Presupuesto destinado para el desarrollo social en el ejercicio fiscal 2002

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1 ISSN Boletín No. 191 Presupuesto destinado para el desarrollo social en el ejercicio fiscal 2002 Anabella Lardé de Palomo La inversión en las áreas sociales es de vital importancia para el desarrollo de cualquier país. En El Salvador, desde los años noventa se han realizado diferentes esfuerzos para incrementar el presupuesto destinado a estas áreas; sin embargo, esta inversión todavía es reducida, al compararla con el resto de países de la región latinoamericana. En el presente boletín se analizará el presupuesto social del año En la primera parte se presenta el presupuesto social como proporción del presupuesto general de la nación; en la segunda parte se analiza el presupuesto destinado a educación y su evolución a través de los años; en la tercera parte se hace algo similar para salud; y en la cuarta parte se plantean algunas reflexiones finales. 1. Presupuesto social en relación con el presupuesto total El Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación asciende a US$2,504.1 millones, de los cuales US$1,033.4 Contenido 1. Presupuesto social en relación con el Presupuesto total 2. Presupuesto para Educación 3. Presupuesto para Salud 4. Reflexiones finales 1

2 Cuadro No. 1 Composición del Presupuesto 2002, por áreas de gestión (En millones de US$) Area de gestión Participación Participación Total (%) Total (%) Conducción administrativa Admón. de Justicia y Seguridad Ciudadana Desarrollo Social , Apoyo al Desarrollo Económico Deuda Pública Obligaciones Generales del Estado Total 2, , Fuente: Ley de Presupuesto General del Estado 2001 y Proyecto de Ley Presupuesto General del Estado millones (41.3%) se han destinado para el desarrollo social, de acuerdo con lo observado en el Cuadro No.1. Al compararlo con el 2001, el presupuesto del 2002 dirigido a las áreas sociales se ha incrementado en 13.4% en términos nominales y en 10.6% en términos reales. En la Gráfica No.1 se puede observar que la proporción que abarca el presupuesto dirigido a la gestión social en relación con el presupuesto total, se ha incrementado a través del tiempo, pasando de 36.2% en 1999 a 41.3% en el Gráfica No. 1 Presupuesto para el desarrollo social, como porcentaje del presupuesto total, con y sin transferencias para pensiones Sin embargo, a partir del 2001, se incluyó en el presupuesto para la gestión social una parte de las transferencias del gobierno central al Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) y al Instituto Nacional de Pensiones (INPEP) para el pago de pensiones. Esto ha absorbido una porción del presupuesto social que podría haberse destinado a las áreas tradicionales, como educación y salud. Si restamos la parte de pensiones del presupuesto social, éste reduce su participación en el presupuesto global en relación con los años anteriores, alcanzando para el 2002 el 35.9%. La Gráfica No.2 muestra la distribución del presupuesto social, entre los diferentes sectores. Dentro del presupuesto Gráfica No. 2 Composición del gasto en el área de desarrollo social (Porcentajes) Vivienda 0% Trabajo 1% FISDL 1% Otros 8% 20 Gobiernos Municipales 10% Pensiones Sin pensiones Sistema de Pensiones 13% Salud 23% Educación 44% Fuente: Ley de Presupuesto General del Estado 1999, 2000 y 2001; Proyecto de Ley Presupuesto General del Estado Fuente: Proyecto de Ley Presupuesto General de la Nación

3 dirigido a la gestión social, educación abarca la mayor parte: 44%, seguido por salud con 23%, pensiones con 13% y las transferencias a gobiernos municipales con 10%. Existen otros rubros que abarcan en conjunto menos del 10% del presupuesto social, tales como el financiamiento de los XIX Juegos Deportivos Centroamericanos y del Caribe; Apoyo al Deporte, al Menor y a la Mujer; Programa de Rehabilitación de Lisiados; FISDL; Trabajo y Previsión Social, Vivienda y Desarrollo Urbano, etc. 2,500 2,000 1,500 1, Gráfica No. 3 Presupuesto de Educación (Millones de colones de 1990 y porcentaje del PIB) 4.0% 3.0% 2.0% 1.0% % 2. Presupuesto para Educación A. Evolución del presupuesto para educación El presupuesto para educación 2002 asciende a U$466.4 millones, siendo el ramo al que más recursos se le otorgaron dentro del presupuesto. En relación con el presupuesto votado del 2001, la asignación del 2002 incrementa en 8.8% en términos nominales y en 6.1% en términos reales. Una forma cómo medir el esfuerzo que un país realiza en educación, es determinar la proporción del presupuesto destinado a este sector, relacionándolo con el presupuesto total. Esta relación disminuye en El Salvador entre el 2001 y el En el 2001, el presupuesto de educación representó el 19.3% del presupuesto votado; en el 2002 representa el 18.6%. Otra forma de evaluar el esfuerzo es determinar cuánto del producto interno bruto (PIB) se dedica a educación pública. Esta relación aumenta levemente en el 2002, pasando de 3.1% en el 2001 a 3.2% en el El presupuesto para educación ha experimentado incrementos importantes en los últimos años, ya que en 1992 apenas representaba el 1.7% del PIB. El esfuerzo de incremento se ha traducido en recursos adicionales a una tasa promedio de 10.1% anual en términos reales, tasa que se encuentra muy por encima del crecimiento poblacional, lo que ha permitido al Ministerio de Educación (MINED) ampliar la cobertura. Ver Gráfica No. 3. Presupuesto M illones de Colones de 1990 Presupuesto como % del PIB (Eje derecho) Fuente: Ley de Presupuesto General del Estado 1990 al 2001; Proyeccto de Ley Presupuesto General del Estado A pesar de los esfuerzos que se han hecho para aumentar el presupuesto dirigido a educación, El Salvador todavía es uno de los países de América Latina que destina menos recursos a este ramo, como proporción del PIB. En el Cuadro No.2 podemos observar que El Salvador presenta los menores niveles de recursos destinados al gasto público en educación dentro de la región latinoamericana, superando únicamente a Guatemala y Perú, lo cual muestra la necesidad de continuar con el esfuerzo de aumentar estos recursos para obtener una inserción exitosa de El Salvador dentro de la economía global. Cuadro No. 2 Gasto público en Educación como porcentaje del PIB Países % Guatemala 1.7 Perú 2.9 El Salvador 3.2 Uruguay 3.3 Argentina 3.5 Ecuador 3.5 Honduras 3.6 Chile 3.6 Nicaragua 3.9 Paraguay 4.0 Colombia 4.4 México 4.9 Bolivia 4.9 Panamá 5.1 Brasil 5.1 Costa Rica 6.4 Fuente: Informe sobre el Desarrollo Humano, El Salvador, Proyecto de Presupuesto

4 A.1. Financiamiento del presupuesto para educación total (Cuadro No.3), lo cual concuerda con el número de alumnos que reciben atención educativa en estas áreas, ya que según el Censo de Educación 2000, el 77% de los estudiantes del país asisten al nivel básico. El presupuesto para educación se financia con recursos provenientes del fondo general y con recursos externos, ya sean éstos en calidad de préstamos o de donaciones. En el proyecto de presupuesto para el 2002, los recursos provenientes del fondo general ascendieron a 87% del presupuesto para educación, proviniendo el 13% restante de donaciones y financiamiento externo. El presupuesto de educación del 2001 se apoyó relativamente más en recursos propios (91%) y solo 9% provenía de fuentes externas. A.2. Presupuesto para educación por rubro y gestión Del total del presupuesto destinado para educación, el 65.8% se destina a educación parvularia, básica y media, siendo la básica la que más absorbe del presupuesto, con el 53.1% del Modernización del Estado e infraestructura educativa abarca el 15.7% del presupuesto de educación. Este rubro está comprendido en parte por dos préstamos del Banco Mundial: uno de ellos dirigido a extender la cobertura y mejorar la calidad de la educación parvularia y básica; y el otro, para la reforma de la educación media. Con ambos préstamos se pretende dotar de la infraestructura necesaria que favorezca los procesos de enseñanza e introducir nuevas tecnologías educativas; además se destinan recursos para la reconstrucción de escuelas. El apoyo a las instituciones adscritas al ramo de educación y otras entidades absorbe el 6.8% del presupuesto, siendo la Universidad de El Salvador (UES) la institución que más recursos recibe con US$23.1 millones. En relación con el 2001, el presupuesto para la UES se mantenía constante en términos nominales en el anteproyecto de ley; sin embargo, el presupuesto de la UES fue aumentado en US$4 millones en las negociaciones dentro de la Asamblea Legislativa. Desarrollo educativo recibe el 4.4% del presupuesto de educación. Dentro de este rubro se busca mejorar el aprendizaje de los niños mediante el desarrollo de nuevas Cuadro No. 3 Presupuesto de Educación por rubro de agrupación (Millones de US$ y porcentajes) Millones de US$ % Dirección y Admón. Institucional Educación Parvularia Educación Básica Educación Media Educación no formal Apoyo a Inst. Adscritas y otras entidades Modernización del Estado e Infraestructura educativa Fortalecimiento del Acceso a Educación Desarrollo Educativo CONCULTURA Bienestar Magisterial Fuente: Proyecto de Ley de Presupuesto 2002 Total

5 prácticas docentes, basadas en la aplicación de tecnologías de enseñanza y extender el acceso al tercer ciclo de Educación Básica en el sector rural, a través de la Educación a Distancia y el Programa de Radio Interactiva. A.3. Clasificación económica del gasto El gasto en el rubro de educación se concentra principalmente en remuneraciones con un 59% (Gráfica No.4). El pago de remuneraciones es básico en este sector, pues obviamente no puede haber proceso educativo sin docentes; sin embargo, igualmente importantes y determinantes de la calidad educativa son los insumos educativos, incluidos en la clasificación de bienes y servicios. Dentro de este rubro se ubican los libros de texto, el material didáctico, la papelería, etc., rubro que únicamente tiene asignado el 14% del total del presupuesto para educación, lo que limita grandemente la calidad de la enseñanza. Aunque, dentro de las transferencias corrientes, que abarcan el 9% del presupuesto, se incluye el bono de calidad, que en parte sirve a las escuelas para la compra de insumos escolares. Gráfica No. 4 Distribución del gasto de educación 2002 según su clasificación económica se clasifican como transferencias corrientes y de capital. Dentro de las corrientes se encuentran: a) Las transferencias que hace el MINED a las Asociaciones Comunales para la Educación (ACE) para el pago de docentes. b) El bono de calidad que el MINED transfiere a las escuelas, de acuerdo con el número de secciones que posea, para la compra de recursos didácticos y pequeñas obras de infraestructura. c) El bono para alimentos escolares, que en el 2002 se ha presupuestado para todas las escuelas rurales. En el Cuadro No. 4 se puede observar que el gasto corriente del MINED tiene un leve incremento nominal en relación con el 2001, y se mantiene prácticamente constante en términos reales. Es el gasto de capital el que sufre un incremento importante (48.9%). La infraestructura y las transferencias de capital se incrementa en 42.5%, como consecuencia de la reconstrucción posterior a los terremotos de enero y febrero de El rubro Inversión en capital humano está básicamente constituido por los préstamos externos y su contrapartida nacional, lo que permite la ampliación de cobertura por la creación de nuevas secciones. Inversión en capital humano 7% Transferencias de capital 4% A.4. Nuevas secciones Infraestructura 7% Transferencias Corrientes 9% Bienes y Servicios 14% Remuneraciones 59% Fuente: Elaborado con base en el Proyecto de Ley del Presupuesto 2002 El MINED ha logrado descentralizar una buena parte de sus erogaciones, las cuales ahora las realiza directamente la escuela, bajo la supervisión del MINED, lo cual ha permitido una mayor eficiencia y eficacia del gasto. Estas transferencias Según el MINED, en el 2002 se establecerán 1,800 nuevas secciones: 525 financiadas con fondos del presupuesto general y 1,275 financiadas con préstamos externos (Cuadro No.5). El 15% de las nuevas secciones son para educación parvularia y similar porcentaje está destinado para educación media. La gran mayoría de nuevas secciones (70%) son de educación básica. Si se estima un promedio de 30 alumnos por sección, el sistema educativo tendrá la capacidad de absorber 54,000 nuevos alumnos, un incremento de 3.4% en relación con la matrícula actual, tasa superior al crecimiento de la población en edad de estudiar. 5

6 Cuadro No. 4 Incremento nominal y real del gasto de educación, según su clasificación económica (Millones de US$ y %) Millones de US$ Incremento Nominal Real Gasto corriente % -0.4% Salarios % -0.5% Bienes y servicios % 0.2% Gastos financieros % -9.7% Transferencias corrientes % -1.5% Gasto de capital % 48.9% Infraestructura % 42.5% Inversión en capital humano % 55.6% Transferencias de capital % 49.9% Fuente: Elaborado con base en la Ley de Presupuesto 2001 y Proyecto de Ley de Presupuesto 2002 Cuadro No. 5 Establecimiento de nuevas secciones en el 2002 Presupuesto Préstamos general externos Total Educación parvularia Educación básica 104 1,175 1,279 Educación media Total 525 1,275 1,800 Fuente: Ministerio de Educación 3. Presupuesto para salud A. Incremento en el presupuesto para salud Aunque con 1,800 nuevas secciones se logrará cubrir más allá del crecimiento neto de la población en edad escolar, este número está por debajo de las metas planteadas por el MINED en los Desafíos de la Educación en el Nuevo Milenio. En este documento se determina la necesidad de establecer 3,000 nuevas secciones cada año, con el fin de dar acceso a educación primaria universal en el año Con la creación de únicamente 1,800 nuevas secciones en el 2002, esta meta queda postergada. El presupuesto del ramo de salud asciende a US$231.9 millones para el 2002; al compararlo con el del 2001 recibe un incremento presupuestario de 4.3% en términos nominales, equivalente a 1.7% en términos reales. Adicionalmente, el ramo de salud recibe un presupuesto extraordinario de US$25.7 millones, que provienen del Fondo de la Privatización de ANTEL (FANTEL) y de préstamos externos. En conjunto presupuesto ordinario más extraordinario el monto asignado para salud asciende a US$257.6 millones, con un incremento nominal de 16% en relación con el presupuesto del 2001 y un incremento real del 13%. 6

7 A.1 Financiamiento del presupuesto para salud El presupuesto consolidado para salud para el 2002 se apoya en 14.5% en recursos externos, mientras que en el 2001 el presupuesto para esta cartera se apoyó totalmente en recursos internos. Los recursos internos dedicados a salud disminuyen en US$2.8 millones. A.2 Presupuesto por destino del gasto Al analizar el presupuesto de salud por destino del gasto, se puede observar que el único gasto que sufre incremento es el desarrollo de la inversión. El gasto destinado a dirección y administración experimenta un decremento del 6% en términos reales, lo cual indica un esfuerzo por una mayor eficiencia en el gasto. El gasto destinado a promoción, fomento, restauración de la salud y saneamiento ambiental disminuye en 2% en términos reales. Igual porcentaje de disminución experimenta el apoyo a instituciones adscritas (hospitales) y otras entidades. Esta disminución de los recursos destinados a la prevención, curación y rehabilitación de la salud, levanta dudas sobre la capacidad del sector de responder a las necesidades de salud de una población creciente. (Ver Cuadro No. 6). La inversión experimenta un incremento importante (693% en términos reales). Una parte muy importante de este aumento se destina a infraestructura, como parte de las tareas de reconstrucción, ya que los terremotos del 2001 dañaron seriamente varios hospitales y unidades de salud. El rubro Inversión en capital humano se refiere a préstamos externos cuyo destino puede ser gasto corriente o de capital. De acuerdo con información proporcionada por el Ministerio de Salud, todavía está pendiente de identificar el área donde serán utilizados estos recursos. A.3 Clasificación económica del gasto Los salarios absorben el 58% del presupuesto de salud del 2002, mientras que los bienes y servicios, que incluyen los insumos médicos y las medicinas, únicamente reciben el 25% del presupuesto en este ramo. Esta relación es preocupante, ya que si bien son necesarios los médicos, y por lo tanto el pago de sus salarios, para llevar servicios de salud a la población, en igual magnitud son importantes los bienes y servicios en este ramo, ya que sin ellos poco se puede hacer para curar y restablecer la salud de las personas (Gráfica No.5). Cuadro No. 6 Presupuesto de salud por destino del gasto, 2001 y 2002 Presupuesto ordinario más extraordinario Incremento Nominal Real Dirección y Administración Institucional % -6% Promoción, Fomento, Restauración de la Salud y Saneamiento Ambiental % -2% Apoyo a Instituciones Adscritas y Otras Entidades % -2% Desarrollo de la Inversión % 693% Infraestructura % 478% Inversión en capital humano Total % 13% Fuente: Elaborado con base en información del Ministerio de Salud y Proyecto de Ley de Presupuesto

8 Gráfica No. 5 Distribución del gasto de salud 2002, según su clasificación económica Gráfica No. 6 Presupuesto de los Ministerios de Educación y Salud, como porcentaje del presupuesto, del Órgano Ejecutivo Inv e rs ión e n capital humano 4% Infraestructura 11% Otros 2% (% ) Bienes y Servicios 25% Salarios 58% Educación y Salud Fuente: Elaborado con base en el Proyecto de Ley del Presupuesto 2002 Fuente: Elaboración con base en Ley de Presupuesto 2000 y 2001 y Proyeccto de Ley de Presupuesto Reflexiones finales En el 2002, el presupuesto dirigido a las áreas sociales experimenta un incremento de 13.4% al compararlo con el del Sin embargo, una parte importante de esta asignación se dirige al pago de pensiones, por lo que el monto destinado a los presupuestos tradicionales de las áreas sociales sufre una reducción en relación con el presupuesto total. Es muy importante observar que el presupuesto social tradicional se reduce al relacionarlo con el presupuesto total, pero no así, si se compara con el presupuesto dirigido al Ejecutivo. El porcentaje de recursos para educación y salud, en relación con el presupuesto del Organo Ejecutivo aumenta de 48.4% en el 2000 a 52.3% en el 2002, un aumento de cuatro puntos porcentuales en dos años (Gráfico No.6). La prioridad del ejecutivo en los sectores sociales se puede observar a través del incremento presupuestal que obtienen educación y salud. Ambas carteras obtienen los presupuestos más altos del ejecutivo, y también tienen aumentos importantes en relación con el 2001, en un año en que otras carteras sufren disminuciones. Sin embargo, la reconstrucción absorbe una parte importante de los presupuestos sociales, dejando poco para la ampliación de cobertura. En educación, se crearán 1,800 nuevas secciones, lo que permitirá ofrecer mayor cobertura a más niños; sin embargo, esta cobertura está muy abajo de la meta original del MINED. En salud, los fondos adicionales los absorbe por completo la reconstrucción y no hay recursos para la ampliación de cobertura, por lo que en este sector será necesario llevar a cabo un esfuerzo muy importante para un uso eficiente de los pocos recursos con que se cuenta, con el fin de no deteriorar los servicios de salud de una población creciente. Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social Departamento de Estudios Económicos y Sociales Bulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador Teléfono: (503) Fax: (503) dees@fusades.com.sv 8