1 INTRODUCCIÓN 1.1 Motivación de la investigación

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1 1 INTRODUCCIÓN 1.1 Motivación de la investigación La gestión de riesgos puede entenderse como el conjunto de elementos, medidas y herramientas dirigidas a la intervención de la amenaza o la vulnerabilidad, con el fin de mitigar los riesgos existentes. Este concepto de prevención ha jugado un papel delimitador respecto a otro conjunto de elementos, medidas y herramientas cuyo objetivo ha sido intervenir principalmente ante la ocurrencia misma de un desastre, es decir, que conforman el campo de los preparativos para la atención de emergencias, la respuesta y la reconstrucción una vez ocurrido un suceso. La gestión de riesgos, tiene como objetivo articular estos tipos de intervenciones, dándole un papel principal a la prevención-mitigación, sin abandonar la intervención sobre el desastre, la cual se vincula al desarrollo de las políticas preventivas que, a largo plazo, conduzcan a disminuir de manera significativa las necesidades de intervenir sobre los desastres ya ocurridos. Para explicar mejor las razones que motivaron la realización de esta tesis es necesario aclarar los conceptos de acciones ex ante y ex post. La visión moderna de la gestión del riesgo colectivo promueve que la gestión se lleve a cabo a través de Sistemas Nacionales para la Gestión de Riesgos constituidos por un amplio número de instituciones que, de acuerdo con el ámbito de su competencia a nivel nacional, regional y local, lleven a cabo actividades denominadas, por algunos, medidas estructurales y no estructurales. Dichas medidas corresponden a una diversidad de acciones que, según algunos autores, se pueden asociar a un continuo de etapas de carácter administrativo o a una secuencia cíclica que se repite entre desastres, antes y después de su ocurrencia. Esta secuencia la constituyen la prevención, la mitigación, la preparación, la alerta, la respuesta, la rehabilitación y la reconstrucción. Este enfoque, en general, se ha aceptado para efectos de capacitación y ha sido denominada el ciclo de los desastres desde la primera que vez que fue planteado de esta forma en la Universidad de Wisconsin. Vista de esta forma, la gestión de riesgos incluye un amplio espectro de actividades como la formulación y ejecución de programas, planes y proyectos relacionados con cada

2 2 Introducción una de las fases antes mencionadas y que se deben realizar de la forma más adecuada y eficiente posible. Se reconocen, en general, como medidas de reducción del riesgo las acciones ex ante, es decir aquellas que se realizan con anterioridad a la ocurrencia de desastres, con el fin de evitar que dichos desastres se presenten y/o para disminuir sus efectos. Los términos prevención y mitigación se han utilizado para referirse a las actividades que pretenden reducir los factores de amenaza y vulnerabilidad en la sociedad y así reducir la posibilidad o la magnitud de futuros desastres o daños. La fase de preparación comprende actividades que promueven mejores opciones y prácticas durante la fase previa a un desastre o una vez impactada una sociedad por un evento físico determinado. Esta fase incluye el manejo de alertas o notificaciones de un peligro inminente a la población en casos de que esto sea posible. Las acciones ex post corresponden a la gestión de desastres. Estas son la respuesta en caso de emergencia, la rehabilitación y la reconstrucción. La respuesta de emergencia o ayuda humanitaria pretende garantizar condiciones de seguridad y de vida para las poblaciones afectadas inmediatamente después de ocurrido el evento. Estas actividades pueden envolver acciones de evacuación de comunidades, de búsqueda y rescate, de asistencia y alivio a poblaciones afectadas y acciones que se realizan durante el tiempo en que la comunidad se encuentra desorganizada y los servicios básicos de infraestructura no funcionan. El período de emergencia es dramático y traumático y por esta razón la mayor atención de los medios de comunicación y de la comunidad internacional está puesta en este período, especialmente cuando se trata de un evento mayor. En la mayoría de los desastres este período pasa muy rápido, excepto en algunos casos como la sequía, la hambruna y los conflictos civiles. Dentro de las acciones ex ante se han hecho muchos estudios que han tratado el problema del riesgo parcialmente, o con enfoques específicos de alguna disciplina. Las evaluaciones de carácter técnico suelen ser vistas como ingenuas desde la perspectiva social, debido al enfoque científico limitado a aspectos técnicos que le ha dado la ingeniería a este tipo de estimaciones. Sin embargo, las metodologías de evaluación han demostrado en muchos casos su utilidad práctica. Por otra parte, los ingenieros suelen hacer críticas a los enfoques y análisis de los investigadores que pertenecen al campo de las ciencias sociales, debido a que sus planteamientos son básicamente opiniones críticas y, en muchos casos, tan amplios que no se concretan en soluciones o medidas prácticas que orienten la gestión preventiva. Existe una necesidad de metodologías que enfoquen la evaluación del riesgo sísmico en forma integral y multidisciplinar y que evalúen de manera conjunta el impacto directo y el impacto indirecto de un terremoto o un evento catastrófico. Tales metodologías deben tener en cuenta no solo los daños y victimas, sino también las características, fortalezas y debilidades de la comunidad afectada y debe ser útiles para orientar la toma de decisiones en prevención y mitigación. La evaluación de la efectividad de la gestión de riesgos es otra acción ex ante en la que se han realizado desarrollos insuficientes en el pasado, a pesar de su

3 Objetivos de la tesis 3 enorme importancia. Este tema representa un desafío mayor desde el punto de vista conceptual, técnico-científico y numérico, debido a que las variables que es necesario tener en cuenta son, en su mayoría, valoraciones de carácter subjetivo y cualitativo. Existen numerosos trabajos en el tema de las evaluaciones de habitabilidad y daño en edificios afectados por terremotos, que son acciones ex post, pero se ha podido comprobar después de varios terremotos que los avances realizados no han acertado con suficiente seguridad el estado de los edificios. La aplicación de las metodologías existentes a nivel mundial en el momento de la emergencia ha sido difícil y, en ocasiones, ha proporcionado resultados incorrectos. Esto se ha debido a la dispersión del daño en zonas geográficas amplias, lo que ha requerido la vinculación de profesionales voluntarios e inexpertos en la tarea de evaluación daños. Esta tesis está enmarcada en estos conceptos: evaluación integral del riesgo, evaluación de la efectividad de la gestión y evaluación del daño. Parte de la observación de que existe una necesidad de estudiar el problema del riesgo sísmico de una forma integral para efectos de lograr realmente efectividad en su gestión. 1.2 Objetivos de la tesis De acuerdo con las observaciones y planteamientos descritos anteriormente, los objetivos de la presente tesis son los siguientes: 1. Proponer un método de evaluación ex ante, holística y multidisciplinar del riesgo sísmico urbano basado en indicadores. Dicha metodología debe incluir además del riesgo físico, variables económicas, sociales y de capacidad de respuesta a una emergencia. Además debe orientar la toma de decisiones en relación con la gestión del riesgo en centros urbanos, identificando zonas especialmente problemáticas. 2. Proponer un método de evaluación del desempeño y la efectividad de la gestión de riesgos a nivel nacional, subnacional y local. El método debe ser capaz de valorar el nivel de desempeño del país en gestión de riesgos, teniendo en cuenta su organización, desarrollo y acción institucional para reducir la vulnerabilidad y las pérdidas ante los fenómenos peligrosos. El método debe ser una ayuda para prepararse para responder en caso de crisis y de recuperarse con eficiencia. 3. Proponer un sistema para la evaluación del daño y habitabilidad de los edificios que han sido afectados por un sismo. El método apoya el trabajo que debe ser hecho por profesionales inexpertos y previene los errores típicos que ellos cometen en estas evaluaciones, en las que la información que se maneja es altamente subjetiva y depende de la percepción del evaluador en cada caso. 4. Aplicar los tres métodos propuestos a varias zonas sísmicas del mundo. Los métodos se aplican al estudio de las ciudades de Bogotá (Colombia), Barcelona (España) y a varios países de América Latina.

4 4 Introducción 1.3 Contenido de la tesis El documento de esta tesis está comprendido por seis capítulos y seis apéndices. Tiene como punto de partida, en el Capítulo 2, una revisión del estado del arte en los tres temas que conforman el eje de esta tesis, la evaluación del riesgo sísmico ex ante en centros urbanos, la evaluación de la gestión del riesgo de desastre y la evaluación del riesgo ex post en el caso de edificios afectados por terremotos. Se hace una revisión completa de los conceptos básicos, y de los trabajos más destacados y recientes en los diferentes campos. Estos tres aspectos son fundamentales para el desarrollo de los nuevos enfoques de evaluación ex ante y ex post del riesgo sísmico, que se proponen en esta tesis, y para la evaluación del desempeño de la gestión del riesgo de desastre en su concepción más amplia. El riesgo ha sido definido para efectos de la gestión, como las consecuencias económicas, sociales y ambientales de un fenómeno peligroso que pueden ocurrir en un periodo específico de tiempo. En el pasado, el concepto de riesgo había sido definido en forma fragmentada de acuerdo con la disciplina científica que lo estudiara. En el Capítulo 3 de esta tesis se propone una evaluación multidisciplinar que toma en cuanta no sólo el daño físico, el número y tipo de víctimas o las pérdidas económicas, si no también las condiciones relacionadas con la fragilidad social y la capacidad de hacer frente a los efectos de un fenómeno en un centro urbano. El método propuesto es una evaluación holística del riesgo, ex ante basada en indicadores, que tiene como objetivo orientar la toma de decisiones. Este método fue aplicado a la ciudad de Bogotá, Colombia, en el marco del Programa de Indicadores para la Gestión de Riesgos para América Latina y el Caribe, por el interés en su aplicación a una ciudad capital por parte del Instituto de Estudios Ambientales (IDEA) de la Universidad Nacional de Colombia, sede Manizales, y con el apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo, y (BID); Operación ATN/JF-7907-RG. Igualmente el método se utilizó para evaluar, desde una perspectiva holística, el riesgo sísmico de la ciudad de Barcelona, España. El Capítulo 4 presenta una metodología para la evaluación de la gestión del riesgo de desastre. Se soporta conceptualmente y se formula un índice de gestión de riesgos, DRMi, el cual busca medir el desempeño y la efectividad de la gestión de riesgos en un territorio que puede ser un país, una región subnacional o una ciudad o parte de ella. Este índice se construye teniendo en cuenta cuatro políticas públicas que son: la identificación del riesgo, la reducción del riesgo, la gestión de desastres y la gobernabilidad y protección financiera. Utilizando esta metodología se evaluaron once países de Latino América y el Caribe. A nivel subnacional fue evaluada Colombia y a nivel local se evaluó la ciudad de Bogotá, todo en el marco del Programa de Indicadores para la Gestión de Riesgos para América Latina y el Caribe del Banco Interamericano de Desarrollo. El Capítulo 5 presenta una metodología de evaluación ex post de daño sísmico utilizando técnicas de inteligencia computacional. Se desarrolla un sistema neuro-difuso que tiene como objetivo el apoyo de profesionales inexpertos en la evaluación del daño y habitabilidad de edificios afectados por sismos, facilitando la toma de decisiones durante la fase de respuesta a la emergencia. Este sistema ha

5 Contenido de la tesis 5 sido adoptado para uso oficial por las ciudades de Bogotá y Manizales, en Colombia. Las conclusiones de esta tesis se presentan en el Capítulo 6, que identifica también futuros trabajos y líneas de investigación a partir de esta tesis. El Apéndice A presenta un glosario de términos que han sido fruto de los diferentes proyectos a los que ha sido vinculada esta tesis. El Apéndice B presenta los conceptos básicos del Proceso Analítico Jerárquico (PAJ), el cual fue utilizado para el evaluación holística del riesgo sísmico y la evaluación de la gestión del riesgo. También se presenta cual fue su aplicación en cada caso. El Apéndice C presenta los conceptos básicos de la teoría de conjuntos difusos, utilizados en las tres metodologías propuestas, principalmente la evaluación de la gestión de riesgos y la evaluación ex post del riesgo sísmico. El Apéndice D presenta una revisión de la teoría básica de redes neuronales artificiales, empleadas en la evaluación ex post del daño y la habitabilidad de edificios afectados por un sismo. En el Apéndice E se hace una comparación entre las metodologías existentes de evaluación de habitabilidad y daños en diferentes países como Estados Unidos, Japón, Italia, México, Colombia, entre otros. Finalmente el Apéndice F presenta la información base para la evaluación ex ante de Bogotá y Barcelona, así como los resultados obtenidos. Este último Apéndice no fue incluido en el documento impreso, debido a su extensión, pero se encuentra en la versión digital y en el CD adjunto a este documento.

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