Sobre la jornada de trabajo de los empleados públicos y su nueva regulación en la Administración del Estado Eugenio Arribas López Doctor en Derecho. Jurista del Cuerpo Superior de Técnicos de Instituciones Penitenciarias Muchos y muy importantes han sido los cambios que últimamente se han producido en el régimen jurídico de la función pública. Este trabajo analiza los relacionados con la jornada y horarios de trabajo, prestando atención, por un lado, a la universalización para todo el Sector Público de una jornada mínima de treinta y siete horas y media semanales y, por otro, a la específica regulación actual de la jornada y horarios en la Administración General del Estado, resaltando sus diferencias con la normativa anterior SUMARIO I. INTRODUCCIÓN. II. LA JORNADA DE TRABAJO EN LA LEY 7/2007, DE 12 DE ABRIL DEL ES- TATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO Y EN LAS REFORMAS DE LOS AÑOS 2011 Y 2012. LA UNIVERSALIZACIÓN PARA TODO EL SECTOR PÚBLICO DE UNA JORNADA MÍNIMA DE TREINTA Y SIETE HORAS Y ME- DIA SEMANALES. III. LA NUEVA REGULACIÓN DE LA JORNADA DE TRABAJO EN EL ÁMBITO DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO. A. Ámbito de aplicación y exclusiones. B. Calendario laboral. C. Jornada general y horarios. D. Jornada en régimen de especial dedicación. E. Jornada reducida por interés particular. F. Jornadas y horarios especiales. G. Jornada de verano. H. Medidas de conciliación. I. Vacaciones y permisos. J. Tiempos para la formación. K. Justificación de ausencias. L. Control y seguimiento de la jornada y horario de trabajo. Deducción proporcional de haberes. IV. VALORACIÓN FINAL. 971
Sobre la jornada de trabajo de los empleados públicos y su nueva regulación... I. INTRODUCCIÓN Dentro de los muchos y muy importantes cambios que se han producido de forma reciente en el régimen jurídico de los empleados públicos (1), se encuentran los que han afectado a la jornada y horarios de trabajo. El objetivo de este artículo es, por un lado, examinar el recorrido normativo al que hemos asistido y que ha culminado con la universalización, para todo el sector público, de una jornada mínima de treinta y siete horas y media semanales y, por otro, analizar la nueva normativa reguladora de la jornada y horarios de trabajo en el ámbito de la Administración General del Estado (AGE), exponiendo las novedades que pueden resultar más importantes con referencia a la regulación anterior. Concluiremos con un brevísimo comentario final en el que mostraremos nuestro punto de vista sobre las reformas producidas. II. LA JORNADA DE TRABAJO EN LA LEY 7/2007, DE 12 DE ABRIL DEL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO Y EN LAS REFORMAS DE LOS AÑOS 2011 Y 2012. LA UNIVERSA- LIZACIÓN PARA TODO EL SECTOR PÚBLICO DE UNA JORNADA MÍNIMA DE TREINTA Y SIETE HORAS Y MEDIA SEMANALES La Ley 7/2007, de 12 de abril del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP o Estatuto) es más bien parca en la regulación de la jornada laboral. A este respecto dice en su art. 47 que: «Las Administraciones Públicas establecerán la jornada general y las especiales de trabajo de sus funcionarios públicos. La jornada de trabajo podrá ser a tiempo completo o a tiempo parcial». Teniendo en cuenta esta previsión, las diferentes Administraciones Públicas gozaban de una cierta libertad para establecer la jornada de trabajo que debían cumplir sus empleados públicos. De hecho, había diferencias sustanciales entre las jornadas y horarios entre unas y otras Administraciones. Ahora bien, en los años 2011 y 2012 se produjo un importante devenir normativo cuyos jalones fundamentales fueron los siguientes: A. El Real Decreto-Ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público (RDL 20/2001). En su art. 4, reordenó el tiempo de trabajo de los empleados públicos, pero no de todos los empleados públicos, sino sólo de los del conjunto del sector público estatal, con lo cual no quedaban incluidas en esa reordenación todas las Administraciones Públicas que constituyen el ámbito de aplicación del EBEP; señaladamente, quedaban fuera las Administraciones Autonómicas y Locales (2). El art. 4 RDL 20/2011, estableció que: «A partir del 1 de enero de 2012, y para el conjunto del sector público estatal, la jornada ordinaria de trabajo tendrá un promedio semanal no inferior a las 37 horas y 30 minutos. A Fondo Esta media semanal se entenderá sin perjuicio de las jornadas especiales existentes o que, en su caso, se establezcan, que experimentarán las adaptaciones necesarias para adecuarse a la modificación general en la jornada ordinaria. (1) Un resumen de los cambios normativos que han tenido lugar puede consultarse en ARRIBAS LÓPEZ, E., «Los cambios en la función pública y las últimas reformas, fin o principio del fin?», Actualidad Jurídica Aranzadi, 858, 21 de febrero de 2013. (2) Vid., al respecto, ARRIBAS LÓPEZ, E., «La jornada de trabajo de los empleados públicos y el Real Decreto-Ley 20/2011: una oportunidad perdida que se puede recuperar», Actualidad Jurídica Aranzadi, n. o 837, 23 de febrero de 2012. 972
Eugenio Arribas López Para la efectiva y homogénea aplicación de esta medida en el ámbito de la Administración General del Estado se autoriza al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas a dictar las instrucciones necesarias para adecuar los calendarios laborales vigentes, incluidos los sistemas de seguimiento del cumplimiento horario, previa negociación en el seno de la Mesa General de Negociación.» La norma constituyó un avance de cara a la unificación de jornadas de trabajo en la esfera del sector público estatal por un doble motivo. Por un lado, por la gran variedad de Agencias Estatales, Consorcios, Entidades Públicas Empresariales, etc., que lo integran y, por otro, porque, aun en el propio seno de la AGE, había organismos que, por la vía espuria de la negociación de los calendarios laborales anuales, habían establecido una jornada semanal de 35 horas. Así, aun cuando era cierto que existían ya normas generales vigentes que fijaban la jornada semanal en 37,5 horas (Resolución de 20 de diciembre de 2005 de la Secretaría General para la Administración Pública, por la que se dictan instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo del personal civil al servicio de la AGE), tanto para el personal funcionario como para el personal laboral, con la idea puesta en aquellos organismos «díscolos» y, en general, como «recordatorio» general al máximo nivel normativo para toda la AGE, lo establecido en el art. 4 del RDL no resultó en modo alguno superfluo. B) La Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012 (LPGE/2012). Si la estipulación del art. 4 RD-L 20/2011 no abarcaba todo el ámbito de aplicación del EBEP, la Disposición Adicional Septuagésima Primera (DASP) LPGE/2012, no sólo lo abarcó, sino que lo sobrepasó para la regulación de la jornada diaria de trabajo, ya que incluyó a todo el Sector Público. A estos efectos, debemos tener en cuenta que el concepto Sector Público es más amplio que el ámbito de aplicación del Estatuto. Bien, pues la DASP LPGE/2012, con el carácter de norma básica, como enseguida podremos comprobar, establece lo siguiente: «Uno. A partir de la entrada en vigor de esta Ley, la jornada general de trabajo del personal del Sector Público no podrá ser inferior a treinta y siete horas y media semanales de trabajo efectivo de promedio en cómputo anual. A estos efectos conforman el Sector Público: a) La Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local. b) Las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social. c) Los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales, las Universidades Públicas, las Agencias Estatales y cualesquiera entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas a un sujeto que pertenezca al sector público o dependientes del mismo, incluyendo aquellas que, con independencia funcional o con una especial autonomía reconocida por la Ley, tengan atribuidas funciones de regulación o control de carácter externo sobre un determinado sector o actividad. d) Los consorcios dotados de personalidad jurídica propia a los que se refieren el artículo 6.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y la legislación de régimen local. 973
Sobre la jornada de trabajo de los empleados públicos y su nueva regulación... e) Las fundaciones que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de una o varias entidades integradas en el sector público, o cuyo patrimonio fundacional, con un carácter de permanencia, esté formado en más de un 50% por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades. f) Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participación, directa o indirecta, de entidades de las mencionadas en las letras a) a e) del presente apartado sea superior al 50%. Asimismo, las jornadas especiales existentes o que se puedan establecer, experimentarán los cambios que fueran necesarios en su caso para adecuarse a la modificación general en la jornada ordinaria. En todo caso, las modificaciones de jornada que se lleven a efecto como consecuencia del establecimiento de esta medida, no supondrán incremento retributivo alguno. Dos. Con esta misma fecha, queda suspendida la eficacia de las previsiones en materia de jornada y horario contenidas en los Acuerdos, Pactos y Convenios vigentes en los entes, organismos y entidades del Sector Público indicados en el apartado anterior, que contradigan lo previsto en este artículo. Tres. Esta disposición tiene carácter básico y se dicta al amparo de los artículos 149.1.7.ª, 149.1.13.ª y 149.1.18.ª de la Constitución española.» Por lo tanto, la jornada de trabajo para todo el personal del Sector Público está establecida en 37,5 horas semanales; tiempo de trabajo, por lo tanto, universalizado para todos los empleados públicos. III. LA NUEVA REGULACIÓN DE LA JORNADA DE TRABAJO EN EL ÁMBITO DE LA ADMINIS- TRACIÓN GENERAL DEL ESTADO La Resolución de 28 de diciembre de 2012, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, por la que se dictan instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo del personal al servicio de la Administración General del Estado y sus organismos públicos (R 28 de diciembre de 2012), cuya entrada en vigor se produjo el pasado 1 de enero de 2013, ha sustituido a la anterior de 20 de diciembre de 2005, que regulaba la misma materia. Vamos a iniciar su estudio, partiendo del hecho que acabamos de indicar: la jornada de trabajo en el Sector Público no puede ser inferior a 37,5 horas semanales. A. Ámbito de aplicación y exclusiones A Fondo 1.º) La R 28 de diciembre de 2012 es de aplicación a todos los empleados públicos de la AGE, de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social y de los organismos públicos, Agencias y demás Entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de la Administración General del Estado, y que se rijan por la normativa general de Función Pública. 2.º) Dentro del ámbito indicado, la nueva norma no es de aplicación al personal militar de las Fuerzas Armadas, al personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado ni al personal de las entidades citadas en el apartado anterior destinado en instituciones penitenciarias, en 974
Eugenio Arribas López instituciones y establecimientos sanitarios ni al personal que preste servicios en centros docentes o de apoyo a la docencia. Estos colectivos se regirán por sus normas específicas. B. Calendario laboral 1.º) El calendario laboral, que será público y en cada ámbito debe estar aprobado antes del 28 de febrero de cada año, se define como el instrumento técnico a través del cual se realiza la distribución de la jornada y la fijación de los horarios, de acuerdo con lo establecido en la R 28 de diciembre de 2012, previa negociación con los representantes de los trabajadores. 2.º) En el ámbito de los servicios periféricos de la AGE, los Subdelegados del Gobierno aprobarán la jornada de trabajo aplicable a los servicios periféricos de su correspondiente provincia durante las festividades tradicionales de dicho ámbito territorial, las cuales no podrán superar un máximo de cinco días anuales en la misma localidad. 3.º) Los calendarios laborales deberán respetar en todo caso: a) La duración de la jornada general, establecida en 37 horas y media semanales, sin que pueda menoscabarse el cómputo anual de la misma con ocasión de la jornada intensiva de verano, que comentaremos después, o de festividades locales y nacionales. b) El horario fijo de presencia de 9,00 a 14,30 horas. c) El número de fiestas laborales, de carácter retribuido y no recuperable, que no podrán exceder de lo establecido por la normativa en vigor. d) El horario de apertura y cierre de los edificios públicos establecidos por el órgano competente. e) La acomodación del horario a las necesidades del servicio y a las funciones del centro de trabajo. C. Jornada general y horarios La duración de la jornada general será de 37 horas y media semanales de trabajo efectivo de promedio en cómputo anual, equivalente a mil seiscientas sesenta y cuatro (1664) horas anuales. En la Resolución anterior de 20 de diciembre de 2005, la equivalencia era a 1647 horas anuales; por lo tanto, hay una diferencia anual de 17 horas. 1.º) La distribución de la jornada puede revestir dos modalidades. En ambas se distingue la parte fija del horario, es decir, no disponible para el empleado público, del tiempo restante, sobre el que hay una cierta libertad de actuación para su cumplimiento. a) Jornada de mañana. El horario fijo de presencia en el puesto de trabajo será de 9,00 a 14,30 horas de lunes a viernes. El tiempo restante hasta completar la jornada semanal se realizará en horario flexible, entre las 7,30 y las 9,00 de lunes a viernes y entre las 14,30 y las 18,00 de lunes a jueves, así como entre las 14,30 y las 15,30 horas los viernes. b) Jornada de mañana y tarde. El horario fijo de presencia en el puesto de trabajo será de 9,00 a 17 horas, de lunes a jueves, con una interrupción para la comida que no computará como 975
Sobre la jornada de trabajo de los empleados públicos y su nueva regulación... trabajo efectivo y que será como mínimo de media hora en la Resolución de 20 de diciembre de 2005 era de una hora (3), y de 9,00 a 14,30 los viernes, sin perjuicio del horario aplicable al personal destinado en oficinas de apertura ininterrumpida al público que cuenta con regulación especial. El resto de la jornada, hasta completar las treinta y siete horas y media o las cuarenta horas semanales, según el régimen de dedicación, se realizará en horario flexible entre las 7,30 y las 9,00 horas y entre las 17 y las 18 horas, de lunes a jueves, y entre las 7,30 y las 9,00 y entre las 14,30 y las 15,30 los viernes. 2.º) Durante la jornada de trabajo se podrá disfrutar de una pausa por un periodo de 30 minutos, que se computará como trabajo efectivo. Esta interrupción no podrá afectar a la prestación de los servicios y, con carácter general, podrá efectuarse entre las diez y las doce treinta horas. D. Jornada en régimen de especial dedicación En términos generales podemos decir que su realización está vinculada a la percepción del complemento de productividad. La duración de la jornada del personal que desempeñe puestos de trabajo considerados de especial dedicación será de 40 horas semanales, sin perjuicio del aumento de horario que excepcionalmente sea preciso por necesidades del servicio. E. Jornada reducida por interés particular En aquellos casos en que resulte compatible con la naturaleza del puesto desempeñado y con las funciones del centro de trabajo, los empleados públicos podrán solicitar la realización de una jornada reducida de las nueve a las catorce horas, de lunes a viernes, percibiendo el 75% de sus retribuciones. La concesión de esta jornada está sujeta a los siguientes requisitos: 1.º) Sólo podrá ser solicitada por el personal que ocupe puestos de trabajo cuyo nivel de complemento de destino sea igual o inferior al 28. 2.º) No podrá reconocerse esta reducción de jornada al personal que preste servicios en régimen de especial dedicación, salvo que se autorice su pase previo al régimen de jornada ordinaria, lo que implicará, naturalmente, que el interesado deje de percibir el complemento de productividad. 3.º) Esta modalidad de jornada reducida será incompatible con otras reducciones de jornada previstas en la normativa vigente. F. Jornadas y horarios especiales A Fondo Están previstas en la R 28 de diciembre de 2012 para las oficinas de información y atención al público y registros que se determinen. Dicho en términos generales, el horario de apertura de tales dependencias administrativas será ininterrumpido de nueve a diecisiete treinta horas, de lunes a viernes, y de nueve a catorce horas los sábados. (3) No se trata de un detalle baladí. Con la norma anterior, se comiese o no se comiese y, en el primer caso, aunque se emplease menos de una hora para hacerlo, el descuento que se producía era necesariamente de una hora diaria. En el supuesto de que se trabajen cuatro tardes por semana, de descontarse cuatro horas semanales se pasa, con la modificación, a descontar dos. En cómputo mensual, la aminoración del descuento sería de ocho horas. 976
Eugenio Arribas López G. Jornada de verano Es importante indicar que al hablar de la jornada de verano no vamos a aludir, sin más, a una reducción de jornada durante los meses estivales, sino que se trata de una disminución de la jornada, sí, pero a recuperar a lo largo del año. Por eso dice la R 28 de diciembre de 2012 que la adaptación horaria producida con ocasión de la jornada de verano, se recuperará en la forma que establezca el correspondiente calendario laboral, respetando en todo caso la duración mínima de la jornada en cómputo anual. Advertido lo anterior, hay que indicar: 1.º) Durante el período comprendido entre el 16 de junio y el 15 de septiembre, ambos inclusive, se podrá establecer una jornada intensiva de trabajo, a razón de seis horas y media continuadas de trabajo, a desarrollar entre las ocho y las quince horas, de lunes a viernes. Por lo tanto, en este periodo la jornada semanal a realizar será de treinta y dos horas y media. 2.º) Salvo que los calendarios laborales establezcan otras modalidades, el personal que preste servicios en régimen de especial dedicación, además del cumplimiento del horario señalado, deberá realizar durante este período cinco horas adicionales a la semana, de las cuales un mínimo de dos horas y media se desarrollarán hasta las dieciocho horas, de lunes a jueves. En este caso, la jornada semanal a realizar sería de treinta y siete horas y media en lugar de cuarenta, siendo obligatoria la realización, al menos, de una tarde por semana. 3.º) En las oficinas de información y atención al ciudadano y registros, la jornada intensiva de verano deberá asegurar la apertura al público en horario de ocho a quince horas, de lunes a viernes, y de nueve a catorce horas, los sábados, salvo que el calendario laboral, en atención a la naturaleza particular de los servicios prestados en cada ámbito, determine otros horarios. H. Medidas de conciliación Las medidas que vamos a exponer a continuación significan, de una forma u otra, excepciones al cumplimiento de la parte fija de la jornada laboral a la que hemos hecho mención un poco más atrás, siempre que sea compatible con las necesidades de los servicios. Podemos distinguir los siguientes supuestos: 1.º) Flexibilización en una hora diaria el horario fijo de jornada establecida. Hablamos de flexibilización, no de acortamiento de la jornada, motivo por el cual, si, por ejemplo, en lugar de comenzar la prestación de los servicios a las 9 de la mañana se hace a las 10, esa hora de diferencia debe compensarse posteriormente. Esa flexibilización puede ser solicitada por los empleados públicos que tengan a su cargo personas mayores, hijos menores de 12 años o personas con discapacidad, así como quien tenga a su cargo directo a un familiar con enfermedad grave hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad. 2.º) Flexibilización de dos horas diarias sobre el horario fijo que corresponda. Hay que tener en cuenta la misma matización realizada con referencia a la flexibilización y no al acortamiento de la parte fija de la jornada. Puede ser solicitada por los empleados públicos que tengan a su cargo personas con discapacidad hasta el primer grado de consanguinidad o afinidad, a fin de conciliar los horarios de los centros educativos ordinarios de integración y de educación especial, de los centros de habilitación y rehabilitación, de los servicios sociales y centros ocupacionales, así como otros centros específicos donde la persona con discapacidad reciba atención, con los horarios de los propios puestos de trabajo. 977
Sobre la jornada de trabajo de los empleados públicos y su nueva regulación... 3.º) Modificación del horario fijo en un máximo de dos horas. Nos referimos también a una modificación y no a un acortamiento de la jornada. Esta modificación se podrá autorizar: a) De forma excepcional, personal y temporal. b) Por motivos directamente relacionados con la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, y en los casos de familias monoparentales. 4.º) Derecho a ausentarse del puesto de trabajo. Ahora ya no nos referimos a una flexibilización o modificación de la jornada, sino a la posibilidad de los empleados públicos de ausentarse de su puesto, por estos motivos y con estas condiciones: a) Para someterse a técnicas de fecundación o reproducción asistida, por el tiempo necesario para su realización y previa justificación de la necesidad dentro de la jornada de trabajo. b) En el caso que tengan hijos con discapacidad, por el tiempo indispensable para asistir a reuniones de coordinación de su centro educativo, ordinario de integración o de educación especial, donde reciba atención, tratamiento o para acompañarlo si ha de recibir apoyo adicional en el ámbito sanitario o social. I. Vacaciones y permisos Vamos a diferenciar unas de otros. 1. Vacaciones a) Cada año natural las vacaciones retribuidas tendrán una duración de 22 días hábiles anuales por año completo de servicios, o de los días que correspondan proporcionalmente si el tiempo de servicio durante el año fue menor. A estos efectos, los sábados se considerarán inhábiles, sin perjuicio de las adaptaciones que se establezcan para los horarios especiales. b) Las vacaciones se disfrutarán, previa autorización y siempre que resulte compatible con las necesidades del servicio, dentro del año natural y hasta el 15 de enero del año siguiente, en periodos mínimos de 5 días hábiles consecutivos. c) Siempre que las necesidades del servicio lo permitan, de los días de vacaciones indicados, se podrá solicitar el disfrute independiente de hasta 5 días hábiles por año natural. Esta previsión ha significado una novedad con respecto al disfrute de las vacaciones, ya que antes no había posibilidad de disfrutar ningún día «suelto», sino que el disfrute debía ser necesariamente en periodos mínimos de cinco días. En parte, esta cierta relajación del disfrute en periodos mínimos de cinco días pensamos que ha venido motivada por la importantísima disminución de los días de asuntos particulares disponibles. A Fondo d) Al menos, la mitad de las vacaciones deberán ser disfrutadas entre los días 15 de junio a 15 de septiembre, salvo que el calendario laboral, en atención a la naturaleza particular de los servicios prestados en cada ámbito, determine otros períodos. También esta previsión de la R 28 de diciembre de 2012 representa otra novedad, ya que, su predecesora la Resolución de 20 de diciembre de 2005 no determinaba ningún periodo estival obligatorio de disfrute. e) Cuando se prevea el cierre de las instalaciones debido a la inactividad estacional de determinados servicios públicos, los períodos de disfrute de las vacaciones coincidirán en la franja 978
Eugenio Arribas López temporal de cierre. Se trata de otra novedosa previsión recogida en la R 28 de diciembre de 2012, ya que con anterioridad no había nada previsto al respecto. f) Posibilidad de disfrutar las vacaciones de un año más allá del 15 de enero del año siguiente. En términos generales, nos encontramos con otra regulación nueva de la R 28 de diciembre de 2012, motivada en parte de la problemática suscitada por dos resoluciones judiciales: Sentencia Schultz-Hoff del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de junio de 2009. De forma telegráfica, diremos que en ellas se reconocía el derecho de los trabajadores al disfrute de las vacaciones siempre que no hubiesen podido ser disfrutadas durante el periodo establecido por causa de incapacidad temporal. La Resolución que estamos comentado recoge que: Cuando el período de vacaciones previamente fijado o autorizado, y cuyo disfrute no se haya iniciado, pueda coincidir en el tiempo con una situación de incapacidad temporal, riesgo durante la lactancia, riesgo durante el embarazo o con los permisos de maternidad o paternidad o permiso acumulado de lactancia, se podrá disfrutar en fecha distinta. Es importante incidir en el que el periodo de vacaciones tenía que estar previamente fijado o autorizado, ya que, de no ser así, en principio, no habría posibilidad de disfrute fuera del periodo previsto. Cuando las situaciones o permisos indicados en el párrafo anterior impidan iniciar el disfrute de las vacaciones dentro del año natural al que correspondan, las mismas se podrán disfrutar en año natural distinto. En el supuesto de incapacidad temporal, el periodo de vacaciones se podrá disfrutar una vez haya finalizado dicha incapacidad y siempre que no hayan transcurrido más de dieciocho meses a partir del final del año en que se hayan originado. Si durante el disfrute del período de vacaciones autorizado, sobreviniera el permiso de maternidad o paternidad, o una situación de incapacidad temporal, el período de vacaciones quedará interrumpido pudiendo disfrutarse el tiempo que reste en un período distinto. En el caso de que la duración de los citados permisos o de dicha situación impida el disfrute de las vacaciones dentro del año natural al que correspondan, las mismas se podrán disfrutar en el año natural posterior. Se trata esta de una medida también muy novedosa, ya que, si bien las dos anteriores se venían ya aplicando en parte en base a las resoluciones judiciales que hemos citado, tanto en estas como en las directrices administrativas emanadas, quedaba claro que si el disfrute de las vacaciones había comenzado, no quedaban éstas interrumpidas en ningún caso por la concurrencia de una situación de incapacidad temporal. 2. Permisos a) Permiso por asuntos particulares. A lo largo del año los empleados públicos tendrán derecho a disfrutar hasta tres días por asuntos particulares, sin perjuicio de la concesión de los restantes permisos y licencias establecidas en la normativa vigente. La reducción del número de días disponibles por este concepto para los empleados públicos ha sido una medida radical y muy criticada, operada por el RDL 20/2012. De seis días de asuntos particulares que, como mínimo, tenían los empleados públicos, más dos días adicionales al cumplir el sexto trienio, incrementándose en un día adicional por cada trienio cumplido a partir del octavo [previstos en el art. 48.1.k) y 48.2 del EBEP antes de la reforma], se ha pasado a únicamente tres. Así, el actual art. 48.k) EBEP dice que los funcionarios tendrán permiso: Por asuntos particulares, tres días. 979
Sobre la jornada de trabajo de los empleados públicos y su nueva regulación... Tales días no podrán acumularse a los períodos de vacaciones anuales, con la excepción que enseguida indicaremos con respecto a los días de vacaciones «sueltos». El personal podrá distribuir dichos días a su conveniencia, previa autorización de sus superiores y respetando siempre las necesidades del servicio. Cuando por estas razones no sea posible disfrutar del mencionado permiso antes de finalizar el mes de diciembre, podrá concederse en los primeros quince días del mes de enero siguiente. b) Otros posibles permisos Dado que, con ciertas excepciones (servicios de información, Registro y otros), los días 24 y 31 de diciembre permanecerán cerradas las oficinas públicas, los calendarios laborales incorporarán dos días de permiso cuando los días 24 y 31 de diciembre coincidan en festivo, sábado o día no laborable. Los calendarios laborales incorporarán cada año natural, y como máximo, un día de permiso cuando alguna o algunas festividades laborales de ámbito nacional de carácter retribuido, no recuperable y no sustituible por las Comunidades Autónomas, coincidan con sábado en dicho año (4). Acumulación de permisos a los días «sueltos» de vacaciones. Siempre que las necesidades del servicio lo permitan, los días por asuntos particulares así como, en su caso, los días correspondientes a otros posibles permisos que acabamos de contemplar, podrán acumularse a los días de vacaciones que se disfruten de forma independiente. Se trata de otra novedad, ya que, con anterioridad, los días de permiso por asuntos particulares no podían acumularse a los de vacaciones. J. Tiempos para la formación Tenemos que diferenciar varios supuestos: 1.º) Tiempo destinado a la realización de cursos de formación dirigidos a la capacitación profesional o a la adaptación a las exigencias de los puestos de trabajo. Se considerará tiempo de trabajo a todos los efectos, cuando los cursos se celebren dentro del horario de trabajo y así lo permitan las necesidades del servicio. Por otro lado, se prevé que la Administración podrá determinar la asistencia obligatoria a aquellas actividades formativas necesarias para el buen desempeño de las tareas propias del puesto de trabajo, en cuyo caso su duración se considerará como tiempo de trabajo a todos los efectos. 2.º) Tiempos para facilitar la formación y el desarrollo profesional. Se concederán permisos en los siguientes casos: A Fondo a) Permiso retribuido para concurrir a exámenes finales y demás pruebas definitivas de aptitud para la obtención de un título académico o profesional reconocido durante los días de su celebración. Este permiso está previsto en el art. 48.d) EBEP. (4) Así ha ocurrido en el presente año 2013, en el que, por Resolución de 24 de enero de 2013 de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, se ha incorporado un día adicional de permiso como motivo de ser el día 12 de octubre fiesta nacional de carácter retribuido, no recuperable y no sustituible por las Comunidades Autónomas, y coincidir en sábado. 980
Eugenio Arribas López b) Permiso, percibiendo sólo retribuciones básicas, con un límite máximo de cuarenta horas al año, para la asistencia a cursos de perfeccionamiento profesional distintos a los contemplados en el número 1.º) y cuyo contenido esté directamente relacionado con el puesto de trabajo o la carrera profesional-administrativa, previo informe favorable del superior jerárquico. Este permiso presenta algunas similitudes con una de las modalidades de licencia por estudios contemplada en el art. 72 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de 1964 (LFCE). c) Permiso no retribuido, de una duración máxima de tres meses, para la asistencia a otros cursos de perfeccionamiento profesional, siempre que la gestión del servicio y la organización del trabajo lo permitan. Tampoco este permiso podrá acumularse a otros permisos o licencias. K. Justificación de ausencias Varias cuestiones se abordan en este apartado, la mayoría se tratan por vez primera en la R 28 de diciembre de 2012, sin que en su predecesora se hiciese alusión a ellas. 1.ª) Fichaje. Los empleados públicos deberán registrar en el sistema de control horario de su centro de trabajo todas las entradas y salidas correspondientes a su modalidad de jornada. Esta estipulación exige, naturalmente, que en todos los órganos y unidades administrativas ese sistema de control horario esté instalado, funcione y esté operativo, lo que no siempre ha sido así. 2.ª) Registro y justificación de ausencias. a) Las ausencias, las faltas de puntualidad y de permanencia del personal en su puesto de trabajo, cualquiera que sea su causa, deberán ser registradas por los empleados públicos que incurran en ellas en el sistema de control horario que debe existir en cada centro. Desde un punto de vista operativo, en cada órgano o unidad administrativa, en función del sistema de control horario instalado o que se instale, deberán darse las instrucciones y normas pertinentes para operar ese registro de ausencias, falta de puntualidad o permanencia. b) Estas ausencias requerirán el aviso inmediato al responsable de la unidad correspondiente y su ulterior justificación acreditativa, que se trasladará, de forma inmediata, al órgano competente en materia de personal. c) Ausencias parciales por consulta, prueba y tratamiento médico. En estos supuestos, el periodo de ausencia se considerará como de trabajo efectivo siempre que se limite al tiempo necesario y se justifique documentalmente por el empleado público su asistencia y la hora de la cita. d) Casos de ausencia al puesto de trabajo por razón de enfermedad o accidente. En los supuestos de ausencia al puesto de trabajo por razón de enfermedad o accidente, debemos hacer una diferenciación que consideramos básica: ausencias sin parte de baja y ausencias con parte de baja. La concurrencia de este último nos lleva a la situación de Incapacidad Temporal (IT). Ausencias sin parte de baja (5) Deberá darse aviso de esta circunstancia al superior jerárquico de manera inmediata. (5) Vid., más específicamente al respecto, ARRIBAS LÓPEZ, E., «El régimen jurídico de las ausencias al servicio de los funcionarios de la Administración del Estado», Actualidad Administrativa, marzo 2013, n. o 3. 981
Sobre la jornada de trabajo de los empleados públicos y su nueva regulación... Comportará, en su caso, la reducción de retribuciones prevista en la regulación aplicable a las ausencias al trabajo por causa de enfermedad o accidente que no dé lugar a una situación de incapacidad temporal (6) si bien el descuento en nómina no será de aplicación a cuatro días de ausencias a lo largo del año natural, de las cuales sólo tres podrán tener lugar en días consecutivos, siempre que estén motivadas en enfermedad o accidente, y no den lugar a incapacidad temporal. En todo caso, una vez reincorporado el empleado público a su puesto, deberá justificar de manera inmediata la concurrencia de la causa de enfermedad. Ausencias con parte de baja (situación de IT) (7) En el supuesto de incapacidad temporal, riesgo durante el embarazo y riesgo durante la lactancia natural, el parte médico acreditativo de la baja deberá remitirse al órgano de personal, no más tarde del cuarto día desde que se haya iniciado esta situación. El mencionado parte deberá acreditar la ausencia de cada una de las fechas en que la situación de incapacidad temporal, riesgo durante el embarazo y riesgo durante la lactancia natural se haya producido, cualquiera que sea su duración. Los sucesivos partes médicos de confirmación de la baja inicial, así como los informes médicos de ratificación, deberán presentarse al órgano de personal correspondiente, como máximo el tercer día hábil siguiente a su expedición. Una vez expedido parte médico de alta, la incorporación al puesto de trabajo ha de ser el primer día hábil siguiente a su expedición, aportando en ese momento el citado parte al órgano de personal. e) Falta de justificación de ausencias. En caso de incumplirse la obligación de presentación de los justificantes de ausencia previstos o del parte médico de baja en los términos y plazos establecidos, se estará al régimen relativo a las ausencias injustificadas, en virtud del cual se procederá a aplicar la correspondiente deducción proporcional de haberes. L. Control y seguimiento de la jornada y horario de trabajo. Deducción proporcional de haberes 1.º) Los responsables de las unidades administrativas exigirán la justificación oportuna de todas las ausencias y no autorizarán dentro de la jornada laboral, aquellas ausencias para asuntos que puedan realizarse fuera de la jornada de trabajo, salvo las que correspondan al cumplimiento de un deber inexcusable. En el resto de los casos, aun debidamente justificados, el tiempo de ausencia será recuperado dentro de las franjas de horario flexible dentro de la misma semana en que la ausencia se produzca o, como máximo, en la semana siguiente. A Fondo (6) Se trata, básicamente, de la Orden HAP/2802/2012, de 28 de diciembre, por la que se desarrolla para la Administración del Estado y los organismos y entidades de derecho público dependientes de la misma, lo previsto en la Disposición adicional trigésima octava de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013 (LPGE/2013). (7) Es conocido que hay un nuevo régimen retributivo aplicable a la situación de IT que vino de la mano del RDL 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad (art. 9 y disp. adic. 18.ª) y desarrolló posteriormente, en el ámbito de la AGE, la Instrucción conjunta de las Secretarías de Estado de Administraciones Públicas y de Presupuestos y Gastos de 15 de octubre de 2012. 982
Eugenio Arribas López 2.º) La parte de jornada no realizada sin causa justificada dará lugar a la deducción proporcional de haberes, dentro de los 3 meses siguientes a la ausencia, de acuerdo con lo establecido en el art. 36 de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, y modificado por el art. 102.2 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, sin perjuicio de las medidas disciplinarias que pudieran, además, en su caso adoptarse (8). Conviene indicar también al respecto que el art. 30.1 EBEP que lleva como rúbrica «Deducción de retribuciones» dice que: «Sin perjuicio de la sanción disciplinaria que pueda corresponder, la parte de jornada no realizada dará lugar a la deducción proporcional de haberes, que no tendrá carácter sancionador». 3.º) Se promoverán programas de cumplimiento de la jornada de trabajo debida y de control del absentismo, adoptando las medidas necesarias para la corrección de incumplimientos e infracciones. Por otro lado, las Inspecciones de Servicios u otros órganos de control, realizarán mensualmente seguimiento tanto de las ausencias no justificadas como de la realización de las correspondientes deducciones proporcionales de haberes. IV. VALORACIÓN FINAL Por lo que se refiere a la universalización para todo el sector público de una jornada mínima semanal de treinta y siete horas y media, mostramos nuestra opinión claramente favorable a la medida adoptada. Y lo hacemos, entre otras razones, porque dentro de ese peculiar «ecosistema» formado por la totalidad de los empleados públicos caracterizado por el servicio a los intereses generales, no conviene introducir más diferenciaciones entre ellos que las estrictamente derivadas de las funciones concretas que se desempeñan y del sector de actividad donde se prestan y, entre aquéllas, desde luego, no está el que tengan unos mínimos horarios de jornadas de trabajo diferentes. Actuando de otra forma, se presentan agravios comparativos importantes (con las consecuencias negativas que siempre llevan aparejadas), entre los que, en última instancia y simplificando mucho, hacen lo mismo: servir a sus conciudadanos. Con respecto a la regulación concreta que realiza la R 28 de diciembre de 2012, haciendo abstracción ahora en esta sede del juicio negativo que nos merece la disminución de los días de vacaciones y de asuntos particulares que a la Resolución le venía dada como premisa insoslayable, hemos de reconocer que contiene previsiones que nos parecen razonables y favorables a los empleados públicos. Entre ellas, podemos citar tres: la disminución de una hora a media hora del tiempo de descuento para la comida cuando se realizan jornadas de mañana y tarde; la posibilidad de disfrutar cinco días sueltos de vacaciones y de que éstos puedan unirse a los días de asuntos particulares; y, finalmente, la posibilidad de interrupción del disfrute de las vacaciones para cogerlas posteriormente si sobrevienen determinadas circunstancias (permiso de maternidad o paternidad, o una situación de incapacidad temporal). (8) Sobre la deducción, puede consultarse ARRIBAS LÓPEZ, E., «Notas sobre el procedimiento administrativo de deducción proporcional de haberes a los funcionarios civiles de la Administración General del Estado», Actualidad Administrativa, 2005, págs. 1413-1429. 983