Página 1 de 7 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de Valladolid, Sala de lo Contenciosoadministrativo, Sentencia de 13 Jul. 2009, rec. 567/2006 Ponente: Fresneda Plaza, Felipe. Nº de Sentencia: 1712/2009 Nº de Recurso: 567/2006 Jurisdicción: CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA LA LEY 131345/2009 FUNCIONARIOS PÚBLICOS. Adquisición de la cualidad de funcionario. Se declara la nulidad de la Orden de la Administración autonómica por la que se convocaron pruebas selectivas en el marco del proceso de reducción de la temporalidad para el ingreso en el Cuerpo gestión de la Comunidad autónoma, en tanto que concurre un favorecimiento injustificado para los temporales o los interinos que es contrario al principio de igualdad al establecerse como mérito la realización de cursos de formación de carácter oficial en materias relacionadas directamente con las funciones del Cuerpo convocado, y esos cursos dificilmente son realizados por un aspirante que no fuera personal temporal o funcionario interino ya que las más de las veces se imparten a los sujetos que reunan esas condiciones. Correcta justificación del sistema selectivo del concurso-oposición. El TSJ Castilla y León estima recurso contencioso-administrativo interpuesto contra Orden de la Administración autonómica por la que se convocaron pruebas selectivas en el marco del proceso de reducción de la temporalidad para el ingreso en el Cuerpo gestión de la Comunidad autónoma, declarando su nulidad. Texto En Valladolid, a trece de julio de dos mil nueve T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD VALLADOLID SENTENCIA: 01712/2009 TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEON Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección: 001 VALLADOLID 65583 C/ ANGUSTIAS S/N Número de Identificación Único: 47186 33 3 2006 0101333
Página 2 de 7 PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000567 /2006 Sobre FUNCION PUBLICA De CS-CSIF Representante: ESTEBAN VEGA FERNANDEZ Contra - CONSEJERIA DE PRESIDENCIA Representante: LETRADO COMUNIDAD SENTENCIA Nº1712 ILMOS. SRES. MAGISTRADOS D. JESÚS B. REINO MARTÍNEZ D. SANTOS H. DE CASTRO GARCIA D. FELIPE FRESNEDA PLAZA VISTO por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, el recurso contencioso-administrativo nº 567/2006, interpuesto por el Procurador Sr. Donis Ramón, en representación de CSI-CSIF, siendo parte demandada la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada y defendida por Letrado de sus Servicios Jurídicos, impugnándose la Orden PAT/281/2006 por la que se convocaron pruebas selectivas en el marco del proceso de reducción de la temporalidad para el ingreso en el Cuerpo Gestión de la Comunidad Autónoma, y habiéndose seguido el procedimiento jurisdiccional ordinario previsto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 de julio de 1.998. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- La representación procesal de la parte actora interpuso recurso contencioso-administrativo contra resolución expresada en el encabezamiento. SEGUNDO.- Reclamado el expediente administrativo, de conformidad con el artículo 48 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 de julio de 1.998, y una vez que fue remitido este, se dió traslado a la parte recurrente para que formulara la demanda, lo que hizo en término legal, efectuando las alegaciones que se expresan en la fundamentación jurídica de esta resolución. TERCERO.- La representación procesal de la parte demandada contestó a la demanda, alegando la legalidad del acuerdo recurrido. CUARTO.- Las partes solicitaron el recibimiento del juicio a prueba, habiéndose acordado de conformidad con lo solicitado, y practicado la que consta en las actuaciones. QUINTO.- Se formuló por las partes el escrito de conclusiones prevenido en el artículo 62 de la LJCA señalándose para votación y fallo del presente recurso el día 10 de julio de 2009. Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. FELIPE FRESNEDA PLAZA FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO.- Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la impugnación de la Orden PAT/281/2006 por la que se convocaron pruebas selectivas en el marco del proceso de reducción de la temporalidad para el ingreso en el Cuerpo Gestión de la Comunidad Autónoma.
Página 3 de 7 La cuestión planteada en el presente procedimiento es análoga a la que se suscitó en la reciente sentencia de diecinueve de junio de dos mil nueve, recaída en el recurso 566/2006, por ello, sin perjuicio de se puedan efectuar determinados argumentos complementarios, hemos de partir de lo que se expresaba en aquella sentencia. Con la reiterada sentencia se ha de expresar que El sindicato demandante ejercita una pretensión meramente anulatoría del artículo 31.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1998 (en adelante LJCA) contra la Orden de la Consejería de Presidencia y Administración Territorial 280/2006, de 23 de febrero, que convoca pruebas selectivas y en el marco del proceso de reducción de la temporalidad para ingresar en el Cuerpo Administrativo de la Comunidad de Castilla y León; fundamentando la misma en dos motivos que afectan a la totalidad de esa convocatoria y en otros dos dirigidos contra los epígrafes a) y c) de la base 7.2 que contemplan unos méritos. Los primeros son: 1º) infracción de la doctrina contenida en las sentencias 67/1989 y 12/1999 del Tribunal Constitucional debido a que el sistema de concurso-oposición que sigue la Orden indicada no es el de carácter preferente, siendo este último el de la oposición, debiendo ser objeto de un criterio restrictivo la elección de aquella opción -para casos excepcionales y por una sola vez- a fin de ocupar plazas adscritas a puestos desempeñados por funcionarios interinos, sin que en la Orden 280/2006 se haga referencia a la singularidad del proceso de acceso favoreciendo a los funcionarios interinos y sin que concurra una excepcionalidad que sirva de justificación (fundamentos de derecho 4º a 5º de la demanda) y 2º) incumplimiento del Capítulo I del Título III del Acuerdo para la modernización y mejora de la Administración Autonómica de Castilla y León por no haberse realizado un estudio previo de la temporalidad en el empleo y porque no se ha reunido la Comisión de Seguimiento (fundamento de derecho 7º de la demanda). Los segundos son: 1º) favorecimiento injustificado de los funcionarios interinos en lo concerniente al mérito denominado cursos de formación, ya que la valoración de los mismos requiere que guarden una relación directa con las funciones del Cuerpo Administrativo, lo que hace muy difícil, sino imposible, que tales cursos se hubieren podido seguir sin estar vinculado a la Administración como funcionario interino (fundamento de derecho 6º de la demanda), y 2º) el mismo tipo de favorecimiento respecto de otro mérito como es el de servicios efectivos prestados como personal temporal, cuando existe una prohibición expresa de consideración a tales fines de los servicios prestados como funcionario interino en el artículo 15.6 de la Ley autonómica de función pública 7/2005, que deroga tácitamente a la disposición final 1ª de la Ley autonómica de medidas 21/2002 que es la norma que justifica a la Orden de convocatoria ahora recurrida (fundamento de derecho 8º de la demanda). La parte demandada plantea oposición a esos motivos y con tal objetivo expone argumentos de carácter sustantivo dirigidos a enervar o a restar virtualidad a aquellos, haciendo valer un informe de la Dirección General de la Función Pública que acompaña con el escrito de contestación y que transcribe parcialmente en el mismo. SEGUNDO.- El primero de los motivos impugnatorios expuestos no puede prosperar por las siguientes consideraciones: -Frente a las sentencias invocadas por el demandante, las cuales no están referidas propiamente a supuestos de procedimientos de consolidación de empleo y de reducción de la temporalidad en el mismo, existe una sentencia del Tribunal Constitucional y que es la de la Sala 1ª de 2 de junio de 2003 (107/2003) que no opone inconveniente a los procedimientos selectivos convocados en el referido marco, afirmando: "La finalidad de consolidar el empleo público temporal no puede considerarse a priori constitucionalmente ilegítima, ya que pretende conseguir estabilidad en el empleo para quienes llevan un período más o menos prolongado de tiempo desempeñando satisfactoriamente las tareas encomendadas..." (fundamento de derecho 5º). -Las fuentes reguladoras de la referida consolidación de empleo y reducción de su temporalidad estan reseñadas en la exposición de motivos de la Orden PAT 280/2006 y son: la disposición final 1ª de la Ley autonómica de
Página 4 de 7 medidas 21/2002, que autoriza a la Comunidad Autónoma de Castilla y León a promover planes de estabilidad en el empleo; el artículo 20 de la Ley 2/2004 de presupuestos generales del Estado, que autoriza a las Administraciones Públicas a convocar procedimientos selectivos para cubrir plazas y puestos desempeñados interina o temporalmente con anterioridad al 1 de enero de 2004; el Acuerdo para la modernización y mejora de la Administración Autonómica de Castilla y León suscrito el 16 de diciembre de 2002, que en su Título III contempla la posibilidad de procesos de reducción de la temporalidad, y el Decreto autonómico 28/2005, de 21 de abril, que aprueba la oferta de empleo público y autoriza la convocatoria de procedimientos con el fin de reducir la temporalidad. Unos fundamentos normativos similares, aunque en el ámbito de la Administración del Estado, son aceptados como válidos en la sentencia 107/2003 antes citada; estableciendo en uno y otro caso como sistema selectivo el de concurso-oposición respecto del cual el mencionado tribunal no opone objeción alguna desde la perspectiva de los principios sancionados en el artículo 23.2 de la Constitución de 1978. -La disposición final 1ª de la ya mencionada Ley 21/2002 no ha sido derogada tácitamente por la también Ley autonómica funcionarial 7/2005 ya que esta última ni trata ni regula los procedimientos de consolidación de empleo y de reducción del empleo temporal, haciendo únicamente mención a los de consolidación en el supuesto especial previsto en el apartado 4º de la disposición transitoria 2ª y por cierto autorizando los mismos. -La Orden aquí impugnada no establece un procedimiento selectivo de carácter restringido sino abierto y que ello es así lo demuestra el examen de la base 2ª, que se ocupa de establecer los requisitos de los aspirantes, en relación con la base 8ª de la precedente Orden PAT/616/2005, de 10 de mayo, a la que se remite. En consecuencia, no se trata de un sistema selectivo ofertado exclusivamente a quienes tengan la condición de funcionarios interinos. -Y el artículo 41.1 de la Ley 7/2005 prescribe que el acceso se producirá, como norma general, a través del sistema de oposición; lo que demuestra que ese mandato no tiene un carácter absoluto que imponga en todo caso como mecanismo selectivo el de la oposición, máxime en supuestos como el ahora analizado que se regulan por otras normas. Entonces, el sistema selectivo del concurso-oposición está justificado por desarrollarse en el marco de una consolidación de empleo y reducción del empleo temporal y porque las fuentes normativas reguladoras del mismo eligen a ese sistema con el debido respeto a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. TERCERO.- El segundo de los motivos impugnatorios de la demandante requiere para su estudio tener en cuenta los apartados correspondientes del Capítulo I del Titulo III del Acuerdo para la modernización y mejora de la Administración Autonómica de Castilla y León, firmado por la Junta de Castilla León y cuatro sindicatos (uno de los cuales es el actual demandante) el 16 de diciembre de 2002 y publicado en el BOCYL de 18 de febrero 2003. Aquellos apartados prescriben lo siguiente: "1.- Control de la temporalidad: Al objeto de determinar las necesidades de recursos humanos de carácter permanente, se realizará un estudio de la temporalidad en el empleo. Dicho estudio se llevará a cabo por sectores y ámbitos específicos; se dará participación en el mismo a los firmantes del Acuerdo; y estará finalizado en el primer año de su vigencia.; 2.- Estabilidad en el empleo: De acuerdo con los resultados obtenidos en el estudio a que se hace referencia en el apartado anterior, podrán desarrollarse planes de estabilidad, cuyo objetivo será reducir la temporalidad de modo que ésta, al final del período de vigencia del Acuerdo, no supere en términos homogéneos de efectivos el 5% del total del empleo de carácter permanente. Así, bajo la premisa de respetar los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad y de guardar el debido equilibrio de estos principios generales de acceso al empleo público con la adecuada valoración de los servicios prestados por los profesionales que desempeñan o han venido desempeñando sus servicios en la
Página 5 de 7 Administración, se establecerán procesos de selección para la reducción del empleo temporal en los que se utilizará con carácter general el sistema de concurso-oposición.". Ese estudio de temporalidad en el empleo está impuesto por una norma paccionada y como actuación previa al procedimiento de selección convocado para reducir la temporalidad en el empleo y dotar de estabilidad al mismo, y el examen de la exposición de motivos de la Orden PAT 280/2006 y del expediente administrativo parece dejar demostrado que no ha sido realizado para el ámbito al cual pertenece el Cuerpo Administrativo y con la participación de los sindicatos firmantes del expresado acuerdo. Pero dicho eso también habrá que añadir que este motivo impugnatorio tiene como campo más propio y adecuado el de la impugnación de la oferta de empleo público, esto es, el Decreto autonómico 28/2005 que establece las plazas que podrán ser objeto de consolidación de empleo y que es un presupuesto de aquella Orden PAT; sin que ese decreto conste hubiere sido impugnado directamente y en el actual proceso no lo es indirectamente por el sindicato recurrente quien por ello lo ha consentido y debe quedar vinculado por sus prescripciones. En lo que concierne a la denuncia de que no se ha reunido la Comisión de Seguimiento decir que de conformidad con las determinaciones contenidas en el Capítulo III del Título I del acuerdo suscrito el 16 de diciembre 2002 ese órgano tiene unos cometidos de interpretación y vigilancia del cumplimiento del acuerdo, también de desarrollo de materias previstas expresamente; siendo esas tareas de carácter general y que no imponen la necesaria concurrencia de la mencionada comisión para realizar estudios de temporalidad en el empleo por sectores específicos los cuales y según el Capítulo I del Título III se encomiendan propiamente a la Administración (ya que dispone de los datos precisos y de más fuentes de información) si bien con la concurrencia de los sindicatos firmantes. CUARTO.- El tercer motivo impugnatorio ataca el mérito previsto en la letra c) de la base 7.2 (fase de concurso) de la Orden de convocatoria ahora impugnada y cuyo tenor literal es el siguiente: "Por cursos de formación de carácter oficial en materias relacionadas directamente con las funciones del Cuerpo convocado, siempre que su duración sea al menos de 25 horas, 0,10 puntos por cada uno con un máximo de 1 puntos". Un mérito de configuración semejante y para el supuesto de un concurso-oposición convocado en el marco de un procedimiento de consolidación de empleo ha sido analizado por la sentencia de la Sala 3ª y Sección 7ª de Tribunal Supremo de 8 de junio de 2005, la cual y en el fundamento de derecho 11º razona sobre mismo lo siguiente: " En la valoración de los cursos de formación se exige que guarden relación directa con las tareas propias de conjunto de puestos de trabajo que puedan ser desempeñados por los funcionarios de carrera de los Cuerpos y especialidades a los que optan. Al calificar de directa la relación que se exige entre los cursos y las plazas a que se opta es muy difícil, sino imposible, que se hayan podido realizar sin estar vinculado a la Administración, por lo que se está favoreciendo a los funcionarios interinos". De acuerdo con ese tratamiento jurisprudencial y por mucho que quiera suavizar la parte demandada las exigencias del mérito afirmando que esos cursos no son únicamente los de la Administración convocante, ni siquiera los de las Administraciones Públicas, sino los de carácter oficial y sin mayores restricciones, debiendo su contenido guardar relación directa con las funciones generalistas del Cuerpo Administrativo, criterio interpretativo que está por ver si será asumido por el Tribunal del concurso-oposición en tanto que órgano soberano del procedimiento selectivo; lo cierto es que se presenta muy difícil la posibilidad de realización de uno de esos cursos por un aspirante que no fuera personal temporal o funcionario interino ya que las más de las veces se imparten a los sujetos que reúnan esas condiciones. Desde esta perspectiva concurre un favorecimiento injustificado para los temporales o los interinos que es contrario al principio de igualdad en el acceso al empleo público sancionado en el artículo 23.2 de la Constitución de 1978.
Página 6 de 7 Entonces, este motivo impugnatorio deberá ser acogido y el particular de la Orden PAT con el que el mismo guarda relación debe quedar incluido en la previsión del artículo 62.1.a) de la Ley de Régimen y Procedimiento 30/1992. QUINTO.- Ya entrando en el examen del último motivo que sustenta la pretensión, el cual consiste en una censura al mérito recogido en el epígrafe a) de la base 7.2 de la Orden recurrida, corregido en su relación original en el BOCYL de 1 de marzo de 2006, su formulación es como sigue: "Los servicios efectivos prestados como personal temporal en puestos de trabajo con funciones iguales o equivalentes a las del Cuerpo Administrativo de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, a 0,05 puntos por cada mes completo de servicios hasta un máximo de 6 puntos". Este mérito no puede contravenir la prohibición sancionada en el artículo 15.6 de la Ley funcionarial autonómica 7/2005 -que veda el considerar como mérito especial para acceder a condición de funcionario a los servicios en calidad de personal interino- porque el procedimiento de concurso-oposición ahora recurrido no tiene como fuente reguladora de primer grado a esa ley sino a las normas reseñadas más atrás que permiten valorar, entre otros, a la prestación de servicios en calidad de personal interino o laboral temporal. Por otro lado, esta valoración no se reputa como inconstitucional por la sentencia 107/2003 (fundamento de derecho 5º) que establece como parámetros para enjuiciar la conformidad con el ya referido artículo 23.2 que: obedezca a unas circunstancias susceptibles de ser consideradas razonables y no arbitrarias y que la valoración cuantitativa prevista en las bases de la convocatoria no fuere desproporcionada. En relación con esos parámetros y su aplicación al supuesto de este litigio, esta Sala considera lógico o correcto que los servicios como funcionario interino se ponderen positivamente porque es razonable tener en cuenta una experiencia que existe en un aspirante y que denota un conocimiento de las funciones asignadas al Cuerpo al cual pretende acceder o de unas equivalentes a las mismas, lo que a la postre constituye un haber positivo en su preparación y aptitud; por otra parte y una vez examinado el contenido de la base 7.5 de la Orden de convocatoria, la valoración de este mérito no es de carácter determinante o definitiva para la consecución de la calificación final, pues en esa base la nota de la oposición llega hasta el 70% del total y la correspondiente a los méritos sólo alcanza el 30%. Entonces, el favorecimiento a los funcionarios interinos respeta las exigencias constitucionales y cuenta a su favor con un fundamento normativo actualmente vigente. SEXTO.- Se ha llegado a la solución anterior sobre la valoración de méritos por prestación de servicios como interinos, partiendo de las propias alegaciones de la parte recurrente con las que la Sala siempre ha de ser congruente, sin perjuicio de las facultades de oficio que le corresponden conforme al artículo 33 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, y considerando que con el favorecimiento que se ha producido por la prestación de servicios interinos en este caso no se aprecia que haya existido supraponderación -frente a lo que puede ocurrir en otras convocatorias-, que haga ilusorio el derecho de acceso de otros aspirantes u omita otros méritos que necesariamente debieran ser acogidos, al tratarse de una valoración de 0,05 por cada mes completo de servicios, con un máximo de 6, lo que en el conjunto de la valoración posible en la globalidad de las pruebas selectivas puede entenderse adecuado de conformidad con la doctrina que dimana de la sentencias del Tribunal Supremo de 31 de mayo de 2005 y 8 de junio de 2.005, de las que, como ya se ha expresado anteriormente, se desprende que cabe una valoración de los servicios prestados en régimen de interinidad, si bien no de una forma desproporcionada que haga inviable la ponderación de otros méritos, lo cual en dicho caso sería contrario a la doctrina que deriva del artículo 23.2 CE. Por ello, como ya se expresaba en la sentencia de 19 de junio de 2.009, en una consideración de conjunto de las pruebas, la introducción en la hipótesis analizada del expresado mérito no puede entenderse desproporcionada, teniendo en cuenta, además que nada se ha alegado sobre la omisión de la valoración de otros posibles méritos.
Página 7 de 7 A tenor de los razonamientos precedentes se impone una sentencia parcialmente estimatoria, acogiendo el motivo impugnatorio desarrollado en el precedente apartado 4, y desestimando los demás motivos. SEPTIMO.- En cuanto a las costas, no se aprecian mala fe o temeridad para su imposición a alguna de las partes, de conformidad con el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, en reguladora de esta Jurisdicción. Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, F A L L O Que debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de la parte actora, contra el acuerdo expresado en el encabezamiento y primer fundamento de Derecho de esta resolución, anulando dicho acuerdo por ser disconforme con el ordenamiento jurídico el mérito recogido en la letra c) de su base 7.2, desestimando los demás motivos de impugnación, todo ello sin imposición de costas a ninguna de las partes. Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.