URB-AL III. Cómo cooperar entre instituciones locales? Del proyecto puntual al fortalecimiento de las políticas públicas locales

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1 05 Guías metodológicas URB-AL III Cómo cooperar entre instituciones locales? Del proyecto puntual al fortalecimiento de las políticas públicas locales

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3 Cómo cooperar entre instituciones locales? Del proyecto puntual al fortalecimiento de las políticas públicas locales

4 Jean-Pierre Malé Economista e ingeniero. Experto en desarrollo local y regional, planificación estratégica, evaluación de las políticas públicas y cooperación al desarrollo. Antes de especializarse en la cooperación descentralizada ha trabajado en numerosos países de América Latina y África en el marco de la cooperación multilateral (PNUD). Ha sido director ejecutivo del Observatorio de la Cooperación Descentralizada Unión Europea-América Latina, y asesora a diversos ayuntamientos sobre la elaboración de sus Planes Directores de Internacionalización y de Cooperación. Es autor de varias publicaciones y conferencias y responsable de módulos de formación de postgrado sobre estos temas. Este documento ha sido elaborado en el marco de una subvención de la Unión Europea. El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva del autor y en modo alguno se debe considerar que refleja la posición de la Unión Europea. Edita: Programa URB-AL III Travessera de les Corts, Pavelló Mestral, Barcelona Tel Fax info@urb-al3.eu Edición: Diputación de Barcelona (Oficina de Coordinación y Orientación del Programa URB-AL III) Consejo Editorial: Jordi Castells, Octavi de la Varga, Eduardo Feldman, Sara Sotillos, Carla Cors y Verónica Sanz Edición: Dirección de Comunicación de la Diputación de Barcelona Diseño: Estudi Josep Bagà DL: B

5 05 Guías metodológicas URB-AL III Cómo cooperar entre instituciones locales? Del proyecto puntual al fortalecimiento de las políticas públicas locales Jean-Pierre Malé

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7 Índice 9 Prólogo 11 Presentación de la guía 11 Punto de partida 11 Enfoque general y contenido de la guía Las políticas públicas locales y la cooperación descentralizada actual: una visión general Qué es una PPL? Las políticas públicas en general: definición y puntos destacables Las políticas públicas locales: rasgos específicos Cómo se construye una PPL? Qué necesita una institución local para desarrollar buenas PPL? Condiciones y requisitos previos La cooperación entre gobiernos locales: modalidades e instrumentos La modalidad «tradicional» de cooperación: el proyecto puntual Las diferencias entre un proyecto puntual y una política pública Límites de la cooperación por proyectos y necesidad de un enfoque más integral Principios directores de una cooperación enfocada a las PPL Unos nuevos objetivos para la cooperación descentralizada: la consolidación de las PPL y el fortalecimiento institucional Características de la nueva cooperación Elementos a tener en cuenta a la hora de cooperar en temas de PPL Orientaciones prácticas para el diseño de proyectos de cooperación dirigidos al fortalecimiento de las PPL Cómo y dónde situar la cooperación? Diseño orientado a incrementar los resultados de una ppl existente Diseño orientado a mejorar una PPL existente Diseño enfocado a contribuir a iniciar una nueva PPL Diseño orientado a contribuir al fortalecimiento de la institución local para mejorar el conjunto de sus PPL Diseño enfocado a mejorar la gobernanza local multi-actor y multi-nivel Consecuencias para los mecanismos de seguimiento y evaluación Aprovechamiento de un proyecto puntual para avanzar hacia verdaderas PPL mediante el fortalecimiento de la institución local Reconsiderar los objetivos del proyecto y contemplar otros tipos de resultados «Internalizar» al máximo la gestión técnica y económica del proyecto Revisar el ámbito social de incidencia y buscar la ampliación y generalización de los resultados del proyecto Institucionalizar los aportes del proyecto y hacer que perduren 56 A modo de resumen 7

8 57 5. Aprovechamiento de un proyecto puntual para avanzar hacia verdaderas PPL mediante una mejora de la gobernanza local Cómo hacer del proyecto un ejercicio de consolidación de la participación ciudadana? Cómo aprovechar un proyecto puntual para articular y reforzar la sociedad civil organizada? Cómo trabajar, desde un proyecto, con los actores locales, públicos y privados? Cómo hacer del proyecto una palanca de cambio en la gobernanza multi-nivel? 66 A modo de resumen Consideraciones finales: especificidad y reciprocidad 67 Desplegar y poner de relieve la especificidad de la cooperación entre instituciones locales 68 Avanzar hacia la reciprocidad en el ejercicio de la cooperación 69 Glosario 73 Bibliografía y lecturas recomendadas 8

9 Prólogo La Oficina de Coordinación y Orientación del Programa URB-AL III (OCO) se complace en presentar una serie de guías metodológicas que son el producto del trabajo e intercambio con los proyectos y las lecciones aprendidas a lo largo de la ejecución del Programa. Estas guías abarcan gran diversidad de temas, como son: el seguimiento, la evaluación y la comunicación de proyectos, la construcción de políticas públicas locales en América Latina, la incidencia de esas políticas en la cohesión social, o la definición de estrategias de ciudad que incorporen la visión de cohesión social. La elaboración de la presente guía, Cómo cooperar entre instituciones locales? Del proyecto puntual al fortalecimiento de las políticas públicas locales, responde a la voluntad de dotar a los gobiernos subestatales de una herramienta que contribuya a generar y orientar proyectos de cooperación internacional con impacto en las políticas públicas. Durante la ejecución del Programa URB-AL III, la OCO se ha preocupado especialmente de acompañar a los proyectos en aras del avance de políticas públicas locales encaminadas a mejorar la cohesión social en sus territorios a través de las intervenciones aprobadas. Para ello, se diseñó e implementó una metodología propia, que se llevó a cabo en la totalidad de los 74 territorios que ejecutan acciones financiadas por el Programa URB-AL III. Fruto de este trabajo, que han realizado conjuntamente la OCO y los proyectos, se ha puesto en práctica una innovadora experiencia de fortalecimiento y creación de políticas públicas a partir de proyectos de cooperación descentralizada. Después de constatar la creación, la consolidación y/o el fortalecimiento de más de 150 políticas públicas en América Latina a partir de la implementación del Programa, se ha considerado de gran utilidad elaborar esta guía para que el proceso pueda ser útil a otros programas o proyectos que se planteen incidir en las políticas públicas locales. La guía que presentamos se inscribe en las nuevas tendencias de la cooperación descentralizada, donde la cooperación pretende ser más horizontal y basada en una relación entre iguales, y donde la especificidad de los actores dota de sentido y de valor añadido a las relaciones que se establecen entre éstos. Es decir, aquello que caracteriza a los gobiernos locales, la capacidad de implementar políticas públicas, es lo que se pretende fortalecer para, de ese modo, mejorar la gestión local de los territorios y contribuir así a una mejora del bienestar de sus poblaciones. Partiendo de esta voluntad, y a sabiendas que a día de hoy el proyecto sigue siendo el instrumento central de la cooperación internacional, la guía se centra en intentar responder a la siguiente cuestión: cómo utilizar el proyecto puntual en una perspectiva de apoyo a las políticas públicas y al fortalecimiento institucional? De forma didáctica, se ofrece un recorrido sobre los principios directores de una 9

10 cooperación descentralizada enfocada en las políticas públicas, con el objetivo de dar pautas sobre cómo diseñar, implementar y evaluar una intervención de cooperación internacional al desarrollo mediante dicha orientación. Asimismo, esto nos aporta una serie de herramientas y ejemplos prácticos sobre cómo aprovechar los proyectos puntuales en curso para la consolidación de políticas públicas mediante el fortalecimiento institucional y la mejora de las condiciones de gobernanza local. Es decir, cómo aprovechar un proyecto existente para avanzar en la dirección propuesta. Finalmente, se pone de manifiesto la especificidad de la cooperación descentralizada como modalidad necesaria y complementaria a la cooperación bilateral y multilateral. Los objetivos, instrumentos y modalidades que ofrece permiten avanzar hacia formas de cooperación más simétricas, donde la reciprocidad y el aprendizaje mutuo se conviertan en ejes centrales de las relaciones entre gobiernos locales. Desde la OCO esperamos que disfruten de la lectura y de la aplicación práctica de las pautas que nos brinda esta guía, y que se convierta en la herramienta de trabajo para los gobiernos locales que quieran participar en relaciones de cooperación descentralizada. Jordi Castells, Director de Relaciones Internacionales de la Diputación de Barcelona y coordinador general de la Oficina de Coordinación y Orientación del Programa URB-AL III 10

11 Presentación de la guía Punto de partida Como órgano gestor de los proyectos aprobados por la Unión Europea en el marco del Programa URB-AL III, 1 la Oficina de Coordinación y Orientación del Programa URB-AL III (OCO) ha procurado poner de manifiesto la contribución de estos proyectos a las políticas públicas locales (PPL) y su aportación a la cohesión social en sus territorios. Para llevar a cabo este trabajo, la OCO ha puesto a punto una metodología propia, adaptada a la situación que gestiona (la existencia de proyectos de cooperación descentralizada) y a su objetivo (evidenciar la contribución de los proyectos a la cohesión social a través de las PPL correspondientes). Esta metodología se ha articulado en dos pasos: / Paso 1: Valorar la contribución de los proyectos a la promoción y/o consolidación de las PPL. / Paso 2: Evaluar cómo estas PPL están encaminadas a la generación de una mayor cohesión social y contribuyen a ella. A través del paso 1, aplicado a todos los proyectos URB-AL III, la OCO ha 1 URB-AL III es un programa de cooperación descentralizada no reembolsable de la Comisión Europea integrado por 20 proyectos, con impacto directo en 75 territorios. index.php/contenido/urb_al_iii_2009_2012_nuevos_retos?id_submenu_principal=36 adquirido una gran experiencia de la relación entre los proyectos puntuales y las PPL. Por ello, se propone ahora capitalizar y difundir esta experiencia por medio de la presente guía, que ha de servir a los gobiernos locales de herramienta práctica para estimular y mejorar la cooperación internacional que realizan entre sí. Enfoque general y contenido de la guía La guía está concebida como un documento práctico y didáctico, destinado a ayudar a los gobiernos locales a desarrollar entre sí una cooperación internacional orientada a fortalecer a las instituciones públicas locales y mejorar las PPL que llevan a cabo. Como el proyecto es el instrumento que ha sido tradicionalmente la modalidad central de la cooperación internacional, la guía se centra, de manera más precisa, en intentar contestar a la siguiente pregunta: cómo utilizar el proyecto puntual en una perspectiva de apoyo a las PPL y al fortalecimiento institucional? Para poder dar elementos de respuesta a esta cuestión central, la guía se divide en seis capítulos, que abordan sucesivamente los temas siguientes: 1. Visión general sobre las PPL y la cooperación descentralizada actual. 11

12 2. Principios directores de una cooperación local enfocada a sostener y mejorar las PPL. 3. Orientaciones prácticas para la elaboración y el diseño de proyectos de cooperación dirigidos específicamente hacia el fortalecimiento de las PPL. 4. Aprovechamiento de los proyectos puntuales en curso para avanzar hacia la consolidación de las PPL mediante el fortalecimiento de la institución local. 5. Aprovechamiento de los proyectos puntuales en curso para avanzar hacia la consolidación de las PPL mediante la mejora de las condiciones de gobernanza local. 6. Consideraciones finales sobre especificidad y reciprocidad en la cooperación entre gobiernos locales. 12

13 1. Las políticas públicas locales y la cooperación descentralizada actual: una visión general Este primer capítulo de la guía intenta responder sucesivamente a las siguientes preguntas: 1. Qué es una política pública (PP) en general? Cuáles son los rasgos específicos de una política pública local (PPL)? 2. Cómo se construye una PPL? Cuáles son las condiciones institucionales y de gobernabilidad que permiten y facilitan, para un gobierno local, la elaboración e implementación de sus PPL? 3. Cómo han cooperado hasta ahora los gobiernos locales? Cuáles han sido los motivos, objetivos e instrumentos de la cooperación descentralizada? 4. Por qué el proyecto puntual ha sido el instrumento más utilizado en este campo, y cuáles son las limitaciones de esta modalidad de cooperación? 5. Por qué es necesaria una nueva cooperación orientada al fortalecimiento de las PPL? 1.1. Qué es una PPL? Como punto de partida, este apartado pretende precisar lo que se entiende por PPL. Más que dar una definición teórica de este término, se trata de identificar claramente los puntos clave de dichas políticas y poner de manifiesto lo que este concepto significa e implica para un gobierno local. Para ello, partiremos del concepto general de política pública (PP) para ir acercándonos posteriormente a la realidad de las políticas públicas locales (PPL) Las políticas públicas 2 en general: definición y puntos destacables Para abordar el significado del término PP que utilizaremos a lo largo de esta guía, conviene hacer una observación previa. Como señala Francesco Chiodi: «En castellano, utilizamos la misma palabra política para indicar lo que la tradición anglosajona llama policy y politics. La primera palabra designa los actos que realiza el gobierno para enfrentar cuestiones de interés público (política de salud, reforma educativa, plan de reordenamiento urbano, programa para el fomento del turismo social en la región, etc.); la segunda, en cambio, se refiere a la lucha por el poder, a las fuerzas políticas, los partidos, etc. En esta guía, nos referiremos a la política en el sentido de policy». Desde esta perspectiva, se puede definir de manera sencilla una política pública como: «Un conjunto de actuaciones coordinadas y programadas desde una institución pública, que pretende resolver una situación 2 La redacción de este apartado ha sido considerablemente enriquecida por las aportaciones de Francesco Chiodi, redactor de la guía Identificación de los aportes de las políticas públicas a la cohesión social. 13

14 negativa o mejorar una situación existente que afecta a toda o a parte de la población local y que tiende a alcanzar así un objetivo inscrito en la agenda de gobierno como uno de sus componentes estratégicos. Estas actuaciones han de ser llevadas a cabo desde la propia institución pública local o bien lideradas por ella, con la participación y colaboración de otros actores». Precisando y detallando un poco más esta primera definición, se puede decir que las políticas públicas son parte integrante de unas estrategias conducidas por las instituciones y administraciones públicas que tienden a alcanzar determinados objetivos y conseguir resultados concretos usando un conjunto de medios (humanos, financieros y materiales) para actuar sobre una situación estructural o coyuntural determinada (infraestructura, salud, familia, vivienda, empleo, formación profesional, investigación, función pública, crisis, déficit), con el fin de alcanzar un conjunto de objetivos fijados previamente (igualdad, justicia, salud pública, bienestar social, reducción del déficit presupuestario, etc.), y cuya evaluación se hace sobre la base de la calidad y la oportunidad de la intervención pública. Más allá de las definiciones formales, es importante poner de relieve los puntos clave que caracterizan una PP. Estos elementos pueden resumirse de la manera siguiente: / En primer lugar, se ha de destacar que toda PP manifiesta un propósito de cambio, lo que significa que pretende generar un proceso de transformación desde una situación de partida considerada como problemática o mejorable hasta una situación esperada de mejor calidad. Esto da a la PP un carácter de proceso complejo, con componentes y dimensiones técnicas y organizativas, pero también con facetas políticas, sociales y ciudadanas importantes a tener en cuenta. / En segundo lugar, se ha de tener presente que una PP pretende afrontar un problema de interés público, es decir, una cuestión que tiene una reconocida importancia social y que merece la intervención de las autoridades. No se elabora e instrumenta una política sobre aspectos puntuales o de poca relevancia, ni tampoco en temas en los cuales la intervención pública no sería deseable ni pertinente. Hace falta que la sociedad, a través de sus mecanismos de representación y decisión, reconozca que lo que está en juego es un asunto de naturaleza colectiva que debe ser abordado con criterios y valores de interés público, y esto justifica que la institución pública asuma un papel de liderazgo y tenga un rol central en las actuaciones correspondientes. Este segundo elemento constituye la base de legitimidad que justifica el rol específico e insustituible del actor público en una PP. / Un tercer aspecto importante es la referencia a la estrategia de gobierno de 14

15 la institución pública interesada. Una PP es realmente un acto de gobierno, que se inscribe dentro del marco de decisión y planificación estratégicas de la institución. Por ello, ha de figurar explícitamente dentro de la «agenda de gobierno», 3 como uno de los campos prioritarios en los cuales el gobierno ha decidido actuar. La idea central, en este caso, es que la PP es la materialización de una voluntad política expresa del gobierno local. Por ello, se inscribe dentro del conjunto de decisiones y priorizaciones que configuran la planificación estratégica de la institución pública. / Un cuarto punto a destacar es que una PP se concibe como un conjunto organizado de actuaciones que supone y exige una capacidad institucional para 3 Para precisar lo que se entiende en este caso por agenda de gobierno, se puede recordar la siguiente definición: «La agenda de gobierno, por su parte, refleja los problemas, demandas, cuestiones y asuntos que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su acción y más propiamente como objetos sobre los que han decidido actuar. Las cuestiones que son objeto de las políticas públicas, entre otras características, concitan la atención, interés y movilización de otros actores de la sociedad. Se trata, por tanto, de cuestiones centrales en la agenda pública, integrada por todas las cuestiones que los miembros de una comunidad política perciben comúnmente como merecedoras de atención pública y como asuntos que caen dentro de la jurisdicción legítima de la autoridad gubernamental existente, es decir, en otros términos, que forman parte de lo que se considera como el campo de competencias de la institución». (Página 30 de la Guía de seguimiento de la OCO.) la definición y la priorización de objetivos, la programación de las actividades, la coordinación de los medios y la articulación de todos los agentes y actores que intervienen en ella. El énfasis se pone, en este punto, en la capacidad institucional y eficacia de la acción pública, y en la necesidad de contar con los medios técnicos necesarios para garantizarlas. / Finalmente, se puede destacar que la PP necesita también un sistema de seguimiento, evaluación y difusión de los resultados. Se trata en efecto de dinero público aplicado a un fin determinado, y es necesario poder verificar la correcta utilización del mismo. En este quinto y último rasgo destacable de la PP, el acento está puesto en la transparencia de la gestión pública y en la rendición de cuentas a la ciudadanía. Un punto importante a subrayar también es que una política pública nunca es estática, ya que se inscribe en una dinámica marcada por los cambios sociales y políticos constantes de la sociedad local. Las necesidades de los colectivos sociales pueden variar, la percepción de las urgencias o el consenso alrededor de las prioridades también, y el marco político e institucional puede verse alterado, lo cual requiere una gran capacidad de transformación y de adaptación de las PP. Como decía Aaron Wildavsky, «toda política apunta a objetivos que constantemente están en movimiento. Cuando llegamos al punto 15

16 que queríamos, la propia realidad, las propias exigencias sociales, nos empujan a seguir actuando», 4 y podríamos añadir que las autoridades públicas deben entonces ser capaces de proponer y consensuar nuevas maneras de elaborar y poner en marcha otros instrumentos. De aquí proviene el sentimiento de que las PP deben entenderse como procesos sociales y políticos complejos, de medio y largo alcance Las políticas públicas locales: rasgos específicos En el apartado anterior hemos identificado los rasgos generales de lo que se entiende desde mediados del siglo xx por «políticas públicas». Conviene recordar que dicho concepto ha sido desarrollado en un contexto histórico en el cual los Estados centrales tenían prácticamente el monopolio de la definición y ejecución de las estrategias públicas. De aquí viene que el término de políticas públicas se asocie generalmente a la figura del Estado central. Hay que señalar que el papel de las autoridades locales podía ser en aquel contexto el de ejecutoras de la política pública cuando estaban encargadas de implementar a escala local una política definida desde la capital, pero no se les reconocía el derecho de tener políticas públicas propias. 4 «Políticas públicas y cohesión social. Factores territoriales y gobiernos locales», Joan Subirats (URB-AL III, octubre 2010), eu/uploads/documentos/pplycs_subirats.pdf En el período más reciente, diversos fenómenos, como la globalización, la crisis del Estado-Nación, las políticas de descentralización o el fortalecimiento de la sociedad civil y de la ciudadanía, han transformado en profundidad el rol y las funciones de los gobiernos locales. Éstos emergen en la actualidad como actores en la escena internacional y también como promotores del desarrollo de su territorio, gestores de los servicios públicos básicos y garantes de la calidad de vida y de la cohesión social local. Por todo ello, los gobiernos locales son reconocidos progresivamente como actores políticos que pueden ejercer una cierta autonomía local y definir y ejecutar políticas públicas propias, para hacer frente a las demandas sociales y a los retos económicos que se les presentan. En este nuevo contexto, el hecho de hablar de políticas públicas locales pone el énfasis en las políticas que define y ejecuta el gobierno local, como actor político autónomo y responsable. Por ello, las PP locales tienen todos los atributos señalados anteriormente para las PP en general, pero tienen también rasgos específicos que conviene mencionar. Destacaremos en particular tres aspectos centrales que adquieren en las PPL una importancia mucho mayor que en las políticas públicas de ámbito estatal: la participación ciudadana, la articulación con los actores locales y la concertación con otros niveles de la Administración pública. 16

17 A. La participación ciudadana En comparación con el caso estatal, la situación local se caracteriza por una mayor proximidad entre el gobierno local y los administrados. Se considera que la institución local es la más cercana al ciudadano y la que recibe en primer lugar sus demandas y sus presiones. De hecho, esta proximidad entre el gobierno local, la sociedad civil y la ciudadanía hace que las PPL no puedan ser «decretadas» desde el gobierno local, sino que necesitan una mayor legitimidad y un amplio consenso de la sociedad civil (organizada o no) y de la ciudadanía en general. El gobierno local, consciente de que en las próximas elecciones estará sometido a una valoración por parte de la población, suele buscar el mayor consenso posible con los representantes de la sociedad civil y de las organizaciones o entidades que tienen una capacidad reconocida de movilización e incidencia. Por esta razón, la definición, ejecución y seguimiento de las PPL suelen estar muy ligados a la activación de los procesos de participación existentes (en el caso de municipios que tienen ya un dispositivo establecido de participación ciudadana con consejos consultivos de diferente índole), o en la creación de mecanismos ad hoc de consulta o concertación, como se verá con mayor detalle más adelante. B. La articulación público-privada y la concertación con otros actores locales De la misma manera, el hecho de que las PPL conciernen a la sociedad local y afectan directamente al tejido económico y social local hace que los actores locales se sientan directamente implicados y que puedan también interferir, positiva o negativamente, en los proyectos y programas de la institución pública local. En este acercamiento al territorio, una condición importante de éxito de las PPL es que sus responsables hayan sabido asociar a los demás actores locales y hayan logrado un alto nivel de concertación con ellos. Es por eso que la construcción de las PPL suele ir acompañada de una reflexión sobre cómo establecer y garantizar una buena articulación público-privada, y de experiencias interesantes de concertación entre la institución municipal, las empresas municipales de derecho público (cuando existen), las empresas privadas, las asociaciones de productores, los representantes sindicales y, de manera general, los actores económicos y sociales locales dispuestos a colaborar con el ayuntamiento para la elaboración y el manejo de las PPL. C. La coordinación con los demás niveles de la Administración Si las comparamos con las políticas públicas de tipo estatal, las de ámbito local presentan también la particularidad de ser a menudo bastante más complejas por el hecho de tener que implicar a otros actores públicos y privados y de necesitar una suma de actuaciones y recursos financieros procedentes de diversos niveles de la Administración: provincial, regional o estatal, además del municipal. Muchas PPL se construyen 17

18 así, combinando los programas de ámbito estatal o regional con las acciones propias del gobierno local, intentando tener en cuenta las especificidades locales, pero al tiempo aprovechando en lo posible los aportes externos. Se puede decir que la posición de los gobiernos locales en el entramado institucional que ha sido hasta ahora relativamente «subalterna», así como la escasez crónica de los recursos financieros locales, les obligan constantemente a buscar fórmulas de coordinación multi-nivel y mecanismos de cofinanciación para poder llevar a cabo sus PPL. Cabe señalar que el peso de las autoridades locales en este diálogo institucional dependerá de aspectos formales establecidos como, por ejemplo, el alcance de sus competencias reconocidas legalmente, pero también de aspectos informales como su capacidad de iniciativa, promoción y comunicación institucional, o la fuerza legitimadora que proviene, en su caso, de una fuerte articulación con la ciudadanía y la sociedad civil organizada. Por todas estas razones, las PPL, más que las políticas públicas de nivel estatal, están marcadas por las exigencias de participación ciudadana real, la construcción de una democracia participativa, la concertación con los actores del territorio y la consolidación de los mecanismos de gobernanza multi-nivel Cómo se construye una PPL? Llegados a este punto, estamos en condiciones de entender cómo se construye y se genera una PPL. En este proceso, se pasa generalmente por una serie de etapas sucesivas, entre las cuales podemos destacar las siguientes: 1. Identificación de una situación negativa o insatisfactoria que concierne o afecta a todo o a parte de la población local (o de un campo de mejora posible de la situación presente). 2. Reconocimiento de que esta cuestión es un asunto colectivo y ciudadano, y que requiere una intervención efectiva (o una respuesta) por parte de la institución pública local. Este punto garantiza, como se ha mencionado, la legitimidad de la implicación directa de la institución pública, en nombre del interés general. 3. Activación de los mecanismos de participación ciudadana y de concertación o consultas con otros actores, y posible fomento de un debate público y ciudadano, con el objetivo de crear un cierto consenso sobre la manera de afrontar este tema y el rol de los diferentes agentes. 4. Inclusión de este tema dentro de la «agenda de gobierno» de la institución local, es decir, reconocimiento de que se trata de una cuestión importante y que forma parte de las prioridades del gobierno local. Este punto supone que la institución local tiene competencia para abordar este tema o que decide intervenir 18

19 en este ámbito aunque no esté formalmente incluido dentro de su campo competencial. 5. Elaboración de una estrategia para hacer frente al problema o mejorar la situación. Se puede hacer de manera individualizada (formulación de una PPL específica) o en el marco de un proceso más amplio (integral) de planificación estratégica, teniendo en cuenta el conjunto de las PPL de la institución local. 6. En el período de puesta en marcha e implementación, utilización de los dispositivos existentes de participación ciudadana, concertación con otros actores locales y articulación con los demás niveles de la Administración, o establecimiento de los mecanismos necesarios para ello. 7. Programación de las actuaciones correspondientes, fijando cuáles serán los agentes implicados (públicos y privados), los objetivos, los medios humanos, financieros y materiales necesarios, los resultados concretos a alcanzar y los plazos de las diversas actuaciones. 8. Implementación de las actuaciones previstas, movilizando las capacidades de la institución local y las de los demás agentes implicados. 9. Seguimiento y evaluación de las intervenciones realizadas, con el objetivo de mejorar la PPL aplicada. En esta fase se vuelve a plantear el tema de la participación de la ciudadanía y de los demás actores. Por ello, se ha de poner énfasis en la difusión de los resultados, la comunicación y rendición de cuentas a la población. Como complemento de lo anterior, y para precisar el significado de ciertos términos e ilustrar al mismo tiempo ciertos aspectos de la PPL, podemos recurrir a las definiciones complementarias siguientes, extraídas de la Guía para el seguimiento de los proyectos de la OCO: Sobre la concepción de la política Concepción de la política: con esta expresión se alude a los principios y fundamentos que sostienen una política. La concepción o fundamentación de una política se basa en el análisis de la realidad y en su interpretación a partir de valores y convicciones. Por ejemplo, la concepción de una política de conciliación entre la vida laboral y la vida familiar puede sustentarse en principios como los siguientes: (a) el derecho de la mujer de realizarse a través del trabajo; (b) la comprobación de la dificultad objetiva de las familias para dedicar tiempo y energías a sus hijos en cuanto están absorbidas, muchas horas al día, en sus actividades laborales; (c) la obligación del Estado de procurar el bienestar de las personas y, por tanto, de reducir la dificultad de las familias para conciliar vida familiar y vida laboral; (d) la baja tasa de actividad de la población femenina, lo cual redunda en el desaprovechamiento de una importante riqueza del territorio (puesto que el trabajo crea riqueza); (e) la convicción de que el equilibrio entre compromisos laborales y vida familiar (relación de pareja, convivencia con los hijos, educación de éstos, etc.) conlleva fuertes beneficios tanto en términos de productividad laboral como de crecimiento sano de los hijos. A partir de estos diagnósticos, supuestos, valores y fundamentos, la política define sus objetivos. Por ejemplo, en el caso indicado, reducir la dificultad de conciliar vida laboral y vida familiar, a la vez que fomentar el empleo femenino. 19

20 Sobre estrategia Sobre los instrumentos Sobre los resultados Estrategia de la política: la finalidad de la estrategia es alcanzar los objetivos fijados por la política utilizando lo mejor posible los medios de que se disponen o que han sido seleccionados entre varios. La estrategia, por tanto, se refiere al cómo, a la instrumentación que se decide implementar para dirigir un asunto hasta conseguir el fin propuesto. En el ejemplo anterior, una estrategia política puede ser sintetizada y esquematizada del siguiente modo: (a) introducción de mecanismos de flexibilidad laboral para que las mujeres puedan trabajar menos horas sin graves pérdidas salariales o para que puedan trabajar también desde sus casas; (b) creación de incentivos económicos para las empresas, que fomentan la flexibilidad y facilitan a las mujeres el acceso a jardines de infancia en las cercanías de los lugares de trabajo; (c) incremento de los servicios de cuidado de la primera infancia; (d) promoción de una cultura de corresponsabilidad hombre-mujer en la educación de los hijos. Instrumentos de la política: trátase de servicios, medidas o programas que se ponen en marcha o se refuerzan coherentemente con las decisiones estratégicas adoptadas. Siguiendo con el ejemplo: (a) introducción de mecanismos de flexibilidad laboral = reforzamiento o creación de nuevas tipologías de contrato tales como el tele-trabajo y el tiempo parcial; (b) creación de incentivos económicos para las empresas = creación de una línea de subsidios a las empresas; (c) incremento de los servicios de cuidado de la primera infancia = plan de inversión para ampliar la oferta pública y privada de jardines de infancia; (d) promoción de una cultura de corresponsabilidad hombre-mujer = campaña de comunicación dirigida a romper estereotipos de género en relación con el desempeño laboral de las mujeres. Resultados concretos de la política: los resultados de una política son lo que deja o produce su implementación. Por ejemplo, un resultado puede ser una mayor colaboración de una parte de la población masculina en las tareas del hogar; otro resultado, un aumento de la demanda de mujeres que quieren acogerse a las nuevas tipologías contractuales para la flexibilidad. En este caso, un proyecto puede brindar aportes en el sentido, por ejemplo, de llevar a cabo la campaña de comunicación, formar a las educadoras de nuevos jardines de infancia, realizar un plan de difusión entre las empresas del territorio de las medidas previstas por la política, etc Qué necesita una institución local para desarrollar buenas PPL? Condiciones y requisitos previos Si examinamos ahora cuáles son los requisitos y los elementos necesarios para que una institución pública local esté en condición de elaborar e implementar buenas PPL, destacan en particular los siguientes elementos, que se pueden agrupar en tres grandes «bloques», que corresponden respectivamente a: (1) su determinación institucional en términos políticos, (2) su capacidad técnica y organizativa y (3) la calidad de la gobernanza local. A. Determinación del gobierno local en términos políticos El primer (y fundamental) requisito es que el gobierno local esté determinado a afrontar los problemas de la población y las necesidades del territorio mediante un conjunto de PPL, tal como las hemos descrito. Esto supone, en particular, tres elementos clave: / La voluntad política clara de afrontar y resolver los problemas por parte del equipo de gobierno, superando las posibles resistencias de ciertos actores o sectores de la población. 20