Funcionarios Públicos

Funcionarios Públicos u Régimen legal Procedimiento disciplinario Recursos administrativos Contratos de arrendamiento de obras y servicios Estado Responsabilidad del Estado

Funcionarios Públicos u Régimen legal Procedimiento disciplinario Recursos administrativos Contratos de arrendamiento de obras y servicios Estado Responsabilidad del Estado Rubén Flores Dapkevicius la ley Uruguay

Copyright 2009 by La Ley Uruguay San José 1102, Montevideo, Uruguay Todos los derechos reservados Ninguna parte de esta obra puede ser reproducida o transmitida en cualquier forma o por cualquier medio electrónico o mecánico, incluyendo fotocopiado, grabación o cualquier otro sistema de archivo y recuperación de información, sin el previo permiso por escrito del Editor y del autor All rights reserved No part of this work may be reproduced or transmitted in any form or by any means, electronic or mechanical, including photocopying and recording or by any information storage or retrieval system, without permission in writing from the publisher and the author Tirada: 500 ejemplares. I.S.B.N. 978-9974-8176-8-5

Prólogo He querido presentar esta obra que lleva el título de Funcionarios Públicos. Es, en definitiva, un desarrollo particular y, más especial, de mi anterior trabajo denominado Manual de Derecho Público, dos tomos, constitucional y administrativo, publicado en la República Argentina, actualizándolo y profundizándolo en el tema de que se trata (1). El libro que se presenta resulta de un análisis profundo y sistemático de más de veinte años en el ejercicio de la docencia, investigación y práctica del derecho público. El Derecho Administrativo es el desarrollo del Derecho Público creado por el pueblo en su constitución, y la culminación de todo el orden jurídico. Posee su base en el Derecho Constitucional y, su desarrollo, en el Derecho Administrativo. Desde la estructuración del Estado, hasta la formación del Estado en sentido político, todo nace y muere en el Derecho Constitucional. El Derecho Administrativo ejecuta ese derecho político, en forma técnica y, también, de alguna manera política. Por ello se diferencia del derecho procesal adjetivo o del derecho penal cuyos fines son diversos. Dogmáticamente el Derecho Administrativo ejecuta y pone en práctica los derechos humanos objetivos y subjetivos. Así trata y estudia, proponiendo mejoras, al Estado de Derecho Social Subsidiario, que es aquel en el que el individuo vive, permite vivir y colabora para que su prójimo viva mejor, de conformidad con la realidad económica y de políticas sociales que medien entre el capitalismo extremo y el socialismo a ultranza. Nuestro estudio es un análisis desde nuestra posición de profesores y especialistas en derecho público. Nada más. Nada menos. (1) Flores Dapkevicius, Rubén: Manual de Derecho Público, tomo II, Administrativo, Euros Editores, Buenos Aires, 2007.

VIII Rubén Flores Dapkevicius En un sentido general intentamos abarcar el estudio del régimen de los funcionarios públicos en forma total. Por ello hemos analizado los conceptos generales, los derechos y obligaciones de los funcionarios, sus garantías, etc. El derecho comparado nos ha servido para agregar, a nuestra formación oriental, una visión más amplia que nos permite sugerir algunas innovaciones que faciliten el mejoramiento del derecho de los cuadros funcionales en beneficio de los mismos, y de los administrados, que formamos el Estado comunidad. Se han observado diversos intentos de desregulación de determinados temas. Por ejemplo en sede de funcionarios y contratos administrativos. Esos temas deben observarse con extremo cuidado y cautela. Nuestra obra intenta ser un material valioso, especialmente para los estudiantes de grado, y aquellos que se dediquen a la especialización en el Derecho Administrativo. En ese sentido hemos seguido a los clásicos profesores, he incorporado material y opiniones, no siempre concordantes, de respetados profesores de Derecho Comparado. También hemos observado, con detenimiento, la joven y profunda doctrina nacional. Nuestra intención es difundir y consolidar en la opinión pública, a través de la lectura, una serie de ideas que se expresan en los principios que emanan del pacto celebrado y consagrado en la Constitución, y en las normas de inferior jerarquía que la ejecutan, por intermedio de la Administración pública y sus funcionarios. Punta del Este, marzo de 2009. uu

Indice General Prólogo... VII Capítulo I Los Funcionarios Públicos 1. Concepto... 1 2. Relación funcional. Concepto y naturaleza... 4 3. Principios de la función pública... 6 A. Principio de servicio al público... 6 B. Dedicación exclusiva... 6 C. Eficiencia y eficacia... 6 D. Imparcialidad... 6 E. Igualdad... 8 F. Ciudadanía... 8 G. Debido proceso... 8 H. No autoincriminación coactiva... 8 4. El estatuto del funcionario. Concepto y clases... 10 5. El texto ordenado de normas sobre funcionarios públicos: T.O.FU.P... 14 6. El ingreso a la función pública... 16 7. Requisitos para el ingreso a la función pública... 17 8. Funcionarios presupuestados... 19 9. Funcionarios contratados... 21 10. Cometidos sustantivos, de apoyo y no sustantivos... 25

X Rubén Flores Dapkevicius Pág. 11. Funcionarios de alta gerencia... 26 12. Toma de posesión del cargo... 27 13. Los funcionarios de hecho... 27 14. Extinción de la relación funcional... 30 15. El servicio civil de la Presidencia de la República... 36 16. Reformulación de estructuras organizativas... 38 17. Régimen de reinserción laboral y empresarial... 38 18. Conclusiones... 39 Capítulo II Funcionarios Públicos. Derechos y Garantías 1. Conceptos preliminares... 45 2. Derecho a la remuneración... 47 3. Derechos a remuneraciones especiales... 51 4. Derecho a la carrera administrativa... 51 5. Calificación de los funcionarios... 52 6. El ascenso... 54 7. Limitación de la jornada laboral y descanso semanal... 57 8. Derecho de licencia y otras licencias especiales... 58 9. Derecho de asociación... 58 10. Derecho de sindicalización... 59 11. La libertad de expresión del pensamiento... 60 12. Derecho de huelga... 61 13. Derecho al cargo y al desempeño de sus funciones... 63 14. Derecho a no ser discriminado... 63 15. Pases en comisión... 65 16. Redistribución... 67 17. Derecho a la intimidad... 68 18. Derecho a la libertad de conciencia moral y cívica... 70 19. Conclusiones... 70

Funcionarios Públicos XI Capítulo III Funcionarios publicos obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades Pág. 1. Conceptos preliminares... 75 2. El deber de desempeñar el cargo en forma personal... 81 3. El funcionario debe desempeñar su función en forma permanente y continua... 82 4. Subrogación... 83 5. El deber de diligencia... 83 6. El deber de lealtad o de fidelidad... 84 7. El deber de secreto, reserva o discreción... 86 8. Ley de acceso a la información pública... 87 I. Regulación jurídica específica de la información pública... 90 II. Procedimiento administrativo para acceder a la información pública... 93 III. Acción jurisdiccional de acceso a la información... 96 A. Introducción... 96 B. El Proceso... 97 IV. Órgano de control... 98 9. Deber de observar buena conducta civil y moral... 99 10. Deber de denunciar... 101 11. Deber de eficiencia... 101 12. Deber de obediencia y derecho a desobedecer... 102 13. El deber de respeto y el acoso moral... 103 15. Deber de colaboración con los poderes públicos, incluido el judicial... 107 15. Deberes de los funcionarios públicos ante el poder legislativo. Comisiones parlamentarias de investigación... 109 16. Deber de los legisladores de legislar... 109 17. Deberes establecidos en la ley 17.060... 110 18. Los deberes funcionales y el decreto 30/03... 111

XII Rubén Flores Dapkevicius Pág. 19. Los arts. 3, 6, 123, 140, etc. del decreto 500/91... 113 20. Deberes consagrados en el TOCAF... 115 21. Deberes de la ley de habeas data... 122 1. Concepto general... 122 2. Ámbito de aplicación... 122 3. Definiciones... 123 4. Principios generales... 124 5. Derechos de los titulares de los datos... 125 22. Prohibiciones... 132 23. Incompatibilidades... 133 24. Conclusiones... 134 Capítulo IV El Poder Disciplinario 1. El Derecho Penal Administrativo. El Derecho Disciplinario Administrativo... 139 2. El poder disciplinario... 141 A. Concepto... 141 B. Elementos... 142 a) Sujeto... 142 b) Objeto... 145 c) Motivo... 151 d) Fin... 154 C. La relación con el Derecho Penal, otros aspectos... 155 D. Principios del poder disciplinario... 159 A) Protección del honor y de la dignidad del funcionario. 159 B) Presunción de inocencia... 160 C) Necesidad de resolución firme y fundada que establezca la culpabilidad... 160 D) Non bis in idem... 160 E) Debido procedimiento... 160

Funcionarios Públicos XIII Pág. F) Proporcionalidad entre la sanción y la falta... 161 G) Principio de progresividad (preclusión) y congruencia... 162 H) Reformatio in pejus... 162 I) Principio de la ley más benigna... 163 J) Inmediatez... 163 K) Gradualidad... 164 L) Igualdad... 164 LL) Principio de no autoincriminación... 164 3. Conclusiones... 165 Capítulo V El Procedimiento Disciplinario 1. Concepto... 173 2. Tipos... 173 3. Denuncias e informaciones de urgencia... 174 4. Investigación Administrativa... 175 a. Concepto... 175 b. Procedimiento... 175 a) Iniciación... 175 b) Notificaciones... 175 c) Instrucción... 176 d) Pruebas... 178 e) Informe final: art. 215... 181 f) Informe letrado... 182 g) Resolución... 183 h) Ampliación o revisión de la investigación... 183 5. Sumario administrativo... 184 A. Concepto... 184 B. Procedimiento... 184 a) Iniciación... 184

XIV Rubén Flores Dapkevicius Pág. b) Notificaciones... 188 c) Instrucción... 188 d) Prueba... 189 e) Informe final arts. 215 y 216... 191 f) Vista... 192 g) Informe letrado... 194 h) Ampliación y revisión sumarial: art. 220... 195 i) Intervención de la Fiscalía de Gobierno y de la Comisión Nacional del Servicio Civil... 196 j) Venia del Senado o de la Comisión Permanente... 197 k) Etapa decisoria... 199 l) Notificación... 201 m) Recursos administrativos y acción de nulidad... 202 m) Inadecuación de la sanción a la falta: causal de nulidad... 202 n) Non bis in idem... 203 6. Funcionarios sometidos al poder judicial penal... 204 a. Concepto... 204 b. Desarrollo... 205 c. Delitos contra la Administración o sus funcionarios... 206 d. Delitos ajenos a la administración... 206 7. Funcionarios condenados por el fuero penal... 207 8. Aplicación de sanciones sin necesidad de instruir sumario administrativo... 208 9. Esquema de sumario administrativo general... 209 10. Conclusiones... 210 Capítulo VI Recursos Administrativos. 1. Concepto y fundamento... 219 2. Clases... 223

Funcionarios Públicos XV Pág. 3. Elementos... 225 A. Contenido o materia... 226 B. Fin... 227 C. Capacidad... 227 D. Forma... 227 E. Elemento eventual. La fundamentación... 230 4. Actos impugnables... 231 5. Efectos de la impugnación... 232 A. Iniciación del procedimiento... 232 B. Cómputo del plazo... 232 C. Efecto suspensivo... 232 D. Agotamiento de la vía administrativa... 235 E. Obligación de decidir... 236 6. El agotamiento de la vía administrativa... 236 7. Secuencia del procedimiento recursivo... 239 A. Iniciación... 239 B. Sustanciación... 242 C. Prueba... 242 D. Resolución... 243 8. Conclusiones... 244 Capítulo VII Arrendamiento de obra de personal especializado 1. Régimen jurídico... 253 2. Concepto... 253 3. Elementos... 254 a. Objeto... 254 b. Plazo... 254 c. Precio... 254 d. Fin... 255

XVI Rubén Flores Dapkevicius Pág. e. Forma... 255 f. Procedimiento... 255 g. Causa... 255 4. Distinción preliminar con el arrendamiento de servicios... 256 5. Extinción... 261 6. Conclusiones... 261 Capítulo VIII Reforma o transformación del Estado 1. Concepto... 265 2. Instrumentos para la reforma... 267 a) Las privatizaciones y la reestatización... 267 b) La desinflación normativa... 270 c) La desburocratización... 271 d) La capacitación de los funcionarios públicos... 272 e) Incentivos para la renuncia... 273 f) Las personas públicas no estatales... 274 g) Los cometidos sustantivos, no sustantivos y de apoyo... 279 h) La centralización de las compras del Estado... 280 i) Entes reguladores... 283 3. El futuro del Estado moderno... 286 4. Conclusiones... 289 Capítulo IX La responsabilidad del Estado 1. Introducción... 295 2. Responsabilidad por acto legislativo... 299 A. Teoría de la irresponsabilidad... 299 B. Responsabilidad por acto legislativo... 302 3. Responsabilidad por acto, hecho u omisión administrativa... 308

Funcionarios Públicos XVII Pág. A. Concepto... 308 B. El art. 24 de la constitución vigente... 309 C. Quién responde... 310 D. Cuándo surge responsabilidad... 312 E. Daños indemnizables... 313 F. Prescripción... 314 G. Responsabilidad de los funcionarios... 315 H. Responsabilidad en la privatización... 323 I. El proceso... 324 4. Responsabilidad por acto jurisdiccional... 326 5. Conclusiones... 331 Bibliografía... 335 uu