Departamento de Estudios Legales Boletín de Estudios Legales No. 5 Mayo 2001 COMENTARIOS AL ANTEPROYECTO DE LEY DE INDEMNIZACION UNIVERSAL Se ha presentado a consideración de la Asamblea Legislativa un anteproyecto de Ley de indemnización universal, que consta de trece artículos, a fin de dar cumplimiento a la prescripción establecida en el Art. 38 Nº 12 de la Constitución. Esta disposición establece que la ley determinará las condiciones bajo las cuales los patronos estarán obligados a pagar a sus trabajadores permanentes, que renuncien a su trabajo, una prestación económica cuyo monto se fijará en relación con los salarios y el tiempo de servicio.- La renuncia produce sus efectos sin necesidad de aceptación del patrono, pero la negativa de éste a pagar la correspondiente prestación constituye presunción legal de despido injusto.- En caso de incapacidad total y permanente o de muerte del trabajador, éste o sus beneficiarios tendrán derecho a las prestaciones que recibirían en caso de renuncia voluntaria. El Art. 252 Cn. estableció que el derecho a esta prestación (que en el proyecto se denomina erróneamente indemnización universal ) tendrá lugar hasta que sea regulado en la ley secundaria y no podrá tener efecto retroactivo; y el Art. 271 Cn., que la Asamblea Legislativa debía haber armonizado las leyes secundarias con las disposiciones de la Constitución de 1983 dentro del año siguiente de vigencia de la misma, lo que no se hizo con respecto al Art. 38 Nº 12 Cn. El Art. 38 Nº 12 es una norma incluida en la Constitución y, por tanto, de obligatorio cumplimiento. El hecho de que no haya sido regulada en tiempo ha sido atentatorio al estado de derecho, por lo que el proyecto de ley en cuestión intenta dar cumplimiento a un mandato constitucional y reparar una moratoria en el cumplimiento de la norma primaria. 1
Debemos señalar que el proyecto presentado contiene disposiciones que riñen con la Constitución, errores conceptuales de carácter jurídico, errores técnicos y una redacción deficiente. En primer lugar, debe señalarse que el nombre de la ley y el que el redactor del proyecto ha dado a la institución que pretende regular está errado. La indemnización universal ya existe, aunque limitada al caso de despido sin causa justificada, y está regulada por el Art. 38 Nº 11 Cn. y por los Arts. 58 a 60 del Código de Trabajo. La institución a que se refiere el Art. 38 Nº 12 Cn. no puede ser una indemnización, pues ésta es una compensación por el perjuicio causado a una persona, y en el caso de terminación de un contrato de trabajo por renuncia voluntaria, incapacidad permanente por causas no laborales o muerte del trabajador, el patrono no ha producido ningún daño que deba ser compensado. Lo que se pretende en la disposición en comento es conceder al trabajador una especie de recompensa por el aporte que su trabajo pueda haber significado al desarrollo y crecimiento de la empresa. Por tanto, el correcto nombre de la institución regulada en esa norma es prestación económica por retiro voluntario y en tal sentido deberían modificarse el nombre del proyecto y los Arts. 1, 3, 6 y 8. En el texto se establece el derecho de los trabajadores permanentes a recibir una prestación ( indemnización ) equivalente a un mes de salario básico de treinta días por cada año de servicio, al darse por terminada la relación laboral (no aclara que debe ser cuando esto no sea a causa de despido injustificado). La prestación no puede ser menor al salario básico de veinte días. La base para el cálculo, no puede ser mayor a cuatro veces el salario mínimo diario vigente. El texto no dice nada acerca del caso de terminación del contrato sin responsabilidad para el patrono. La cuantía de la prestación nos indica que también existe una confusión entre lo que es la indemnización por despido injusto y la prestación por renuncia voluntaria. La primera debe ser de mayor cuantía, en primer lugar, como una sanción al patrono, y en segundo lugar, porque el objeto de la indemnización es no dejar en indefensión al trabajador ante la contingencia de la cesación de sus ingresos por pérdida del trabajo. En el caso de la renuncia voluntaria, el patrono no ha cometido ninguna falta, por lo que no se hace acreedor a una sanción, y el trabajador no queda, en el caso normal, en la situación de ver terminados los ingresos de los que depende su sostenimiento. 2
Por estas razones, la cuantía de la prestación por renuncia voluntaria debe ser calculada en una base menor y así se hacía en el proyecto de Código elaborado por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social. En cambio, en el proyecto, no hay diferencia entre la cuantía de la indemnización por despido injusto y la prestación. El inciso tercero del Art. 4 y el inciso primero del Art. 5 adolecen de inconstitucionalidad, en cuanto delegan facultades legislativas en el Organo Ejecutivo. El Art. 4 repite la disposición constitucional que establece que la negativa del patrono a pagar la prestación constituye presunción legal de despido injusto, añadiendo que esto no tendrá aplicación en caso de renuncia colectiva y ésta ponga en peligro la estabilidad y marcha de la empresa o atente contra la producción y productividad de la misma, añadiendo que la forma y cuantía en que deberá ser aceptada la renuncia cuando ésta sea interpuesta en grupo será regulada por un reglamento. El inciso primero del Art. 5 que establece una remuneración adicional en concepto de prima por antigüedad, adicional a la indemnización, en favor del trabajador despedido con responsabilidad para el patrono, estableciendo que la forma y cuantía serán regulados por un reglamento. Obviamente, no se ha respetado la diferencia entre una ley y un reglamento. Este último no constituye una ley complementaria sino medidas para hacer efectiva la aplicación de una ley, está dirigido a los administradores públicos y no puede establecer obligaciones para los particulares, lo que es privilegio exclusivo de la Asamblea Legislativa. Las leyes laborales no son reglamentables, salvo en la parte que se refieren a la actuación de las oficinas públicas encargadas de aplicarlas, como el Ministerio de Trabajo y Previsión Social o el Consejo Superior del Salario Mínimo, pero en cuanto al derecho individual de trabajo, su aplicación corresponde a los particulares, no al estado, por tanto, es facultad exclusiva de la Asamblea Legislativa la determinación de los derechos y obligaciones de los patronos y trabajadores (Art. 131 Nº 5 Cn.) y no puede delegar esta facultad en el Organo Ejecutivo, de conformidad al Art. 86 Cn. 3
El Art. 6 que establece el procedimiento para hacer efectiva la prestación cuando el patrono no la pagare voluntariamente se encuentra en contraposición con el texto Constitucional. Establece que el trabajador hará el reclamo correspondiente ante el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, presentando una declaración jurada, cuyo contenido no indica; el patrono deberá ser citado para que comparezca en el término de tres días hábiles a hacer efectiva la obligación y si no se presentare, el Ministerio la hará efectiva de conformidad al Art. 422 del Código de Trabajo. Esto es violatorio del Art. 11 Cn., pues equivale a la privación del derecho de una persona sin haber sido oído y vencido en juicio. El artículo presenta otra confusión, pues el Art. 422 Tr. se refiere a la ejecución de sentencias judiciales. Si se encarga al Ministerio a aplicarlo, podría decretar embargos, vender los bienes embargados en pública subasta, entregar el producto de la venta al trabajador, etc., todo lo cual es privativo del Organo Judicial, pues afecta derechos conferidos en las leyes a particulares. De hecho, el procedimiento, tal como está establecido haría desaparecer toda necesidad de regulación de la responsabilidad por el despido, ya que en todo caso el trabajador tendría derecho a una prestación idéntica a la que le correspondería si fuera despedido sin causa justificada. Nadie se molestaría en alegar que ha existido despido, pues el procedimiento de obtención de la prestación es mucho más expedito. El Código de Trabajo quedaría totalmente desarmonizado. El Art. 8 crea la obligación del patrono de establecer una reserva para garantizar el cumplimiento de la obligación del pago de la prestación por renuncia voluntaria, la que denomina Fondo de Garantía de la Indemnización Universal (y define como la apertura de una cuenta ). El patrono estaría en la obligación de abrir una cuenta bancaria (no indica de qué tipo) a nombre de cada uno de sus trabajadores en el que depositará mensualmente ( ) la cantidad equivalente al monto de la prestación a que tiene derecho el trabajador, conforme ésta vaya incrementando (lo que para algunos empleadores significaría depositar cantidades de pocos centavos en cientos de cuentas). El depósito sólo puede ser retirado por el trabajador contra la declaración jurada a que se refiere el Art. 6 (esto no tiene explicación lógica) o por resolución emitida en base al mismo artículo. 4
El Ministerio debe verificar mensualmente el cumplimiento de la obligación patronal e imponer multas por su incumplimiento. El procedimiento para la imposición de la sanción no es el de la ley general de la materia ni el contemplado en la ley del Ministerio, sino el procedimiento gubernativo, que ha sido tachado de inconstitucional, como violatorio de las garantías del debido proceso. No se contempla el caso que el patrono pueda recuperar el monto depositado, lo que confirma que se está derogando tácitamente toda la regulación referente al despido con causa justificada. El Art. 12 establece que el Presidente de la República deberá emitir un reglamento de la ley en los noventa días siguientes al inicio de su vigencia (no aclara sobre el cumplimiento de las obligaciones patronales que deben reglamentarse durante ese período). Esto parece contradecir los Arts. 4 y 5 que parecen indicar que habrá dos reglamentos. De todas maneras, debe repetirse que estos dos artículos tienen vicios de inconstitucionalidad y que la ley laboral no es reglamentable, salvo en cuanto al funcionamiento de las oficinas públicas cuya competencia establecen. Por tanto, lo que correspondería no es emitir un reglamento de la ley, sino modificar el reglamento interno del Ministerio de Trabajo y Previsión Social para incluir en él las modificaciones que corresponderían con las nuevas obligaciones que establece la ley. Desde el punto de vista formal, el proyecto contiene serios errores de técnica legislativa, que debemos señalar: 1) La parte considerativa es demasiado extensa, pues contiene una serie de declaraciones innecesarias para la comprensión del decreto (los considerandos I y II, por ejemplo, no tienen nada que ver con lo tratado en el proyecto; los considerandos IV y V contienen declaraciones innecesarias), lo cual es contrario a los principios de claridad y concisión en la redacción de las leyes. En nuestra opinión, únicamente los considerandos III y VI deberían conservarse, con una redacción más clara y formal. 2) Las referencias legales en los considerados están erradas: el considerando II, por ejemplo, se refiere a garantías individuales a que alude el capítulo I de nuestra Carta Magna y el considerando III se refiere nuevamente a régimen de garantías individuales, siendo que el Art. 38 Nº 12 Cn. se encuentra en el Capítulo II del Título II de la Constitución, que se refiere a los derechos sociales. 5
3) Se han redactado los términos en ambos géneros. Por ejemplo, el Art. 1 usa la expresión todo trabajador o trabajadora, pero al evolucionar la oración hacia el ablativo, sólo se usan los términos masculinos: indemnizado entre él ; además, no se usan las expresiones femeninas de términos como patrono, herederos, lo que da al texto una connotación que no guarda relación con la redacción en ambos géneros. La regla del Art. 25 del C.C., sobre el sentido de los términos en masculino, y las mismas reglas del idioma castellano sobre el carácter genérico de los términos masculinos, deberían ser suficientes para dar una correcta redacción al articulado. 4) El inciso segundo del Art. 4 trata una institución distinta a la que está considerada en el inciso primero, por lo que debería aparecer en artículo aparte. Además es una norma de carácter general, aplicable a toda terminación de un contrato laboral, por lo que debe estar contenida en el Código de Trabajo y no en una ley especial. 5) El Art. 11 incluye la consabida disposición de que la ley prevalecerá sobre cualquiera otra que la contraríe. Si se está tratando de indicar que deroga las normas anteriores que se opongan, no es necesario que aparezca, pues esto sucede con toda nueva ley, de conformidad a los principios generales del derecho y al Art. 50 C.C. Si se está tratando de indicar que se aplica con preferencia a toda otra ley de la materia, tampoco es necesario que aparezca, pues de conformidad al Art. 4 C.C., toda ley especial, como lo sería ésta, prevalece sobre la ley general. Lo único que puede motivar este artículo es el temor de que la nueva ley no pueda aplicarse por su desarmonía con otras leyes. En vista de las deficiencias señaladas en el decreto no lo podemos considerar como un esfuerzo serio de superar la moratoria constitucional, por lo que recomendamos que se descarte y sea redactado de conformidad al sentido de las disposiciones constitucionales que pretende desarrollar y de conformidad a las reglas de la Técnica Legislativa. 6