Guatemala: Sistema Nacional de Inversión Pública Perú octubre 2009
El Sistema Nacional de Planificación, consiste en la articulación de los procesos de planificación sectorial central, con los procesos municipales de planificación y de ordenamiento territorial, a través de las instancias de planificación desconcentrada del Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Esta articulación de procesos, se complementa con la coordinación de la Cooperación Internacional y la inclusión de actores clave de la sociedad civil organizada e iniciativa privada.
Niveles de actuación con diferentes actores SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN Nivel Sectorial Nivel Institucional Nivel Nacional Nivel Regional Nivel Departamental Nivel Municipal Planificación Sectorial e Institucional Articulación de Políticas Públicas (Mesas Sectoriales) Planificación Territorial
Gestión territorial integrada Gestión de las políticas Formulación, monitoreo y evaluación de políticas Gestión de la planificación Planes de Desarrollo Gestión de la inversión Programas de Inversión VINCULACION PLAN - PRESUPUESTO
Enfoque Territorial En Mayo 2009 se lanzó el Sistema Nacional de Planificación (SNP): Ordena y promueve la planificación, en forma participativa y articulada a nivel geográfico. Articula la planificación institucional con la planificación sectorial en los ámbitos regionales, departamentales y municipales. Coordinación entre el nivel central y los niveles locales: Reactivación del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural. 5
LÍNEAS GENERALES DE POLÍTICA 2010-2012 PROGRAMAS ESTRATÉGICOS POLÍTICAS Solidaridad Lealtad humana Gobernabilidad Lealtad cívica Productividad Lealtad económica Regionalidad Lealtad de vecino Desarrollo Social Desarrollo Municipal Seguridad y Estado de Derecho Desarrollo Democrático. Legislativa Desarrollo Económico Gestión de Riesgos Prevención y atención de desastres Relaciones Exteriores
Guatemala: Situación de la Inversión Pública Perú, octubre de 2009
Guatemala: Gasto público como porcentaje del PIB Período 1999-2008 Concepto 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Gastos Totales 15.4 14.3 14.5 13.9 15.1 13.4 13.7 14.7 14.3 13.7 Gastos Corrientes 9.6 10.2 10.3 9.7 10.1 9.2 9.1 9.4 9.5 9.2 Gastos de Capital 5.8 4.2 4.2 4.2 5.1 4.3 4.6 5.3 4.8 4.5
Guatemala: Gastos de capital a precios corrientes y constantes Período 2002-2008 Millones de quetzales 14,000.0 12,000.0 10,000.0 Quetzales 8,000.0 6,000.0 4,000.0 2,000.0 0.0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Gastos de Capital precios corrientes 6,853.4 8,803.8 8,112.7 9,573.2 12,099.5 12,601.6 13,221.0 gastos de capital precios constantes 6,414.8 7,817.8 6,652.4 7,218.2 8,372.9 7,573.6 6,385.7
Distribución de la Inversión según destino ejercicio fiscal 2010 (en millones de Quetzales) Base legal ingresos CODEDES: Decreto 27-92 Ley del Impuesto al Valor Agregado (IVA) Transferencias de ingresos a las municipalidades: 10% Constitucional (Q.1,891.5) IVA-PAZ (Q.1,943.8) Otros impuestos (Q. 254.1)
INVERSIÓN PÚBLICA ANTES DEL SNIP Inexistencia de unidades de planificación sectorial, territorial e institucional Inexistencia de planificación del desarrollo Los proyectos no estaban fundamentados en planes y programas de desarrollo al no existir unidades de planificación sectorial y territorial Postulación de proyectos discrecionalmente por la inexistencia de normas Los requerimientos de financiamiento únicamente eran respaldados con nombres y cifras, sin evaluación técnica de cada propuesta
INVERSIÓN PÚBLICA ANTES DEL SNIP El MINFIN procesaba solicitudes con criterios de distribución institucional. Preeminencia de un enfoque financiero en la formulación del presupuesto (ausencia de la vinculación planpresupuesto) No había proceso de inversión definido que contemplara la evaluación ex ante, durante y ex post de los proyectos Alta concentración del gasto y de las decisiones en el nivel central Ausencia de cultura de formular proyectos técnicamente Baja ejecución del gasto Inexistencia de cartera de proyectos evaluada
DISTORSIONES RECURRENTES EN LA INVERSIÓN PÚBLICA Duplicación de proyectos: a) proyectos divididos en etapas b) proyectos aprobados cuyos recursos son trasferidos Incorporación de proyectos: a) en el Ministerio de Finanzas b) en el Congreso de la República Transferencias: Sustitución de proyectos con asignación de recursos
DISTORSIONES RECURRENTES EN LA INVERSIÓN PÚBLICA Reducción a las asignaciones presupuestarias solicitadas, para dar cabida a otros programas y proyectos. Transferencias de capital a través de asignaciones globales (no se conoce los proyectos que incluyen).
ROL DE LA SEGEPLAN EN LA FORMULACIÓN DEL PRESUPUESTO DE INVERSIÓN DEL ESTADO Elaborar conjuntamente con el MINFIN, la estrategia de formulación del presupuesto y las normas de formulación presupuestaria en materia de inversión Orientaciones de política para la formulación del presupuesto Elaborar las normas SNIP para proyectos de inversión pública Capacitación y asistencia técnica a la unidades ejecutoras y consejos de desarrollo en formulación de proyectos
ROL DE LA SEGEPLAN EN LA FORMULACIÓN DEL PRESUPUESTO DE INVERSIÓN DEL ESTADO Evaluación técnica de proyectos Con base en las políticas públicas y planes y programas del gobierno, priorizar los proyectos previo a la formulación del PIP Formular el Programa de Inversiones Públicas (PIP) y enviarlo al MINFIN antes del 15 de junio de cada año Dar seguimiento físico y financiero a la inversión pública
EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA Es el conjunto de normas, instrucciones, procedimientos y herramientas que tienen por objeto ordenar el proceso de la inversión pública, para poder concretar las opciones de inversión más rentables económica y socialmente, considerando los lineamientos de la política pública.
Objetivos del SNIP Vincular la planificación del desarrollo con los presupuestos públicos. Ordenar, racionalizar y mejorar la calidad de la inversión pública. Disponer de carteras de proyectos, ténicamente formulados y evaluados. Fundamentar la negociación eficaz de la cooperación internacional Propiciar la transparencia y la auditoria social
Componentes del SNIP Normas, instrucciones y procedimientos Metodologías de formulación y evaluación Capacitación y difusión Sistema de información (Herramienta)
Entorno del SNIP Constitución n Política de la República (Leyes) Políticas públicasp Plan de gobierno Planes de desarrollo Acuerdos de Paz Pacto Fiscal Metas del Milenio Descentralización Poder local Sistema de Consejos Sistema Nacional de Planificación Sistema Nacional de Inversiones Públicas P PIP Presupuesto de inversión del Estado Negociación de la cooperación internacional
Organización Funcional del Sistema Nacional de Inversión Pública ASESORIA DECISION GESTION CONSEJO DE MINISTROS PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA NIVEL NACIONAL SEGEPLAN MINISTERIO DE FINANZAS ENTIDADES PUBLICAS DE INVERSION UNIDAD DE PLANIFICACION NIVEL REGIONAL SEGEPLAN REPRESENTACION REGIONAL CONSEJO DE DESARROLLO REGIONAL REPRESENTACION REGIONAL NIVEL DEPARTAMENTAL CONSEJO DE DESARROLLO DEPARTAMENTAL SEGEPLAN OFICINA DEPARTAMENTAL DE PLANIFICACION REPRESENTACION DEPARTAMENTAL NIVEL MUNICIPAL UNIDAD TECNICA DE PLANIFICACION MUNICIPALIDAD CONCEJO MUNICIPAL * Incluye ministerios, secretarías, fondos sociales, entidades descentralizadas y autónomas. ORGANIZACIONES COMUNITARIAS
Articulación sectorial y territorial en el SNIP ESQUEMA REGIONAL ESQUEMA SECTORIAL Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural CONADUR Ministerio de Finanzas Públicas y SEGEPLAN ENTIDADES RECTORAS NIVEL NACIONAL NIVEL REGIONAL Consejos Nacional de Desarrollo Urbano y Rural COREDUR Traslado de Iniciativas de Inversión NIVEL 1 Ministerios Sectoriales y Unidades de Planificación MS NIVEL 2 CDD Consejos de Desarrollo Departamental CDD Entidades Descentralizadas Entidades Autonómas Entidades de Gobierno Central Fondos NIVEL DEPARTAMENTAL Unidades Ejecutoras NIVEL 3 CMD Consejo Municipal de Desarrollo CMD CMD CL CL CL CL CL CL NIVEL MUNICIPAL Sociedad Civil NIVEL 4
PROCESO DE INVERSION (Modelo Actual) Planificación del desarrollo Formulación del proyecto Evaluación n ex - ante Priorización de proyectos Programación de recursos (PIP) Cartera de proyectos Gestión y asignación de recursos Ejecución Evaluación n durante (seguimiento) Operación Evaluación n ex - post
Formulación y traslado del Programa de Inversiones Públicas (PIP) 1 Unidades ejecutoras y consejos de desarrollo registran 2 SEGEPLAN evaluación técnica en el SNIP 3 SEGEPLAN formula PIP Parte analítica, y proyectos 4 Traslado del PIP al MINFIN el 15 de junio 5 MINFIN Traslado proyecto de presupuesto al Congreso 02 de sept. El PIP forma parte de la estrategia de formulación del presupuesto de inversión del Estado que se elabora para cada ejercicio fiscal
SISTEMA NACIONAL DE INVERSION PUBLICA CRONOGRAMA PROCESO DE FORMULACION PRESUPUESTARIA DTP/SEGEPLAN Elaboración estrategia para la Formulación del Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos Entrega de normas de formulación de Anteproyectos Entrega de Anteproyectos a DTP Congreso de la República. Presentación Proyecto de Presupuesto Publicación Decreto de Aprobación del Presupuesto DTP/BANGUAT/SEGEPLAN Elaboración de Presupuesto Exploratorio Global e Institucional Elaboración anteproyectos de Ppto. Institucionales Discusión Proyecto de Presupuesto Institucional Gabinete de Gobierno Discusión y aprobación Proyecto de Presupuesto Comisión de Finanzas E F M A M J J A S O N D Elaboración normas e instructivos del SNIP Preparación y análisis de Proyectos Análisis Técnico Económico Social Fecha de Cierre Formulación PIP (Priorización) Informe resultados análisis técnicoeconómico (Aprobado, pendiente, rechazado) Entrega PIP Preparación y análisis de Proyectos DTP Sistema de Presupuesto SEGEPLAN Sistema Nacional de Inversión Pública
RESULTADOS Cada año desde 2001, el SNIP emite normas para formular y evaluar proyectos. Se implementó una estrategia de capacitación y asistencia técnica que ha promovido la cultura de proyectos en el país. Se tiene registrados más de 61,000 proyectos, de los cuales aproximadamente el 60% se han ejecutado; el resto forma parte del banco de proyectos. Cada proyecto ha sido evaluado, dictaminado y priorizado Cada año se formula el Programa de Inversiones Públicas (PIP), base para el presupuesto de inversión del Estado.
RESULTADOS Se pone a disposición de los usuarios, una guía de costos promedio actualizada cada año. Incorporación en las Normas SNIP, ejes temáticos de impacto: equidad de género, multiculturalidad, medio ambiente, gestión de riesgo, discapacidad. Portal del SNIP con información de proyectos http://snip.segeplan.gob.gt Apoyo a la transparencia y calidad de la inversión pública.
RESULTADOS Alianza estratégica SNIP / MINFIN / CONTRALORÍA DE CUENTAS. Modernización permanentemente del sistema informático y el portal del SNIP (robustez, conectividad, versatilidad, actualidad y escalabilidad) Elaboración de guías metodológicas para la formulación del proyectos sectoriales. (Guía de agua y saneamiento) Implementación del módulo de seguimiento de la inversión pública.
RESULTADOS Guatemala dispone de un Sistema Nacional de Inversiones Públicas con reglas claras que apoyan la calidad y promueven la transparencia del gasto El proceso de inversión pública se ha coordinado y ordenado a través de normativa técnica actualizada y normas presupuestarias mandatorias Las autoridades de gobierno, consejos de desarrollo, entes cooperantes y la ciudadanía en general tienen libre acceso a la información de inversión pública.
RESULTADOS El SINIP tiene la capacidad de registrar, diferenciar y dar seguimiento a las iniciativas de inversión. Se ha mejorado la calidad de las iniciativas de inversión postuladas al presupuesto público. El personal de las entidades públicas de inversión conocen el proceso de la inversión pública.
RESULTADOS
DESAFIOS Consolidar el seguimiento físico y financiero de la inversión pública para mejorar la calidad del gasto. Fortalecer las alianzas de la SEGEPLAN y el SNIP con el Ministerio de Finanzas Públicas, la Contraloría General de Cuentas, Sociedad Civil y otros actores interesados en la calidad de la inversión pública. Implementar el Sistema nacional de costos de proyectos de inversión pública.
DESAFIOS Implementar la metodología para la evaluación ex post (de impacto) de proyectos de inversión pública. Que el SNIP se consolide como herramienta fundamental para los diferentes actores interesados en la fiscalización, calidad y transparencia de la inversión pública Fortalecimiento del sistema de consejos (en inversión pública) Fortalecimiento de las OMPs Fortalecimiento a la UPS Fortalecimiento vinculación plan - presupuesto
DESAFIOS Promulgación de la ley de inversión pública Fundamentar la ejecución de proyectos en procesos de Planificación. Fortalecer la capacidad institucional, sectorial y territorial para formular y evaluar proyectos de inversión. Fortalecer la vinculación entre la planificación y el presupuesto. Implementar la evaluación ex post de la inversión
CONCLUSIONES Se requiere de la emisión de la ley de inversión pública que regule lo siguiente: Obligatoriedad del SNIP para todas las entidades públicas de inversión. Institucionalización del proceso de Inversión. Obligatoriedad de la planificación del desarrollo.
CONCLUSIONES Normar el uso de los recursos que se transfieren a las Municipalidades (IVA-Paz y situado Constitucional). Recursos externos contratados basados en estudios de preinversión y en el marco de las políticas publicas. Asignación de recursos con base en el proceso de inversión. Definición de roles institucionales dentro del proceso de inversión.
G R A C I A S
Criterios de priorización Punteos máximos Total evaluación Observaciones a) Estrategia de intervención 30 29.6 b) Evaluación técnica de proyecto 20 12 c) Inclusión social Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 20 Depende de los valores del anexo 1 Depende de la calificación del proyecto c.1 Proyectos productivos 18 20 20 El evaluador c.2 Inversión en educación 17 18 16 analiza el impacto que c.3 Inversión en salud 20 19 17 20 tiene el proyecto, de acuerdo al grupo y tipo de proyecto y c.4 Inversión en infraestructura básica 15 16 19 asigna el valor correspondiente c.5 Inversión en seguridad ciudadana 15 16 19 c.6 Inversión en otros servicios 14 15 16 d) Ruralidad, pobreza y población 30 d.1 Cercanía a los servicios 10 9 El evaluador d.2 Niveles de pobreza 15 14.9 asigna el punteo de acuerdo a d.3 Tipo de población 5 5 como se explica en los criterios correspondiente s. Suma 100 90.5
Criterios de Priorización para la Inversión Pública 2010 Los proyectos se valoran según su importancia para el desarrollo, manteniendo la coherencia de la inversión con las demandas sociales, a partir de: A.Estado de situación del municipio Prioriza a los municipios según indicadores de bienestar presentes la cual se hizo a partir de: Tasa de incidencia de pobreza extrema general, Tasa de incidencia de pobreza extrema rural Tasa de desnutrición crónica escolar
RELACIÓN ENTRE POBREZA EXTREMA RURAL, GENERAL Y DESNUTRICIÓN Desnutrición crónica escolar Existe una relación unívoca donde la pobreza extrema rural es la principal aportante a la pobreza extrema general. Asimismo estos factores convergen con la desnutrición.
B. Pertinencia técnica y política Enfatiza los cuatro ejes de política de la administración actual, jerarquizados de la siguiente forma: Solidaridad Protección social y generación de empleo Gobernabilidad Justicia y Seguridad; Desarrollo de Capacidades Productividad Apoyo indirecto (infraestructuras) Apoyo directo (actividades agrícolas / no agrícolas) Territorialidad Ruralidad Regionalidad
Criterios para la evaluación de proyectos presentados al SNIP Legales Aval del ente rector Evaluación de impacto ambiental Atención a personas con capacidades especiales Análisis de riesgo Técnicos Diagnóstico Estudio de mercado Estudio técnico Estudio administrativo Evaluación financiera
FUNDAMENTOS LEGALES PARA LA INTERVENCIÓN DE LA SEGEPLAN EN EL PROCESO PRESUPUESTARIO Ley del Organismo Ejecutivo Artículo 14, literal b), que establece la responsabilidad de diseñar, coordinar, monitorear y evaluar el Sistema Nacional de Inversión Pública. Artículo 14, literal d), en donde se indica que la Segeplan conjuntamente con el MINFIN, deben elaborar los procedimientos para coordinar planes y proyectos anuales y multianuales con los correspondientes presupuestos. Artículo 14, literal e), que manda a que conjuntamente con el MINFIN, se elabore el anteproyecto de presupuesto de inversión anual y multianual Artículo 14, literal h), que establece que la Segeplan es responsable de coordinar el proceso de planificación y programación de inversión pública, a nivel sectorial y territorial
Fundamentos legales para la intervención de la Segeplan en el proceso presupuestario. Ley Orgánica del Presupuesto Artículo 9, literal b) manda al MINFIN formular en coordinación con el ente planificador del estado, los lineamientos para la elaboración de los presupuestos del sector público. Artículo 9, literal f), que en materia de inversión pública, el MINFIN debe coordinarse con SEGEPLAN. Artículo 15 parte final del primer párrafo, que indica que el presupuesto de inversión debe estar en congruencia con el Programa de Inversiones Públicas (PIP), formulado por la Segeplan. Reglamento de la Ley Orgánica del Presupuesto Artículo 22, literal D), establece la obligación de las unidades ejecutoras de presentar a la Segeplan el informe de avance físico y financiero de los proyectos dentro de los 10 días siguientes al mes inmediato anterior.
Fundamentos legales para la intervención de la Segeplan en el proceso presupuestario. Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural Artículo 61, la Segeplan debe establecer a través del SNIP, las normas para la formulación, análisis y evaluación de los proyectos de inversión pública, priorizados por los consejos de desarrollo y dictaminar sobre su consistencia técnica y pertinencia, respecto a la política nacional de desarrollo. Los programas y proyectos priorizados en los consejos, deben presentarse al SNIP a más tardar el 15 de abril para su inclusión en el proyecto de presupuesto general del Estado. Reglamento de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural Artículo 29, los recursos de los fondos sociales se asignarán con base en las políticas, planes y programas priorizados por el sistema de consejos, con el apoyo técnico del SNIP.
Fundamentos legales para la intervención de la Segeplan en el proceso presupuestario. Artículo 31, literal j) y artículo 38, literal j) que indica que deben tomarse en cuenta las prioridades de inversión identificadas en la región y departamentos, conforme a los lineamientos del SNIP. Artículo 40, literal d) corresponde a la Segeplan asesorar al consejo, sobre cuales necesidades deben integrar los planes departamentales conforma al SNIP.
Fundamentos legales para la intervención de la Segeplan en el proceso presupuestario. Decreto 70-2007 Ley del presupuesto general de ingresos y egresos del Estado para el ejercicio fiscal 2008 Artículo 51. Información del Sistema Nacional de Inversión Pública. La SEGEPLAN pondrá a disposición de los ciudadanos guatemaltecos, a través de su sitio de internet (www.segeplan.gob.gt) información de los proyectos de inversión pública, que se encuentra contenida en el SNIP, tomando como base la información de programación y de avance físico y financiero que las instituciones responsables de los proyectos le trasladen oportunamente. Las entidades de la Administración Central, Entidades Descentralizadas y Entidades Autónomas (incluyendo las Municipalidades y sus empresas), así como cualquier persona nacional o extranjera que por delegación del Estado reciba o administre fondos públicos según convenio o contrato suscrito, o ejecute proyectos a través de fideicomiso, deberá registrar mensualmente, en el módulo de seguimiento físico y financiero del SNIP el avance físico y financiero de los proyectos a su cargo.
Resumen del Presupuesto de Inversión 1998 2007 AÑO MONTO 2007 Q10,952,653,822.00 2006 Q10,099,064,089.00 2005 Q8,897,972,785.00 2004 Q10,520,797,055.00 2003 Q9,628,174,492.00 2002 Q7,124,654,477.00 2001 Q6,906,484,328.00 2000 Q7,125,181,654.00 1999 Q6,182,905,712.00 1998 Q6,338,500,000.00 TOTAL Q83,776,388,414.00 Equivalente a US$ 10,900 millones