REPÚBLICA DE COLOMBIA MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL PROYECTO: NUEVO CATASTRO RURAL
Tabla de Contenido 1. ANTECEDENTES... 3 2. ELEMENTOS DE DIAGNÓSTICO DEL CATASTRO RURAL... 4 3. CALIDAD DE LA INFORMACIÓN CATASTRAL... 7 3.1 Inventario físico:... 7 3.2 Inventario jurídico:... 7 3.3 Impuesto Predial... 8 4. INTERRELACIÓN CATASTRO - REGISTRO... 9 5. PROYECTO DE ACTUALIZACIÓN DE LA TOTALIDAD DE LA INFORMACIÓN CATASTRAL CON NUEVOS ESTÁNDARES... 10 5.1 Problemas a resolver... 11 5.2 Objetivos del Proyecto... 11 6. RECOMENDACIONES DE LOS EXPERTOS PARTICIPANTES EN EL TALLER NUEVO CATASTRO RURAL... 111 6.1 Objetivo del taller:... 111 6.2 Recomendaciones del taller... 122 6.3 Recomendaciones de las Mesas de trabajo.... 14 2
1. ANTECEDENTES El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 propone varias estrategias para mejorar las condiciones de inversión en el campo que están estrechamente ligadas a la disponibilidad de información sobre las condiciones físicas, jurídicas y económicas de los predios. Estas estrategias son, entre otras: Promover el uso productivo de la tierra Consolidar el sistema de información y promover el uso de TIC Incrementar el financiamiento para el sector y desarrollar el sistema financiero rural. En cuanto al uso productivo de la tierra: Alinear los instrumentos sectoriales con los objetivos de competitividad, con el fin de que el Estado promueva el uso eficiente de la tierra, para lograr así la expansión de la producción y cuando sea necesario, la reconversión en equilibrio con el medio ambiente. Como complemento a lo anterior propone: Consolidar el proceso de formación y actualización del catastro rural Poner en marcha estrategias para la formalización de la propiedad rural Mejorar la gestión del impuesto predial (tarifas y recaudo). De otra parte, con el propósito de contar con información básica para la planeación y el ordenamiento territorial, el Plan Nacional de Desarrollo señala que: Se mantendrán los niveles de actualización catastral urbana por encima del 90% y del 70% en el catastro rural. El proceso de actualización catastral deberá realizarse en todos los municipios del país por lo menos cada 5 años, para lo cual el IGAC y los catastros descentralizados deben implementar sistemas modernos de captura de información. El IGAC y los catastros descentralizados adelantarán acciones para: Implementar la actualización permanente; Revisar y modificar las metodologías de avalúos masivos, conforme a las dinámicas inmobiliarias (propiedad horizontal), con el propósito de acercar gradualmente los valores catastrales a los comerciales; Aportar la cartografía básica relacionada con los municipios o departamentos afectados por la ola invernal 2010-2011; 3
Implementar las políticas de Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales y de Interrelación de Catastro y Registro, según lo aprobado por los Documentos CONPES 3585 y 3461, respectivamente, y; Apoyar la implementación de observatorios de precios del mercado inmobiliario. 2. ELEMENTOS DE DIAGNÓSTICO DEL CATASTRO RURAL Formación y actualización Cerca del 60% del catastro rural está desactualizado (tiene más de 5 años) siendo la desactualización mayor en los municipios de menor capacidad económica. Número de predios urbanos y rurales en Colombia (año 2010) Total: 14.014.516 Número de predios rurales: 3.750.000 (IGAC: 3.200.000 - Catastro Antioquia: 485.615) (Fuente: IGAC y Catastro Antioquia) 4
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3. CALIDAD DE LA INFORMACIÓN CATASTRAL El inventario físico jurídico y económico de los predios rurales que se contabiliza como actualizado es precario. La desactualización real es más alta de lo contabilizado 3.1 Inventario físico: La actualización catastral rural de los últimos años es hecha sobre fotografía y cartografía de varias décadas atrás y no se hace visitando todos los predios del municipio. Solamente se visitan aquellos predios que evidencien cambios (conservación, no actualización) (Circular 5010 de 28dic.2012) 3.2 Inventario jurídico: La revisión de las fichas catastrales de IGAC evidencia que no siempre esta información es recaudada al momento de visitar los predios, o se hace en forma no rigurosa. Para el proceso catastral de campo el IGAC contrata personal en forma individual de bajo perfil técnico y no acude a la participación de empresas privadas, lo que dificulta la homogenización de criterios técnicos y de calidad. Las tarifas definidas para el pago al personal son bastante bajas por predio, y se paga una tarifa por predios realizados. Esta situación tiene como consecuencia que los técnicos realizan un número mucho más alto de predios por día de lo que se había estimado como norma razonable, incidiendo en la calidad del trabajo.. El sector público y privado suple las deficiencias del catastro contratando con terceros la información que debería tener el catastro. Un agravante de la situación es que estos planos prediales hechos por otras entidades no son trasladados al IGAC para alimentar y mejorar el catastro o, si se hace, se hace mucho tiempo después pues debe surtir el trámite por las oficinas de Registro y, adicionalmente, por lo general, no se ajustan al mosaico catastral. Si se trata de planos realizados por entidades de reconocida reputación y con especificaciones técnicas inclusive más altas que los levantamientos catastrales, es posible que el técnico intente incorporarlo al mosaico lo cual genera graves problemas técnicos por el efecto dominó : la incorporación del plano afecta los predios aledaños, generando una sucesión de cambios en la base catastral. El catastro está más desactualizado en las zonas más pobres porque el IGAC condiciona la actualización a la cofinanciación de los municipios. 7
De otra parte, hay resistencia de los municipios a invertir en el catastro de las zonas rurales ya que los avalúos son bajos y la tasa de retorno de la inversión en la actualización catastral no es atractiva. La asignación de mayores recursos del presupuesto al IGAC podría llevar a una mayor actualización del catastro y los resultados serían posiblemente un mayor número de predios actualizados, pero con las mismas deficiencias de calidad que se tienen ahora. La Corte Constitucional, en el Auto 008 de 2009 de seguimiento de la Sentencia T- 025 de 2004, en la que se declaró el estado de cosas inconstitucional en materia de atención a la población desplazada, dentro del apartado relacionado con la reformulación de la Política de Tierras, señala que de acuerdo con los informes del Gobierno Nacional los principales problemas de la política están relacionados, entre otros, con: i) la escasa sistematización de la información catastral y registral relevante, ii) la falta de información actualizada de formaciones catastrales y territorios étnicos, iii) el establecimiento de un gran número de desplazados como ocupantes de territorios baldíos carentes de identificación catastral, iv) las relaciones informales de la tenencia de la tierra por parte de los desplazados y, v) la transición normativa (Ley 1152 de 2007) en lo relacionado al traslado de competencias del INCODER a la SNR y al Ministerio del Interior y de Justicia - MIJ4. 3.3 Impuesto Predial En Colombia la herramienta tributaria es subutilizada como instrumento para dinamizar el mercado predial, incentivar el uso intensivo de las tierras y mejorar la inversión de las localidades. Se espera que al gravarse adecuadamente los predios subutilizados estos se usen mejor, o se ofrezcan al mercado. Esto último llevaría a disminuir la concentración de la propiedad. Colombia tiene un nivel de recaudo por impuesto a la propiedad mejor que el de muchos países de igual desarrollo económico, pero hay una alta inequidad en la tributación. El esfuerzo fiscal rural es menor que el urbano. Las tasas de impuesto rural son planas, en lugar de ser progresivas, por lo que una propiedad de gran tamaño paga con una tasa igual que una de menor 8
extensión y valor, aprox. 4,5/mil, en lugar de ser gravada con la tasa máxima 16/mil. 4. INTERRELACIÓN CATASTRO - REGISTRO Meta aun no lograda La Ley 14 de 1983, invistió al Gobierno Nacional de facultades extraordinarias para reorganizar administrativamente las dependencias gubernamentales que fueran necesarias para establecer un sistema nacional encargado de prestar los servicios de registro de instrumentos públicos y catastro. El Decreto 1711 de 1984, hizo obligatorio el intercambio de información del registro con el catastro. Ordenó adoptar un número único de identificación predial. Aun no existe este número único. No solamente las autoridades catastrales y las Oficinas de Registro usan codificaciones totalmente diferentes, sino que los diferentes catastros tienen esquemas de numeración diferentes. A este respecto solo el año pasado mediante la Resolución 70 de 2012 el IGAC establece el Número predial nacional. Este es un paso de homogeneización de la numeración catastral, previo a la generación de un identificador común entre Catastro y registro A partir de 1995 se implementó el Programa de Titulación y Modernización del Registro y Catastro orientado específicamente a regularizar la tenencia de predios y modernizar el sistema de catastro y registro y se impulsó la digitalización de la información registral y el sistema de interrelación Catastro-Registro. Con el documento CONPES 3641 de febrero del 2010 el Gobierno Nacional adoptó la Política Nacional para Consolidar la Interrelación del Catastro y el Registro. Este proyecto está en marcha y ha tenido avances en aspectos técnicos de la interrelación, tales como el cruce mediante el programa de computador ICARE de las bases de datos catastrales y registrales. De este cruce de información (que se da en una fecha específica) se ha encontrado que cerca de un 64% de la información (urbana y rural) encuentra su pareja Sin embargo, y especialmente para las zonas rurales aunque exista este cruce, es muy difícil (casi imposible) encontrar coincidencias entre las descripciones literales de los títulos y las bases catastrales. El proyecto de interrelación planteó un esquema técnico para una interrelación permanente (IPER) con apoyo de herramientas informáticas que no se encuentran todavía en operación. Los planos catastrales no se emplean como descripción física en los títulos de propiedad 9
Actualmente, se emplean descripciones literales para identificar los predios rurales en los títulos de propiedad (escrituras, sentencias, resoluciones registradas). El uso de planos genera una mayor seguridad jurídica y dificulta la apropiación indebida de tierras. Con el propósito de garantizar la descripción física de los predios, se expidió el Decreto 2157 de 1995 el cual estableció que para efectos de identificar los inmuebles por sus linderos, podría acudir al plano definitivo expedido por la autoridad catastral. Esto solo se hace excepcionalmente y en estos casos solo después del registro del título (escritura, sentencia, resolución) el plano se envía a Catastro. 5. PROYECTO DE ACTUALIZACIÓN DE LA TOTALIDAD DE LA INFORMACIÓN CATASTRAL CON NUEVOS ESTÁNDARES 5.1 Problemas a resolver Desactualización catastro rural (cerca del 60%) Deficiente calidad en la información física, jurídica y fiscal del catastro rural existente. Informalidad en la tenencia (48% promedio nacional, 70 a 80% en algunos Departamentos) Recaudo de impuesto predial inequitativo y poco eficaz Deficiente interrelación catastro-registro origen de alta inseguridad jurídica Imposibilidad de usar planos catastrales como descripción de los predios en los Títulos de propiedad, genera inseguridad jurídica. Elevados gastos públicos y privados en la consecución de información predial para la adecuación de tierras, obras civiles, ordenamiento territorial, o transferencia de propiedad. Inexistencia de inventario técnicamente elaborado de tierras de la Nación (baldíos), de áreas ambientales protegidas, de territorios étnicos o de otras áreas declaradas de interés público. Utilización de las tierras en actividades no ajustadas a su vocación Alta concentración de la propiedad Apropiación fraudulenta de tierras de la Nación Formación incompleta (zonas como Vichada, Guaviare, o Nariño con poca o ninguna cobertura) 10
5.2 Objetivos del Proyecto General Mejorar las condiciones para la inversión pública y privada en el sector rural corrigiendo el uso y distribución de las tierras y dando seguridad jurídica a los propietarios. Específico Actualizar la totalidad de la información catastral rural nacional sobre una nueva base cartográfica, para tener un inventario catastral compatibilizado con el registro y con apropiados estándares técnicos, que de soporte a las políticas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo y al logro de otras metas de la administración pública: Clarificación y precisión de dominio público /privado de las tierras rurales Formalización y restitución de propiedad predial Facilidad para la gestión predial necesaria para obras de infraestructura Mejoría en la seguridad jurídica de la propiedad Mejor fijación y administración del impuesto predial Planeación y ordenamiento territorial. 6. RECOMENDACIONES DE LOS EXPERTOS PARTICIPANTES EN EL TALLER NUEVO CATASTRO RURAL 6.1 Objetivo del taller: Tener una agenda y una ruta de trabajo para responder al Presidente de la República sobre la solicitud hecha al Sr Ministro Juan Camilo Restrepo acerca del cómo, y en qué periodo de tiempo, podemos construir un Nuevo Catastro Rural elaborado con estándares apropiados para respaldar las necesidades de restitución, formalización (baldíos y privados), recuperación y protección de predios de propiedad de la nación, la compra de predios para obras de infraestructura, etc. Actividades fundamentales en el país como los programas de Restitución de tierras, Formalización de la propiedad rural y desarrollo de infraestructura, requieren, de manera prioritaria, contar con información catastral rural actualizada y hecha sobre cartografía adecuada. Por otro lado, las negociaciones de paz han 11
puntualizado la necesidad de resolver la problemática de la tenencia de tierras en el país y uno de los pilares para ese proceso es el contar con un buen catastro rural realizado con la participación de las comunidades. 6.2 Recomendaciones del taller A continuación se anotan algunas de las principales recomendaciones dadas por los expertos participantes del taller: 1. Victor Endo, experto Banco Mundial. Ponencia Catastros y Gobernanza de la Tierra Factores Institucionales y experiencias internacionales : Tener en cuenta que el ciclo de diseño de un proyecto tiene dos grandes fases: la evaluación de la situación actual, el desarrollo y concepto. Se debe responder a las preguntas acerca de qué tipo de catastro queremos tener, Cuáles son sus prioridades? Cuáles son los requerimientos precisos de los usuarios? El éxito y la sostenibilidad de cualquier proyecto de información de tierras depende sobre todo de los factores institucionales. 2. Kaspar Eggenberger, experto de SwisPhoto. Ponencia: Carácter multifinalitario y Productos intermedios : El paso inicial es analizar el marco normativo. Es importante conocer si las normas cubren los resultados, mecanismos, tolerancias, metodologías. Hay que definir las metodologías para el levantamiento, o la elaboración de orto fotos. Se debe lograr la participación de la población durante todo el proceso y mejorar la capacidad técnica para el manejo sostenido del catastro. La participación de la población garantiza la definición de linderos precisos y evita disputas posteriores. Es necesario priorizar por zonas y necesidades, los casos más conflictivos se dejan de lado momentáneamente para alcanzar resultados 3. Diego Erba, experto del Lincoln Institute. Ponencia: Definición geométrica, económica y jurídica de los inmuebles rurales : El catastro no define políticas tributarias, define políticas catastrales, se deben desligar pero hay que tomar la base catastral con su avalúo para 12
definir el aspecto tributario predial del país. Tienen que pensar en ajustar los métodos de cálculo de avalúos moviéndose a modelos econométricos más cercanos al mercado inmobiliario. Se deben determinar las escalas de trabajo, sin pensar en representar elementos exactos. Es fundamental el estudio de los títulos o documentos sobre la propiedad de cada propietario o poseedor para tener un catastro con buena información técnica y jurídica. Se debería conformar un consejo de agrimensores que se encargue de las actividades de medición de predios para los proceso catastrales y que los planos elaborados sean reconocidos por las autoridades. 4. Fernando Balcázar, experto Banco Interamericano de Desarrollo BID. Ponencia: Experiencias del BID en los procesos de formalización de la propiedad rural en América Latina. En necesario combatir la cultura del no registro y básicamente, superar el acceso restringido a los servicios de registro. Digamos que resolver el alto costo del registro, la lentitud del trámite de inscripción y la falta de conocimiento de los beneficios y las bondades del registro. Hay lecciones aprendidas sobre catastro: regularización predial para trabajar considerando el costo-efectividad de la metodología, procesos administrativos expeditos y la modernización de los sistemas de catastro. Leyes no bastan, no es suficiente tener las leyes. Se necesita un suporte institucional fuerte y obviamente hacer un esfuerzo financiero considerable. Una recomendación es no usar metodologías que lleven, o que puedan llevar, a la perfección y solo lograr superficies muy pequeñas. Por el contrario, debe encontrarse un punto de equilibrio que permita hacer grandes extensiones de levantamiento catastral con una calidad adecuada. La agilidad en gran escala la da el uso de orto fotos en el proceso. 5. Orlando Rodríguez Director de Proyectos Internacionales Le Groupe SM Internacional Inc. Ponencia: El Sistema Catastral de Quebec, Una pieza clave en la Gestión de la Información Geoespacial de Canadá. Propiciar la conformación de un consejo de agrimensores que puedan efectuar los trabajos de campo en el proceso catastral y predial, que sean aceptados por las autoridades y supervisados por el consejo mismo. Para 13
efectuar el trabajo ese profesional debe partir de la información catastral oficial y llevar el resultado a las notaría y al registro. La autoridad catastral debe ser un orientador en el sentido de definir políticas, definir estándares, definir normas de calidad. En Canadá, lo referente a títulos colectivos es algo prioritario en el levantamiento catastral. Se hace en escala similar a la de los demás predios para garantizar homogeneidad en la información gráfica. 6.3 Recomendaciones de las Mesas de trabajo. Se conformaron cuatro mesas de trabajo para analizar la situación del catastro rural en Colombia, identificar los requerimientos más importantes, las oportunidades actuales y hacer las recomendaciones pertinentes. Mesa Técnica Los elementos principales que se recomienda considerar desde el punto de vista técnico son: Mejorar las especificaciones técnicas de los levantamientos prediales y definir los nuevos estándares básicos que deberá tener el catastro rural. Rehacer la actualización catastral de todo el país con las nuevas especificaciones técnicas y estándares definidos. Formar las zonas aun no formadas con los nuevos estándares y especificaciones técnicas. Usar en forma extensiva tecnología moderna en todo el proceso, incluyendo esto la compilación y diseminación de la información (SIG). Emplear diferentes herramientas tecnológicas complementarias, según las características de las zonas: orto fotos, GPSs, estaciones totales, etc. En las zonas que sean catastradas con los nuevos estándares, obligar al uso de planos catastrales en los títulos de propiedad, eliminando las descripciones literales usadas en las escrituras, sentencias, resoluciones, etc. Poner énfasis en la sostenibilidad del proceso. Para esto, invertir el flujo de información sobre la descripción predial en las transacciones inmobiliarias: primero pasar a catastro para que valide el plano y luego al registro. Además, buscar que el municipio apoye a los de menor capacidad económica en la elaboración de los planos prediales necesarios para hacer las transacciones de predios. 14
Ampliar el número de técnicos y profesionales con conocimiento específico de los procesos catastrales, para lo cual es necesario diseñar un proyecto de capacitación masiva. En cuanto a la metodología tener en cuenta como mínimo: Para iniciar se debe realizar una zonificación del país y establecer prelaciones de intervención de acuerdo con las prioridades de política pública, definidas por el Gobierno Nacional, considerando las necesidades de los usuarios del catastro rural: MADR, Unidad de Restitución, INCODER, Programa Formalización, UPRA, Invías, ANI, Min-Ambiente, Min Hacienda, etc. Las diferentes características de las zonas afectarán los métodos técnicos a emplear. Tener una base geográfica homogénea que incluya: Datum, proyección estándares, densificación de red y uso de orto fotos actualizadas y homogéneas. Análisis institucional de información existente, específicamente información registral y catastral y el cruce actualizado que genera el ICARE, como insumo para el trabajo de campo. Participación de las comunidades en todo el procedimiento. Explicarle a ellas, al iniciar, el alcance del catastro y durante los trabajos de campo validar con ellas predio a predio linderos e inclusive derechos de propiedad. Durante el trabajo de campo, levantar la información que se encuentre en campo (económica, jurídica, física). En lo jurídico registrar la relación entre las personas (sujeto) y los predios (objeto) que allí se encuentre. No importa si se trata de poseedores o tenedores ubicados en predios de mayor extensión. Mesa Jurídica Los elementos principales que se recomienda considerar desde el punto de vista jurídico son: Actualizar en campo la información jurídica de cada predio rural del país con el estudio de la documentación que soporte la titularidad o la relación de propiedad que se encuentre. Realizar el proceso en concordancia con el Registro para efectuar el proceso de barrido apoyándose en la información de las bases catastrales y de la SNR de cada municipio. Asegurar que al finalizar un municipio, la relación Matricula inmobiliaria- Cédula catastral sea uno a uno. 15
Buscar que la SNR exija para cualquier movimiento en la propiedad, el Certificado Plano Catastral que constituirá la descripción del predio con sus linderos y cabida. Alimentar la base catastral con la información física y jurídica generada en los procesos de restitución y/o Formalización predial (baldíos y predios privados) Mesa Económica Los elementos principales que se recomienda considerar desde el punto de vista económico son: El proceso catastral es técnico y no debe estar influenciado por el aspecto tributario. El avalúo debe ser determinado técnicamente con parámetros homogéneos a nivel nacional para garantizar equidad en los avalúos de los predios. Se debe revisar la metodología para el proceso de avalúos catastrales e introducir los modelos econométricos para los cálculos. Se recomienda estudiar la opción de centralizar en la DIAN el cobro del impuesto predial para luego transferir los dineros recaudados al municipio y demás beneficiarios. (Estudiar esquema chileno) Mesa Institucional Los elementos principales que se recomienda considerar desde el punto de vista institucional son: Poner como líder del diseño del Proyecto del Nuevo Catastro Rural a una entidad con capacidad para convocar a los ejecutores del proyecto (IGAC y Catastros descentralizados o independientes), a los más importantes usuarios de la información catastral rural y a las entidades que habrán de dar apoyo en la ejecución (SENA, Universidades, etc.). Se recomienda que el líder sea la Presidencia de la Republica o, en su defecto, el DNP (Unidad de Desarrollo Rural y Unidad de Desarrollo Urbano, hoy encargada del IGAC). Definir la estrategia para la realización del proyecto en un plazo no mayor a 5 años Establecer una gerencia, o Unidad Coordinadora del proyecto Crear una mesa de coordinación y discusión interinstitucional que sirva de espacio de concertación acerca de las características y estándares del Nuevo catastro Rural, la definición de prioridades y los mecanismos de cooperación interinstitucional. La mesa estaría conformada por IGAC, Catastro de Bogotá, Catastro de Cali, Catastro de Medellín y Catastro de 16
Antioquia; el SENA, la Universidad Nacional, la Superintendencia de Notariado y Registro, el MADR (Restitución, Formalización, UPRA e INCODER),, INVIAS, ANI, Min ambiente, Min hacienda y el DNP Crear mesas temáticas con la participación de las mismas entidades. Financiar el proyecto con recursos de crédito externo para garantizar la continuidad de los recursos en el tiempo que dure el proyecto y para asegurar la asesoría y orientación de los expertos del ente financiador desde la etapa de formulación del Proyecto, previa a la suscripción del empréstito (cooperación no reembolsable) Tomar las medidas reglamentarias necesarias para asegurar la formación de una masa crítica de personal en materias catastrales que dé soporte a las actividades propias del levantamiento del Nuevo Catastro Rural. Hacer ajustes los ajustes normativos (Decretos o Resoluciones) necesarios para: a. Adoptar los nuevos estándares técnicos para la recolección y mantenimiento de la información física, jurídica y económica de los predios b. Obligar al uso de planos catastrales en las transacciones inmobiliarias de las zonas cubiertas por el Nuevo Catastro Rural c. Obligar al traslado al catastro de los planos prediales que elaboren otros entes públicos para alimentar la base catastral. d. Asegurar el recaudo del impuesto predial Hacer documento CONPES donde se formule la estrategia, alcance y metas del Proyecto y se recomiende contratar un crédito externo para la financiación del mismo. Pedir a alguno de organismos multilaterales de crédito externo una misión de exploración que apoye en el diseño del proyecto. (Tanto Banco Mundial como BID, están atentos a solicitud para enviar misión) 17