XI Seminario de RedMuni Repensando la Agenda Local Universidad Nacional Arturo Jauretche. Gestión Documental en la Silvina Camuñas Alicia Long modernizacion@santafeciudad.gov.ar
Tabla de contenidos Tabla de contenidos... 2 1.- Introducción... 3 2.- Antecedentes... 4 3.- Algunos conceptos... 6 4.- Logros... 6 4.1.- Política de Gestión Documental.... 6 Objetivo general... 7 Objetivos específicos... 7 Alcance... 8 4.2.- Centro de Gestión Documental... 8 4.3.- Sistema de Documentación Municipal - SIDOM... 9 4.4.- Documentos digitalizados y vinculados al SIDOM... 10 4.5.- Procedimientos vinculados a los documentos.... 11 4.6.- Tabla de Plazos de Guarda... 12 5.-Dificultades... 12 6.- Propuesta de desarrollo... 13 7.- Conclusiones... 14 8.-Bibliografía... 15 2
1.- Introducción A partir de agosto de 2008, la ha abordado la Política de Gestión Documental a través de la Subsecretaría de Reforma y Modernización del Estado, teniendo en cuenta que su función es la de fortalecer las capacidades institucionales, para lograr la eficiencia, calidad y transparencia a través de las tecnologías de gestión herramientas metodológicas y técnicas que coadyuven a mejorar los vínculos entre los ciudadanos y el gobierno de la ciudad. Estas funciones se llevan a cabo a través de dos Programas complementarios entre sí: Reforma Administrativa y Municipio Digital. El primero se orienta, fundamentalmente, a promover modelos administrativos que optimicen la gestión municipal y la prestación de servicios y el segundo tiene a cargo la definición de las políticas de TICs, y específicamente el desarrollo y mantenimiento de los sistemas informáticos necesarios para el Departamento Ejecutivo Municipal. En ese momento las condiciones de los archivos municipales se presentaban desfavorables en distintos aspectos, tanto económicos, legales como funcionales. La carencia de normas reglamentarias colocaba al patrimonio documental municipal en una situación de desprotección casi absoluta. La falta de incorporación de tecnología, conducía a la imposibilidad de proveer servicios de consulta y difusión del mismo. No se contaba con procedimientos de tratamiento técnico de la información ni de los documentos que los contenían, ni con inventarios de existencias documentales. Las condiciones ambientales eran inadecuadas para la preservación de la documentación y los espacios no respondían a los requerimientos básicos como para destinarlos a archivo. El lugar físico se encontraba en estado de destrucción progresiva por humedad y agentes patógenos. En algunos casos, los edificios estaban colapsando por la sobrecarga o el volumen de papel, colocando en situación de riesgo a la estructura. 3
El mobiliario era de material combustible y la instalación eléctrica se presentaba precaria y contraria a las disposiciones técnicas elementales, pudiendo ser causal de incendio o accidente. En general, no existían elementos detectores de humo o de combate primario contra focos de incendio, plan de emergencia y evacuación del personal y de la documentación. No se disponía de sistemas contra robo o de monitoreo de las dependencias de los depósitos. Desde el punto de vista de la prestación de servicios al ciudadano, la falta de ordenamiento, registros incompletos e inventarios inexistentes traían aparejados inconvenientes en la búsqueda de antecedentes, ya sean edilicios, catastrales, tributarios, de obras, entre otros. Esto no sólo producía disconformidad de los vecinos sino, además, la posibilidad de generación de reclamos legales. Las mismas deficiencias ocasionaban debilidades internas ya que las áreas no siempre podían dar respuesta a sus propias obligaciones o a trámites vinculados con otras dependencias. A nivel de gestión se presentaba el inconveniente de no contar con la documentación e información necesarias para realizar análisis y evaluaciones a la hora de tomar decisiones. Y muchas veces, contando con la documentación, al conservarse en tan precarias condiciones, su deterioro hacía imposible su utilización. 2.- Antecedentes Surge así la necesidad de priorizar el tratamiento de los archivos. Se realizó en primer término, un relevamiento minucioso, se identificaron los problemas y se definieron prioridades a partir de la detección de aquellos archivos que por sus condiciones desfavorables y por estar vinculados a la prestación de servicios al ciudadano, debían ser atendidos con antelación. En una primera etapa, se conformó un equipo de trabajo integrado por profesionales y estudiantes de archivística, y jóvenes entusiastas con el tema a abordar. Se realizó la capacitación del personal a través de cursos formales; se evaluaron los agentes en el desempeño de sus responsabilidades; se definieron las distintas actividades necesarias, 4
se conformaron los grupos y se subdividieron en equipos con delegaciones de tareas específicas. La primer tarea fue la de identificar los archivos más colapsados y se definió comenzar por el archivo de Edificaciones Privadas, que se transformó en el Centro de Documentación. En septiembre de 2009 se inauguró el Centro de Documentación en un espacio físico moderno y adecuado a la función, acondicionado con la señalética reglamentaria, con sistema de alarma y detección de humo, con equipamiento para imprimir, fotocopiar y escanear antecedentes, con ubicación ordenada y clasificada de la documentación, con sistemas informáticos específicos para el ingreso de datos de los legajos y para la búsqueda de antecedentes edilicios y de planos de mensura. El Centro por primera vez no sólo integraba archivos sino que estaba preparado para prestar servicios de documentación. En enero de 2010, y como parte de la reforma realizada en el modelo de atención al público, comenzó a funcionar un archivo llamado Intermedio, que entre otras, tenía la función de gestionar la documentación perteneciente a distintos archivos sectoriales, en formato digital. El nuevo modelo de atención planteaba la necesidad de separar físicamente los archivos sectoriales de las áreas administrativas, eliminar, en el mayor grado posible, la manipulación y el archivo en oficina del documento en formato papel. Al año, se realizó la misma reforma en el Tribunal de Faltas, además de la descentralización de los Juzgados de Tránsito y Transporte, siendo la digitalización una herramienta fundamental para poder implementarla. Surge entonces un nuevo requerimiento que da origen al Sistema de Documentación Municipal, SIDOM, una biblioteca virtual organizada y clasificada, donde cada dependencia pueda colocar su documentación, imágenes, y todo lo que necesite manipular y/o archivar. Dicha biblioteca no sólo sirve para guardar ordenadamente la información sino también para un acceso directo y sencillo desde el usuario; 5
brindándole también servicios a los sistemas digitales con los cuales la dependencia cuente. En julio de 2012 comienza a funcionar el Centro de Gestión Documental, que integra las dependencias antes mencionadas con sus equipos de trabajo y sus recursos. En él se inaugura la etapa de diseño de política de gestión documental que se presenta a continuación. 3.- Algunos conceptos Disposición: Serie de procesos asociados con la aplicación de decisiones de transferencia, eliminación o guarda de documentos de archivo; que se documentan en las tablas de plazos de guarda u otros instrumentos. Desafectación: Separación de los documentos carentes de valor administrativo del sistema de gestión. Declaración formal o tácitamente que un documento de dominio público queda desvinculado de uso o servicio público. Expurgo: Análisis y la selección que se hace unidad por unidad para determinar cuáles documentos se eliminan y cuáles no. Eliminación documental: Es la actividad de eliminación razonada y sistemática de documentación que haya prescrito en sus valores primarios: administrativos, legales y fiscales, y que no posea valores secundarios o históricos: evidénciales, testimoniales o informativos, de conformidad con la valoración de los documentos archivísticos. Documentación: Conjunto de documentos, que reunidos orgánicamente, tratan un tema y tienen un fin determinado. Documento: Información u objeto registrado que puede ser tratado como una unidad. 4.- Logros 4.1.- Política de Gestión Documental. 6
Una política representa el marco de referencia para la realización de las acciones que se deben emprender y deriva de una adecuada declaración de valores, objetivos y estrategias. La Política de Gestión Documental recoge lo que se pretende lograr en este ámbito. El objetivo de esta política es proporcionar un marco y asignar responsabilidades para garantizar sus documentos utilizables y capaces de dar soporte a las funciones y actividades del gobierno durante todo el tiempo que se precise. Esta política, debe conocerse, transmitirse e implantarse en todos los niveles de la organización; igualmente, es necesario un mantenimiento periódico, para garantizar que permanentemente refleje adecuadamente las necesidades reales del gobierno en su totalidad. Objetivo general Proporcionar un marco normativo a fin de diseñar estrategias, normas y procedimientos destinados a la gestión documental y a la administración de archivos que serán ejecutados y monitoreados por el Centro de Gestión Documental. Objetivos específicos Centralizar la gestión de documentos en cuanto a su preservación, limpieza, clasificación, búsqueda, guardado y consulta de los documentos municipales, en soporte papel y/o digital, evitando la disposición de documentos innecesarios. Determinar pautas y estándares, definiendo procedimientos y responsables, que faciliten la administración de los documentos. En este aspecto, se incluye la determinación de las series documentales, entrada y salida del papel, los plazos de guarda, la destrucción o expurgo y donación de los documentos. Facilitar el acceso al documento de los distintos usuarios, promoviendo un manejo de los documentos de manera más eficaz y eficiente. Para ello es importante determinar y mantener actualizada la ubicación de los documentos, adecuadamente 7
registrados y titulados. El acceso a los documentos deberá respetar los permisos determinados por la unidad productora que los originó. El órgano de ejecución de los objetivos específicos es el Centro de Gestión Documental. Alcance Esta es una política a nivel organizacional y se aplica a todos los empleados de la que creen o usen documentos en el desempeño de sus actividades. Afecta a todos los documentos creados, recibidos y conservados por la municipalidad que proporcionan evidencia de las actividades municipales, independientemente de su formato o medio de almacenamiento. 4.2.- Centro de Gestión Documental Es la unidad administrativa que integra la función de archivo central. Como tal es responsable de la gestión de los documentos de las unidades administrativas. Al recibir por transferencia primaria los documentos de las distintas unidades administrativas a través de procedimientos formales, asume la responsabilidad de su guarda y disponibilidad, así como de ejecutar las actividades de disposición final, ya sea transferencia secundaria o eliminación documental. Además de la disponibilidad de espacio de almacenamiento para la guarda, el Centro de Gestión Documental presta asistencia para la realización de todos los procesos de gestión de los documentos transferidos a su custodia, así como también el establecimiento de los procedimientos del gobierno que faciliten dicho tránsito. Las funciones que debe realizar el Centro de Gestión Documental se centran en: 8
XI Seminario de RedMuni: Repensando la Agenda Local Establecer los lineamientos de operación de todos los componentes del Sistema de Gestión Documental, y tomar a su responsabilidad la revisión periódica de todos los documentos y herramientas técnicas, a fin de mantenerlos actualizados. Asesorar en forma permanente a los Archivos Sectoriales, así como tomar a su cargo las actividades de formación dentro del Sistema. Recibir de los Archivos Sectoriales la documentación semiactiva. Gestionar la documentación transferida. Gestionar la disposición final de la documentación (transferencia secundaria o eliminación) de acuerdo a las disposiciones al respecto. Prestar servicios a través de distintos tipos de consulta, digital para la administración municipal como profesionales de la construcción y presencial para académicos e investigadores. 4.3.- Sistema de Documentación Municipal - SIDOM En la Ciudad de Santa Fe, desde el 13 de marzo de 2008 rige la ordenanza Nº 11450, a partir de la cual toda persona física o jurídica, pública o privada, tiene derecho, a solicitar y a recibir información completa, veraz, adecuada y oportuna, de conformidad con el principio de publicidad de los actos de gobierno y atendiendo al carácter de bien social que ostenta la información pública. Y los distintos órganos pertenecientes a la administración centralizada y descentralizada de la, están obligados a suministrarla. Desde la Subsecretaría de Reforma y Modernización del Estado, se lanzan dos líneas de acción totalmente vinculadas que surgen dentro de los dos programas pertenecientes a la subsecretaría: desde Reforma Administrativa, trabajando en el tratamiento de los documentos generados por la administración municipal y sus archivos, y desde el programa Municipio Digital, del cual depende la Dirección de Informática, mediante la creación e implementación de un Sistema de Documentación Municipal y de gestión de la información de manera de que comprenda una unidad organizacional que cumpla una 9
doble función la prestación de servicios orientados al interior del Municipio y de servicios dirigidos a la sociedad. Así nos llegan como requerimientos iniciales los siguientes conceptos: Los documentos deben ser resguardados y la manipulación y el archivo en oficina de estos documentos en formato papel debe ser eliminados en su mayor grado. Se requiere por esto de una biblioteca virtual organizada y clasificada, donde cada dependencia pueda colocar su documentación, imágenes, y todo lo que necesite manipular y/o archivar. Esta biblioteca no sólo servirá para guardar ordenadamente la información sino también para que esta sea accedida de una forma directa y sencilla tanto por el usuario interno al municipio como por el ciudadano brindándole así acceso directo a la información. En base a dichos conceptos, se desarrolló del Sistema de Documentación Municipal (SIDOM) cuyo propósito es constituir una biblioteca virtual organizada y clasificada. El mismo sirve, no sólo, para guardar ordenadamente la información sino también para que ésta sea accedida de una forma directa y sencilla por el usuario; brindándole también servicios a los sistemas digitales con los cuales la dependencia cuente. Actualmente el SIDOM aloja las imágenes de numerosas reparticiones municipales y está vinculado con los sistemas de áreas, de manera tal que sus imágenes puedan disponerse en el momento de prestar un servicio o concretar un trámite. 4.4.- Documentos digitalizados y vinculados al SIDOM Se realiza la digitalización y vinculación de los documentos en forma masiva o por demanda del área que la necesita por no estar disponible esa imagen en SIDOM. Una vez digitalizado el documento se sube a SIDOM y si corresponde se vincula con el Sistema del área solicitante. La digitalización y vinculación se realiza en el Centro de Gestión Documental o en las unidades administrativas de los archivos sectoriales, dependiendo de sus tipos. 10
4.5.- Procedimientos vinculados a los documentos. Solicitud de documentos digitales. Un usuario que requiere visualizar un documento utiliza un sistema desarrollado sobre un software libre (One Or Zero) configurado para que se generen casos a resolver. Se solicita por este medio, el escaneo de documentación precisando detalles para identificar la misma. Desde el Centro de Gestión Documental se procederá a digitalizar el documento, subir el mismo a SIDOM y finalmente, enviar una referencia (dirección web) de la pieza digitalizada, mediante el sistema en el que se generó el caso. Solicitud de originales: se utilizará para los casos en los que se requieran los originales de la documentación, los cuales serán remitidos a la repartición solicitante por expediente. Envío de documentación: corresponderá utilizarla cuando una repartición quiera enviar documentación al Centro de Gestión Documental para su resguardo. De esta manera el personal del Centro de Gestión Documental quedará en conocimiento de que estarán recibiendo originales. La documentación deberá enviarse por expediente y, junto con la misma, deberá adjuntarse el inventario de remisión correspondiente. Incorporación de Información al documento original: se utilizará cuando una repartición solicite la aplicación de sellos a documentos que han sufrido alguna modificación en su condición y que ya se encuentran almacenados en el Centro de Gestión Documental. Desafectación, expurgo y donación de documentos: el Centro de Gestión Documental prepara el inventario de la documentación que ha prescrito en sus valores administrativos, legales y fiscales y que no posea valores secundarios, de conformidad con lo dispuesto en la Tabla de Plazos de Guarda; tramita un expediente de la autorización por el Secretario del área para la eliminación; tramita un expediente de la autorización por el Intendente para la donación; ejecuta la eliminación de la documentación, la forma y mecanismos a través de los cuales ésta debe llevarse a cabo, esta operación se realiza ante Escribano Público; confirma que cualquier acción en la que el documento pueda participar 11
ya se ha completado; y mantiene un registro de acciones de disposición susceptible de auditoría. 4.6.- Tabla de Plazos de Guarda La Tabla de Plazos de Guarda de los documentos, o también llamadas Tabla de Plazos de Conservación de los documentos, es la traducción del análisis de tipología documental a un instrumento técnico que lista las series documentales, con sus correspondientes tipos documentales, a las cuales se asigna el tiempo de permanencia y disposición final en cada etapa del ciclo de vida de los documentos. Estos deben son establecidos por decretos ante las instancias correspondientes. Durante este proceso se han aprobado las Tablas de la Dirección de Cementerio y de la Secretaría de Cultura y se encuentra en gestión de aprobación las de la Dirección de Rentas, Dirección de Control Municipal y Dirección de Tránsito. 5.-Dificultades Partir de un esquema organizacional único: Cuando se comenzó a trabajar se pensaba en una estructura institucional de los archivos tal como está generalizada en función del ciclo de vida del documento. Archivo General con sus dos dependencias: Archivo Intermedio y Archivo Histórico. La intervención transversal e integral de los cambios realizados por la Subsecretaría llevó a postergar la generación de dicha estructura y a implementar un esquema propio, sin desvalorizar el anterior, que respondiera a las necesidades de los cambios y reformas administrativas que se llevan a cabo en la Municipalidad, así como las demandas y prestación de nuevos servicios. Falta de reconocimiento de la importancia de los archivos: en general los archivos eran considerados como depósitos de papel, ubicados en galpones, sin atención de sus requerimientos, ni necesidades de sus empleados. Esta consideración explica las condiciones en que se encontraban en 2008. 12
Asignación de espacios insuficientes: la falta de reconocimiento también se manifestaba en esta debilidad organizacional, tal como se detalla en la justificación. Resistencia del personal a la incorporación de cambios: si bien cada uno de las reformas se realiza desde el principio del proceso con la participación del personal involucrado, en general, hubo una actitud negativa o a lo sumo indiferente. Necesidad de construcción de la propia política: No existía. 6.- Propuesta de desarrollo Aprobar la política de Gestión Documental. Se está elaborando un documento marco que se estima será aprobado por el Departamento Ejecutivo Municipal en corto plazo. Ampliar los servicios de demanda de documentación digital. Está previsto generar nuevos servicios, orientados a profesionales y gestores de trámites de empresas y negocios; digitalización de legajos, entre otros. Difundir el Sistema de Documentación Municipal. Próximamente se presentará la versión tres de este Sistema, lo que permitirá dar respuesta a mayores demandas. Desarrollar herramientas de seguridad de los documentos en papel y digitales. Este punto, sobre el que se trabajará a corto plazo, está contemplado en la Política de Gestión Documental. Ampliar el espacio físico del Centro de Gestión Documental. Una de las metas planteadas para los próximos meses es duplicar la superficie destinada a los archivos, dando lugar a la incorporación de otros archivos sectoriales, tales como de Personal, el Centro de Educación Vial. Regularizar la relación laboral de los empleados. De un total de 26 agentes asignados al Centro de Gestión Documental, sólo seis de ellos poseen una relación laboral estable en la organización, el resto pertenece a un Programa Laboral Municipal. Es necesario un proceso de formalización de estos empleados. 13
7.- Conclusiones Claro liderazgo de la gestión municipal facilita el proyecto. Muchas veces sucede que no existe una decisión política fuerte y sostenida en producir cambios, plantearse desafíos que se convirtieran en éxito. Para ello es necesario un replanteo de cómo se están haciendo las cosas, quién las hace o porqué se hacen. A partir de allí respaldar las propuestas de reformas. La gestión de Gobierno Municipal prestó todo su apoyo al proyecto, desde el momento que comenzó a percibir sus fortalezas. Disponibilidad de recursos. El respaldo institucional permitió la asignación de recursos necesarios para concretar el proyecto. Selección, acompañamiento, capacitación y formación.. Desde el año 2008 el equipo de trabajo, conformado en su mayoría por personal joven, participó de estas instancias, a veces formales otras informales. Equipo de trabajo comprometido. Como consecuencia del punto anterior se logra la conformación de un grupo responsable, solidario y proactivo. Generación de la propia organización archivística. La particularidad de reformas y modernizaciones en la determinó la necesidad de definir una organización y funcionamiento propio de los archivos, en función de las necesidades que iban determinando dichos cambios, sin dejar de tener en cuenta las bases disciplinares de la Archivística. Reconocimiento de lo realizado. La prestación de servicios y el funcionamiento del Centro de Gestión Documental ha generado confianza en los empleados y funcionarios, de tal manera que propuestas resistidas en un principio hoy son demandadas por diferentes áreas municipales. Forma parte de este reconocimiento la posibilidad de presentar la experiencia en distintas Jornadas y Congresos. Seguir trabajando y profundizando la Política. Si bien se han logrado avances, queda mucho por hacer. 14
8.-Bibliografía [1] ISO 15489-1 Información y Documentación. Gestión de documentos. Parte 1: Generalidades. [2] ISO 15489-2 Información y Documentación. Gestión de documentos. Parte 2: Directrices. [3] Guía para el Diseño e Implementación de un Sistema de Gestión de Archivos. Gobierno de Chile. [4] Modelo de Gestión Documental del Gobierno Vasco. Gobierno de Vasco. [5] Organización y Control de Documentos Administrativos. Alicia Casas de Barran, Andrew Griffin, Laura Millar, Michael Roper. Universidad de la República Oriental de Uruguay. 15