III Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal Auditoría de Desempeño: QEU

Transcripción

1 III Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal Auditoría de Desempeño: QEU Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la planeación específica utilizada en la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad de su realización. Además, se seleccionó para atender la solicitud formulada por CVASF presentada con el oficio núm. CVASF/LX/387/2009 del 13 de mayo de 2009, para realizar una auditoría de desempeño al Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal. Objetivo Fiscalizar el desempeño en términos de la eficacia, eficiencia y economía de las operaciones en materia de la administración de fondos comunes ejidales destinados al financiamiento de programas y planes de fomento ejidal, y supervisión de expropiaciones. Alcance Universo Seleccionado: 91,865.2 miles de pesos Muestra Auditada: 84,731.9 miles de pesos Representatividad de la Muestra: 92.2 % El universo está integrado por 91,865.2 miles de pesos, que representan los recursos ejercidos por el FIFONAFE en el ejercicio fiscal de 2009, correspondientes a los programas presupuestarios O001 Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno por 5,384.3 miles de pesos; M001 Actividades de Apoyo Administrativo por 1,749.0 miles de pesos; E006 Administración de fondos comunes de núcleos agrarios y supervisión de expropiaciones por 70,550.5 miles de pesos, y E007 Capacidades productivas de los núcleos agrarios por 14,181.4 miles de pesos, reportados en la Cuenta Pública La auditoría comprendió la revisión de los indicadores y los procesos de las actividades de los programas presupuestales E006 Administración de fondos comunes de núcleos agrarios y supervisión de expropiaciones por 70,550.5 miles de pesos y E007 Capacidades productivas de los núcleos agrarios por 14,181.4 miles de pesos, que suman 84,731.9 miles de pesos, y que incluyen: captación de fondos comunes, administración de fondos comunes, entrega de fondos comunes, supervisión de decretos expropiatorios y ejercicio de la acción de reversión; y de los Programas de Desarrollo Agrario siguientes: Programa de Financiamiento a Proyectos Productivos de Mujeres Indígenas Campesinas (MIC) y Jóvenes Campesinos (JC), Programa de Gerenciamiento de Núcleos Agrarios, y Programa de Planeación Estratégica y Acceso al Financiamiento de los Núcleos Agrarios; así como la economía, la competencia de los actores, y la calidad y satisfacción del ciudadano-usuario. 1

2 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 Antecedentes El 23 de abril de 1959 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el Reglamento para la Planeación, Control y Vigilancia de las Inversiones de los Fondos Comunes Ejidales, en el cual se indicó la creación del Fondo Nacional de Fomento Ejidal como organismo descentralizado (FONAFE OPD) 1. Por tal motivo, el 25 de octubre de 1960 se firmó un Contrato de Fideicomiso entre el Gobierno Federal, representado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), en su carácter de Fideicomitente Único, y el entonces Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización, el Banco Nacional de Crédito Ejidal, S.A. de C.V., como fiduciaria, y Nacional Financiera, S.A. (NAFIN), como tesorera, para sustituir al FONAFE OPD y crear el FIFONAFE, con personalidad jurídica y patrimonio propio, al que se le entregarían los fondos comunes. En el reglamento se señaló la facultad del FIFONAFE para incorporar en su patrimonio los bienes ejidales y comunales objeto de expropiación, destinados a fines distintos o que no fueron aprovechados en un término de cinco años. 2 El 16 de abril de 1971 se publicó la Ley Federal de la Reforma Agraria (LFRA) para sustituir el Código Agrario y la Ley Agraria de En consecuencia, el 4 de enero de 1977, el Gobierno Federal, por conducto de la SHCP, en su carácter de fideicomitente, y con la intervención de la Secretaria de la Reforma Agraria (SRA) -creada en 1974 en sustitución del Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización-, en su calidad de coordinadora de sector, suscribieron un convenio modificatorio al contrato constitutivo del fideicomiso, mediante el cual se ratificó a NAFIN como fiduciaria y tesorera de los fondos comunes ejidales, y de esta manera adecuar el FIFONAFE a la legislación vigente. El 1 de noviembre de 1985, la SHCP, en su carácter de fideicomitente, y NAFIN, como fiduciaria y tesorera de los fondos comunes ejidales, acordaron adecuar el contrato de fideicomiso a la normativa legal en vigor, mediante un convenio modificatorio, en donde se incluyeron, entre otros puntos, la integración de los recursos del fideicomiso, los fines, la operación y la constitución del H. Comité Técnico y de Inversión de Fondos (HCTIF) para el manejo exclusivo y permanente del FIFONAFE, el cual se integró por un representante, un propietario y un suplente, de las SHCP, SRA y Secretaría de Agricultura Ganadería y Desarrollo Rural, y de dos organizaciones campesinas; y se nombró como presidente del HCTIF al Titular de la SRA. El HCTIF tendría las facultades de autorizar los proyectos de inversión, decidir sobre el destino de los activos del fideicomiso y aprobar los programas, la estructura administrativa, su reglamento interior, las reglas de operación y el presupuesto anual. A partir de 1987, el FIFONAFE dejó de recibir apoyo fiscal para su operación e inició la consolidación de su patrimonio con los recursos derivados de su propia administración por la participación del 7.7% sobre los rendimientos de los fondos comunes y de los recursos inmobiliarios de los juicios de reversión de tierras expropiadas, y que, de conformidad con la Ley Agraria, el FIFONAFE incorpora a su patrimonio. Es en esta época cuando se observa un 1 Surgimiento, evolución y perspectivas de las autoridades agrarias en México, Rubén Gallardo Zúñiga, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, p FIFONAFE, Historia, Retos y Perspectivas, Luis Bernardo Nava Guerrero, Revista Estudios Agrarios No. 30, pp. 53 y 54. 2

3 cambio en el origen de los fondos que son captados en FIFONAFE, ya que antes de este año la mayoría tenían su origen en el aprovechamiento de recursos naturales, y a partir de 1987 tienen, en su mayoría, origen en las indemnizaciones por expropiaciones de bienes ejidales y comunales. El 6 de enero de 1992 se publicaron en el DOF las reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). La reforma invirtió el enfoque previo que otorgaba al Estado y al Gobierno la facultad de planear y dirigir la producción en las zonas rurales, para otorgarla a los productores rurales y sus organizaciones. El Poder Ejecutivo perdía las facultades relativas al reparto de la tierra como proceso administrativo, las cuales le permitieron intervenir directamente en las decisiones internas de los ejidos. La nación dejó de ser propietaria jurídica de las tierras sociales, y la propiedad de éstas pasó a los ejidos. Los ejidos, en su calidad de sociedades propietarias de las tierras, no quedaban subordinados a las autoridades gubernamentales. La asamblea ejidal, autoridad suprema de unos ejidos reformados, gozaba de autonomía y era independiente respecto de cualquier intervención gubernamental. El valor de la tierra como capital se transfería del Estado a los núcleos agrarios para su uso y disfrute, incluida la comercialización. La justicia agraria se trasladaba a los tribunales agrarios ordinarios 3. En consecuencia, el 26 de febrero de 1992 se promulgó la Ley Agraria en sustitución de la LFRA, en la que se indicaron como atribuciones del FIFONAFE: la captación de fondos comunes, la supervisión del cumplimiento de la causa de utilidad pública y, en caso de incumplimiento, la promoción de la acción de reversión. El depósito de las indemnizaciones por expropiación de los núcleos agrarios en el FIFONAFE se volvió optativo. Con motivo de estas reformas, el 7 de agosto de 1995 se suscribió un nuevo convenio modificatorio al contrato de fideicomiso, entre la SHCP, en su carácter de fideicomitente, NAFIN, en su calidad de institución fiduciaria, y la SRA, como coordinadora de sector, para quedar en total sujeción a la normativa legal agraria vigente. En dicho convenio se le atribuyeron al FIFONAFE los fines y objetivos siguientes: Administrar los fondos comunes ejidales y comunales que determinen las asambleas de los propios núcleos agrarios. Ejercitar, en su caso, las acciones necesarias para reclamar la reversión parcial o total, según corresponda, de los bienes expropiados y operar la incorporación en su patrimonio de los terrenos revertidos, o de las cantidades de dinero que en su caso determine el Órgano de Gobierno con motivo de la suscripción de convenios judiciales o extrajudiciales derivados de ese concepto. Con autorización previa del HCTIF, ejercitar los derechos adquiridos por el FIFONAFE por cualquier otro concepto, como resultado de la aplicación de la legislación agraria. 3 La reforma agraria mexicana: una visión a largo plazo, Arturo Warman, FAO, 3

4 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 Promover la captación de bienes y recursos que se integrarán al patrimonio del fideicomiso, los que se destinarán para coadyuvar a la promoción del desarrollo del sector rural. Brindar asesoría gratuita a los ejidos y comunidades, así como a los campesinos para propiciar su desarrollo y mejorar su calidad de vida. Apoyar financieramente las actividades agropecuarias, industriales y de servicios en ejidos y comunidades. El 4 de enero de 1996 se publicó en el DOF el Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural (RLAMOPR), en el cual se especificó el proceso de reversión que llevaría a cabo el FIFONAFE. Como consecuencia de estas modificaciones, de 1996 a 2009 se han supervisado 3,629 decretos expropiatorios, de los cuales, el 63.9% se concentran en el periodo comprendido de 1996 a De estas supervisiones se desprenden 441 juicios de reversión interpuestos, de los cuales, el 79.9% fueron para incorporar en el patrimonio del FIFONAFE y 20.1% para reintegrar los bienes a los núcleos agrarios. De 1992 a 2003 se publicaron 4,379 decretos expropiatorios a núcleos agrarios, por un monto de 4,861,900.0 miles de pesos, de los cuales, el FIFONAFE captó el 47.4% y el resto se pagaron directamente a los núcleos agrarios. De las modificaciones al Convenio Modificatorio al Contrato Constitutivo de Fideicomiso del 7 de agosto de 1995 (Convenio Modificatorio al Contrato de Fideicomiso), emanan los programas de desarrollo agrario Mujeres Indígenas Campesinas (MIC) y Jóvenes Campesinos (JC) para financiar proyectos productivos. Los programas empezaron a operar en 2002 y suspendieron el apoyo financiero en junio de 2005, en el ejercicio fiscal de 2009 estaban en proceso liquidación por el FIFONAFE. El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), en el Censo Ejidal 2007, reportó que existen en el país 31,614 núcleos agrarios, con una población de 5,653,637 habitantes; en el Informe de Autoevaluación del ejercicio fiscal de 2009 el FIFONAFE reportó que 1,791 núcleos agrarios tenían sus fondos comunes en esta institución y representan el 5.6% del total de núcleos agrarios del país. Durante el ejercicio fiscal de 2009, el FIFONAFE realizó actividades de captación, administración y entrega de fondos comunes; supervisión del cumplimiento de la causa de utilidad pública a expropiaciones, ejercicio de la reversión de tierras; y la operación de tres programas de desarrollo agrario: programa de financiamiento a proyectos productivos de MIC y JC; programa de gerenciamiento de núcleos agrarios, y programa de planeación estratégica y acceso al financiamiento de los núcleos agrarios. Al 31 de diciembre de 2009, el FIFONAFE tenía 1,791 núcleos agrarios cuentahabientes de fondos comunes, con un saldo de 671,022.5 miles de pesos. El 53.4% de los núcleos agrarios concentran el 0.3% de los fondos; el 42.4% concentran el 12.6%, y el 4.2%, concentran 4

5 saldos mayores de 1,000.0 miles de pesos, y representan el 87.1% del monto total de los fondos. En el ejercicio fiscal de 2009 se publicaron 21 decretos expropiatorios a núcleos agrarios. Resultados 1. Evaluación del diseño de los sistemas de control interno del FIFONAFE Se comprobó que las áreas encargadas de la captación, administración y entrega de fondos comunes; de la supervisión de expropiaciones; del ejercicio de la acción de reversión; y de los programas de desarrollo agrario, tienen diseñado un sistema de control interno razonable para la ejecución de sus actividades y el cumplimiento de sus metas y objetivos. 2. Programa anual Se comprobó que el FIFONAFE realizó y presentó ante el HCTIF el Diagnóstico y propuesta de reestructura del FIFONAFE para el ejercicio fiscal de 2009; definió el diagnóstico y la reestructura del FIFONAFE, así como las acciones tendentes a su implementación; sin embargo, no estableció los objetivos ni las metas que se pretendían alcanzar con la implementación de las acciones propuestas. Véase acción(es): QEU Indicadores de desempeño del FIFONAFE Se constató que los programas presupuestales, operados por el FIFONAFE, que contaron con indicadores de desempeño para el ejercicio fiscal de 2009, fueron el E006 Administración de fondos comunes de núcleos agrarios y supervisión de expropiaciones, cuyo objetivo fue propiciar el pago expedito a favor de sujetos agrarios afectados por expropiaciones, entregar con oportunidad, certeza y transparencia los fondos comunes depositados en el fideicomiso, supervisar el cumplimiento de la causa de utilidad pública y el destino establecido en los decretos expropiatorios, ejercitar la acción de reversión en caso de incumplimiento de la causa de utilidad pública, promover que los juicios de reversión de tierras se resuelvan preferentemente por la vía conciliatoria. ; y el E007 Capacidades productivas de los núcleos agrarios cuyo objetivo fue impulsar la generación de Agroempresas rentables en el territorio social (núcleos agrarios y localidades rurales vinculadas). Se comprobó que los programas presupuestales E006 Administración de fondos comunes de núcleos agrarios y supervisión de expropiaciones y E007 Capacidades productivas de los núcleos agrarios estuvieron alineados con el PND , PSA , PEF 2009 y con el Convenio Modificatorio al Contrato de Fideicomiso del 7 de agosto de 1995; y que el FIFONAFE estableció y reportó 10 indicadores para el programa presupuestal E006 y 6 para el E007 en el ejercicio fiscal de 2009, los cuales se alinean con los objetivos de dichos programas presupuestarios; sin embargo, 1 indicador no está expresado en términos relativos, 5 no cumplen con los lineamientos 5

6 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 de sintaxis, 9 se refieren en su nombre a índice, pero su unidad de medida está establecida como porcentaje, 1 no cumple con la característica de validez y 1 no cumple con la característica de relevancia. Con los documentos entregados en la reunión de presentación de resultados finales y observaciones preliminares (confronta) del 7 de diciembre de 2010, el FIFONAFE manifestó que las matrices de marco lógico 2009 fueron revisadas por la coordinadora sectorial antes de ser turnadas a la SHCP y fueron aprobadas como parte de un proceso piloto de instrumentación del Gobierno Federal. Para la elaboración de las matrices de indicadores 2010, la sintaxis de los indicadores cumple con los lineamientos establecidos, en cuando a los indicadores que tenían nombre de índice se cambiaron ( ) a porcentaje. En el primer trimestre del ejercicio 2010 la SHCP hizo una revisión de todas las matrices y emitió observaciones para su mejora. ( ) Se presentan las matrices ( ) del ejercicio fiscal de 2010, las cuales reflejan las mejoras en los indicadores ( ) cumpliendo con los lineamientos específicos. Se comprobó que el FIFONAFE definió los indicadores de los programas presupuestales E006 y E007 para el ejercicio fiscal de 2010, los cuales cumplen con los requisitos expedidos por la SHCP y están alienados a la planeación nacional y sectorial, y a los objetivos de dichos programas. 4. Captación de fondos comunes y abatimiento de adeudos por indemnizaciones de expropiaciones. Se comprobó que para la captación de fondos comunes y abatimiento de adeudos el FIFONAFE estableció los indicadores Índice NA a los que se les depositó pagos indemnizatorios hechos por las promoventes en el FIFONAFE e Índice de abatimiento de adeudos por indemnización de las promoventes a los Núcleos Agrarios (NA), los cuales tuvieron una meta programada de 51 núcleos agrarios y 196,726.6 miles de pesos, que representan el 17.0% y el 71.6% del adeudo histórico reportado al cierre del ejercicio fiscal de 2008, respectivamente; y se reportó una meta realizada de 46 núcleos agrarios y 423,744.0 miles de pesos. Se constató que los datos reportados sobre las metas realizadas de ambos indicadores en el Informe Anual de Evaluación de Metas de los Indicadores de Desempeño 2009 son incorrectos, ya que las cifras incluyeron toda la captación realizada en FIFONAFE y directamente a los núcleos agrarios, en el ejercicio fiscal de 2009, sin distinguir el abatimiento de adeudos por indemnizaciones a núcleos agrarios, por lo tanto, los núcleos agrarios a los que se les depositaron pagos indemnizatorios en el FIFONAFE fueron 40, y el abatimiento de adeudos por indemnización de las promoventes a los núcleos agrarios en el ejercicio fiscal de 2009 fue por 267,287.6 miles de pesos, de los cuales el 42.1% se depositó en el FIFONAFE y el 57.8% se depositó directamente en los núcleos agrarios. Cabe señalar que el adeudos histórico por indemnizaciones a núcleos agrarios aumentó de 2008 a 2009, en 26.2%, ya que en el ejercicio fiscal de 2009 cerró en 347,064.6 miles de pesos. Se constató que la captación general de fondos comunes en el FIFONAFE, que incluye las indemnizaciones por expropiaciones a núcleos agrarios, los aprovechamiento de recursos y ahorros de los núcleos agrarios, y la derivada de la aplicación de la 6

7 legislación agraria, descendió en 35.6% de 2007 a 2009; y que en el ejercicio fiscal de 2009 fue de 244,550.5 miles de pesos, de los cuales el 46.1% corresponde a pagos de indemnizaciones por decreto expropiatorio publicado, el 19.2% a pagos anticipados de indemnizaciones por expropiaciones, el 4.7% a aprovechamiento de recursos y ahorros de los núcleos agrarios, y el 30.0% a otros recursos que se pusieron a disposición de los NA, por la aplicación de la legislación agraria. Se concluye que el FIFONAFE no calculó sus indicadores de captación de fondos comunes y abatimiento de adeudos por indemnizaciones de decretos expropiatorios con las cifras correctas; que la captación de fondos comunes descendió en 35.6% en un periodo de dos años, el 65.3% del origen de la captación se concentró en el pago de indemnizaciones por expropiaciones, como consecuencia de las modificaciones a la legislación agraria, que considera el depósito optativo de los fondos comunes en el FIFONAFE; y que el adeudo histórico por indemnizaciones de expropiaciones a núcleos agrarios aumentó en 26.2%. Con los documentos proporcionados en la confronta del 7 de diciembre de 2010, el FIFONAFE comunicó que para el ejercicio 2010, ( ) se realizaron las modificaciones reportando únicamente lo correspondiente a indemnizaciones por expropiación de tierras a ejidos y comunidades. Se constató que para el ejercicio fiscal de 2010, el FIFONAFE estableció un indicador relativo al abatimiento de adeudos denominado Porcentaje de núcleos agrarios beneficiados con el pago indemnizatorio que mide los núcleos agrarios beneficiados por el depósito de indemnizaciones contra los núcleos agrarios pendientes de pago. 5. Administración de fondos comunes Se comprobó que el FIFONAFE realizó, por medio de NAFIN, la inversión de los fondos comunes en instrumentos financieros denominados en pesos mexicanos, y sobre valores gubernamentales y reportos. Se constató que el saldo inicial al 1 de enero de 2009 fue de 690,911.4 miles de pesos, y el saldo final al 31 de diciembre de 2009 ascendió a 671,022.5 miles de pesos. En el ejercicio fiscal de 2009, el FIFONAFE obtuvo intereses y premios por 38,857.9 miles de pesos, que representaron el 5.8 % del saldo promedio, ya que la tasa bruta anual disminuyó del 8.3% al 4.5%, esta tasa se mantuvo en un rango de variación menor de 1 punto porcentual, en relación con la tasa de fondeo gubernamental en el ejercicio fiscal de También, se observó que de 2005 a 2009 el número de núcleos agrarios que contaban con fondos comunes en FIFONAFE descendió de 3,092 a 1,791 (42.1%). 6. Entrega de fondos comunes Se constató que el FIFONAFE estableció los indicadores Atención de solicitudes de retiro de fondos comunes y Porcentaje de solicitudes de fondos comunes autorizadas, para medir los resultados de la recepción de solicitudes de retiro de fondos comunes y su entrega, los cuales tuvieron una meta programada de 428 y 321 7

8 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 solicitudes, respectivamente. Se comprobó que en el ejercicio fiscal de 2009, el FIFONAFE recibió 429 solicitudes de retiro de fondos comunes, de las cuales, autorizó 345 (80.4%) y canceló 84 (19.6%); de las solicitudes de retiro de fondos comunes canceladas, 24 (28.6%) fueron por incumplimiento de los requisitos en las solicitudes, 17 (20.2%) por no contar con traslado de derechos agrarios, 13 (15.5%) por juicios que impiden el retiro de los fondos comunes, 12 (14.3%) por ser recursos que corresponden a afectados en lo individual, 9 (10.7%) por no contar con recursos en el fondo común y 9 (10.7%) por irregularidades en el acta de retiro; por lo tanto, el FIFONAFE cumplió con las metas programadas de los indicadores. Se observó que de 2005 a 2009 las solicitudes de retiro de fondos comunes han tenido un comportamiento a la baja del 50.6%. 7. Supervisión de expropiaciones Se comprobó que el FIFONAFE determinó los indicadores Índice de supervisiones realizadas para la verificación del cumplimiento de la causa de utilidad pública e Índice de las supervisiones susceptibles de ejercitar la acción de reversión de tierras a favor de los ejidos y comunidades, en las que se programaron las metas de 118 y 45 supervisiones, respectivamente; y que se realizaron 168 supervisiones de cumplimiento de causa de utilidad pública a decretos expropiatorios en De estas supervisiones, 55 no cumplieron con la causa de utilidad pública, 15 cumplieron parcialmente, para un total de 70; de las cuales, 40 se encontraron dentro de los supuestos para ser reintegrados a los ejidos y comunidades, cantidad que no coincide con las 45 susceptibles de ejercitar la acción de reversión de tierras a favor de ejidos y comunidades reportadas, cabe destacar que el resultado de las supervisiones al cumplimiento de la causa de utilidad pública no dependen del desempeño del FIFONAFE, por tal motivo, el segundo indicador no mide resultados imputables al fideicomiso. De lo anterior se concluye que el FIFONAFE no reportó las cifras correctas en el indicador Índice de supervisiones susceptibles de ejercitar la acción de reversión de tierras a favor de ejidos y comunidades ; no alcanzó la meta programada, y este indicador no mide resultados imputables al FIFONAFE. Véase acción(es): QEU Reversión de tierras Se constató que el FIFONAFE reportó los indicadores Índice de superficie reintegrada a ejidos y comunidades por sentencias favorables en juicios de reversión e Índice de juicios agrarios de reversión de tierras instaurados ante los Tribunales Agrarios Competentes, para el reintegro de la superficie a favor de los ejidos y comunidades, como resultado del incumplimiento de la causa de utilidad pública, de los cuales se programaron como metas hectáreas (ha) y 25 juicios de reversión de tierras, respectivamente. Se comprobó que en el ejercicio fiscal de 2009, se resolvieron 15 sentencias de reversión de tierras por una superficie de 1, ha, de las cuales 1, ha correspondieron a reintegros en beneficio de 13 núcleos 8

9 agrarios, y las 2 sentencias restantes se resolvieron para la incorporación al patrimonio del FIFONAFE. Se constató que el FIFONAFE, en el ejercicio fiscal de 2009, presentó un total de 45 juicios, de los cuales, 25 (55.6%) fueron para la incorporación de la superficie al patrimonio del FIFONAFE y 20 (44.4%) para reintegrar a los núcleos agrarios. Los datos coinciden con los indicadores reportados en el Avance de Metas; sin embargo, no se cumplió con la meta programada en el indicador Índice de juicios agrarios de reversión de tierras instaurados ante los Tribunales Agrarios Competentes, para el reintegro de la superficie a favor de los ejidos y comunidades, derivado del incumplimiento de la causa de utilidad pública. Véase acción(es): QEU Programas de desarrollo agrario Se comprobó que para los programas de financiamiento a MIC y JC, que se apoyaron en el periodo comprendido de 2002 a 2005, se establecieron los indicadores Porcentaje de proyectos productivos de MIC y JC que operan y generan utilidades y Supervisión de proyectos productivos de MIC y JC con las metas programadas por 12 proyectos y 157 supervisiones, respectivamente. Del primer indicador, se identificaron 16 proyectos productivos que operan, 12 de MIC y 4 de JC; estos proyectos representan el 1.6% del total de proyectos productivos apoyados en el periodo Del segundo indicador, se constató que el FIFONAFE realizó 86 supervisiones del programa MIC y 74 del programa JC, para un total de 160 supervisiones en el ejercicio fiscal de Las cifras de ambos programas coinciden con lo reportado en el Avance de Metas, y cumplieron con las metas programadas de ambos indicadores. Al cierre del ejercicio fiscal de 2009, los financiamientos otorgados por los programas MIC y JC presentaron un adeudo de 19,337.0 miles de pesos, que representan el 25.2% del monto total otorgado hasta Del programa de gerenciamiento de núcleos agrarios, cuyo objetivo es el fortalecimiento de las capacidades de los habitantes de ejidos y comunidades, así como de sus órganos de representación y vigilancia, así como facilitar su acceso a la educación, tecnología e información por medios electrónicos, se comprobó que se incluyeron en la prueba piloto 150 núcleos agrarios correspondientes a seis entidades federativas, tres con avance tecnológico y tres con poca o escasa conexión. Para el programa se establecieron cinco indicadores internos de seguimiento, relativos a la aplicación de las cédulas de identificación, convenios firmados con el Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA), círculos de estudio operando y sus participantes, y centros comunitarios de aprendizaje en operación, en los que se presentó un avance promedio del 82.2%. Se comprobó que para el programa de planeación estratégica y acceso al financiamiento de los núcleos agrarios se establecieron los indicadores Porcentaje de núcleos agrarios asesorados con proyectos estratégicos aprobados y Porcentaje de talleres de planeación estratégica realizados, de los cuales se constató que se 9

10 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 realizaron 29 talleres en 25 núcleos agrarios, para desarrollar proyectos productivos, que representaron el 1.2% del total de núcleos agrarios que tienen sus fondos comunes en el FIFONAFE; de la impartición de los talleres surgieron 55 proyectos priorizados para su atención y búsqueda de apoyos en 22 núcleos agrarios, de los cuales, dos proyectos priorizados (3.6%), ubicados en un núcleo agrario (4.5%) recibieron subsidios de diferentes entidades, las cifras coinciden con lo reportado en los indicadores de desempeño, sin embargo, no se estableció un indicador para medir los resultados de los proyectos priorizados que recibieron apoyos institucionales. Con la documentación entregada en la confronta del 7 de diciembre de 2010, el FIFONAFE manifestó que para el ejercicio 2010 la matriz del programa E007 se rediseño y el indicador ( ) se transformó en el indicador Porcentaje de núcleos agrarios con empresas operando un año después de ser asesorados. Se constató que el FIFONAFE estableció el indicador Porcentaje de núcleos agrarios con empresas operando un año después de ser asesorados para el ejercicio fiscal de 2010, que mide el porcentaje de núcleos agrarios que obtuvieron financiamiento para establecer al menos una empresa rural que opera y genera utilidades después de un año o ciclo productivo de haber sido asesorados por el FIFONAFE. 10. Captación de fondos comunes Al inicio del ejercicio fiscal de 2009, se constató que el adeudo histórico a los núcleos agrarios, por 300 decretos expropiatorios, fue de 274,928.1 miles de pesos, el 41.0% corresponde al gobierno federal, el 27.4% a gobiernos estatales y el Distrito Federal, el 24.5% a gobiernos municipales, y el 7.1% a empresas privadas que, por conducto de la SRA, expropiaron bienes ejidales y comunales y consta en el decreto expropiatorio que el pago lo realizaran las empresas beneficiadas. En cuanto al número de decretos expropiatorios por pagar, el 64.6% son anteriores a 1995, y concentran el 17.5% del monto histórico total; y 35.4% son de 1995 a 2008, que representan el 82.5% del monto histórico total. Se comprobó que, para captar fondos comunes en general, el FIFONAFE realizó acciones mediante la invitación por oficio a las promoventes para realizar sus depósitos en el fideicomiso, y la realización de la Propuesta para la difusión de la captación de Fondos Comunes en FIFONAFE. Y el abatimiento de los adeudos por indemnización de expropiaciones, se constató con los requerimiento de pago indemnizatorio trimestrales a 65 promoventes, de las cuales, siete pagaron a nueve núcleos agrarios por medio de depósito en FIFONAFE, así como mediante la celebración de reuniones con las entidades que tienen los mayores adeudos y la participación en las reuniones del Comité de Solución de Conflictos en el Medio Rural (COSOMER). También, se comprobó que los 21 expedientes de captación de fondos comunes relacionados con las expropiaciones de 2009 estaban completos. 10

11 11. Administración de Fondos Comunes Se constató que el FIFONAFE llevó un registro contable individual por núcleo agrario cuentahabiente y cuenta con un procedimiento manual que le permite identificar los fondos comunes individuales a petición del interesado. Se comprobó que el FIFONAFE reportó en su Informe de Autoevaluación del ejercicio fiscal de 2009 que contó con 1,791 núcleos agrarios cuentahabientes, pero, solamente emitió 1,716 estados de cuenta y envió 1,154; por lo tanto, no emitió los estados de cuenta de 75 cuentahabientes, y no los envió a 637 cuentahabientes. Se constató que se remitieron los estados de cuenta correspondientes al primer y segundo semestre de 2009 a la Procuraduría Agraria (PA) para entregarlos a los núcleos agrarios con un desfase de 27 y 65 días naturales, respectivamente. Véase acción(es): QEU Transferencia de la administración de los fondos comunes Se comprobó que el FIFONAFE realizó las gestiones para la transferencia de la administración de los fondos comunes, que consistieron en la consulta de su viabilidad con la Secretaría de la Función Pública (SFP), la SHCP y con la fiduciaria; asimismo, se realizó un dictamen financiero para evaluar la mejor opción entre cuatro instituciones de crédito privadas y NAFIN, con base en rendimientos, comisiones, servicios, soluciones informáticas, y liquidación y medios de pago, del cual se concluyó que la mejor opción la ofreció el Banco Santander de México, S.A., por lo cual el fideicomiso firmó el Contrato de Mandato General para Actos de Intermediación con esta institución de crédito, el 18 de diciembre de Entrega de fondos comunes Con la revisión de las 345 solicitudes de retiro de fondos comunes autorizadas, se concluyó que el 10.4% se entregó en un plazo mayor a los 25 días naturales establecidos; con la revisión de una muestra de 27 expedientes de retiro de fondos comunes, que representa el 7.8% del total de las solicitudes autorizadas, se comprobó que el 7.4% de los expedientes de retiro de fondos comunes no contaban con acuse de recepción. Véase acción(es): QEU Supervisión de expropiaciones Se comprobó que el FIFONAFE realizó un informe técnico por supervisión, y llevó el registro de las expropiaciones publicadas en el DOF pasados cinco años. Se constató que se realizaron 168 supervisiones de decretos expropiatorios correspondientes a los años siguientes: 84 de 2004; 8 de 2003; y 18 de 2002; que representan el 65.5% de las supervisiones, y 58 de años anteriores a 2002, que representan el 34.5% del total de las supervisiones. Se observó que en 2004 se 11

12 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 publicaron 118 decretos expropiatorios a núcleos agrarios, de los cuales se supervisaron 84, que representan el 71.1%, por tal motivo el FIFONAFE presenta un rezago de 34 expropiaciones por supervisar para el ejercicio fiscal de 2010, y que por la jurisprudencia relativa a la reversión, su reclamación no debe exceder de siete años contados a partir de la publicación del decreto. Con los documentos entregados en la confronta del 7 de diciembre de 2010, el FIFONAFE comunicó que ( ) De los decretos expropiatorios pendientes a supervisar en 2009, se han realizado 13 supervisiones, 7 se tienen programadas a realizar y se encuentran pendientes de programar para supervisión en el presente ejercicio considerando la falta de documentación proporcionada por el RAN y la SRA; no obstante quedó acreditado que de acuerdo a la legislación aplicable no existe término para llevarse a cabo la supervisión ( ) y la única limitante es la jurisprudencia que señala que contará con el término de dos años para ejercitar la acción de reversión, por lo cual quedó acreditado que se encuentra en tiempo la supervisión a los decretos expropiatorios correspondientes a 2004, los cuales se tienen programados a concluir en 2010, considerando que los 7 años concluyen hasta el ejercicio Se constató que, en el ejercicio fiscal de 2010, el FIFONAFE programó, solicitó la información requerida y realizó las supervisiones de las 34 expropiaciones restantes publicadas en el ejercicio fiscal de Reversión de tierras Se comprobó que en el ejercicio fiscal de 2009, el FIFONAFE tuvo un total de 122 juicios activos de reversión de tierras, de los cuales, 25 (20.5%) se encontraban en asunto concluido, y 97 (79.5%) en situación pendiente; de los 25 juicios concluidos, 15 resultaron en sentencias favorables de reversión, de los cuales, 13 fueron para reintegrar los bienes a ejidos y comunidades; se constató que estas sentencias contaron con el acta de entrega respectiva. Se comprobó que el FIFONAFE, en el ejercicio fiscal de 2009, suscribió seis convenios de no reversión y ratificó cinco, de los cuales, cinco fueron por la vía administrativa y uno por la judicial. Por último, se observó que la información fuente proporcionada por el FIFONAFE presenta inconsistencias con lo reportado en el Informe de Autoevaluación del ejercicio fiscal de 2009, por 1, ha. Véase acción(es): QEU Programa de planeación estratégica y acceso al financiamiento de los núcleos agrarios Se comprobó que el FIFONAFE realizó un diagnóstico a los núcleos agrarios que participarían en los talleres de planeación estratégica y acceso al financiamiento de los núcleos agrarios, los cuales cumplieron con los requisitos mínimos para participar, asimismo, que se realizaron 29 talleres, a los que asistieron 1,547 participantes y 461 invitados. Los talleres se realizaron con base en una guía de apoyo para la realización de los talleres en núcleos agrarios. 12

13 17. Programa de gerenciamiento de núcleos agrarios Se comprobó que el FIFONAFE no contó con un proceso de planeación eficiente para desarrollar el programa piloto; no cumplió con las metas programadas en el documento rector del programa de gerenciamiento de núcleos agrarios para el ejercicio fiscal de 2009, ya que de los 150 equipos programados para entregar a las núcleos agrarios, entregó uno; al cierre del ejercicio fiscal de 2009, solamente se había concluido la implementación de un módulo del portal integral, y, por lo tanto, no se capacitó a los órganos de representación en el uso de este portal; y únicamente levantó 108 cédulas de diagnóstico, de los 150 núcleos agrarios seleccionados. Véase acción(es): QEU Competencia de los actores Se constató que el FIFONAFE cuenta con una platilla autorizada de 300 plazas, de las cuales, 238 (79.3%) se encuentran ocupadas, y el 40.3% del total de las plazas asignadas se concentró en la Dirección Administrativa y Financiera, donde el 70.8% estaba asignado a las subdirecciones administrativas y financieras y el 29.2% a la subdirección de fondos comunes. También se constató que el 26.1% de las plazas estaban asignadas en las 15 representaciones regionales y que el personal asignado a los puestos cumple con los requisitos indicados en el Manual General de Organización y en los perfiles de puestos. 19. Calidad y satisfacción ciudadano usuario Se comprobó que el FIFONAFE, en el ejercicio fiscal de 2009, implementó sistemas para mejorar su gestión, atendió las inconformidades presentadas por los usuarios de sus servicios y realizó encuestas para medir la satisfacción de los ciudadanos-usuarios. 20. Ingresos y patrimonio del FIFONAFE Con el análisis de la legislación agraria, se constató que el FIFONAFE es la entidad responsable de la supervisión de la causa de utilidad pública en expropiaciones de tierras ejidales y comunales y, cuando se presenten las condiciones de ley, de ejercitar la acción de reversión de decretos expropiatorios para reintegrar las tierras a los núcleos agrarios afectados; también, es la entidad responsable de vigilar que el pago de indemnizaciones a los afectados por estas expropiaciones se realice en tiempo y forma. Se analizó que los fines del FIFONAFE fueron reformados en los convenios modificatorios al Contrato Constitutivo del Fideicomiso del 1 de noviembre de 1985 y del 7 de agosto de 1995, en los que se incluyeron la promoción de desarrollo agrario mediante asesoría y apoyo financiero. A partir de las reformas a la legislación agraria de 1992, el depósito de los fondos comunes de ejidos y comunidades y las indemnizaciones por expropiación de bienes ejidales y comunales en el FIFONAFE, dejó de ser obligatoria; la expropiación dejó de ser la única vía para la desincorporación del suelo social, ya que los núcleos agrarios 13

14 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 pueden adoptar el dominio pleno de la tierra parcelada y la aportación de las tierras comunales a sociedades mercantiles, de tal manera que ha disminuido la captación por indemnización y la posible reversión de tierras, también se derogaron los artículos que establecían la obligación de entregar al FIFONAFE el 80.0% de las utilidades en caso de expropiaciones cuando la causa de utilidad pública era para regularización de asentamientos humanos, y en 2001 se expidió la jurisprudencia que declara la prescripción para demandar la reversión dentro de los dos años siguientes a la conclusión de los cinco años de publicado el decreto expropiatorio, lo que limita el tiempo de acción para el FIFONAFE. Con la información histórica estadística se observó que la captación de fondos comunes en FIFONAFE disminuyó, de 2007 a 2009, en 35.6%. También se observó que en el periodo comprendido de 2005 a 2009 el número de solicitudes de retiro de fondos comunes descendió en 50.6%; y los núcleos agrarios que tenían sus fondos comunes en FIFONAFE en 42.1%, que en el ejercicio fiscal de 2009 representaron el 5.6% del total de los núcleos agrarios del país. Por otro lado, del año 2000 a 2009 los decretos expropiatorios a núcleos agrarios disminuyeron en 91.1% y el pago de indemnizaciones por estas expropiaciones, en el ejercicio fiscal de 2009, fue mayoritariamente de forma directa a los núcleos agrarios por 57.8%. Los programas de desarrollo agrario que operó el FIFONAFE, en el ejercicio fiscal de 2009, tuvieron una cobertura de 200 núcleos agrario, que representaron el 0.6% del total de núcleos agrarios del país. Se constató que en el ejercicio fiscal de 2009, el FIFONAFE obtuvo ingresos por 80,276.2 miles de pesos, originados por: la venta de terrenos (41.5%), convenios de no reversión (28.4%), derechos fideicomisarios en fideicomisos turístico (12.8%), y otros (17.3%), y tuvo gastos por 91,901.3 miles de pesos, de los cuales, el 72.3% fue para servicios personales, el 22.2% para servicios generales, el 3.2% para materiales y suministros, y el 2.3% para otros; por lo tanto, se presentó un déficit de 11,625.1 miles de pesos. Del periodo comprendido de 2005 a 2009, los ingresos tuvieron un incremento promedio de 27.5%, y los gastos un descenso promedio de 7.7%, sin embargo, en todos los resultados de ejercicio se presentó déficit, que, en promedio, representó el 50.8% de los ingresos. Al 31 de diciembre de 2009, el FIFONAFE contó con 25 predios disponibles para venta con un valor en libros de 3,787.9 miles de pesos, de los cuales, priorizó siete para su venta en el ejercicio fiscal de 2010, con un valor comercial aproximado de 119,430.0 miles de pesos; y, de las proyecciones realizadas por el FIFONAFE correspondientes al periodo de 2010 a 2012, se concluyó que los ingresos para el ejercicio fiscal de 2012 serían de 51,000.0 miles de pesos, de los cuales, el 78.4% corresponderán a la venta de los derechos fideicomisarios del Fideicomiso Puerto Los Cabos, la cual, al cierre del ejercicio fiscal de 2009, no se había asegurado. El FIFONAFE presentó al HCTIF el Diagnóstico y propuesta de reestructura para el ejercicio fiscal de 2009, en el que planteó la problemática para cubrir sus gastos de operación con los ingresos que obtiene por tres causas distintas: las reformas aplicadas al marco legal agrario antes mencionadas, la crisis económica que limita las posibilidades para enajenar los predios y mantener la recuperación de la cartera 14

15 vencida de los apoyos otorgados en el periodo de 2002 a 2005 para los programas de MIC y JC, y una participación marginal en la administración de los programas sectoriales para el desarrollo agrario. De lo anterior, se concluye que el FIFONAFE enfrentará una situación de riesgo y una problemática en el futuro inmediato para obtener ingresos, ya que sus fuentes principales, que son la enajenación de predios, producto de la reversión, y los convenios de no reversión, se encuentran limitados por el descenso en el número de expropiaciones a núcleos agrarios. También se observó que las operaciones regulares para el cumplimiento del su mandato legal han disminuido, porque la captación de fondos comunes y el pago de indemnizaciones en el FIFONAFE es optativo y la tendencia es a la baja, y que su participación en los programas de desarrollo agrario fue marginal. Acciones Véase acción(es): Recomendaciones al Desempeño Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en coordinación con la Secretaría de la Reforma Agraria, evalúe la conveniencia de elaborar estudios que sustenten la posibilidad de proceder en términos de lo que dispone la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, en la que se señala que "cuando algún organismo descentralizado creado por el Ejecutivo deje de cumplir sus fines u objeto o su funcionamiento no resulte ya conveniente desde el punto de vista de la economía nacional o del interés público, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, atendiendo la opinión de la Dependencia Coordinadora del Sector que corresponda, propondrá al Ejecutivo Federal la disolución, liquidación o extinción de aquél. Asimismo podrá proponer su fusión, cuando su actividad combinada redunde en un incremento de eficiencia y productividad." [Resultado 20] QEU Para que el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal identifique claramente el resultado de las supervisiones del cumplimiento de la causa de utilidad pública de expropiaciones, a efecto de que reporte en los indicadores los datos correctos, realice las acciones correspondientes para el cumplimento de sus metas y determine indicadores que midan su desempeño. [Resultado 7] QEU Para que el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal realice las acciones correspondientes para el cumplimento cabal de sus metas programadas. [Resultado 8] QEU Para que el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal emita y envíe a todos los cuentahabientes de fondos comunes los estados de cuenta correspondientes, y que los estados de cuenta se remitan en los tiempos establecidos. [Resultado 11] 15

16 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública QEU Para que el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal entregue con oportunidad los fondos comunes a los cuentahabientes que lo soliciten e integre sus expedientes de retiro de fondos comunes con la documentación indicada en sus manuales de procedimientos y Reglas de Operación. [Resultado 13] QEU Para que el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal reporte en sus informes los datos correctos y, en su defecto, emita una fe de erratas de la información errónea publicada. [Resultado 15] QEU Para que el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal establezca objetivos y metas en su Programa Anual de Trabajo. [Resultado 2] QEU Para que el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal realice la planeación suficiente de sus programas de desarrollo agrario, para evaluar la factibilidad del logro de los objetivos propuestos. [Resultado 17] Resumen de Observaciones y Acciones Se determinó(aron) 12 observación(es), de las cuales 4 fue(ron) solventada(s) por la entidad fiscalizada antes de la integración de este Informe. La(s) 8 restante(s) generó(aron): 8 a Recomendación(es) al Desempeño. Dictamen: con salvedad La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos; y se aplicaron los procedimientos de auditoría y las pruebas selectivas que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, el desempeño del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal cumplió con las disposiciones normativas aplicables a la captación, administración y entrega de fondos comunes, a las supervisiones del cumplimiento de la causa de utilidad pública y ejercicio de la acción de reversión, y a los programas de desarrollo agrario, excepto por los resultados que se precisan en el apartado correspondiente de este informe, los cuales se refieren, principalmente, a la determinación de los objetivos, al cumplimiento de los indicadores relativos a la supervisión y reversión de bienes expropiados, a la cobertura y oportunidad en la entrega de estados de cuenta y fondos comunes, a las inconsistencias en la información presentada, al descenso de las actividades de la entidad, y a la situación de riesgo e incertidumbre de los ingresos y el patrimonio del fideicomiso, la cual muestra la insostenibilidad financiera de la operación. 16

17 Apéndices Procedimientos de Auditoría Aplicados 1. Evaluar el diseño del sistema de control interno de las áreas administrativas del FIFONAFE, involucradas en las operaciones de captación, administración y entrega de fondos comunes; en la supervisión de expropiaciones; en el ejercicio de la acción de reversión, y en los programas de desarrollo agrario: planeación estratégica, financiamiento a apoyos productivos de MIC y JC, y gerenciamiento de núcleos agrarios. 2. Comprobar que el FIFONAFE contó con un programa anual de trabajo, y con indicadores estratégicos y de gestión alineados con el Plan Nacional de Desarrollo (PND) , el Programa Sectorial Agrario (PSA) y con los fines del fideicomiso. 3. Comprobar la eficacia de la captación de fondos comunes en el FIFONAFE, por el pago de indemnizaciones de las expropiaciones de tierras ejidales y comunales, y por otros motivos decididos por los núcleos agrarios, así como el abatimiento de adeudos por indemnizaciones de expropiaciones a núcleos agrarios. 4. Comprobar la eficacia de la administración de los fondos comunes. 5. Comprobar la eficacia en la entrega de fondos comunes solicitados para retiro por los núcleos agrarios. 6. Comprobar la eficacia de las supervisiones de las expropiaciones a bienes ejidales y comunales con cinco o más años de antigüedad. 7. Comprobar la eficacia de las acciones de reversión de tierras por expropiaciones a núcleos agrarios. 8. Comprobar la eficacia de los programas de desarrollo agrario: financiamiento a proyectos productivos de MIC y JC, gerenciamiento de núcleos agrarios, y planeación estratégica y acceso al financiamiento de los núcleos agrarios. 9. Comprobar la eficiencia del procedimiento de captación de fondos comunes y del abatimiento de adeudos por indemnización de expropiaciones a núcleos agrarios. 10. Comprobar la eficiencia del proceso de administración de los fondos comunes. 11. Comprobar la eficiencia del proceso de solicitud de retiro y entrega de los fondos comunes, y que se resolvieron con oportunidad y en beneficio de los cuentahabientes. 12. Comprobar la eficiencia del procedimiento de supervisión de decretos de expropiación, para determinar la causa de utilidad pública y activar el ejercicio de la acción de reversión. 17