hay ausencia de una estructura funcional que defina competencias, responsabilidades y funciones en los distintos niveles territoriales que permita la planificación y operación eficiente de estos procesos. En el nivel central o nacional no existe una entidad encargada de la formulación de políticas, directrices, criterios y procedimientos, marcos indemnizatorios o de pago de compensaciones por impactos generados, coordinación, control, seguimiento y evaluación de los procesos de reasentamiento. Incluso, en la concepción misma de lo que significa el reasentamiento de población no existe una definición concreta que permita establecer alcances, limitaciones e importancia dentro del desarrollo económico, social y cultural de la población, así como para el ordenamiento del territorio. En relación con las falencias jurídicas, no existe una orientación normativa específica para el reasentamiento por parte de los municipios y entidades responsables. Las acciones públicas y privadas se desarrollan en el marco de leyes y decretos relacionados con la adquisición de predios y valoración económica de los mismos, lo que contribuye a que el reasentamiento se ejecute más como una acción complementaria de la compra o adquisición predial que como una acción integral desde el punto vista social, económico y de ordenamiento territorial. Quedan todavía diversos vacíos legales relacionados con el no reconocimiento de los derechos y la no definición de criterios y procedimientos para la adquisición de las áreas o zonas requeridas donde no existen títulos legales, máxime si se tiene en cuenta que en Colombia esta situación es bastante significativa. Desde el punto de vista financiero, la problemática del reasentamiento tiene que ver con la vulnerabilidad fiscal de los municipios, que li- 15 Valor acumulado por año. 16 Entendemos por vulnerable la población que dados sus bajos niveles educativos, la inestabilidad de sus ingresos y las características deficitarias de sus viviendas, cuenta con un bajo nivel de gestión y de capacidad para afrontar la situación del traslado. 35

36 mita el otorgamiento de créditos externos; la falta de coordinación institucional, que no permite prever recursos para el acompañamiento social posterior al proceso de reasentamiento. Usualmente los presupuestos asociados no están definidos completamente desde el comienzo y no consideran todos los gastos contingentes ni definen mecanismos técnicos claros para la cuantificación de lo que se debe apropiar por este concepto en cada vigencia fiscal, de acuerdo con su exigibilidad y probabilidad de ocurrencia, ni para la gestión necesaria en los niveles departamental y nacional para la cofinanciación de los mismos. En el caso de obras de desarrollo y preservación ambiental las entidades solamente incluyen los costos de la adquisición de tierras, dejando de lado los correspondientes a la gestión social del reasentamiento y el pago de compensaciones por impactos generados. Lineamientos de política Los lineamientos propuestos buscan lograr que el reasentamiento de la población sea una oportunidad de mejoramiento de sus condiciones sociales, de reordenamiento del territorio y de redistribución de la población, así como de desarrollo y mejoramiento de la calidad de vida para la población afectada. Para esto deben satisfacer los siguientes objetivos generales: Asegurar la protección de la población sujeto de reasentamiento, garantizando sus derechos fundamentales, así como el derecho al lugar y la producción de soluciones habitacionales con condiciones mínimas de seguridad, accesibilidad y bienestar, mejorando su calidad de vida; Establecer las bases jurídicas, financieras y administrativas para llevar a cabo los procesos de reasentamiento de acuerdo con los principios constitucionales y los derechos humanos; Establecer los parámetros mínimos para la planeación, ejecución y seguimiento de los procesos de reasentamiento a nivel nacional, que permitan mejores acciones por parte del Estado en el manejo y prevención del reasentamiento; y Considerar el reasentamiento de la población como una oportunidad para el ordenamiento del territorio y la redistribución de la población. El cumplimiento de estos objetivos exige la definición de una política que implica una serie de acciones que van desde la organización o adecuación del Estado hasta la definición de metodologías e instrumentos para llevar a cabo los procesos de reasentamiento desde su formulación, planeación e identificación de fuentes de financiamiento hasta su ejecución y seguimiento posterior. Respondiendo a estas exigencias el estudio plantea los siguientes lineamientos de política y define los instrumentos necesarios para su aplicación: Lineamientos estratégicos Instrumentos Organización de una estructura funcional para el reasentamiento. El Estado a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial deberá conformar la estructura organizativa institucional del reasentamiento. Esta estructura deberá garantizar la distribución equitativa de funciones y competencias que en los diferentes niveles territoriales se cumplan de acuerdo con las acciones de planeación, ejecución, seguimiento y control del reasentamiento. Fortalecimiento de las capacidades de las entidades territoriales para el reasentamiento a nivel local. El Estado deberá garantizar que las entidades territoriales locales tengan la suficiente capacidad técnica y operativa para articular la planeación de los procesos de reasentamiento con la Planeación Municipal y el ordenamiento territorial. En este sentido se desarrollarán procesos de capacitación y asistencia técnica en reasentamiento a los municipios y entidades territoriales y ambientales. Resolución de estructuración del reasentamiento, emitida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y desarrollo Territorial, donde se plasmen las funciones, la conformación y la organización del Consejo Nacional de Reasentamiento; del Grupo Técnico de Reasentamiento dependiente de este ministerio y del Observatorio del Reasentamiento. -Guía metodológica y operativa para la gestión del reasentamiento en planes de desarrollo, de ordenamiento y de generación de infraestructura. -Programa de asistencia técnica a departamentos y municipios para la gestión del riesgo y del reasentamiento en el marco de la planeación y ordenamiento territorial. -Manual de funciones para el reasentamiento en las entidades territoriales encargadas de la planeación y seguimiento del reasentamiento. 36

37 Lineamientos estratégicos Estandarización de criterios y procedimientos para reasentamiento. Se deberá contar con criterios metodológicos e instrumentos técnicos unificados que se constituyan en guías operativas para el reasentamiento, con el fin de garantizar el tratamiento equitativo de la población reasentada independientemente de su causa generadora. Planeación, seguimiento y evaluación del reasentamiento. Las entidades territoriales deberán desarrollar acciones de planeación del reasentamiento articuladas con los Planes de Desarrollo Municipal y de Ordenamiento Territorial. El Estado deberá garantizar la planificación del reasentamiento desde el nivel local que permita prever las acciones de coordinación, seguimiento, control y evaluación así como determinar estudios o investigaciones necesarios para mejorar la intervención sobre el territorio. Fundamentación jurídica para el reasentamiento. El reasentamiento deberá tener una reglamentación específica, diferenciada aunque complementaria de la normatividad de adquisición de predios, que faculte y ordene a las entidades ejecutoras del reasentamiento destinar recursos y acciones para tal fin. En esta reglamentación se definirán el procedimiento y metodología para la ejecución de planes o programas de reasentamiento que serán adoptados por las entidades ejecutoras de obras de desarrollo y entidades territoriales responsables de la prevención y reducción del riesgo. Financiación de los procesos de reasentamiento. El Estado deberá garantizar la financiación de los reasentamientos generados por recuperación de zonas de preservación ambiental y prevención y reducción del riesgo, a través de los entes responsables de planeación, ejecución y control en los niveles, nacional, regional, departamental y local. En los proyectos de preservación ambiental u obras de desarrollo la entidad ejecutora deberá estimar y garantizar los recursos para el financiamiento del reasentamiento como parte de los costos totales del proyecto. Instrumentos -Documento de Política Nacional para el Reasentamiento. -Directrices, normas con directrices y ordenanzas para reasentamiento de población. -Instrumentos en la legislación nacional (Ley 152 de 1994, Ley 388 de 1997, Ley 134 de 1993). -Decreto reglamentario de la Ley 388 de 1997 sobre los contenidos de los planes de ordenamiento en materia de prevención de desplazamiento de población y gestión de procesos de reasentamiento. -Metodología para la estimación de población -Plan de acción nacional de reasentamiento; plan de acción del Comité Regional de Reasentamiento. -Planes de reasentamiento municipales. -Decreto reglamentario de la Ley 388 de Modificación al Decreto reglamentario 1180 de 2003 con relación a la obligatoriedad de revisar los planes de reasentamiento por parte de las autoridades ambientales. -Modificación del Decreto Nacional 1681 de 1996 y Decreto 1428 de 1988 con relación a la exención de impuestos. -Modificación a la Ley 715 de 2001 con relación a la redistribución del presupuesto municipal. -Modificación a la Ley 756 de 2002 con relación a la distribución de regalías. -Aplicación de la Ley 136 de En el caso de los municipios que no tengan recursos por concepto de regalías, se recomienda tramitar ante el respectivo departamento la solicitud de los mismos. Manejo de instrumentos de gestión urbana. Las entidades públicas y privadas que realicen reasentamiento por efecto de obras de desarrollo, infraestructura, prevención y reducción de riesgos y preservación de ecosistemas vulnerables, deberán implementar mecanismos de gestión urbana e instrumentos de gestión del suelo como requisito previo para su aprobación. Prevención del reasentamiento. Los proyectos de reasentamiento deberán definir mecanismos de sostenibilidad del territorio objeto de intervención, incluyendo esquemas de administración y aprovechamiento del suelo y programas de prevención de la ocupación ilegal del mismo. -Guía metodológica para la aplicación de instrumentos de gestión en procesos de reasentamiento con lineamientos para aplicación de cargas y beneficios y el apoyo de intervenciones estratégicas en el territorio. -Esquema de estructuración de macroproyectos o proyectos de gestión estratégica en proyectos de reasentamiento. -Guía operativa para sostenibilidad y aprovechamiento de zonas recuperadas en procesos de reasentamiento de población. -Contenidos de una campaña de apropiación y cumplimiento de normas en zonas de protección. -Metodología para elaboración y suscripción de pactos de sostenibilidad social de zonas de reserva y protección. 37

38 Formulación de planes de inversión en municipios colombianos como apoyo en la inclusión de conceptos de gestión de riesgos en la planificación territorial y sectorial Ejecutor: Asmun Consultoría E.U. Director estudio: Aurora Pachón Objetivo general: Identificar y priorizar municipios estratégicos para el desarrollo socioeconómico del país que requieran de la formulación de planes de inversión para apoyar y fortalecer la planificación territorial y sectorial en el componente de prevención y mitigación de riesgos, todo ello mediante un proceso integral de gestión del riesgo. Para una primera fase del Proyecto de Reducción de la Vulnerabilidad del Estado ante Desastres Naturales se considerarán al menos 30 municipios. Formular el plan de inversiones de al menos cinco municipios considerados prioritarios para el desarrollo socioeconómico del país, que tenga como objetivo apoyar y fortalecer la prevención y mitigación de riesgos en la planificación territorial y sectorial. Para esto se partirá de una categorización del componente de amenazas y riesgos de los Planes de Ordenamiento Territorial de los municipios del país. Objetivos específicos: Procesar y analizar la información de las evaluaciones de planes de ordenamiento territorial y planes de desarrollo realizadas en el país en el tema de amenazas y riesgos (MAVDT), así como de las metodologías existentes para la inclusión de la prevención y reducción de riesgos en los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) y de Desarrollo Territorial (PDT). Con base en el inventario desarrollado y con información existente en el MAVDT y en las Corporaciones Autónomas Regionales, formular el diagnóstico nacional sobre la inclusión del componente de amenazas y riesgos en los POT que incluya entre otros aspectos: La definición de los aspectos básicos y requerimientos de información necesarios para la formulación del componente de amenazas y riesgos. La evaluación de la capacidad institucional regional y municipal en el manejo de información sobre la prevención y reducción de riesgos en los POT y su articulación con el ordenamiento ambiental, los planes de desarrollo municipal, los planes de desarrollo nacional y los planes de expansión sectorial La categorización de los POT de los municipios del país, de acuerdo con el grado de eficiencia de la incorporación del componente de riesgos. Definir los criterios de priorización para la selección de los 30 municipios objeto del proyecto. Definir los criterios para la priorización de las inversiones municipales en materia de mitigación del riesgo estructural y no estructural, en conjunto con las entidades del Estado competentes en el tema de ordenamiento territorial y gestión de riesgos. De acuerdo con los criterios de priorización, definir los 30 municipios que requieren inversión por parte del Estado como apoyo a la gestión de riesgos en su planificación territorial y sectorial. Dentro de los 30 municipios priorizados, formular para al menos cinco de ellos un plan inversión de corto, mediano y largo plazo, identificando esquemas y fuentes de financiación, para apoyar y fortalecer la planificación territorial y sectorial en el componente de prevención y mitigación de riesgos. Las propuestas deben combinar esquemas de uso de los suelos que se necesiten proteger por estar en zonas de amenaza alta. Definir una guía metodológica para la incorporación de la gestión de riesgos en la planificación. Esta labor debe incluir una revisión e inventario de los instrumentos para la gestión de riesgos derivados de la Ley 388 de 1997, del Decreto Ley 919 de 1989 y del Decreto 93 de 1998, 17 entre otros. 17 Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. 38

39 Principales conclusiones y resultados Incorporación del tema de riesgos en los Planes de Ordenamiento Territorial -POT. El diagnóstico de la incorporación del tema de riesgos en los POT, como subproducto según componentes, arroja las siguientes conclusiones: (Ver Cuadro 1). El diagnóstico de la incorporación del tema de riesgos en los POT, arrojó las siguientes recomendaciones: El componente amenazas y riesgos deberá ser tratado en las CAR como una tarea de seguimiento y competencia ambiental y de cobertura regional. Cooperación especial de parte de las CAR con los entes territoriales de su jurisdicción para subsanar la débil identificación y zonificación de las vulnerabilidades por tipo de amenaza, e igualmente para clasificar y zonificar el riesgo del municipio. Cuadro 1 Diagnóstico de la incorporación del tema de riesgos en los POT Información y estudios base La información utilizada ha sido escasa o en algunos casos prácticamente nula. El instrumento de cartografía resulta en una incipiente mapificación. No existe indicio afirmativo de incorporación de la microzonificación sísmica en los programas o proyectos municipales. Las CAR no las acompañan aún como se debiera en este tema (Microzonificación sísmica de acuerdo con la NSR - 98 y normas complementarias). Incorporación en los momentos y componentes POT Vacíos conceptuales que se reflejan en imprecisiones y confusiones por quienes elaboraron los POT y/o quienes los interpretan. No se observa la incorporación del concepto de vulnerabilidad, ni su evaluación y análisis, ni el cruce de información sectorial a partir de la localización de las amenazas detectadas. No existe secuencia en la evaluación del componente de prevención de desastres a través del proceso metodológico de formulación del Plan de Ordenamiento Territorial, POT. Desarticulación entre el diagnóstico y la prospectiva territorial. Ausencia de lineamientos metodológicos integrales en los niveles nacional y regional para ser aplicados localmente. Débil Identificación y zonificación de las vulnerabilidades y riesgo por tipo de amenaza. El instrumento de normativa urbana determinó de manera primaria restricciones o condicionamientos al uso del suelo, en razón a la condición de riesgo o amenaza para una o más zonas del municipio y que en algunos casos de los POT se mapificó. Participación institucional y ciudadana La elaboración de los POT ha tenido poca apropiación de los resultados y determinaciones. Poca participación y articulación de algunas CAR y CREPAD y entidades regionales frente a los procesos municipales (visión de planificación supramunicipal) No existe una claridad en la distribución de responsabilidades y competencias y el accionar entre las entidades que integran los comités nacional, regional y local de emergencias, específicamente frente al componente de prevención. Poca participación de universidades y centros de investigación en la temática de amenazas y riesgos para la formulación de los POT Instrumentos y programas POT Falta mayor seguimiento al desarrollo de las determinaciones del Plan de Ordenamiento Territorial, y control urbanístico frente al cumplimiento de las normas y restricciones impuestas por este Plan. Existe una débil relación entre los programas de ejecución de los POT y los planes de desarrollo. Se presenta a nivel local una muy baja inversión en prevención y atención de riesgos. En muchos casos no llega al 1%. La mayoría de los proyectos que presentan los municipios en su PD buscan mitigar riesgos y muy pocos apuntan a prevenirlos. No existen instrumentos técnicos adecuados para priorizar proyectos de inversión en la materia, dadas las restricciones presupuestales normales para emprender proyectos en prevención y atención de desastres. 39

40 Los procesos que deben ser mejorados y/o fortalecidos desde el MAVDT y las CAR corresponden a las estadísticas, censos y localización de la población asentada en zonas de riesgo, cruce de información sectorial (servicios públicos, infraestructura vial, salud, educación, etc.) con los niveles de amenaza o de riesgo, e inclusive a la determinación de planes, programas y/o proyectos para la prevención y mitigación de las amenazas y riesgos identificados. Concientización entre los planificadores locales para cumplir con los postulados del Documento CONPES para considerar la prevención en riesgos dentro del modelo de desarrollo. Proponer a nivel local instrumentos técnicos (indicadores) para priorizar los proyectos que generarían mayor beneficio a la comunidad. Guía metodológica para la incorporación de la gestión de riesgos en la planificación territorial Los objetivos de la guía metodológica son: i) Presentar un instrumento integral para la efectiva incorporación del tema de gestión de riesgos en la planificación territorial municipal; ii) Establecer en la práctica vínculos entre la normativa sobre estos temas, su base conceptual y la realidad de los municipios colombianos; y iii) Introducir instrumentos de planeación, gestión y financiación aplicables al tema de gestión de riesgos que lo vinculen a la planificación territorial municipal. La Figura 6 muestra un flujograma de acciones recomendadas para una adecuada incorporación del componente riesgos en los POT, y en cuya implementación se recomienda tener en cuenta los siguientes aspectos: Figura 6 Flujograma de acciones a ser consideradas para una adecuada incorporación del componente riesgos en los POT DIAGNÓSTICO ANÁLISIS DE ALTERNATIVAS DE DESARROLLO HITO 1 VISIÓN DE FUTURO Identificación de amenazas Estudio de MODELO TERRITORIAL CLASIFICACIÓN DEL SUELO generación de nuevas Evaluación de amenaza amenazas Estudio de comportamiento de Identificación de las acciones necesarias (corto, mediano y largo plazo) para que sea viable la alternativa Establecimiento de tipos de suelos en zonas seguras HITO 2 Identificación de elementos expuestos y análisis de su vulnerabilidad amenaza, vulnerabilidad y riesgo para cada alternativa Definición de manejo de sistemas estructurantes, HITO 3 considerando las amenazas y riesgos Diseño de medidas de gestión de riesgos de largo plazo y Evaluación de riesgo, por tipo de elemento formalización a través de normas estructurantes y Establecimiento de proyectos organización funcional del municipio, considerando el tema Evaluación de riesgo del sistema (municipio) Establecimiento de Análisis de mitigabilidad limitaciones al patrón de crecimiento por amenazas y riesgos Establecimiento dentro de las normas de largo plazo, de las metas que debe cumplir cada indicador Diseño de indicadores 40

41 Especialmente en el diagnóstico y en la formulación: utilizar instrumentos de planificación territorial para la mitigación de riesgos. El marco real de aplicación estará dado por la capacidad de los territorios municipales y de sus administraciones para evaluar el riesgo y pasar al siguiente nivel de detalle, y realizar los análisis de vulnerabilidad que permitan a los planificadores y a los propios administradores locales reducir la vulnerabilidad de sus territorios a las amenazas naturales que se han estudiado en esta metodología. Uno de los aspectos más importantes en la formulación del POT es la clasificación del suelo municipal. De esta acción se derivarán importantes decisiones en la vida municipal, tanto para el ordenamiento, el uso y la ocupación del suelo, como para las finanzas actuales y futuras del municipio. La clasificación del suelo y en general la zonificación de las áreas, especialmente las de protección para este ejercicio se constituyen en una herramienta de financiación, fortalecimiento fiscal del municipio y mitigación de riesgos. Cada categoría de suelo definirá acciones e intervenciones diferenciales frente a las actuaciones urbanísticas que se vienen desarrollando en el territorio municipal. Cartográficamente, cada categoría de suelo se delimita con base en los análisis y estudios de amenazas y vulnerabilidad que se disponga, pero todos ellos se materializan mediante una poligonal referida a las coordenadas del sistema nacional. Por ello, previo a esta operación se requiere hacer un excelente ejercicio de cartografía municipal y urbana. Toda acción en territorio municipal y especialmente aquellas sobre áreas destinadas al uso urbano debe considerarse únicamente para zonas identificadas como seguras en el Plan de Ordenamiento. Formulación de los planes de inversión en proyectos de prevención o mitigación de desastres Es procedente que los participantes o los responsables de la planificación a nivel municipal para el tema de amenazas y riesgo reúnan condiciones tales como conocimiento en aspectos como el marco normativo, la realidad municipal en amenazas y riesgos, conocimiento metodológico en formulación de proyectos de inversión y comprensión de los instrumentos de planificación (plan de desarrollo, plan de ordenamiento territorial y planes sectoriales), estructuración de indicadores tanto de proceso como de resultado, de producto y de impacto, entre otros. Es necesario plantear indicadores que permitan evaluar los resultados del proyecto y el impacto esperado, e identificar claramente la población afectada y la población beneficiada. Es importante que los funcionarios posean conocimientos generales (no necesariamente ser expertos) acerca de metodologías para calcular las posibles pérdidas tanto humanas como materiales ante posibles desastres. Ello se requiere para priorizar proyectos. 4.3.Desarrollo de políticas y fortalecimiento institucional: Guías Ambientales y Gestión Local del Riesgo Guía ambiental para evitar, corregir y compensar los impactos de las acciones de reducción y prevención de riesgos en el nivel municipal Consultor: Javier Antonio Millán López Esta guía, elaborada con el apoyo del Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de la Dirección de Prevención y Atención de Desastres, se constituye en un instrumento de apoyo a la gestión ambiental local, y en un elemento clave del Programa para la Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado ante Desastres Naturales, toda vez que al evitar, reducir y compensar los impactos ambientales negativos asociados a las acciones de prevención y reducción de riesgos, se está aportando a la viabilidad financiera de tales acciones, al considerarse la variable ambiental exigida tanto por la legislación ambiental nacional como por las salvaguardas ambientales normalmente requeridas por los organismos de financiamiento internacional. 41

42 Con esta Guía se pretende incentivar las buenas prácticas ambientales de las acciones de reducción y prevención de riesgos como una estrategia para mejorar las oportunidades de financiamiento de la gestión correctiva del riesgo, lo cual representa un importante avance en el cumplimiento de las políticas nacionales en materia de prevención y atención de desastres. Objetivo y alcances de la Guía La Guía Ambiental tiene por objeto compilar e ilustrar, en una forma sencilla, las principales recomendaciones técnicas a fin de evitar, mitigar, corregir y compensar los posibles impactos ambientales negativos asociados a las obras más comunes de reducción y prevención de riesgos ambientales a nivel municipal en Colombia. Igualmente presenta los procedimientos que deben seguirse para la obtención de los permisos ambientales y demás concesiones de uso y explotación de recursos naturales requeridos para la realización de dichas obras. De una forma más amplia, esta Guía intenta integrar la gestión correctiva del riesgo con la gestión ambiental mediante el diseño de Planes de Manejo que mitiguen o compensen los impactos ambientales y sociales de las obras de reducción y prevención de riesgos, mejorando con ello la calidad del entorno y favoreciendo las condiciones para el desarrollo sostenible. Está dirigida principalmente a los tomadores de decisiones en el nivel local involucrados en la agenda ambiental municipal, en la promoción del desarrollo y en la gestión del riesgo. En especial se busca apoyar a los alcaldes, concejales, secretarios de planeación y de obras públicas, coordinadores de Comités Locales y Regionales de Prevención y Atención de Desastres y Corporaciones Autónomas Regionales en el fortalecimiento de sus capacidades como ejecutores e interventores de acciones de reducción de riesgos de forma amigable con el ambiente. La Guía es igualmente útil para contratistas y particulares quienes, en desarrollo de estudios, diseños y ejecución de obras, involucren los planes de manejo ambiental. Las acciones de manejo ambiental y la gestión del riesgo Las acciones de reducción de riesgos que tienen una expresión física sobre el ambiente son en sí mismas acciones de mejoramiento ambiental, toda vez que el riesgo es precisamente un indicador de desequilibrios en la relación sociedad naturaleza. Lo anterior denota la necesidad de incluir la gestión del riesgo dentro del campo de preocupaciones de la gestión ambiental y en consecuencia, del desarrollo local, regional y nacional. Existen obras físicas encaminadas principalmente a la reducción de riesgos ya creados. Estas acciones, que hacen parte de una dimensión de la gestión del riesgo conocida como correctiva o compensatoria, se están incorporando recientemente en las agendas de las inversiones públicas, principalmente en el nivel local. Las acciones físicas de reducción y prevención de riesgos, e incluso algunas de atención de desastres, pueden generar impactos ambientales negativos, principalmente durante la fase de construcción de las obras. La observación principal de la gestión ambiental de las obras correctivas del riesgo consiste en asegurar que durante su construcción la calidad ambiental del área a intervenir no se vea desmejorada, ya que una adecuada implementación de la misma conducirá a que esta calidad ambiental se vea sustancialmente mejorada en el mediano y largo plazo. Lamentablemente, se ha verificado que el no incorporar unas medidas básicas de manejo ambiental durante la construcción de obras de reducción de riesgos, ha conllevado el agravamiento de las mismas condiciones de riesgo que se pretendía solucionar o la transferencia de problemas ambientales en áreas circunvecinas, es decir, la generación de nuevos riesgos, lo que implica sobrecostos económicos, sociales y ambientales de las acciones de gestión de riesgos. Las medidas para la prevención, mitigación y compensación de impactos ambientales asociados a las acciones de reducción de riesgos no difieren sustancialmente de aquellas medidas diseñadas para los proyectos de inversión en infraestructura nueva. En este sentido, la Guía representa un ejercicio de síntesis de ciertas medidas ya familiares en proyectos de infraestructura, tales como la rectificación de taludes para la apertura de vías o la intervención de cauces para la construcción de puentes. El aporte principal de la Guía consiste, en consecuencia, en hacer explícita la necesidad de incorporar las acciones de manejo ambiental dentro de la planeación e implementación de las medidas físicas para la reducción de riesgos. 42

43 Figura 7 Efecto de la gestión ambiental sobre un área degradada. Adaptada del Documento del DNP sobre las Salvaguardas Ambientales del Programa (sin publicar) Identificación de impactos ambientales Con base en lo anterior, se señala que los impactos ambientales negativos asociados a las obras de reducción de riesgos se refieren principalmente a las fases de construcción de las obras, ya que la calidad ambiental resultante al finalizar las obras es, por la misma naturaleza de las acciones de reducción de riesgo, un aporte a la calidad ambiental del área en riesgo. Adelante se presenta, a manera de ilustración, una matriz que permite visualizar los diferentes tipos de impacto correspondientes a las distintas actividades propias de una obra de mitigación frente a diferentes elementos del ambiente físico y social (Ver Cuadro 2). Fichas de manejo y de permisos ambientales La Guía incluye unas fichas de manejo ambiental orientadas a indicar planes de acción para cada una de las actividades típicas de obra. Buscan ser un referente para la gestión ambiental de las obras del municipio y pueden ser tomadas como una especificación técnica más de obra; por ello, es posible involucrarlas desde la planificación del proyecto hasta su finalización. Cada ficha desarrolla ocho aspectos: 1. Nombre de la actividad, que se identifica mediante un código que hace referencia a la etapa de obra correspondiente, así: PR si es una actividad previa; DS, de desarrollo de la obra; CR, de cierre; y PER, de permiso ambiental. 2. Descripción de la actividad: Da una idea básica de los alcances de la actividad. 3. Objetivos del plan de acción, es decir, aquello que se persigue con la implementación de acciones ambientales. 4. Impactos ambientales a prevenir o mitigar: Relaciona los impactos sobre los componentes ambientales más recurrentes. 5. Plan de acción: Expone normas y recomendaciones de manejo que permiten mitigar y prevenir los posibles impactos. En este punto se citan fichas que pueden ser complementarias, utilizando para ello el código asignado. 6. Coordinación interinstitucional: Señala las entidades relacionadas con el desarrollo de la actividad. 7. Permisos requeridos: Indica los permisos que deben ser tramitados o verificados antes de iniciar la actividad. 43

44 8. Responsable de la gestión: Define los responsables de la gestión ambiental Las fichas que se presentan en la Guía orientan los siguientes procesos: 1. Para actividades previas a. Instalación y funcionamiento de campamentos b. Señalización c. Seguridad industrial 2. Durante las obras a. Demarcación y cerramiento de obras b. Descapote y remoción de la capa orgánica c. Excavación d. Relleno e. Tratamiento de la cobertura vegetal f. Manejo de aguas superficiales durante la obra g. Fabricación de materiales en obra h. Ocupación de cauces i. Demolición j. Manejo de escombros k. Acarreo y transporte de materiales 3. Cierre de obras a. Restauración de áreas intervenidas b. Obras complementarias, señalización c. Desmantelamiento de instalaciones y limpieza d. Seguimiento y monitoreo 4. Permisos Ambientales a. Ocupación de cauces b. Aprovechamiento forestal c. Aprovechamiento de aguas d. Vertimientos 5. Referencia a otras guías ambientales Guía para orientar las acciones e inversiones en gestión local del riesgo a nivel municipal Consultor: Andrés David Drews Esta Guía, desarrollada con la colaboración de la Dirección de Prevención y Atención de Desastres y el apoyo técnico del Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, orienta las acciones e inversiones que deben hacer los municipios colombianos a fin de reducir o evitar el nivel de pérdidas asociado con la ocurrencia de fenómenos naturales y socio naturales adversos, aportando de esta manera a la obtención de mejores y más sostenibles niveles de desarrollo social, ambiental y económico. Como se menciona a lo largo de la Guía, invertir en gestión del riesgo no implica necesariamente el direccionamiento de escasos recursos en el nivel subnacional que son apremiantes para el financiamiento de las diferentes demandas sociales; por el contrario, esta Guía defiende la tesis que hacer gestión del riesgo es, básicamente, ejecutar en forma correcta las inversiones en cualquier sector del desarrollo. De esta manera, más que una carga adicional las inversiones en reducción y prevención de riesgos son en realidad elementos necesarios y transversales en todas las inversiones públicas que se desarrollen en un país como Colombia, donde las condiciones físicas y sociales del territorio posibilitan la ocurrencia de desastres. Para el Departamento Nacional de Planeación y la Dirección de Prevención y Atención de Desastres, este instrumento de apoyo a la gestión ambiental local se constituye en un elemento clave del Programa para la Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado ante Desastres Naturales. Objetivos y alcance de la Guía La Guía para orientar las acciones e inversiones en gestión local del riesgo es un instrumento dirigido a los gobernadores, alcaldes, concejales, jefes de planeación, personeros y líderes comunales de los municipios colombianos, así como a los Comités Regionales y Locales de Prevención y Atención de Desastres y constituye una primera aproximación al tema. Tiene como propósitos los siguientes: Sensibilizarlos frente al tema de la gestión local del riesgo. Introducirlos en los conceptos básicos y en el marco normativo, administrativo e institucional dentro del cual debe desarrollarse la gestión del riesgo, Argumentar sobre la necesidad de elaborar el Plan de Gestión Local del Riesgo; y Plantear alternativas e instrumentos que le permitan a la administración municipal, en coordinación con otros actores sociales, superar limitaciones en particular de orden financiero y asumir acciones concretas de gestión del riesgo. 44

45 Cuadro 2 Matriz de impactos de las actividades de una obra de mitigación Las alternativas que se proponen se ajustan a las definiciones vigentes del aparato jurídico y administrativo; en el documento se privilegia la opción de la coordinación como elemento central de la gestión del riesgo; y se reconoce que es preciso actualizar algunos de los instrumentos normativos relacionados con el tema. Esta Guía busca entregar elementos que permitan sentar unas bases conceptuales sólidas que puedan ser compartidas por los gestores de los municipios colombianos. La necesidad de incorporar la gestión del riesgo en la planificación del desarrollo local El Sistema de planificación municipal es considerado como el principal mecanismo a través del cual es posible generar desarrollo local. Está sostenido en dos pilares fundamentales: (1) el Plan de Ordenamiento Territorial y (2) el Plan de Desarrollo Municipal. No obstante la importancia y la integridad de estos dos instrumentos, el sistema de planificación puede, y en 45

46 muchos casos debe considerar otros planes sectoriales y generales a fin de poder cubrir en su totalidad la gama de competencias municipales, dentro de las cuales se encuentra la de reducir y prevenir riesgos ambientales. Cuando las acciones de gestión del riesgo no son incluidas en los Planes de Desarrollo no tienen opciones de financiamiento, y por ende permanecen las situaciones de riesgo que impiden el desarrollo local. Lamentablemente, la mayoría de los municipios en Colombia aún no han incorporado la reducción y prevención de riesgos dentro de sus esfuerzos en materia de planificación. La ausencia de una metodología clara que oriente el proceso de incorporación, el imaginario generalizado de que el tema se circunscribe exclusivamente a la atención de las emergencias, y la falta de claridad sobre la responsabilidad del Estado y sus instituciones con relación a la gestión del riesgo son algunas de las dificultades que explican, en parte, la poca inserción del tema en las agendas de los planificadores del desarrollo local. Uno de estos instrumentos que se requiere implementar es el Plan para la Gestión Local del Riesgo (PGLR), el cual se constituye en el equivalente, a nivel subnacional, del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (PNPAD). Al igual que el PNPAD, el PGLR debe orientar a las instancias de gobierno subnacionales en el qué se requiere y el cómo se debe hacer cuando se plantea la necesidad de invertir en reducción de riesgos existentes y prevención de riesgos posibles. Actualmente se están adelantando esfuerzos para fortalecer la gestión del riesgo en el interior de las distintas entidades encargadas del desarrollo en los niveles nacional, regional-departamental y local-municipal; en este sentido, el Plan Nacional de Desarrollo establece la necesidad de avanzar en la profundización del conocimiento sobre riesgos naturales y su divulgación; la inclusión de la prevención y mitigación de riesgos en la planificación y la inversión territorial y sectorial; la reducción de la vulnerabilidad financiera del Gobierno ante desastres. Igualmente, se han formulado documentos de política explícitamente orientados a fortalecer la gestión del riesgo en la vida pública nacional, como el CONPES 3146, aprobado el 20 de diciembre de 2001, para consolidar y desarrollar las estrategias y líneas programáticas del PNPAD mediante la definición de un conjunto de acciones prioritarias en el corto y mediano plazos. Características de una eficaz Gestión Local del Riesgo Teniendo en cuenta las condiciones de origen y complejidad del riesgo, y de acuerdo con lo expuesto anteriormente, se plantea que una eficaz gestión local del riesgo debe cumplir con las siguientes características: Permanente: Dado que la gestión del riesgo forma parte del ejercicio de planeación e intervención propios del desarrollo, que tiene como propósito disminuir el riesgo al que se expone la sociedad y ya que este es dinámico, las intervenciones no pueden ser concretas, en momentos de emergencia, sino permanentes, y estas deben estar incorporadas a planes, programas y proyectos. Participativa: En la determinación del riesgo participan varios actores sociales; igualmente, son diversos los actores que han sufrido las consecuencias de una mala gestión del riesgo o que conocen de desastres pasados; y son los miembros de las comunidades quienes, con sus diferentes visiones pueden movilizar ciertos recursos necesarios para garantizar la ejecución y permanencia de obras de mitigación (control) del riesgo; y, finalmente, deben constituirse en parte activa del seguimiento y control de la gestión. Por estas razones, una gestión local del riesgo no puede ser eficaz si no cuenta con la participación decidida de los actores sociales. Coordinada transectorial e interinstitucionalmente: Ya que atiende a necesidades propias de un desarrollo social, económico y político armónico con las potencialidades y restricciones del territorio, implica la intervención de diferentes sectores a los que es transversal, y de diferentes actores institucionales, como ya se ha discutido. Inscrita en procesos sociales y políticos en curso: Procesos como la descentralización o la promoción de la participación en la planificación y en la toma de decisiones forman parte ya de la cultura política del país y pueden fortalecer las iniciativas de gestión del riesgo. Igualmente deben ser tenidos en cuenta procesos complejos relacionados con la violencia y el desplazamiento de la pobla- 46

47 ción, dado su alto impacto en términos de la generación de nuevos riesgos. El Plan de Gestión Local del Riesgo El Plan de Gestión Local del Riesgo (PGLR) se plantea como un instrumento necesario para ordenar la reflexión y las intervenciones del municipio en el tema con perspectivas de corto, mediano y largo plazo, incorporando las diferentes opciones de gestión, en particular las que apuntan a intervenir los riesgos atacando sus causas, controlándolos o evitándolos. Debe constituirse en un componente del Plan de Desarrollo Local e incluye a su vez el componente de preparativos para la atención de emergencias, es decir, el Plan de Emergencia y Contingencias, PLEC. Así mismo, debe proyectar acciones e inversiones hacia el Plan de Ordenamiento Territorial, en la medida en que se actualice el conocimiento sobre el riesgo y con el propósito de materializar las intervenciones de gestión del riesgo definidas en el POT o a partir del mismo. Dentro de este esquema, en términos generales, los POT establecen, frente al tema del riesgo, en dónde debe intervenirse; el Plan de Gestión Local del Riesgo (PGLR) indicará qué hacer para intervenir el riesgo, y cuándo hacerlo, incluyendo las acciones relativas a la preparación para atender las emergencias y programas de ejecución con acciones para avanzar en el logro de los objetivos derivados del POT; y el Plan de Desarrollo define qué recursos aplicar al PGLR. En la Figura 8 se muestra la relación entre los planes de Desarrollo, de Gestión Local del Riesgo, de Emergencia y Contingencias y de Ordenamiento Territorial. En términos de acciones concretas para la gestión del riesgo se consideran los siguientes tipos de proyectos: Proyectos orientados fundamentalmente hacia la reducción de riesgos existentes y la prevención de riesgos factibles, que incluyen tanto los proyectos que orientan el proceso de desarrollo a través de instrumentos de política y de ordenamiento como el POT; así como proyectos concretos de intervención del riesgo. Proyectos con objetivos primarios diferentes al de la gestión del riesgo, pero que la incorporan como una variable que garantiza su sostenibilidad (en la práctica todos los proyectos deben incorporar este tipo de consideraciones). Proyectos de desarrollo que persiguen simultáneamente objetivos económicos, sociales y ambientales complejos (integrales) y en los que la gestión del riesgo es un componente importante. En este caso hablamos de proyectos que obedecen a una gestión transformadora del riesgo. Por otra parte, es necesario aclarar que una serie de proyectos que apuntan a transformar condiciones estructurales deficientes, con frecuencia, aunque no sea su objetivo primario el de la gestión del riesgo, aportan de manera im- Figura 8 Inclusión del Plan de Gestión Local del Riesgo (PGLR) en la planificación municipal Sistema de Planificación local Programas de ejecución PGLR POT Dónde? Primera instancia de incorporación: Técnico-Espacial Plan de Desarrollo Qué, cuándo, Con qué? cómo y quién? Segunda instancia de incorporación: Política, social y económica } } Estratégico y de largo plazo (9 años) Corto plazo (4 años) Fuente: Modificado de presentación del Departamento Nacional de Planeación. 47

48 portante a la misma; este es el caso de acciones como la reforestación y/o conservación de microcuencas, la modernización de las redes de comunicaciones o las inversiones en salud o educación que en últimas llevan a disminuir la vulnerabilidad de los grupos sociales frente a diferentes tipos de amenaza. De esta manera, la inversión en este tipo de proyectos es de alguna forma inversión en gestión del riesgo que podría ser financiada a través de otro tipo de fuentes. La financiación de la Gestión Local del Riesgo La financiación de la gestión local del riesgo es sin duda alguna una de las fases críticas en el proceso de la intervención del riesgo. Sin embargo, esto ocurre en gran medida porque no se ha acogido el concepto en una perspectiva amplia. Independientemente de la fuente de financiación, la gestión local del riesgo no precisa necesariamente de nuevas inversiones: se trata de hacer bien lo que se hace en otros sectores, es decir, se debe incorporar la gestión del riesgo a otras inversiones en desarrollo. En este sentido, es preciso señalar que siempre es más costoso para la sociedad asumir las consecuencias del desastre que anticiparse a éste por la vía de la gestión correctiva o prospectiva. Ante las dramáticas pérdidas que representan los desastres, se podría pensar que este tema debería contar con inversiones importantes en el contexto del total de las inversiones municipales. No obstante lo anterior, las estadísticas de inversiones en prevención y atención de desastres de los municipios colombianos muestran recursos muy precarios. En un ejercicio en el que se compara en términos de porcentaje la inversión en gestión del riesgo tanto de origen nacional como local, frente a la totalidad de los ingresos percibidos en el año 2002 por los municipios de cada una de las categorías existentes, se encontró que para ninguna de las categorías la inversión en gestión del riesgo fue mayor al 1% y contrasta el total de las inversiones de los municipios colombianos en este aspecto con el total de los ingresos municipales de ese año: la inversión correspondió a sólo un 0,41%. Algunos municipios destinan recursos de sus ingresos corrientes a la gestión del riesgo y esto lo han establecido mediante acuerdo municipal, tal como lo sugiere el Decreto 919 de 1987 sobre la creación de fondos para la prevención y atención de desastres. Por otra parte, numerosos municipios no pueden o deciden no disponer de este tipo de recursos (a través de la creación de fondos) para financiar la gestión local del riesgo. En este caso quedan otras alternativas: los recursos de capital destinados a invertir en gestión del riesgo. En estos, es preciso evaluar los costos financieros de invertir hoy frente a invertir mañana, asumiendo el riesgo de que se materialice un desastre y vuelva la situación aun más insostenible. Las decisiones frente al crédito deben estar apalancadas por estudios serios de la capacidad de endeudamiento. Otra opción corresponde a recursos de cofinanciación. En este caso es preciso recordar que la lógica de este tipo de negociaciones o intervenciones conjuntas implica encontrar objetivos comunes en el quehacer de los actores involucrados: es decir, realizar acciones que se enmarquen en los propósitos institucionales de uno y otro. Se debe recordar que en este sentido es posible encontrar socios tanto en el contexto de las instituciones públicas como de las organizaciones privadas o sin ánimo de lucro. Finalmente, quedan los recursos de transferencias que provienen del Sistema General de Participaciones. Estas se distribuyen de manera específica, de acuerdo con criterios que pueden ser consultados en el documento de Orientaciones para la Programación y Ejecución de los recursos del Sistema General de Participaciones SGP. CAF - DNP Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible, En la Guía se presenta una matriz comentada (Anexo 3) de proyectos e iniciativas para los componentes de conocimiento y monitoreo del riesgo; gestión correctiva y prospectiva del riesgo; fortalecimiento de las organizaciones para la gestión del riesgo; preparación para la atención de emergencias y desastres; transferencia del riesgo a través del mercado de seguros, y seguimiento y control de la gestión del riesgo. 4.4.Identificación y monitoreo del riesgo Con relación a este tema se buscó profundizar y avanzar en el conocimiento de las diferentes 48

49 amenazas naturales, la vulnerabilidad y el riesgo. Se adelantaron tres estudios enfocados en el análisis detallado de amenaza, vulnerabilidad y riesgo para zonas urbanas identificadas como críticas, así como en el diseño de medidas concretas en cada caso para la mitigación de sus riesgos Manejo integral de las zonas de alto riesgo del municipio de Manizales: Cuenca Quebrada Palermo y sector de La Playita Ejecutor: Aquaterra Ingenieros Consultores S.A. Director estudio: Walter Estrada Trujillo Objetivo general: Estudiar y diagnosticar los conflictos y daños medioambientales relacionados con la ocurrencia de amenazas naturales en la cuenca de la Quebrada Palermo y en el sector La Playita del municipio de Manizales, proponiendo y proyectando las acciones y obras tendientes a la recuperación y protección ambiental de dichas zonas. Objetivos específicos: Realizar estudios geológicos, geotécnicos e hidráulicos relacionados con la actual o potencial ocurrencia de eventos naturales o antrópicos en la zona de estudio, determinando las causas y efectos de los problemas y efectuando las respectivas zonificaciones de uso del suelo. Diseñar obras de protección y recuperación ambiental en áreas críticas de la zona de estudio relacionadas con control de erosión, estabilidad de taludes, manejo de aguas superficiales y servidas, control de aguas subsuperficiales y subterráneas, corrección torrencial, protección de riberas en cauces, recuperación ambiental y mejoramiento del entorno, etc. Estimar el presupuesto asociado a dichas obras de protección. Efectuar análisis específicos que contribuyan a enriquecer el conocimiento de las variables, parámetros y factores que inciden en la ocurrencia de eventos naturales y/o antrópicos en la zona de estudio. Principales conclusiones y resultados El municipio de Manizales, respecto al manejo integral de zonas de alto riesgo, vio la necesidad de adelantar el estudio de vulnerabilidad del sector de La Playita, dadas las condiciones de riesgo de este barrio subnormal, construido hace más de veinte años en una terraza baja del río Chinchiná, amenazado tanto por las crecientes del río de carácter hidrológico, como por avalanchas y crecientes combinadas con gran cantidad de sedimentos. A partir de estimaciones de los niveles de inundación de los últimos veinticuatro años en la zona, así como de las inundaciones más recientes, es altamente probable que en ausencia de medidas de protección no solo dichas inundaciones continuarán, sino que los daños asociados podrán ser mucho más graves que los registrados históricamente, probablemente comprometiendo la vida de sus habitantes. La probabilidad de ocurrencia de fenómenos de inestabilidad es alta, teniendo en cuenta la presencia de los siguientes factores generadores y desencadenantes de fenómenos de remoción en masa: Fuertes pendientes de ladera (superiores a 84% en promedio). Las condiciones geotécnicas de las formaciones superficiales permiten la infiltración de aguas de escorrentía. Disminución de la estabilidad general entre la superficie y la segunda capa sub-superficial debido a sus características de impermeabilidad relativa, a la acumulación de agua de infiltración en las zonas de contacto de las dos capas y al aumento asociado de las presiones. Alteración de los niveles de estabilidad de la zona, ocasionadas por efectos nocivos del relleno sanitario La Esmeralda, vecino a la vía Manizales-Neira, evidenciados a través del aumento histórico en los deslizamientos post-lluvia en un terreno tradicionalmente estable. Dada la estructura columnar de la roca basáltica en el sitio, la caída de rocas es altamente probable por el trabajo permanente de los agentes climatológicos y por los empujes propios del terreno debido a los desniveles de la ladera. Teniendo en cuenta que no es posible que las obras de estabilización propuestas permitan el control total de las amenazas de estabilidad, la reubicación de las viviendas es la solución más acertada. Este criterio se refuerza si se tiene en cuenta que es más económica la reubicación que la ejecución de todas las obras requeridas 49

50 para garantizar medianamente la seguridad de los habitantes. Susceptibilidad a las amenazas El análisis de riesgo del terreno frente a amenazas como inundaciones, deslizamientos, desprendimientos, flujos y socavaciones, daños en las trayectorias de los materiales desprendidos o desbordamientos del flujo del canal del sistema, permitió establecer las siguientes conclusiones: La zona de susceptibilidad muy alta cobija un 52.4% del área. La susceptibilidad alta ocupa el 25.1% del terreno. Las áreas de susceptibilidad media o baja ocupan, respectivamente, 20.1% y 2.4% del territorio. Las amenazas más significativas, bien por su peso, bien por su área de cobertura, son en este caso las trayectorias del material suelto, el tipo de material existente y la pendiente del terreno. Existen otras muchas variables importantes que no han sido tenidas en cuenta o que sólo lo han sido en forma indirecta como la sismicidad, la tectónica, factores climatológicos como precipitaciones, temperatura, etc., dado que el área es pequeña (15.3 hectáreas aproximadamente) y estas variables son constantes en este territorio o no hay elementos para cuantificarlas rigurosamente. Existen otras amenazas que fueron estudiadas pero que se evidenció no afectaban el territorio en forma diferencial y por tanto tampoco hicieron parte del abanico de variables consideradas, tales como la erosión laminar, el creep, etc. En cuanto a la amenaza por desbordamiento del canal de la CHEC, se tiene que el 9.7% del área estudiada posee una susceptibilidad a la amenaza muy alta, el 7.1% tiene susceptibilidad alta, el 23.5% media y el 59.7% baja. Las zonas de amenaza muy alta y alta corresponden a la parte baja del canal de la CHEC donde, como se ha mencionado anteriormente, se han presentado algunos eventos con pérdidas materiales y humanas. En relación con la amenaza por inundación del barrio La Playita por efecto del desbordamiento del río Chinchiná, se aprecia una susceptibilidad a la amenaza muy alta para el 17.4% del área estudiada, una susceptibilidad alta para el 9.1%, media para el 5.3% y baja para un porcentaje del 68.2% del área total en estudio. Medidas y obras de protección Las principales acciones que permiten apoyar la recuperación y protección ambiental de la zona incluyen: Reubicación de las viviendas localizadas en el sector de La Playita. Recuperación del área desalojada con la construcción de un terraplén que la coloque al abrigo de las crecientes y avenidas. Manejo de aguas superficiales en la ladera del cerro, complementando los sistemas establecidos. Mejoramiento de la estabilidad de la ladera mediante medidas bioingenieriles que aminoren el riesgo de lavado de los materiales blandos superficiales. Fijación mecánica de los bloques que se juzgue puedan desprenderse de la ladera, fundamentalmente en la cantera y en la zona de las brechas. Una propuesta para ser incluida dentro del POT para utilizar los terrenos liberados en una prolongación del Parque de Aranjuez, a fin de mejorar las condiciones de vida y fundamentalmente las zonas de esparcimiento y deporte de los barrios del suroriente de la ciudad. Participación intermunicipal y regional con el fin de orientar la acción antrópica, con control para evitar que ésta posteriormente repercuta negativamente en la conservación ambiental y/o afecte la vida de los habitantes involucrados. Construcción de una escollera con material grueso del río para proteger el terreno desalojado hasta ahora y evitar su invasión. Este estudio también incluyó el diseño de otras obras de protección que incluyen el mejoramiento de la estabilidad de la ladera mediante medidas bioingenieriles y obras de fijación mecánica de los bloques. El costo total de las obras propuestas asciende a $722 millones. (Ver Tabla 10). 50

51 Tabla 10 Manejo integral de las zonas de alto riesgo del municipio de Manizales Sector La Playita Valores en pesos 18 El desarrollo de las obras se propone en torno a cuatro grandes áreas, a saber: i) área forestal, área de protección del cauce; ii) zonas de protección del canal; iii) terrenos para manejo de aguas superficiales de ladera; y iv) zonas de protección de ladera de acuerdo con las recomendaciones del POT. Con el objetivo primario de la recuperación, la protección ambiental y la defensa de la vida de los habitantes, la naturaleza de las acciones propuesta para cada área es la siguiente: En relación con el desarrollo del área forestal, establecer definitivamente el bosque andino en esta zona como un espacio para la educación ambiental y la recreación. 19 En relación con el desarrollo del área de protección del cauce, es clave para proteger esta conformación frente a la fuerza del río y aportar a su resistencia actuando en conjunto con las estructuras diseñadas en el canal, y adicionalmente crear una barrera entre éste y el parque. En relación con el área de protección del canal, el diseño de esta cobertura se compone de tres setos vivos: dos alrededor del canal y uno en la base de la ladera inferior. El diseño tiene dos objetivos principales: evitar que las personas, en especial la población infantil, se acerquen al canal, y proteger la ladera que le sirve de base. Otros diseños incluyen áreas de recreación y accesos. En relación con el manejo de aguas superficiales de la ladera, es necesario un sistema de zanjas colectoras de aguas y un canal que las disponga en forma disipada en el canal de la CHEC. En relación con las medidas necesarias para regular el uso de la ladera del cerro, se debe dar cumplimiento a las recomendaciones del POT, fundamentalmente a través de una ladera de protección con uso restringido a mantener una cobertura de fijación de los estratos superiores, control de escorrentías y manejo adecuado de la humedad de las forma- 18 Estos costos no incluyen la reubicación de las viviendas, ni el desarrollo de las zonas de recreación. Para considerar todos los imprevistos asociados a las obras, se recomienda incrementar esta cifra en un 25%. 19 Con este objetivo se recomiendan entre otras las siguientes especies forestales: Pino colombiano (Decusocarpus rospigliosii), Ceiba de tierra fría (Bombacopsis quinata), Roble (Quercus humboldtii), Cedro rosado (Cedrela montana), Palma de cera (Ceroxilum quindiuense), Laurel comino (Ocotea sp), Cedro negro (Juglans neotropica), Cariseco (Billia colombiana), Helecho arbóreo (Cyathea sp), Higuerón, balso (Ochoroma lagopus), Drago (Croton magdalenense). 51

52 ciones superficiales. El uso en ganadería debe ser restringido en niveles que no perjudiquen los fines de protección que se persiguen con la cobertura vegetal. Puede dársele al cerro uso turístico de observación pasiva, controlando el impacto sobre la ladera Estudio y diseños de intervención física para recuperar y evitar la ocupación de la zona de alta amenaza en el desarrollo Nueva Esperanza, de la localidad de Usme, en la ciudad de Bogotá, D.C. Ejecutor: Geocing Ltda Director estudio: Flavio F. Soler Objetivo general: Realizar los estudios y diseños de intervención física para recuperar y evitar la ocupación de la zona de alta amenaza en el desarrollo Nueva Esperanza, de la localidad de Usme en Bogotá, D.C, a partir de la zonificación de amenazas por fenómenos de remoción en masa existentes, para el diseño de la estrategia de los proyectos de recuperación del parque Entrenubes y mejoramiento integral de las zonas aledañas Objetivos específicos: Recopilar, integrar y complementar la información existente en la zona de estudio en los aspectos de geología, geomorfología, geotecnia, inventario de familias y evaluación socioeconómica que permita consolidar el mapa de amenaza por fenómenos de remoción en masa para la microcuenca de la Quebrada La Guairita, y de vulnerabilidad física y social. Determinar y evaluar el nivel de riesgo por fenómenos de remoción en masa para las condiciones actuales de ocupación y, de continuar el desarrollo habitacional que se viene dando en el momento, para las condiciones futuras de ocupación. El nivel de riesgos debe establecer el orden de prioridad de las familias a reubicar y la identificación de las zonas con posibilidad de recuperación ambiental. Identificar las diferentes alternativas de recuperación ambiental de la zona que permitan definir una estrategia para evitar la ocupación de las áreas de alta amenaza y/o riesgo en un proceso concertado con la comunidad. Diseñar el plan integral de recuperación ambiental de la microcuenca de la Quebrada La Guairita. El programa de recuperación deberá proponer obras físicas y/o paisajísticas que permitan incorporar el sector al Parque Entrenubes. El plan deberá estar articulado con planes y programas formulados por otras entidades gubernamentales, o no gubernamentales buscando sinergias y complementariedad. Estructurar un plan de acción comunitario que permita garantizar la sostenibilidad del proyecto a través de actividades productivas y un pacto de borde con las comunidades aledañas a la zona de alta amenaza y/o riesgo, presentado y validado con las comunidades objeto del estudio. Preparar el presupuesto del proyecto y el cronograma de ejecución de la alternativa más favorable para el sector desde los puntos de vista técnico, ambiental, económico y social. Deberá incluir un estudio de esquemas y fuentes de financiación. Principales conclusiones y resultados Ante la problemática del crecimiento de la ciudad de Bogotá, especialmente en zonas marginales, el Gobierno Distrital, a través de la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias de Bogotá (DPAE), promovió el desarrollo de estrategias de intervención física para evitar la ocupación de zonas de alta amenaza, incluyendo el Barrio Nueva Esperanza como uno de los sectores piloto. Fuente: Revista EIRD Informa, América Latina y el Caribe. 52

53 El Barrio Nueva Esperanza de la localidad Rafael Uribe está localizado al suroriente de la ciudad de Bogotá, en un sector que hace parte de las lomas de Juan Rey, grupo de sierras que constituyen el borde más oriental del flanco este del sinclinal de Usme. El terreno tiene una extensión de unas 52 ha, de las cuales 20 ha están urbanizadas. La zona es un caso típico de asentamiento ilegal en un área susceptible de presentar fenómenos de remoción en masa (deslizamientos y caída de rocas), que potenciados por las precarias condiciones de las viviendas (vulnerabilidad) conllevan a catalogar el sector como de alto riesgo, con la particularidad de su localización en el borde del suelo protegido del Parque Ecológico Distrital Entre Nubes (PEDEN), lo que aporta una amenaza adicional, prevista por el crecimiento y la expansión indiscriminada sobre él. El estudio permitió establecer que la problemática del sector de Nueva Esperanza gira en torno a cuatro aspectos básicos: i) la existencia de un alto riesgo; ii) la dinámica de doblamiento por vía ilegal de un área geográficamente inapropiada; iii) los desaciertos de las experiencias de reubicación realizadas anteriormente y iv) la transición entre la toma de decisiones y la ejecución del reasentamiento. Noción integral de riesgo y amenaza en la zona El riesgo en el área de Nueva Esperanza está definido no solo por la probabilidad de ocurrencia de fenómenos de remoción en masa (amenaza), sino también por la consolidación paulatina y acelerada de una estructura urbana con grandes deficiencias (vulnerabilidad), que requerirá altos costos para una consolidación adecuada, con el valor añadido de la amenaza sobre la integridad de sus habitantes y sobre las áreas de protección ecológica del PEDEN. Se definieron como factores esenciales del riesgo los siguientes: Condiciones geológicas y geomorfológicas (susceptibilidad) que, alteradas por los procesos de ocupación ilegal (terraceo inadecuado, disposición indiscriminada de aguas servidas, pérdida de la cobertura vegetal, etc.), generan dinámicas de inestabilidad y por tanto la amenaza permanente de deslizamiento en toda el área. Demanda de vivienda por parte de grupos sociales en condiciones de pobreza, que encuentran en esta área una oferta de suelo ilegal de bajo costo para su asentamiento. Ausencia de mecanismos de gestión y mantenimiento que permitan su adopción comprometida por parte de la administración pública. Gran parte de las viviendas en la zona de estudio se encuentran ubicadas en áreas cuyos suelos presentan restricciones de uso por el Parque Entre Nubes, ronda hídrica de la Quebrada La Guairita y la línea de alta tensión. Los motivos principales del riesgo físico y social derivados del asentamiento están siendo generados por la concentración de una economía informal basada en el mercado ilegal del suelo. Desde el punto de vista físico, el sector de Nueva Esperanza está marcado por unas condiciones geográficas que determinan un espacio encañonado, muy fragmentado por la topografía, con difíciles condiciones de acceso y de conectividad con la estructura urbana circundante. Teniendo en cuenta los atributos geográficos, topográficos, geomorfológicos y económicos, el área de nueva Esperanza no es apta para la conformación de una trama residencial. Cualquier intento de manejo sobre este objetivo exigirá altos costos para la mitigación de riesgos, e implicará una amenaza permanente a la integridad de los habitantes y al área protegida del PEDEN. Las inversiones para reasentamientos deben ser aplicadas en ámbitos territoriales que permitan un control estricto de las áreas desalojadas, aspecto que resulta complicado cuando éstas quedan rodeadas de otros asentamientos ilega- Fuente: Revista EIRD Informa, América Latina y el Caribe. 53

54 les que no estando en suelo de riesgo y amenaza inminente ejercen una presión de reocupación sobre aquellas que sí lo están. Será necesario implementar programas sociales organizados y gestionados desde la administración pública, para canalizar esta oferta hacia objetivos concretos de transformación física de la zona. Se plantearon tres escenarios de intervención física teniendo en cuenta las restricciones de uso del suelo o suelo de reserva, evidentes actualmente en el sector de Nueva Esperanza. Estas restricciones incluyen: i) restricción de uso por parque ecológico Distrital (PEDEN); ii) restricción de uso por ronda hídrica de la Quebrada La Guairita; iii) zona de restricción por línea de alta tensión; iv) restricción de uso por alto riesgo. El área que no presenta restricciones por reservas de uso del suelo fue considerada para la generación de los escenarios de intervención física que se resumen a continuación: Escenario 1. Reubicación total y consolidación de la zona como área de conservación. Costo aproximado de la intervención: $ millones. Escenario 2. Reubicación parcial, legalización y mejoramiento integral. Costo aproximado de la intervención: $ millones. Escenario 3. Producción de vivienda in situ. Costo aproximado de la intervención: $ millones. Una vez analizadas las ventajas y desventajas de cada uno de los escenarios de intervención planteados, se llegó a la conclusión que la mejor alternativa de solución a la problemática del sector era la de reubicación total, premisa sobre la cual se diseñó el plan de acción. El análisis de ventajas y desventajas se realizó con base en tres componentes para cada escenario: ambiental, social y urbanístico/paisajístico. Dentro de cada componente se estudiaron las ventajas y desventajas en torno a las siguientes variables: i) Componente ambiental: reconformación de terreno, hidrografía, vegetación, suelo y estructura ecológica principal; ii) Componente social: vivienda, calidad de vida, capacitación, organización comunitaria y pacto de borde; iii) Componente urbanístico y paisajístico; trama vial, manzanas, vías, accesibilidad, tipos constructivos y áreas de cesión. Plan de acción El plan de acción se diseñó para tres grandes temas: i) manejo social; ii) ordenamiento físico urbano; y iii) manejo ambiental y de los recursos naturales. Las principales líneas de acción para cada tema se observan en la Tabla 11. Tabla 11 Plan de acción de recuperación ambiental de la microcuenca de la Quebrada La Guairita. Manejo social Prioridad de reubicación según la sectorización propuesta con el fin de lograr recuperación del área desalojada evitando nueva invasión. Información clara a las familias sobre procesos de reubicación y sistema de autoconstrucción de sus viviendas. Establecer orden de prioridad para las diferentes acciones a realizar en el proceso de reubicación. Establecer sistema de participación que incluya núcleos familiares en la utilización de mano de obra compartida. Dar oportunidad a miembros de la comunidad de participar en el proceso de construcción de su propia vivienda. Ordenamiento físico urbano Definición y trazado de los elementos de la estructura vial que mejore condiciones de accesibilidad y movilidad. Definición de una estructura de espacio público conectada a los barrios legalizados circundantes. Definición de las áreas de preservación y recuperación ambiental y paisajística. Definición de usos y actividades para la estructura. Desarrollo de proyectos ligados con alternativas de usos y actividades, deducidas del Plan del Desarrollo. Manejo ambiental y de los recursos naturales Desarrollar una propuesta de uso ambiental de la zona con el propósito de evitar su reocupación. Coadyuvar en la consolidación de la oferta de servicios ambientales del PEDEN. Actividades de restauración del PEDEN y en las áreas de conservación de la zona de amortiguación. Proteger y recuperar el sistema hídrico del área como base de la regulación de los componentes biofísicos. Involucrar a la comunidad aledaña en el manejo y conservación de la zona del Parque y la zona de amortiguación y sostenibilidad del área. 54

55 Con base en los anteriores objetivos, los siguientes son los programas y proyectos para cada uno de los sub-planes diseñados: Plan de acción social Programa 1. Acuerdos de voluntades y procesos para el manejo del área Proyecto 1.1. Información y comunicación Proyecto 1.2. Censo poblacional Proyecto 1.3. Fortalecimiento comunitario. Capacitación en participación social comunitaria Proyecto 1.4. Gestión interinstitucional. Fortalecimiento de las relaciones interinstitucionales Proyecto 1.5. Educación ambiental a la comunidad Proyecto 1.6. Capacitación a la comunidad en el manejo ambiental Proyecto 1.7. Pacto de bordes Programa 2. Ayuda a la comunidad Proyecto 2.1. Atención de necesidades básicas Proyecto 2.2. Actividades productivas Proyecto 2.3. Reubicaciones prioritarias Programa 3. Procesos de reubicación Proyecto 3.1. Reubicación de familias (por etapas) Proyecto 3.2. Seguimiento y control de las familias reubicadas Proyecto 2.1. Desarrollo de la perimetral del parque y del área de amortiguación Proyecto 2.2. Conformación de guardabosques para la vigilancia del parque Proyecto 2.3. Implementación de área para propagación de especies importantes en la restauración Proyecto 2.4. Diseño y construcción de infraestructura para desarrollo ecoturístico del área Proyecto 2.5. Conformación de áreas de producción agrícola urbana Proyecto 2.6. Conformación de corredores ecológicos a través de las áreas de alta pendiente Proyecto 2.7. Parcelas permanentes de monitoreo Plan de ordenamiento físico Programa 1. Restauración morfológica de la zona Programa 2. Estructuración física urbana Proyecto 2.1. Movilidad Proyecto 2.2. Alternativas para la definición de usos y actividades Plan de manejo ambiental Programa 1. Adecuación de la zona Proyecto 1.1. Manejo ambiental del desalojo Proyecto 1.2. Recuperación de la red hídrica del área de Nueva Esperanza Proyecto 1.3. Restauración ecológica del área de Nueva Esperanza Programa 2. Consolidación territorial y ambiental de la zona de Nueva Esperanza Fuente: Revista EIRD Informa, América Latina y el Caribe. 55

56 Estudio de riesgo y diseño de obras de prevención y mitigación en el sector de Altos de la Estancia de la localidad de Ciudad Bolívar en Bogotá, D.C Ejecutor: Ingeniería y Georiesgos Director estudio: Edgar Eduardo Rodríguez Granados Objetivo general: Realizar el estudio de riesgo y diseño de medidas de mitigación de riesgos en el sector de Altos de la Estancia de la localidad de Ciudad Bolívar en Bogotá, D.C., teniendo como base la zonificación de amenazas por fenómenos de remoción en masa existentes. Los diseños de las medidas de mitigación deberán estar relacionados con la propuesta institucional para el manejo de la zona de alto riesgo. Objetivos específicos: Recopilar, integrar y complementar la información existente en la zona de estudio en las temáticas de geología, geomorfología, geotecnia que permita unificar el mapa de amenaza por fenómenos de remoción en masa, a escala 1:2000. Analizar la vulnerabilidad de la infraestructura, redes de servicios públicos, equipamientos y viviendas expuestos a la amenaza en el área definida como zona de tratamiento especial. Debe incluir el análisis de la vulnerabilidad social y funcional derivada de la conexión de la zona de alta amenaza con el desarrollo del sector de Altos de Cazuca. Para la zona de estudio, determinar y evaluar el nivel de riesgo por fenómenos de remoción en masa para infraestructura vial, para las redes de servicios públicos, para los diferentes equipamientos de la zona, para las viviendas y las familias del sector. Igualmente, evaluar las diferentes alternativas de mitigación de riesgo (proceso de reasentamiento, obras de mitigación, drenajes y paisajismo), desde los puntos de vista técnico, ambiental y socio-económico, y establecer la sostenibilidad del proyecto, para incorporar la zona a los procesos de planificación de la ciudad. Realizar el diseño detallado de las obras de mitigación en la zona de tratamiento especial y definir las medidas de intervención para la recuperación ambiental de la zona de alto riesgo no mitigable y el mejoramiento integral de las zonas aledañas tales como accesos, equipamientos, redes de servicios públicos y diseño urbanístico. Determinar los presupuestos y cronogramas de ejecución de obras de mitigación para las alternativas seleccionadas, incluyendo los procesos de apropiación del proyecto con las comunidades. Principales conclusiones y resultados Ubicación, geología y geomorfología El área llamada de manera genérica Sector Altos de la Estancia objeto de este estudio, se encuentra al suroccidente de Bogotá, al norte de la localidad Ciudad Bolívar, 20 donde se localizan las quebradas Carbonera, Rosales o Santo Domingo y Santa Rita, en cuyas microcuencas se han desarrollado múltiples fenómenos de inestabilidad de variadas proporciones 21 que han obligado la reubicación de cientos de familias en un área aproximada de 100 ha. En la zona existen tres aspectos fundamentales acerca de los movimientos del terreno: Son de tipo compuesto, complejo y múltiple ya que involucran materiales heterogéneos, suelos y rocas de geometría irregular; con varias manifestaciones en superficie que evidencian distintas tipologías de falla: en algunos sectores de tipo traslacional y en otros de tipo rotacional; así como la presencia de algunos flujos de tierra y caídas de bloques y rocas, con simultaneidad de eventos. Son movimientos activos debido a sus tasas de desplazamiento. Los procesos de remoción en masa tienen un carácter retrogresivo ascendente. El cerro Altos de la Estancia muestra una morfología conformada por una geoforma de ce- 20 En los barrios Santa Viviana, La Carbonera, Santo Domingo, Santa Helena, San Antonio del Mirador, El Espino, Cerro El Diamante, Mirador de la Estancia, Rincón del Porvenir y San Rafael. 21 Entre los que se destacan los ocurridos en las últimas décadas: el deslizamiento de Santa Viviana y La Carbonera, el de El Espino y El Diamante, los cuales han desplazado cientos de miles de metros cúbicos. 56

57 rro estructural, orientada en dirección EW, es decir, casi perpendicular a la dirección de las laderas que venían de la cordillera Oriental. La estructura regional de pliegues en dirección NE se pierde y se presentan capas de rocas de las formaciones Guadalupe y Guaduas, formando pendientes estructurales inclinadas hacia el NE. Estratigráficamente se constituye de rocas de la formación Guadalupe (plaeners y arenisca tierna) y de la formación Guaduas. Las unidades litoestratigráficas del subsuelo en el área de estudio están representadas por la unidad superior de la Formación Guadalupe denominada arenisca tierna y cinco segmentos definidos para la Formación Guaduas. En cuanto a la caracterización de las formaciones litológicas superficiales se puede resaltar la presencia de una espesa secuencia de materiales inconsolidados, particularmente en la zona de La Carbonera, con la presencia de depósitos de residuos de exploraciones (1m de espesor), depósitos fluvioglaciares con espesores máximos de 40 metros y en menor proporción suelos residuales y depósitos coluviales y aluviales. El deslizamiento de El Espino cubre una superficie activa y potencial de 25 ha y presenta una forma rectangular. Es un deslizamiento con características de complejo debido a los múltiples mecanismos de falla y de movimientos presentados en su interior. Se caracteriza por desarrollarse como un movimiento de tipo planar y traslacional siguiendo un límite de contacto litológico entre capas de areniscas y arcillolitas de la parte media de la Formación Guaduas y la intersección con una zona de falla perpendicular a la dirección de las capas (15º 25º NW). Presenta una altitud relativa de 135 metros y un espesor medio de la masa deslizada alrededor de los 20 metros. El deslizamiento de La Carbonera es un movimiento en masa activo, de forma de embudo, con un área aproximada de 16,5 ha, un perímetro de 1600 metros, una altitud relativa de 132 metros, una pendiente media entre 15 y 30 grados, una longitud de 550 metros, un ancho máximo de 494 metros y un ancho mínimo de 25 metros en su pata. Presenta un mecanismo de falla rotacional múltiple y un espesor medio de la masa desplazada de 20 metros, la cual se mueve en dirección NE. Litológicamente este deslizamiento involucra rocas y depósitos inconsolidados de tipo fluvioglaciar, coluvial y suelos residuales. En la actualidad, por efecto de la destrucción de las redes de alcantarillado pluvial y sanitario, están confluyendo tanto a la zona deslizada, fase I, provenientes de la fase II y a ésta, provenientes de la fase III, caudales de agua más o menos importantes, que se infiltran y saturan los estratos más superficiales del área de deslizamiento actual y en buena medida parte del área de la fase III cercana a la corona del deslizamiento actual. Vulnerabilidad y riesgo 22 Las principales medidas propuestas para disminuir la vulnerabilidad social son: Solventar el problema de titulación de los predios, con la adquisición de escrituras basadas en el principio de garantizar la solvencia en futuras compras de predios y en el abastecimiento de los servicios domiciliarios. Crear y fortalecer brigadas de emergencia en las instituciones educativas y en el Centro de Salud, que sirvan de apoyo en caso de emergencia para los habitantes. Será competencia de la DPAE. Documentar a la población sobre los resultados del Estudio de Amenaza y Riesgo (Zonificación y recomendación de medidas urgentes), y divulgar las recomendaciones inherentes a los habitantes, a través de las juntas locales, con el fin de aumentar el nivel de conocimiento de los habitantes y canalizarlo en la solicitud de ayuda en las entidades del Distrito. Tarea de la DPAE y de las Juntas Administradoras Locales. Vigilar que las canteras aledañas a las laderas vertientes (Fases I, II y III), se mantengan inactivas, y promover su intervención para el cambio en el uso del suelo. Competencia de DPAE. Replantear la red del sistema de acueducto y alcantarillado, de forma tal que el sistema 22 Se define como la susceptibilidad a daño o afectación de un grupo social y de sus lugares de habitación, ante un evento; la primera responde a lo que se denomina vulnerabilidad social y la segunda a lo que se conoce como vulnerabilidad física. 57

58 se pueda mantener ante situaciones desfavorables; y completar la cobertura en los servicios de teléfono y gas. Propender a temas como la reforestación, la pavimentación de la malla vial, la implementación de unidades deportivas, centros de actividad cultural, bibliotecas; y de un Parque Natural Recreativo en los vestigios de antiguos movimientos, elementos cohesionados en la propuesta urbanística del presente estudio. Promulgar y facilitar la legalización de los barrios propios de la Fase III. Fomentar la veeduría ciudadana y el acopio de mano de obra de la comunidad durante el proceso de recuperación de las vertientes, es decir, en el corto tiempo en la ejecución de las obras, y en el largo plazo en la modificación del uso del suelo de los barrios. Velar por la seguridad de las familias reubicadas y agilizar la reubicación de los habitantes aún dispersos en la Fase II. En relación con la vulnerabilidad física, las laderas vertientes, y en especial el cinturón cubierto por la Fase III, se clasifican como una zona de influencia directa, pues los movimientos potenciales pueden alcanzar hasta la divisoria de aguas. En caso de presentarse el deslizamiento del terreno, se prevé la destrucción total o parcial del sistema (viviendas, redes de servicios públicos y vías). Con base en la resistencia, exposición, índice de daño y el valor de los elementos se generaron curvas de igual nivel de pérdida con representación en pesos (referidas como curvas de isodaño ). Las isodaño son el resultado de adicionar por franjas las unidades físicas sujetas a destrucción: viviendas, enseres, redes de servicios públicos y vías; y expresarlas en dinero (Ver Figura 9). El riesgo incurrido en una zona o elemento se asimila como las probables pérdidas de un sistema, y se puede expresar al combinar la probabilidad de ocurrencia de determinada solicitud (Pf) con las pérdidas potenciales (VD) corresponden a las pérdidas de las unidades físicas (viviendas, enseres, redes de servicios públicos y vías) ; así, el riesgo queda definido en términos de curvas que representan la distribución del riesgo (denominadas curvas de isorriesgo ), a partir de la conjugación de las curvas de isodaño con las probabilidades de falla de las solicitaciones asociadas (Ver Figura 10). Alternativas de mitigación De acuerdo con los análisis realizados y los resultados obtenidos en la evaluación del nivel de amenaza por fenómenos de remoción en masa, la zona de estudio puede ser afectada por deslizamientos con mecanismos de falla rotacional y planar en los sectores La Carbonera y El Espino, respectivamente. Debido a la magnitud de los problemas de inestabilidad existentes, se recomiendan las siguientes medidas correctivas generales y específicas: Figura 9 Mapa de amenaza 10 años Sector El Espino Sector La Carbonera Convenciones Área de estudio Amenaza alta Amenaza media Amenaza baja Límite de amenaza Rondas de cauces Predio zona en estudio Predio reubicado o en proceso de reubicación 58

59 Figura 10 Mapa de vulnerabilidad física zona Fase III Valores en miles de pesos Medidas de control de aguas: Muy en el corto plazo se propone la reconstrucción y mantenimiento de las cunetas de drenaje que han sido destruidas por los movimientos del terreno. Se propone la adecuación de las redes de acueducto y alcantarillado de Fase III y la suspensión de las tuberías de las zonas de Fase I y Fase II. 23 Reconformación de la parte inferior de las zonas de deslizamiento: Para evitar que los bloques caídos desde la masa deslizada alcancen las viviendas y vías aledañas a la zona baja del deslizamiento se propone la construcción de un terraplén de 7m de altura; y, además, la reconformación de los taludes por medio de un proceso de perfilado, con lo que se pretende homogenizar el terreno y facilitar el drenaje. 24 Instrumentación y monitoreo: Por la magnitud de las obras requeridas y la consecuencia de su inestabilidad, se considera necesario la ejecución de un plan de instrumentación y monitoreo que permita verificar la eficiencia de las obras de mitigación. 25 Otras medidas de mitigación específicas: Drenes horizontales o subdrenes de penetración en los escarpes del antiguo deslizamientos de La Carbonera y en el talud de la falla de El Espino W; sistema de cunetas para evacuar agua captada por drenes horizontales de las quebradas de la zona; anclajes activos en el talud de la falla de El Espino W; bloques de reacción del anclaje contra el terreno en superficie en concreto reforzado; reubicación de las viviendas del barrio San Rafael ubicadas en la zona de influencia donde los empujes del deslizamiento de El Espino generan levantamientos del terreno. Estrategia de intervención En primer lugar, se propone un esquema integral que aborde la problemática ambiental, de funcionalidad urbana, social y económica de la zona. 23 Adicionalmente se propone la limpieza del cauce de las quebradas La Carbonera, Rosales y Santa Rita, permitiendo la captación de las aguas de cunetas y la conducción hasta los sistemas de alcantarillado de la parte baja del área de estudio. 24 Adicionalmente, se hace necesario complementar la reconformación del terreno con el sellado de grietas. 25 Incluyendo la siguiente instrumentación: 10 inclinómetros, 10 piezómetros y 100 mojones de control superficial. Esta instrumentación debe ser implantada a medida que se realicen las obras proyectadas y el monitoreo y análisis debe continuar por lo menos durante los siguientes cinco años a la finalización de las obras. 59