R-DCA-238-2013 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación Administrativa. San José, a las diez horas del siete de mayo de dos mil trece.--------------------------- Recurso de apelación interpuesto por Formularios Estándar Costa Rica S.A., en contra del acto de adjudicación de la Licitación Abreviada 2013LA-000002-BCCR, promovida por el Banco Central de Costa Rica (BCCR), adquisición de protocolos de hojas removibles serie B-3 y papel de oficio serie D, acto recaído a favor de Litografía e Imprenta Lil S.A., por un monto de 134.470.000.------------------------------------------------------------------------------------------------------- RESULTANDO I. Formularios Estándar Costa Rica S.A. presentó recurso de apelación contra el acto de adjudicación de la referida licitación el 6 de marzo de 2013. ----------------------------------------------- II. Esta División de Contratación Administrativa a las 13 horas del 7 de marzo de 2013, solicitó el expediente administrativo de la presente contratación al BCCR.-------------------------------------------- III. Esta División de Contratación Administrativa a las 13 horas del 15 de marzo de 2013, confirió audiencia inicial al BCCR y a la adjudicataria Litografía e Imprenta Lil S.A., por el plazo improrrogable de 5 días hábiles para que se refirieran a los argumentos de la apelante, la cual fue atendida en tiempo, mediante escritos agregados al expediente. -------------------------------------------- III. Esta División de Contratación Administrativa a las 9 horas del 22 de abril de 2013, confirió audiencia especial a la apelante para que se refiriera a lo manifestado en su contra por el BCCR, y por la adjudicataria, la cual fue atendida en tiempo, mediante escritos agregados al expediente. ------ IV. Esta División con fundamento en el artículo 182 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, prescindió de dictar la audiencia final a las partes, por considerar que se contaba con suficientes elementos de juicio para resolver.------------------------------------------------------------- V. La presente resolución se dicta dentro del plazo establecido por ley, habiéndose observado durante su tramitación las prescripciones legales y reglamentarias pertinentes. -------------------------- CONSIDERANDO I. HECHOS PROBADOS: Para la resolución de este asunto se tienen por demostrados los siguientes hechos de interés: 1) Que el BCCR promovió la Licitación Abreviada 2013LA-000002- BCCR, adquisición de protocolos de hojas removibles serie B3 y papel de oficio serie D, la cual se adjudicó a Litografía e Imprenta Lil S.A., por un monto de 134.470.000 (ver folios 299 y 300 del expediente administrativo). 2) Que el cartel señala: i) Requerimiento: Ítem 1: 3.000 protocolos de hojas removibles serie B3. Ítem 2: 60.000 hojas de papel de oficio serie D. ii) Condiciones del requerimiento: d1. Las empresas participantes en el proceso de impresión deben estar acreditados
2 con la normativa de calidad ISO 9000, y disponer de instalaciones apropiadas para la producción y manipulación de valores de alta seguridad, se debe aportar el documento respectivo. iii) Admisibilidad de las ofertas: Experiencia del oferente: El oferente debe demostrar su capacidad para realizar el objeto de esta contratación, deben aportar como mínimo tres pruebas fehacientes mediante las cuales se demuestre que se ha realizado durante los últimos 10 años al menos un trabajo de características similares al objeto de esta contratación dentro de los cuales al menos uno sea de protocolos o papel de oficio, entendiendo como similares que los protocolos o papel de oficio se ajusten a las normas mínimas indicadas en el punto D. iv) El oferente debía indicar el precio unitario de los protocolos y del papel de oficio. v) Una vez determinado que las ofertas cumplen con los aspectos legales y técnicos, se adjudicará a la de menor precio. (folios 109, 110, 113, 114 del expediente administrativo). 3) Que la oferta de la apelante adjuntó certificación de calidad ISO 9001-2008 y no describe su planta ni la manipulación de valores de alta seguridad, con respecto a este punto (d1 del cartel) señala que acepta, entiende y cumple; una declaración jurada sobre su experiencia por 35 años; una carta de RITEVE en donde se hace constar que produce los títulos valores denominados Revisión Técnica de Vehículos por más de 5 años; una carta de la Dirección Nacional de Notariado en donde se hace constar que por más de 3 años suple el papel notarial de seguridad; y una carta del BCCR en donde se hace constar que resultó adjudicataria de la contratación directa 2012CD-000025-BCCR, adquisición de 3.475 protocolos de hoja removible serie B2 (ver folios 190, 191, 193, 195 al 197 del expediente administrativo). 4) Que la oferta de la adjudicataria no aporta norma ISO-9000, y describe su planta y la manipulación de valores de alta seguridad; adjunta una carta del BCCR donde se hace constar que confeccionó 25.980 protocolos de hojas removibles de los años 2000 al 2006, resello de 170.000 pagarés en el 2003, 5 millones de unidades de timbres en el 2003, y confección de fórmulas de pagarés en el 2006; una carta del BCCR en donde se hace constar que prestaron satisfactoriamente los servicios en la licitación abreviada 2009LA-000010-BCCR, timbres fiscales y de archivo nacional; una carta del BCCR en donde se hace constar que realizaron una emisión por 5 millones de unidades en timbres del Archivo Nacional con valor facial de 5 en el año 2003; dos cartas del Colegio de Abogados en donde se hace constar que han confeccionado 1 millón 300 mil unidades en timbres con valor facial de 250, y 2 millones de unidades en timbres con valor facial de 250 en febrero del 2009 y setiembre del 2012; y una carta del Colegio de Profesionales de Ciencias Económicas de Costa Rica, en donde se hace constar que la última emisión de timbres lo fue en mayo del 2003 por 40.000
3 unidades de 100 y 200 (folios 212, 213, 228 al 233 del expediente administrativo). 5) Que el Estudio Técnico señala que ambas ofertas cumplen con el requisito de la experiencia, la adjudicataria aportó seis cartas, cinco de timbres y una de protocolos del 2000 al 2006, y la apelante una declaración jurada y tres cartas, dos de ellas refieren trabajo de protocolos. La apelante aporta norma ISO 9001-2008 y en su oferta no hay respuesta específica al punto d1 con respecto a las instalaciones y manipulación de valores de alta seguridad, y con base a experiencia en contrataciones anteriores similares el BCCR lo tiene por válido. La adjudicataria no aporta norma ISO 9000, ni ninguna similar, y en el punto d1 señalan que disponen de una planta moderna de 5.000 m2, y con base a experiencia en contrataciones anteriores similares el BCCR lo tiene por válido. En conclusión ambas ofertas cumplen, y se adjudica a la del menor precio unitario por ítem, por ende la adjudicataria recibe un 100% y la apelante un 55.69%, y los precios cotizados por ambas son razonables (ver folios 285 al 287, 292 al 298 del expediente administrativo). -------------- II. De la legitimación de la apelante: De previo a conocer el fondo del presente recurso es esencial determinar si la apelante tiene legitimación para presentar el presente recurso. En ese sentido, deviene de relevancia recordar que todo recurrente que acuda ante esta sede a solicitar la anulación de un acto debe contar con una propuesta elegible y además acreditar que en caso de anularse el acto que recurre, sería el beneficiario con la adjudicación, pues de lo contrario, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 180 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa y lo señalado por este órgano contralor en reiteradas resoluciones, procede el rechazo de plano del recurso. En el caso concreto tenemos que la Administración, ni la adjudicataria, le señalan ni le advierten vicios o incumplimientos graves que le resten legitimación en este asunto, por lo que se asume que la apelante goza de interés legítimo en el resultado de este procedimiento, y procede entrar a conocer los argumentos presentados en su libelo de apelación, toda vez que de llevar razón en sus alegatos, podría resultar reajudicataria.----------------------------------------------------------------- III. Sobre el fondo: 1) Norma ISO 9000: Alega la apelante que el cartel requiere que la empresas participantes deben estar acreditados con la normativa de calidad ISO 9000 y disponer de instalaciones apropiadas para la producción y manipulación de valores de alta seguridad. La adjudicataria no acredita contar con la Normas ISO 9000, la adjudicataria se limitó a manifestar que cuentan con una moderna planta física de 5.000 metros cuadrados, que cuenta con una serie de supuestas seguridades, por el contrario ellos aportan la ISO 9001-2008. El valor de una certificación de calidad ISO 9001-2008 no es comparable con una simple explicación de un proceso estructural.
4 El ISO 9000 especifica la manera en que una organización opera sus estándares de calidad, tiempos de entrega y niveles de servicio, ISO 9000 es una familia de normas, la cual nació en 1987 con base a la norma británica BS 5750 de 1987, experimentando su crecimiento a partir de la versión de 1994, la versión actual data de 2008, publicada el 23 noviembre 2008, la principal norma de la familia es ISO 9901:2008. La norma ISO 9001 es la única norma certificable de la serie, tal y como se demuestra por medio del certificado de APPLUS del 24 de abril del 2013. La planta cumple con los requisitos de la ISO 9000, que es familia de la ISO 9001:2008 la cual es la única documentada y auditable. La norma ISO 9000 es el inicio de las certificaciones de calidad de la cual deriva la única norma certificable, no son excluyentes, pertenecen a una misma familia de normas. El cartel requería la ISO 9000, y la Administración ahora pretende indebidamente eliminar tal requerimiento. Por su parte, la Administración señala que la Norma ISO 9000 no era un requisito de admisibilidad, sino que se dispuso en el cartel como una referencia que permitiera valorar los estándares de calidad de los procesos productivos, tiempos de entrega y niveles de servicio. El cartel requirió la norma ISO 9000 por estar orientada a procesos productivos, y tal cláusula no fue objetada. ISO 9000 es un conjunto de normas sobre calidad y gestión de calidad establecidas por la Organización Internacional de Normalización (ISO), la ISO 1994 está orientada a procesos productivos y su implementación es excesivamente burocrática, por lo que su revisión en el 2000 se consiguió una menos complicada, adecuada para todo tipo de organizaciones (empresas de servicio y de la Administración Pública) que les permite ser certificadas conforme a la norma ISO 9001. Ninguna de las ofertas se ajusta a lo requerido norma ISO 9000, la adjudicataria hace alusión a las instalaciones (planta física), la apelante no. Por ello, en aras del principio de conservación de ofertas se consideró validar ambas ofertas. Por su parte, la adjudicataria aduce que la norma ISO 9000 el cartel la trata como una particularidad, y no como un requisito de elegibilidad o exclusión, ya que a nivel internacional está norma ha sido modificada y ya no es una garantía plena de calidad. Por el contrario, debió excluirse la oferta de la apelante, toda vez que al no describir las instalaciones apropiadas para la producción y manipulación de valores de alta seguridad. Criterio para resolver: El cartel en las condiciones requería que las empresas participantes en el proceso de impresión debían estar acreditados con la normativa de calidad ISO: 9000, y disponer de instalaciones apropiadas para la producción y manipulación de valores de alta seguridad, y se debía aportar el documento respectivo (ver hecho probado 2.ii.d1). Como se puede observar se está en presencia de un requisito de admisibilidad, por lo que no es de recibo la pretensión de la Administración y de la
5 adjudicataria en el sentido contrario, pues no se desprende del pliego de condiciones ni puede ser tratado tal requerimiento como una simple referencia que permitiera valorar los estándares de calidad de los procesos productivos, tiempos de entrega y niveles de servicio. Además, tal cláusula cartelaria exigía a los oferentes contar con instalaciones apropiadas para la producción y manipulación de valores de alta seguridad, en ningún momento exigía describir las mismas, no obstante la apelante con respecto a este punto manifestó en su oferta que lo acepta, lo entiende y lo cumple (ver hecho probado 4). Ahora bien, el BCCR determinó en el Estudio Técnico que la apelante aportó norma ISO 9001: 2008, y en su oferta no hay respuesta específica al punto d1 con respecto a las instalaciones y manipulación de valores de alta seguridad, y con base a experiencia en contrataciones anteriores similares el BCCR lo tiene por válido; la adjudicataria no aportó norma ISO: 9000, ni ninguna similar, y en el punto d1 señalan que disponen de una planta moderna de 5.000 m2, y con base a experiencia en contrataciones anteriores similares el BCCR lo tiene por válido (ver hecho probado 5). Bajo ese panorama, y de conformidad con el pliego de condiciones estima esta División que el requerimiento de contar con norma de calidad ISO: 9000 era un requisito de admisibilidad exigido por el cartel, lo que significa que el oferente que no aportara tal norma debía excluirse, sea su propuesta no podría ser tomada en cuenta. La adjudicataria no aportó norma de calidad ISO: 9000, ni ninguna otra similar, y no basta para dar por cumplida tal exigencia la descripción de su planta física, el cartel no lo requería, ni la descripción puede asimilarse a la norma de calidad requerida, lo que exigía era contar con instalaciones apropiadas para la producción y manipulación de valores de alta seguridad, y según el BCCR por experiencia en anteriores licitaciones tanto la apelante como la adjudicataria la poseen, y por ello dio por válido el cumplimiento de este requerimiento. Por su parte, Wikipedia, la enciclopedia libre (es.wikipedia.org/wiki/normas_iso _9000), tenemos que la norma de calidad ISO: 9000 es un conjunto de normas sobre calidad y gestión de calidad, establecidas por la Organización Internacional de Normalización (ISO), se pueden aplicar en cualquier tipo de organización o actividad orientada a la producción de bienes o servicios. Las normas recogen tanto el contenido mínimo como las guías y herramientas específicas de implantación como los métodos de auditoría. El ISO 9000 especifica la manera en que una organización opera sus estándares de calidad, tiempos de entrega y niveles de servicio. Por su parte, la norma ISO 9001: 2008, específica los requisitos para un Sistema de Gestión de la Calidad (SGC) que pueden utilizarse para su aplicación interna por las organizaciones, sin importar si el producto o servicio lo brinda una organización pública o
6 empresa privada, cualquiera sea su tamaño, para su certificación o con fines contractuales. Tal y como lo explica la apelante, la ISO: 9000 especifica la manera en que una organización opera sus estándares de calidad, tiempos de entrega y niveles de servicio, ISO: 9000 es una familia de normas, la cual nació en 1987 con base a la norma británica BS 5750 de 1987, experimentando su crecimiento a partir de la versión de 1994, la versión actual data de 2008, publicada el 23 noviembre 2008, la principal norma de la familia es ISO 9001:2008. Agrega, la apelante que la norma ISO 9001 es la única norma certificable de la serie, y así lo demuestra por medio del certificado de APPLUS del 24 de abril del 2013 (folios 74 y 75 del expediente de apelación). Por lo anterior, es viable concluir que al contar la apelante con norma ISO 9001: 2008, su planta cumple con los requisitos de la ISO: 9000, que es familia de la ISO 9001: 2008, la cual es la única documentada y auditable, y que la norma ISO: 9000 es el inicio de las certificaciones de calidad de la cual deriva la única norma certificable, no son excluyentes, pertenecen a una misma familia de normas, en consecuencia, no es posible admitir lo alegado por el BCCR en el sentido de que la apelante incumple este requerimiento cartelario, toda vez que no aportó norma ISO: 9000, sino ISO 9001:2008. Así las cosas, debe declararse con lugar la apelación en este aparte, en vista de que la adjudicataria no acreditó norma de calidad ISO: 9000, tal y como lo requería el cartel. ---------------- 2) Experiencia del oferente: Alega la apelante que el cartel requería que los oferentes debían demostrar su capacidad para realizar el objeto de esta contratación, debiendo presentar como mínimo tres pruebas fehacientes, mediante las cuales demuestre que ha realizado durante los últimos 10 años, al menos un trabajo de características similares al objeto de esta contratación dentro de los cuales al menos uno sea de protocolos o papel de oficio, entendiendo como similares que los protocolos y/o papel de oficio se ajusten a las normas mínimas indicadas en el cartel. De las cartas presentadas por la adjudicataria se desprende que la experiencia en protocolos data de hace 7 años, y no tiene las características de seguridad que actualmente cuentan los protocolos; además algunas cartas presentadas no son ni por asomo trabajos de características similares al objeto de esta contratación, se trata de cartas relacionadas con timbres. Por su parte, la Administración señala que la adjudicataria cuenta con la experiencia requerida, en unas cartas acreditan que han producido para el BCCR timbres fiscales durante los años 2000 al 2006, y produjeron 17.980 protocolos de hojas removibles del 2003 al 2006; y que la apelante incluye una constancia de haber elaborado 3.475 protocolos de hojas removibles para el 2012 para el BCCR. Concluye, el BCCR que ambas cumplen con haber acreditado la realización de un trabajo de características similares al licitado. Por
7 su parte, la adjudicataria aduce que el BCCR acreditó que cumplían con la experiencia, ya que han producido para el BCCR timbres fiscales durante los años 2000 al 2006, y protocolos de hojas removibles. Criterio para resolver: El cartel con respecto al tema de la experiencia, señala que el oferente debe demostrar su capacidad para realizar el objeto de esta contratación, deben aportar como mínimo tres pruebas fehacientes mediante las cuales se demuestre que se ha realizado durante los últimos 10 años al menos un trabajo de características similares al objeto de esta contratación dentro de los cuales al menos uno sea de protocolos o papel de oficio, entendiendo como similares que los protocolos o papel de oficio se ajusten a las normas mínimas indicadas en el punto D (ver hecho probado 2.iii). Al efecto, la adjudicataria presentó una carta del propio BCCR que del año 2000 al año 2006 les confeccionan 25.980 protocolos, y 5 cartas relacionadas con timbres (ver hecho probado 4); la apelante presentó una declaración jurada de que tiene 35 años de experiencia entre otros hojas de seguridad y protocolos, una carta de RITEVE en donde se señala que la apelante produce los títulos valores denominados Revisión Técnica de Vehículos, desde hace más de 5 años; una carta de Dirección Nacional de Notariado que hace constar que por más de 3 años les han suplido el papel notarial de seguridad que es el que utilizan los notarios; una carta del BCCR que dice que a la apelante se le adjudicó la Contratación Directa 2012CD-000025-BCCR adquisición de 3.475 protocolos de hojas removibles serie B2 (ver hecho probado 3). De lo anterior, se deduce que la adjudicataria incumple con el requisito de admisibilidad relacionado con la experiencia, ya que de acuerdo a las reglas cartelarias no es posible admitir sus cinco cartas relacionadas con la confección de timbres, lo que no puede asimilarse ni al papel de oficio ni a los protocolos, sea se trata de trabajos cuyas características no son similares al objeto de esta contratación, además de que el BCCR ni la adjudicataria acreditan que la confección de timbres se asimilan al objeto de la presente contratación. Lo anterior significa que la adjudicataria no acreditó el mínimo de tres pruebas fehacientes en donde demuestre que se ha realizado durante los últimos 10 años al menos un trabajo de características similares al objeto de esta contratación, únicamente se le puede reconocer la carta de la confección de los protocolos, lo cual resulta insuficiente a la luz de lo requerido por el cartel. Por el contrario, la apelante si acredita esa mínimo de tres pruebas fehacientes, ya que presentó cartas relacionadas con protocolos confeccionados al BCCR, y con papel de seguridad confeccionados para RITEVE y la Dirección Nacional de Notariado. Así las cosas, debe declararse con lugar la apelación en este apartado, ya que la adjudicataria incumple con el requisito de admisibilidad relacionado con la experiencia del oferente. De conformidad con lo
8 establecido en el artículo 183 del RCA, y en vista de resultar innecesario por lo antes resuelto, no se entra a conocer otros aspectos alegados en el presente recurso.--------------------------------------------- POR TANTO De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Política, 84 y siguientes de la Ley de Contratación Administrativa y 174 y siguientes del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, y la jurisprudencia citada, se resuelve: 1) Declarar con lugar el recurso de apelación interpuesto por Formularios Estándar Costa Rica S.A., en contra del acto de adjudicación de la Licitación Abreviada 2013LA-000002-BCCR, promovida por el Banco Central de Costa Rica (BCCR), adquisición de protocolos de hojas removibles serie B-3 y papel de oficio serie D, acto recaído a favor de Litografía e Imprenta Lil S.A., por un monto de 134.470.000, acto el cual se anula. 2) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa se da por agotada la vía administrativa.------ NOTIFÍQUESE.--------------------------------------------------------------------------------------------------- Lic. German Brenes Roselló Gerente de División Lic. Marco Vinicio Alvarado Quesada Gerente Asociado Licda. Marlene Chinchilla Carmiol Gerente Asociada OCU/yhg Estudio y Redacción: Lic. Oscar Castro Ulloa/ NN: 04334 (DCA-0994-2013) NI: 5745-5896-6794-7258-7302-9766 G: 2013000923-2