MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y SANEAMIENTO VICE MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICAS Y REGULACIÓN EN VIVIENDA Y URBANISMO DIRECCIÓN DE ORDENAMIENTO E INTEGRACIÓN DE CENTROS POBLADOS MARCO CONCEPTUAL PARA EL ORDENAMIENTO E INTEGRACIÓN DE CENTROS POBLADOS URBANOS Y RURALES EN EL TERRITORIO NACIONAL INSTITUTO TERRAMAR Octubre de 2015, Lima Perú
CONTENIDO CONTENIDO... 1 INTRODUCCIÓN... 3 1.0 MARCO DE REFERENCIA... 4 1. 1 Territorio.... 4 1.2. Centro poblado... 5 1.3. Ocupación del territorio... 8 1.4. Uso del territorio... 8 1.5. Dominio del territorio... 9 1.6. Desarrollo territorial... 10 1.7. Ordenamiento territorial... 12 1.8. Acondicionamiento territorial... 14 1.9. Ordenamiento ambiental... 16 1.10. Ordenamiento urbano y rural... 18 1.11. Zonificación Ecológica y Económica... 18 1.12. Integración... 19 2. MARCO TEORICO... 21 2.1 Teorías de la localización... 21 2.2 Teorías del crecimiento económico... 24 2.3 Teorías del desarrollo espacial... 26 3.0 MARCO HISTORICO... 30 3.1 Período incaico: Desarrollo autónomo de la sociedad incaica... 31 3.2 Período 1532-1821: Dependencia colonial de la metrópoli hispánica... 38 3.3 Período 1821-1914: Dependencia comercial financiera... 42 3.4 Período 1914 1950: Dependencia productivo exportadora... 45 3.5 Período 1950 1968: Dependencia industrial... 48 3.6 Período 1968 1993... 49 4.0 MARCO CONTEXTUAL... 57 4.1 Población Nacional... 57 4.2 Centros poblados y población nacional... 68 4.3 Actividades Económicas... 77 1
4.4 Flujos de población y de mercancías... 84 5.0 ORDENAMIENTO E INTEGRACION DE CENTROS POBLADOS URBANOS Y RURALES... 96 5.1. La Ley: Urbanismo y sistema de centros poblados... 96 5.2. Desequilibrios territoriales... 99 5.3 Sistema de centros poblados y niveles espaciales... 101 5.4 Nivel intraurbano: el territorio de los centros poblados... 102 5.5 Nivel interurbano: los centros poblados en el territorio... 103 5.6 Ordenamiento e integración de centros poblados urbanos y rurales, OICP... 106 5.7 El OGEI, el ordenamiento y el desarrollo territorial... 109 REFERENCIAS... 111 2
INTRODUCCIÓN La Ley Nº 30156, en adelante la Ley, que define la naturaleza jurídica y regula el ámbito de competencia, la rectoría, las funciones y la estructura orgánica básica del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento; y sus relaciones con otras entidades, establece en su Artículo 4, Finalidad, que El Ministerio, en adelante el MVCS, tiene por finalidad normar y promover el ordenamiento, mejoramiento, protección e integración de los centros poblados, urbanos y rurales, como sistema sostenible en el territorio nacional. Asimismo, considera que una de las seis (6) materias bajo su ámbito de competencia es Urbanismo y Desarrollo Urbano. Complementariamente, la Ley, establece de manera expresa en el inciso 4 del Artículo 8, que una de las funciones generales del MVCS, es el Dictar normas y lineamientos rectores para el ordenamiento e integración de los centros poblados urbanos y rurales a nivel nacional,. A partir de lo establecido en la Ley, la Dirección de Ordenamiento e Integración de Centros Poblados de la Dirección General de Políticas y Regulación en Vivienda y Urbanismo encarga al Instituto Terramar el servicio de consultoría que tiene como objetivo el: - Definir un marco conceptual que permita argumentar la sustentación y modalidades de ejecución de los procesos de ordenamiento e integración de los centros poblados urbanos y rurales en el territorio nacional. Objetivo que según propuesta formulada por el Instituto Terramar, a partir de los Términos de Referencia establecidos por la Dirección antes mencionada, se prevé alcanzar mediante una reseña breve de conceptos, teorías, antecedentes y situación espacial relacionados con el ordenamiento e integración de los centros poblados en el territorio nacional de la siguiente manera: - Marco de referencia: Identificación y selección de conceptos o definiciones básicos que se pudieran aplicar al Ordenamiento e Integración de los Centros Poblados, OICP como la posible articulación de los mismos - Marco teórico: Sucinta presentación de teorías acerca de la localización de centros poblados como del desarrollo económico territorial - Marco histórico: Presentación de esquemas comentados de la evolución de la ocupación del espacio físico territorial con carácter permanente por parte de la sociedad nacional con fines residenciales y económicos - Marco contextual: Análisis situacional de la distribución poblacional en centros poblados y de estos en el territorio nacional - Subsistema OICP: Presentación de bases argumentales del Subsistema OICP 3
1.0 MARCO DE REFERENCIA Con el propósito de comprender, planificar y gestionar los procesos de ordenamiento e integración de los centros poblados urbanos y rurales, se da inicio al presente servicio de consultoría identificando, seleccionando y comentando aquellos conceptos o definiciones e instrumentos que pudieran ser relevantes para dichos procesos. En lo concerniente a los comentarios sobre probables relaciones de dependencia y/o de complementariedad entre los mismos, esto se aborda en el Alcance 5, apartado 5.7. Son doce (12), según el Instituto Terramar, los conceptos, definiciones e instrumentos identificados y seleccionados a partir de la base legal nacional existente como de la revisión de literatura técnica relacionada con los procesos mencionados: Territorio, Centro poblado, Ocupación del territorio, Uso del territorio, Dominio del territorio, Desarrollo territorial, Ordenamiento territorial, Acondicionamiento territorial, Ordenamiento ambiental, Ordenamiento urbano y rural, Zonificación Ecológica Económica, Integración. A continuación, comentarios de los mismos: 1. 1 Territorio. El artículo 54º de la Constitución Política del Perú establece que el territorio Comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo y el espacio aéreo que lo cubre. Por otro lado, el Reglamento de la Ley Nº 26839, Ley sobre Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica, aprobado por Decreto Supremo Nº 068-2001-PCM, en su Artículo 87º, Glosario de Términos, define al territorio como el espacio geográfico vinculado a un grupo social, que resulta a partir de los espacios proyectados por los grupos sociales a través de las redes, circuitos y flujos. Más recientemente, el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano aprobado mediante Decreto Supremo Nº 004-2011- VIVIENDA, establece en su Anexo 2, Glosario de Términos, que el territorio es la Base física, sociocultural, económica, política, dinámica y heterogénea, formada por las áreas urbanas y rurales, e integrante interactiva del sistema ambiental. Estructuralmente el territorio está conformado por el suelo, subsuelo y sobresuelo. El concepto de Territorio ha ido evolucionando con el tiempo y de acuerdo a las circunstancias en que se formula. Inicialmente, se asociaba al espacio físico o superficie territorial, sin embargo, a partir de la década de los ochenta del siglo pasado se acerca más a lo establecido por el Artículo 87 antes mencionado. El Territorio según Raffestin (1983) es el producto que resulta a partir de los espacios proyectados por los grupos sociales a través de las redes, circuitos y flujos. El territorio se apoya en los espacios, pero no son términos equivalentes. El territorio es generado a partir de los espacios y es el resultado de la acción de los distintos agentes, desde el Estado al individuo, pasando por organizaciones pequeñas o grandes. En la apropiación y transformación del 4
espacio, los distintos agentes territorializan y producen el territorio. (Manual de ZEE, 1998, pág.13) El Documento Bases conceptuales y metodológicas para la elaboración de la Guía Nacional de Ordenamiento Territorial, considera, en un sentido similar al anterior, que Desde una perspectiva amplia, vinculada al desarrollo, el territorio puede verse como un conjunto de relaciones dinámicas entre personas, y entre éstas y la naturaleza, en un espacio geográfico y un tiempo determinado. Dichas relaciones están definidas por los procesos históricos y las características políticas, socioeconómicas, culturales y biofísicas existentes. En tal sentido, el territorio es un espacio geográfico al cual se le añade una dimensión política, jurisdiccional y cultural. El territorio es considerado así como un producto social e histórico, dotado de una determinada base de recursos naturales, de ciertas formas de producción, consumo e intercambio; y de una red de instituciones y formas de organización que dan cohesión al resto de elementos. Eso hace que tengan que ver con las interrelaciones entre personas y con su identidad comunitaria (Bases conceptuales, 2006, Pág.13) En una concepción amplia, vinculada al desarrollo, el territorio es visto no solamente como el recipiente pasivo de los recursos de una colectividad, sino como el conjunto organizado y complejo de sus potencialidades naturales, humanas e institucionales, y de los sistemas de asentamiento y localización poblacional (redes urbano-rurales). Más ampliamente, el territorio se constituye en un espacio en el que convergen y se enlazan los intereses, la identidad y cultura de una comunidad. Por esta trama social, histórica y cultural que caracteriza a los territorios, éstos pueden jugar un papel activo como agentes de desarrollo. (Cuadernos PNUD, Pág. 8) 1.2. Centro poblado Definición en la que se encuentra un mayor nivel de coincidencia, ya sea en materia censal, de demarcación territorial y de acondicionamiento territorial. Estas dos últimas consideradas tanto en el Reglamento de la Ley Nº 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial aprobado mediante Decreto Supremo Nº 019-2003-PCM como en el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano aprobado mediante Decreto Supremo Nº 004-2011-VIVIENDA, Anexo 2, Glosario de Términos: - Centro poblado: Es todo lugar del territorio nacional rural o urbano, identificado mediante un nombre y habitado con ánimo de permanencia. Sus habitantes se encuentran vinculados por intereses comunes de carácter económico, social, cultural e histórico. Dichos centros poblados pueden acceder, según sus atributos, a categorías como: caserío, pueblo, villa, ciudad y metrópoli. 5
El Glosario del Reglamento de Acondicionamiento Territorial, complementa la definición anterior con lo siguiente: - Centro poblado urbano. Aquellos que tienen como mínimo cien viviendas agrupadas contiguamente, formando manzanas y calles, por lo general, están conformados por uno o más núcleos urbanos. Cuando cuentan con más de cinco mil habitantes se les denomina ciudad, cumple una función urbana en la organización del territorio y goza de un equipamiento urbano básico. Comprende las ciudades mayores, intermedias y menores. - Centro poblado rural. Aquellos lugares que no tienen cien viviendas agrupadas contiguamente o teniendo más de cien viviendas éstas se encuentran dispersas o diseminadas sin formar bloques o núcleos. En el Cuadro Nº 01, se presentan las Categorías de Centros Poblados consideradas en el Artículo 9 del Reglamento de la Ley Nº 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial: caserío, pueblo, villa, ciudad y metrópoli. A estas categorías, se le suma la de población dispersa definida en su Artículo 4, inciso p) 6
CUADRO Nª 01 CATEGORÍA DE CENTROS POBLADOS METRÓPOLI CIUDAD Su población comprende a más de 500 001 habitantes. Es requisito contar con el Plan de Acondicionamiento Plan de Desarrollo Metropolitano Las ciudades se clasifican en ciudades menores, intermedias y mayores. Su población comprenderá entre 5 001 y 500 000 habitantes. Es requisito contar con el Plan de Acondicionamiento Territorial y los Planes Urbanos según corresponda. VILLA Población concentrada entre 2 501 y 5 000 habitantes Viviendas agrupadas en forma contigua y continuada con una disposición tal que se conformen calles y una plaza céntrica, de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Urbano Servicios de Educación: infraestructura, equipamiento y personal para los niveles de primaria completo y los tres primeros grados de secundaria. Servicios de salud: infraestructura, equipamiento y personal de un Centro de Salud Otros servicios de acuerdo con los requerimientos planteados en el Plan Urbano aprobado por la Municipalidad Provincial Servicios de correo, telefonía pública, entre otros Desempeñar función de servicios de apoyo a la producción localizada en su área de influencia y función complementaria a los centros poblados del distrito al que pertenece. Plan de Ordenamiento Urbano aprobado por la Municipalidad Provincial PUEBLO CASERÍO Población dispersa Población concentrada entre 1 001 y 2 500 habitantes Población concentrada entre 151 y 1 000 habitantes Viviendas ubicadas en forma contigua y continuada, con una disposición tal que conforman calles y una plaza céntrica Viviendas ubicadas en forma continua o dispersa parcialmente Servicios de Educación: infraestructura, equipamiento y personal para el nivel de primaria completo. Servicios de salud: infraestructura, equipamiento y personal de un puesto de Salud Centro educativo en funcionamiento Local comunal de uso múltiple Un local comunal de uso múltiple Son poblaciones con menos de 150 habitantes, cuyos asentamientos se encuentran en proceso de cohesión y/o consolidación territorial. Fuente: Reglamento de la Ley Nº 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial, Decreto Supremo Nº 019-2003-PCM, Artículo 9º 7
1.3. Ocupación del territorio Según lo mencionado en el apartado 1.1, Territorio, para que el espacio se constituya en territorio tiene que ser ocupado por la sociedad o grupos sociales. Según el Manual de ZEE (1998, Pág. 16) el concepto de ocupación del territorio se emplea en el sentido que la sociedad humana toma en posesión significativas extensiones del espacio físico con carácter permanente; es decir, se apropia del territorio y, según los modos de ocuparlo, establece su territorialidad. Esto tiene relación con los siguientes aspectos: a) Que la población humana ocupa el territorio por medio de sus organizaciones económicas, culturales y políticas, es decir, como sociedad. b) Que la ocupación tiene sentido económico y residencial; se sustenta en el valor de uso que la sociedad asigna a los recursos naturales con fines de producción o de residencia. En este sentido, los propósitos económicos del aprovechamiento de los recursos naturales son inherentes a los modos de ocupación productiva del territorio, en complementariedad con los modos de ocupación residencial, conformando la unidad natural-económica-cultural del espacio físico territorial. Concepto que también se recoge en el Artículo 87º del Glosario de Términos del Reglamento de la Ley Nº 26839, Ley sobre Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 068-2001-PCM. 1.4. Uso del territorio La ocupación del territorio, concepto antes comentado, tiene cuando menos un propósito central, usarlo o utilizarlo. Al respecto, el Manual de ZEE (1998, Pág. 16) lo define de la siguiente manera: Decimos uso, en el sentido que la sociedad humana emplea el territorio, es decir, emplea sus recursos naturales, disfruta de éste, tanto en términos funcionales como fruiccionales. El uso continuado y habitual del espacio físico territorial, deriva en una práctica consagrada socialmente que condiciona determinados hábitos en el comportamiento humano. El uso que la sociedad hace del territorio, imprime a éste un valor, según el interés y la práctica social sobre el lugar, a saber: a) El uso extractivo y reproductivo de los recursos naturales imprime un valor económico al territorio por su capacidad de aportar bienes de consumo intermedio y final, como soporte de otras actividades de la sociedad. (Por ejemplo: la extracción de madera, la caza, la recolección, la agricultura, entre otros) 8
b) El uso locacional del territorio, tanto para la producción de bienes como para los servicios y de residencia, imprime al territorio un valor económico por su capacidad de aportar bienes de consumo intermedio y final, como soporte de otras actividades de la sociedad (Por ejemplo: el uso para la vivienda, para la industria o para la actividad comercial). c) El uso del territorio para canalizar los flujos de factores, bienes, servicios, personas, etc., es una valorización de los recursos naturales en términos de relación o comunicación. (Por ejemplo; el uso para la construcción de carreteras, puertos, aeropuertos, así como para el transporte de productos o pasajeros en sus diferentes modos). d) El uso asigna un carácter utilitario al territorio, según los valores de uso que la sociedad asigna a sus diferentes ámbitos. Tiene además un valor de cambio, según los procesos de transformar el territorio natural en un bien económico, y esto le asigna un carácter mercantil y especulativo. e) Tanto el valor de uso productivo y residencial, como el valor de cambio, originados por la transformación del territorio, dan lugar a los sistemas normativos y legales que tienden a consagrar socialmente la legitimidad de la ocupación y uso del territorio. Un sentido similar, le da el Articulo 87 del Reglamento de la Ley sobre conservación y aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica: El proceso mediante el cual la sociedad emplea territorio, es decir emplea sus recursos naturales y disfruta de estos. Concepto que a decir del Documento Bases conceptuales y metodológicas para la elaboración de la Guía nacional de ordenamiento territorial se complementa con el siguiente comentario: A pesar de cierta ambigüedad en las leyes, se podría decir que se ocupa el espacio físico del territorio y se usan los recursos adheridos a éste. (Bases conceptuales, 2006, Pág.21) 1.5. Dominio del territorio La ocupación y uso del territorio se efectúa en función de que se detenta cierta capacidad de usar y disponer de lo suyo, es decir, dominio. El Manual de ZEE (1998, Pág. 16) lo conceptualiza de la siguiente manera: Se trata del uso estratégico del territorio para ejercer dominio y control sobre sus ámbitos. Es una valoración política de las condiciones de ubicación, accesibilidad, etc., que integran en uno sólo los propósitos de ocupación y uso del territorio. Es el poder que ejerce la sociedad desde sus lugares de ocupación física, hasta un entorno más amplio, sobre el cual define sus derechos, por ejemplo, el del pleno aprovechamiento de sus recursos, en las condiciones y oportunidades 9
que convenga a sus intereses. De acuerdo con lo expuesto, el dominio territorial comprende dos ámbitos: a) Un ámbito interior que corresponde al territorio que la sociedad ocupa y usa de modo permanente y en el que los recursos económicos y de habitabilidad son aprovechados propiciando significativas transformaciones en el medio. b) Un ámbito exterior que rodea el anterior, sobre el cual influye la práctica social o las expectativas a futuro, de ocupar y usar sus recursos. Estos dos ámbitos que configuran la unidad de dominio territorial, conforman en el espacio físico territorial un sistema jerarquizado de dominios, valorando los recursos naturales, de habitabilidad y de comunicación que caracterizan al espacio físico territorial. 1.6. Desarrollo territorial Sobre este concepto no se ha identificado norma nacional alguna en la que se recoja de manera explícita como una meta u objetivo estratégico. Lo más cercano, son consideraciones documentales tales como una publicación de CEPLAN y otra del entonces Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social - por desarrollo territorial se debe entender el proceso de desarrollo armónico de los espacios regionales-nacionales como resultado tanto de su integración interna, como su integración geoeconómica y geopolítica, con la región latinoamericana y el mundo globalizado.(documento de trabajo 2011, Pág.26) - un proceso de transformación productiva e institucional, en un espacio local determinado, gestionando de manera concertada por el Estado, la comunidad y la empresa privada en una jurisdicción definida cuyo fin es reducir la pobreza, en especial la rural (Desarrollo territorial, 2005, Pág. 10) A nivel internacional, el desarrollo territorial se considera como un fin último, mejorar la calidad de vida de la comunidad que habita un territorio específico, en otros casos, como un proceso de articulación y gestión de actores; esto último, fundamentalmente en el ámbito rural. - El desarrollo territorial es un proceso orientado y por lo tanto un proyecto- con el objetivo de mejorar la calidad de vida de la comunidad que habita un territorio específico. Mejorar la calidad de vida, como actividad liberadora, incluye la cobertura de necesidades básicas, el aumento de capacidades endógenas y la creación de valor en el territorio. Este proceso involucra transformaciones estructurales en las 10
dimensiones política, económica, social, cultural y ambiental, pero estas transformaciones, sus características y grado, dependen del territorio específico a considerar. Esto supone un profundo reconocimiento de las diferencias y de los múltiples modos de desarrollo y, por lo tanto, un abordaje ético. Un proceso de desarrollo territorial es sustentable, equitativo e instituyente en todas las dimensiones mencionadas. Involucra, a su vez, el control democrático de los recursos y su gestión (recursos en sentido amplio, considerando recursos naturales, económicos, financieros, humanos, culturales e institucionales. Considera al conflicto como parte de cualquier proceso humano y logra gestionarlo. Incorpora innovación pero recuperando tradiciones (Uruguay, El futuro diferente, 2014,) - El desarrollo territorial es un proceso dinámico y complejo, si se tiene en cuenta que sus componentes (naturales, económicos, culturales, políticos, sociales, tecnológicos, etc.) se transforman permanentemente y transcurren en el territorio de manera interrelacionada, por lo cual los efectos de desarrollo emergen de la compleja y continua interacción y sinergia, entre dichos elementos, el balance de tales interrelaciones es el que da lugar a la calidad de vida propia de cada espacio. En tal sentido, es importante tener presente que en última instancia el gestor y sujeto del desarrollo es el hombre por acción u omisión, y de él depende la evolución de las condiciones de desarrollo..al tener el desarrollo territorial como foco la satisfacción de las condiciones de vida el ser humano, la planificación y gestión requiere responder a un proceso de construcción social que implica la participación activa de los actores y organizaciones del territorio, con el fin de que se constituyan en autogestores de su desarrollo (DNP, 2013, Pág,3) - El enfoque territorial del desarrollo rural se está consolidando como una de las más importantes orientaciones de políticas y programas para las áreas rurales de América Latina. Las principales organizaciones internacionales como FAO, BID, Banco Mundial, FIDA, IICA y gran parte de los gobiernos nacionales está, reorientando sus intervenciones hacia una visión más integrada de la dinámica del medio rural, expresada en la idea de desarrollo territorial rural. (Desarrollo Territorial Rural, 2007. Pág. i) - El Proyecto de Desarrollo Regional, lanzado por la Oficina Regional de la FAO para América Latina y Caribe, estaba fundamentado en torno a la construcción y puesta en marcha de formas de articulación local de ideas, proyectos, programas y políticas que ya existen en un determinado territorio. El objetivo central era contribuir para la promoción del desarrollo regional sostenible mediante la facilitación de vínculos entre distintos actores, generación de capacidades y promoción de proyectos territoriales (Desarrollo Territorial Rural, 2007. Pág. 18). 11
- Definimos el Desarrollo Territorial Rural como un proceso de transformación productiva e institucional en un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural. La transformación productiva tiene el propósito de articular competitiva y sustentablemente a la economía del territorio a mercados dinámicos. El desarrollo institucional tiene los propósitos de estimular y facilitar la interacción y la concertación de los actores locales entre sí y entre ellos y los agentes externos relevantes, y de incrementar las oportunidades para que la población pobre participe del proceso y sus beneficios (Desarrollo Territorial Rural, 2007. Pág. 4) - el proceso a través del cual los territorios habitados por las sociedades humanas son progresivamente transformados. Se trata no solo de componentes físicos (infraestructura, paisajes y paisajes urbanos, etc.), sino también la estructura territorial o modelo de asentamiento, es decir, la distribución geográfica de la población y las actividades humanas, en particular, el tamaño y las relaciones entre las ciudades (CEMAT; 2007) 1.7. Ordenamiento territorial Concepto que muchos expertos internacionales consideran que es uno de los términos más complejos y polisémicos (pluralidad de significados), que muchas veces se emplea de una forma multifacética y a veces de manera equivoca. Algunos investigadores ubican su origen en la década del 30 del siglo pasado en los Estados Unidos de Norteamérica de manera coincidente con la Gran Depresión con la puesta en marcha del Plan integrado de gestión del Valle de Tennessee. Sin embargo, otros consideran que es en Francia donde aparece después de la II Guerra Mundial (1945-1948) con un enfoque centrado en la planificación económica y en la corrección de los desequilibrios regionales. El territorio pasó a ser el centro de atención y dio lugar a la acuñación del término aménagement du territoire, pasando de simple técnica administrativa para la promoción de la descentralización industrial a modelo espacial al servicio de la planificación económica nacional. A nivel de Unión Europea, desde su constitución en 1957, trazó su línea directriz en lo territorial, la cual se reforzó en 1983 mediante la Comisión Europea de Ordenación del Territorio (CEOT) y la aprobación de la Carta Europea de Ordenación del Territorio que propuso como concepto del ordenamiento territorial la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad cuyos objetivos fundamentales son el desarrollo socioeconómico y equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestión responsable de los recursos naturales, la protección del medio ambiente y, por último, la utilización racional del territorio. 12
Dicho texto señala que el ordenamiento del territorio ha de ser democrático, es decir, con participación de los ciudadanos, global, es decir, coordinadora e integradora de políticas sectoriales, funcional en el sentido de adaptación a las diferentes conciencias regionales y prospectiva lo que significa que ha de tomar en consideración las tendencias y evolución a largo plazo de los aspectos económicos, sociales, culturales y ambientales que inciden en el territorio (Orea, 1993, Pág.2) En el Perú, normativamente el concepto ordenamiento territorial aparece tangencialmente en el año 1977 en la Ley Nº 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales. Posteriormente, en la Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente se definen, en su Artículo 20, los objetivos de la planificación y el ordenamiento territorial de la siguiente manera: La planificación y el ordenamiento territorial tienen por finalidad complementar la planificación económica, social y ambiental con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su conservación y aprovechamiento sostenible. Tiene los siguientes objetivos: a) Orientar la formulación, aprobación y aplicación de políticas nacionales, sectoriales, regionales y locales en materia de gestión ambiental y uso sostenible de los recursos naturales y la ocupación ordenada del territorio, en concordancia con las características y potencialidades de los ecosistemas, la conservación del ambiente, la preservación del patrimonio cultural y el bienestar de la población. b) Apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades correspondientes para conducir la gestión de los espacios y los recursos naturales de su jurisdicción, promoviendo la participación ciudadana y fortaleciendo a las organizaciones de la sociedad civil involucradas en dicha tarea. c) Proveer información técnica y el marco referencial para la toma de decisiones sobre la ocupación del territorio y el aprovechamiento de los recursos naturales; así como orientar, promover y potenciar la inversión pública y privada, sobre la base del principio de sostenibilidad. d) Contribuir a consolidar e impulsar los procesos de concertación entre el estado y los diferentes actores económicos y sociales. Sobre la ocupación y el uso adecuado del territorio y el aprovechamiento de los recursos naturales, previniendo conflictos ambientales. e) Promover la protección, recuperación y/o rehabilitación de los ecosistemas degradados y frágiles. 13
f) Fomentar el desarrollo de tecnologías limpias y responsabilidad social. A pesar de lo anterior, el concepto ordenamiento territorial se ha convertido, en la práctica, en un término polisémico como se ha mencionado al inicio de este apartado, al punto, que en el Congreso de la República se han presentado múltiples Proyectos de Ley que postulan esclarecer el concepto de manera operacional, ordenar el marco normativo legal vigente y asignar institucionalmente el manejo operativo del mismo. Esto debido fundamentalmente al momento en que se aplica el inciso a), la orientación es anterior o posterior a que cada sector defina y proponga sus políticas, en tanto en cuanto el ordenamiento territorial es un instrumento encaminado a integrar las políticas sectoriales y no al revés. 1.8. Acondicionamiento territorial Concepto que aparece como una política expresa en el Plan del Perú 1971 1975 Volumen I. Política que forma parte, a su vez, de la Política de Desarrollo Regional y se traduce en objetivos de Acondicionamiento Territorial, mediante zonas de acción concentrada (zonas de ventajas comparativas, zonas de alto desarrollo relativo, zonas de saturación poblacional, zonas de frontera económica, zona metropolitana, resto del país). Documento orientador que aparentemente respondería a la conceptualización francesa del ordenamiento territorial formulada después de la II Guerra Mundial como se ha visto en el apartado 1.7, incluso, su denominación es una traducción del aménagement du territoire. Posteriormente la Ley Nº 23853, Ley Orgánica de Municipalidades le asigna a las municipalidades la función Acondicionamiento territorial bajo un enfoque de planeamiento urbano: - Artículo 64º. Los documentos normativos de las acciones de acondicionamiento territorial en cada municipio son los planes urbanos respectivos que, en lo correspondiente al uso de tierras y a la regulación de las áreas urbanas.. Artículo que luego es desarrollado en el Reglamento de Acondicionamiento y Desarrollo Urbano aprobado mediante Decreto Supremo Nº 027-2003- VIVIENDA. El Artículo 4 de este Reglamento, caracteriza al acondicionamiento y desarrollo urbano como instrumento de planificación vinculado con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, la distribución equilibrada de la población, y el desarrollo de la inversión pública y privada en los ámbitos urbano y rural. Posteriormente, este Reglamento es derogado en el año 2011 mediante Decreto Supremo Nº 004-2011-VIVIENDA, y sustituido por el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano. En el Artículo 4 del nuevo 14
Reglamento, se define y caracteriza el Plan de Acondicionamiento Territorial de la siguiente manera: - 4.1 El Plan de Acondicionamiento Territorial es el instrumento técnico normativo de planificación física integral en el ámbito provincial que orienta y regula la organización físico-espacial * de las actividades humanas en cuanto a la distribución, jerarquía, roles y funciones de los centros poblados en los ámbitos urbano y rural; la conservación y protección del recurso y patrimonio natural y cultural; el desarrollo de la inversión pública y privada en los ámbitos urbanos y rural del territorio provincial; y, la ocupación y uso planificado del territorio, para lograr el mejoramiento de los niveles y calidad de vida de la población urbana y rural, bajo el enfoque territorial prospectivo, competitivo y de sostenibilidad - 4.2 La Zonificación Ecológica Económica, entre otros estudios, contribuye a la formulación del Plan de Acondicionamiento Territorial. - 4.3. El Plan de Acondicionamiento Territorial constituye el componente físico-espacial del Plan Provincial de Desarrollo Concertado, estableciendo: 1. El modelo físico-espacial para el desarrollo territorial en base a la visión provincial de desarrollo a largo plazo. 2. El marco referencial para la formulación y ejecución de las políticas de desarrollo territorial en materia de competencia municipal. 3. Las estrategias de desarrollo territorial y lineamientos para los planes de desarrollo urbano, a fin de garantizar una adecuada coordinación y articulación de acciones. 4. La política general de uso y ocupación sostenible del suelo provincial. 5. El Sistema Urbano Provincial, a fin de definir los roles y funciones de los centros poblados que conforman el territorio provincial. 6. La organización físico-espacial de las actividades económicas, sociales y político administrativas. 7. Plan de Desarrollo Rural en el ámbito provincial. * En materia territorial, lo físico-espacial hace referencia al espacio donde se ubican o pueden ubicarse las viviendas, las infraestructuras, los servicios y los equipamientos que hacen posible la convivencia del hombre dentro del territorio. Resolución Directoral Nº 011-2015- VIVIENDA/VMVU-DGPRVU, Manual para la Elaboración de Planes de Acondicionamiento Territorial, Glosario. 15
8. La identificación de las áreas de protección ambiental, ecológica y áreas de riesgo para la seguridad física afectadas por fenómenos de origen natural o generado por el hombre, así como la determinación de las medidas especiales de protección, conservación, prevención y reducción de impactos negativos. 9. El programa de inversiones y las oportunidades de negocios, para la atención de requerimientos para el desarrollo de los elementos constitutivos del territorio provincial. 10. Los mecanismos de gestión territorial de las determinaciones adoptadas en el Plan de Acondicionamiento Territorial. 11. Los mecanismos de seguimiento y evaluación de los resultados de la ejecución del Plan de Acondicionamiento Territorial Cabe manifestar desde el año 1985, fecha en la que se promulga el Decreto Supremo Nº 007-85-VC que aprueba el Reglamento del Acondicionamiento Territorial, el Desarrollo Urbano y el Medio Ambiente han transcurrido 30 años. Período en el que, a decir de la Introducción del Manual para la Elaboración de Planes de Acondicionamiento Territorial (M-PAT), Resolución Directoral Nº 011-2015-VIVIENDA/VMVU-DGPRVU, su impacto en la gestión sostenible del territorio no ha sido suficiente. La mayoría de los Gobiernos locales..desconoce su contenido y utilidad práctica lo que ha reducido de facto la actuación de los Gobiernos Locales a los espacios urbanos. 1.9. Ordenamiento ambiental Concepto no establecido de manera expresa con esa denominación, sin embargo, la Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente, establece en su Artículo 19, De la planificación y del ordenamiento territorial ambiental lo siguiente: - 19.1 La planificación sobre el uso del territorio es un proceso de anticipación y toma de decisiones relacionadas con las acciones futuras en el territorio, el cual incluye los instrumentos, criterios e indicadores ambientales que condicionan la asignación de usos territoriales y la ocupación ordenada del territorio. - 19.2. El ordenamiento territorial ambiental es un instrumento que forma parte de la política de ordenamiento territorial. Es un proceso técnico político orientado a la definición de criterios e indicadores ambientales que condicionan la asignación de usos territoriales y la ocupación ordenada del territorio. 16
Como es de verse en el inciso 2 del Artículo 19 el ordenamiento territorial ambiental es un instrumento que forma parte de la política de ordenamiento territorial, es decir, no son sinónimos, sino que el primero contribuye con el segundo Complementariamente, la Ley General del Ambiente establece relación entre ordenamiento territorial ambiental y la descentralización en su Artículo 22 de la siguiente manera: - 22.1 El ordenamiento territorial ambiental es un objetivo de la descentralización en materia de gestión ambiental. En el proceso de descentralización se prioriza la incorporación de la dimensión ambiental en el ordenamiento territorial de las regiones y en las áreas de jurisdicción local, como parte de sus respectivas estrategias de desarrollo sostenible. - 22.2 El Poder Ejecutivo a propuesta de la Autoridad Ambiental Nacional y en coordinación con los niveles descentralizados de gobierno, establece la política nacional en materia de ordenamiento territorial ambiental, la cual constituye referente obligatorio de las políticas públicas en todos los niveles de gobierno. - 22.3 Los gobiernos regionales y locales coordinan sus políticas de ordenamiento territorial, entre sí y con el Gobierno Nacional, considerando las propuestas que el respecto formule la sociedad civil. Concepto que a nivel iberoamericano se asocia con la protección de áreas naturales protegidas: La zonificación del suelo es una estrategia acogida por las políticas ambientales de todos los países de la región, de las cuales la más significativa es la definición de áreas de protección natural. El ordenamiento ambiental establece áreas de tratamiento especial que determina una clasificación a la cual le es asignada, por la vía regulatoria, condiciones especiales para su intervención. Son típicas de ellas la declaración de parques naturales, santuarios de flora y fauna, zonas de protección y preservación forestal, zonas de amortiguamiento, zonas de manejo restringido o especial. Los mapas de áreas de protección definen las posibilidades de desarrollo de actividades económicas, de ocupación o de intervención de cualquier tipo. (Reformas del Estado, Pág. 212) 17
1.10. Ordenamiento urbano y rural Concepto considerado en la Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente, Artículo 23 de la siguiente manera: - 23.1 Corresponde a los gobiernos locales, en el marco de sus funciones y atribuciones, promover, formular y ejecutar planes de ordenamiento urbano y rural, en concordancia con la Política Nacional Ambiental y con las normas urbanísticas nacionales, considerando el crecimiento planificado de las ciudades, así como los diversos usos del espacio de jurisdicción, de conformidad con la legislación vigente, los que son evaluados bajo criterios socioeconómicos y ambientales. - 23.2 Los gobiernos locales deben evitar que actividades o usos incompatibles, por razones ambientales, se desarrollen dentro de una misma zona o en zonas colindantes dentro de sus jurisdicciones. También deben asegurar la preservación y la ampliación de las áreas verdes urbanas y periurbanas de que dispone la población. - 23.3 Las instalaciones destinadas a la fabricación, procesamiento o almacenamiento de sustancias químicas peligrosas o explosivas deben ubicarse en zonas industriales, conforme a los criterios de zonificación aprobados por los gobiernos locales. 1.11. Zonificación Ecológica y Económica El concepto Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) se introduce de manera expresa en el Artículo 11 de la Ley Nº 26821, Ley para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales como apoyo al ordenamiento territorial El Decreto Supremo Nº 087-2004-PCM, aprueba el Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica estableciendo que es un proceso dinámico y flexible para la identificación de diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la evaluación de sus potencialidades y limitaciones con criterios físicos, biológicos, sociales, económicos y culturales. Una vez aprobada la ZEE se convierte en un instrumento técnico y orientador del uso sostenible de un territorio y de sus recursos naturales. El Artículo 3 de la misma norma define que son objetivos de la ZEE los siguientes: a) Conciliar los intereses nacionales de la conservación del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales; b) Orientar la formulación, aprobación y aplicación de políticas nacionales, sectoriales, regionales y locales sobre el uso sostenible de los recursos naturales y del territorio, así como la gestión ambiental en concordancia 18
con las características y potencialidades de los ecosistemas, la conservación del ambiente, y el bienestar de la población; c) Proveer el sustento técnico para la formulación de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, en el ámbito nacional, regional y local; d) Apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades correspondientes para conducir la gestión de los espacios y los recursos naturales de su jurisdicción; e) Proveer información técnica y el marco referencial para promover y orientar la inversión pública y privada; y f) Contribuir a los procesos de concertación entre los diferentes actores sociales sobre la ocupación y uso adecuado del territorio. 1.12. Integración Concepto que implica, según el Diccionario de la Real Academia Española, hacer que algo pase a formar parte de un todo o constituir un todo o completar un todo con las partes que faltaban. Acepciones a las que la Enciclopedia Salvat añade el contribuir a unirse o entrar a formar parte de un todo. Concepto que en la práctica contribuye a generar sinergias e incrementar la complementación entre las partes que forman o podrían ser parte de un todo mayor. En términos generales los procesos de integración, para el caso, de los centros poblados, independientemente de su jerarquía o ámbito en el que se encuentren ubicados, pueden ser vistos, al menos en cuatro dimensiones: física, económica, social y cultural. La física, en la que las infraestructuras (vías de comunicación, energía y telecomunicaciones) son las protagonistas; la económica, mediante la cual incrementan su interconexión e interdependencia en esta materia; la social y cultural, incorporando individuos y grupo sociales a pautas de comportamientos que facilitan la convivencia. A decir del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2009, Una nueva geografía económica, la integración económica significa integrar las zonas rurales con las urbanas. También significa integrar las provincias atrasadas y avanzadas dentro de una nación (Banco Mundial, Pág. xxi) 19
CUADRO Nª 02 NORMATIVIDAD RELACIONADA CON EL ORDENAMIENTO E INTEGRACÓN DE LOS CENTROS POBLADOS URBANOS Y RURALES AÑO NÚMERO NOMBRE ARTICULO MATERIA 1997 Ley Nº 26821, 2001 2003 2004 2005 2008 2009 DS Nº 045-2001-PCM, Ley Nº 27867 Ley Nº 27972 DS Nº 019-2003-PCM DS Nº 027-2003- Vivienda DS, Nº 987-2004-PCM, Ley Nº 28245 DS 08-2005 - PCM Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Ley Orgánica de Municipalidades Reglamento de Ley Nº 27795 Ley Demarcación Organización Territorial Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano 11 1 Zonificación Ecológica y Económica para el uso de los recursos naturales Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental 50 Funciones en materia de población 53 Funciones en materia ambiental y ordenamiento territorial 73 Funciones en materia ambiental y ordenamiento territorial 4 Categorías de centros poblados 4 Plan de Acondicionamiento Territorial Reglamento de ZEE 1 Naturaleza de la ZEE Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental Reglamento de la Ley Nº 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental 6. h Instrumentos de Gestión y Planificación Ambiental 53 Planificación y ordenamiento territorial Ley Nº 28611 Ley General del Ambiente 20 Planificación y ordenamiento territorial Ley Nº 28611 Ley General del Ambiente 23,1 Ordenamiento urbano y rural Decreto Creación del Ministerio del Legislativo Nº Ambiente 1013 2 Ministerio del Ambiente, LOF DS Nº 012-2009-MINAM Política Nacional del Ambiente 2014 Ley Nº 30156 Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento Fuente: Elaboración propia Eje de Política 1 4 y 8 Conservación y Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales y de la Diversidad Biológica: Ordenamiento Territorial Ordenamiento e integración de centros poblados urbanos y rurales 20
2. MARCO TEORICO Desde el siglo XIX a la fecha, se han formulado diversas teorías para, por un lado, identificar los principales factores que determinaban la localización de actividades económicas, por otro, explicar el crecimiento económico de unas áreas o regiones versus otras, finalmente, explorar mecanismos que pudieran contribuir a lograr crecimiento económico, como consecuencia de ello, desarrollo. Teorías que de alguna manera pudieran contribuir a entender la actual distribución de población y actividades en centros poblados y de estos en el territorio nacional como referenciar mecanismos que pudieran contribuir a definir estrategias encaminadas a fortalecer los procesos de OICP. De conformidad con los Términos de Referencia como la propuesta formulada por el Instituto Terramar, se presenta a continuación, una sucinta presentación de un conjunto de teorías seleccionadas agrupadas en: Teorías de la localización, Teorías de crecimiento económico y Teorías del desarrollo espacial. 2.1 Teorías de la localización El modelo de Von Thünen: Teoría para la localización para la producción agraria Von Thünen (1783-1850) fue uno de los primeros teóricos de las actividades agrícolas y es considerado como un clásico en teoría de la localización por ser el autor del primer modelo espacial racional para la producción agrícola. Su investigación tiene como objetivo identificar las determinantes que inciden en los precios de los productos agrícolas y el modo en que las variaciones de precios se traducen en la organización del espacio agrícola, es decir, se interesa por la competencia entre diferentes productos agrícolas en una determinada parcela como en los diferentes sistemas de explotación agrícola de la misma. Su modelo supone un espacio continuo, aislado y uniforme en términos de fertilidad y redes de transporte. Al centro de este territorio se encuentra ubicado un centro de consumo (ciudad) que actúa como un mercado puntiforme. La localización óptima de las actividades agrícolas es una función de la renta de la tierra que se busca maximizar. Dado que la renta tiene características de residuo, está en función de la distancia del lugar de producción al mercado debido, principalmente a los costes de transporte. Su teoría se traduce en círculos concéntricos, por ejemplo, cerca de la ciudad se cultivaran sólo aquellos productos cuyos costos de transporte, debido a su peso relativamente grande en comparación con su valor, son tan elevados que no pueden traerse al mercado desde regiones más apartadas, y además productos delicados que deben ser consumidos en estado fresco. A mayor distancia de la ciudad, en cambio, el campo debe producir en grado creciente aquellas mercancías que, en proporción a su valor, exigen menores costos de transporte. 21
En síntesis, Von Thünen planteo un modelo para identificar la mejor localización de cada tipo de agricultura y la manera en que pudieran tener un mayor rendimiento económico. Entre las determinantes identificadas de la óptima producción destacó la distancia al mercado y el costo de transporte (Identificación de oportunidades, 2009, Pág.60) Si bien el modelo fue elaborado en 1826, época muy diferente de la actual, con necesidades y costes de transporte totalmente distintos de los hoy, la evidencia empírica, sobre todo en los últimos 30 años, ha validado el modelo en varias ocasiones... Teoría de la localización industrial A Alfred Weber se le considera el fundador del enfoque de minimización de costos para la localización industrial, supone que las empresas se localizaran en aquel lugar donde los costes de producción y de distribución puedan ser minimizados. En un primer momento, su teoría estaba basada en el criterio de minimización de costos de transporte, es decir, buscar el lugar de producción que permitiera minimizar los costos de transporte totales, incluyendo el suministro de materias primas y la distribución del producto en el mercado. Si bien Weber consideraba el costo de transporte como la variable clave para la localización de actividades económicas (industriales teoría formulada a inicios del Siglo XX), en un segundo momento, aceptó que la influencia de otros factores, como el precio de la mano de obra y las economías de aglomeración podían llegar a compensar el aumento de los costos de transporte derivados de una decisión de localización. Este último, economías de aglomeración, que genera la ciudad para las actividades económicas que se localizan en ellas, por ejemplo las economías de urbanización. En tal sentido, la lógica de su teoría, se entiende de la siguiente manera: dados los puntos de consumo y de obtención de materias primas, se busca encontrara el punto en el que localizará la unidad de producción que minimice los costes de transporte. Una vez encontrada dicha localización, la existencia de lugares donde el factor trabajo resulte más barato o que posean ventajas de aglomeración, entonces la localización óptima puede modificarse. Es decir, se explica, la localización de empresas manufactureras como producto de la interacción de tres factores: costos de transporte, costo de mano de obra y fuerzas de aglomeración Cabe tener presente que en el tiempo en que Weber escribía la distancia jugaba un papel capital en la localización de las industrias pesadas. La tecnología era aún bastante sencilla, dado que los tipos de combinación de los factores no presentaban variaciones complejas; ciertas ramas industriales como la siderúrgica recurren a materias primas pesadas, que desaparecían en el curo del proceso de producción. Históricamente muchas localizaciones se explican así. Por ejemplo, en 1908, el mineral sueco costaba 14,16 marcos la tonelada en 22
Ruhrot y 14,94 marcos en Dortmund; esto bastaba para desanimar una gran extensión de la siderurgia en la región de Dormunt y para animarla por lo contrario en la región de los muelles Rhin-Ruhr. Hoy para muchas industrias, el problema es mucho más complejo; el factor transporte, el factor distancia, juegan un papel menos importante y están cada vez más en concurrencia con otros factores de costo, costo del agua, costo de la mano de obra, etc. No obstante, la teoría del costo mínimo de Weber se ha constituido en el punto de partida para el estudio de localización industrial Teoría de lugar central Elaborada por Walter Christaller (1933) continuando en la línea de los anteriores teóricos alemanes mencionados, Von Thünen y Alfred Weber, el primero, con la localización y organización del espacio agrícola, el segundo, con la localización industrial. De alguna manera, la presente teoría resulta siendo complementaria toda vez que hace referencia a la organización, en tamaño y número, y distribución espacial de los centros poblados. Su modelo supone como espacio una llanura isotrópica, cada ciudad es concebida como un lugar central que puede abastecer de bienes y servicios a su entorno (obviándose la función industrial), las ciudades se organizan jerárquicamente (las de nivel más bajo tienen funciones menos especializadas, las de los nivele más altos, las funciones de las anteriores más las propias de su nivel), los bienes y servicios se distribuyen desde cada ciudad hacia las de nivel inferior situadas en su área de influencia, el área de influencia de cada ciudad viene determinada por el principio de mercado. La denominación de lugar central responde a que se asume que allí donde se prestan servicios se acercan las personas para obtenerlo. Teoría que parte de dos conceptos claves: el alcance físico del mercado y el umbral de la demanda. El alcance físico lo entendió como la distancia más grande que el agente consumidor está dispuesto a viajar para comprar una mercancía o servicio, a un determinado precio de mercado. Definió el umbral de la demanda como el monto de ventas mínimas que le permiten a la empresa permanecer dentro del negocio. Todo bien y/o servicio es ofrecido sólo si su alcance supera el umbral. Según esto último, toda empresa que ofrezca un producto o servicio necesita una población mínima que lo demande para poder tener los ingresos que le mantienen como negocio. Cuanto más caro o especializado sea el producto o servicio mayor es la población mínima que necesita tener alrededor para asegurar ese umbral. De la misma manera, un consumidor estará dispuesto a desplazarse más lejos para obtener servicios más caros y especializados que para los servicios normales, es decir, el alcance físico del mercado es mayor. Así, es normal que las personas estén dispuestas a desplazarse muchos kilómetros y durante muchas horas para ir a un hospital, pero no para comprar una barra de pan. 23
Esto quiere decir que para un espacio delimitado, el número de lugares centrales que ofrecen servicios caros o especializados es menor que el de aquellos que ofrecen servicios baratos. Así habrá menos hospitales, asesorías jurídicas o empresariales y tiendas de muebles que kioscos, tiendas de alimentación, bares y panaderías. De esa manera se establece una jerarquía de lugares centrales, donde aquellos de orden inferior serían los más pequeños y numerosos, y los de orden superior aquellos con mayor tamaño y más escasos. (Apuntes de economía, 2010, Pág. 73) 2.2 Teorías del crecimiento económico Teoría de la causalidad circular y acumulativa Esta perspectiva teórica considera que el crecimiento regional es un proceso desequilibrado y prevé que una mayor dinámica surgida en una de las regiones no impulsa la de las colindantes, sino su mayor empobrecimiento relativo. Plantea que las regiones que presentan ventajas iniciales experimentan en forma sostenida un mayor crecimiento, favorecido por la acumulación de actividades y el desarrollo de la infraestructura, que en conjunto generan importantes economías internas y externas y explican el aumento de las disparidades y la presencia de un flujo neto de recursos productivos hacia ellas. En relación con ello, la teoría de la causalidad acumulativa descrita por Gunnar Myrdal y elaborada por Nicolás Kaldor advierte que el crecimiento regional es un proceso desequilibrado y pronostica que un mayor desarrollo inicial en una de las regiones, antes que favorecer el de sus similares vecinas, termina siendo un factor de estancamiento relativo en ellas, al atraer para sí las inversiones y los recursos más productivos contribuyendo de esa manera a una mayor polarización geográfica de la economía y explicando una tendencia natural a la divergencia en rentas por habitantes entre regiones. En efecto, se produce una serie de flujos entre las regiones más desarrolladas y las más pobres, que no sólo tienden a acrecentar las diferencias entre ellas, sino que son más acusados cuanto mayor es la diferencia interregional. De este modo, una vez abierta una brecha, el ensanchamiento de la misma va acelerándose con el paso del tiempo. Los flujos interregionales aludidos son los siguientes: fugas de ahorro y atracción del capital por parte de la región más desarrollada, por ofrecer rendimientos más altos y seguros en términos comparativos; migraciones de mano de obra desde zonas desfavorecida hacia lo región desarrollada, con un alto grado de selección en lo referente a formación, preparación y edad de los inmigrantes en detrimento de las regiones más pobres; el comercio interregional se efectúa con una cada vez más desfavorable relación real de intercambio entre regiones desarrolladas y subdesarrolladas (Apuntes de economía, 2010, Pág. 15) 24
Teoría de base económica o multiplicadores Según la presente teoría, los crecimientos de renta son tratados como determinantes para el surgimiento de un sector económico interno que es referenciado como el sector básico porque se constituye en la base económica local, ya que al agregar renta, dinamiza su economía. Teoría formulada por Goodwin en 1949 y por Metzler y Chipmann en 1950. Horacio Capel Sáez, manifiesta que las ideas iniciales que llevaron a la elaboración de la presente teoría fueron que en cada ciudad o región existe una población trabajadora ocupada en la producción de bienes o en la prestación de ciertos servicios. Estos bienes o servicios se producen no sólo para su consumo dentro de la ciudad, sino muchas veces de manera fundamental para su proyección exterior, en beneficio de una población que no reside en la misma localidad. A las actividades que poseen una proyección exterior se les denomina básicas y a los trabajadores en ellas ocupados, población activa básica. Esta población básica constituye, según esta teoría, la verdadera razón de ser de la ciudad o región la que explica su nacimiento y desarrollo, la que le proporciona sus más sustanciales ingresos y por consiguiente, permite su existencia. Según este enfoque teórico, se establece de esta forma una relación causal unidireccional entre demanda externa y crecimiento económico; la demanda exterior se define como la variable exógena que incide en el crecimiento a través de sus impactos multiplicadores. (Estudio de Prefactibilidad, 2015, Volumen II, Actividad.2) Polos de Desarrollo Teoría inicialmente propuesta en el año 1955 por Francoise Perroux y que define a los polos de desarrollo como un grupo de actividades y de unidades integradas que constituyen puntos de aplicación de innovaciones sucesivas capaces de suscitar economías externas monetarias y efectos reales (de aglomeración, complementariedad, etc.). Perroux, fundamento su teoría sobre la base de que el crecimiento económico no aparece en todos los lugares al mismo tiempo: surge de un determinado punto geográfico, para después difundirse a través de diferentes canales de intensidad variable. En consecuencia, planteó que es posible generar procesos de desarrollo regional a partir de la conformación de una actividad motriz con una alta tasa de crecimiento y de gran tamaño que impulse al resto de la economía, cuando se logra tal efecto, se dice que dicha actividad se constituye en un polo para la región. 25
Teoría del crecimiento endógeno Son diversos los modelos del crecimiento endógeno identificados como nuevas teorías del crecimiento, aunque tienen como rasgo distintivo básico su estructuración en torno a una función de producción donde la tasa de crecimiento depende básicamente del stock de tres factores: capital físico, capital humano y conocimientos (o progreso técnico), que pueden ser objeto de acumulación y, además, generan externalidades. En este modelo la empresa privada aparece como el protagonista principal de la acumulación de factores productivos y como responsable de los aumentos de productividad y, por lo tanto, de la posibilidad de un mayor crecimiento. En lo fundamental, se considera que el desarrollo de la capacidad empresarial contribuye al aumento de la productividad y de los ingresos por habitante no solamente por medio de su capacidad creativa sino también a través de la imitación e incorporación de conocimiento previamente desarrollado. De donde, el nivel empresarial en términos de capacidad innovadora y de eficiencia en la gestión puede considerarse como un indicador del potencial de crecimiento alcanzado Conforme al razonamiento general que caracteriza a estos modelos, la tasa de acumulación de los factores productivos (en especial, la del cambio técnico) y, por lo tanto, la tasa de crecimiento, antes que de factores exógenos, dependen básicamente de las decisiones adoptadas en un determinado y concreto entorno económico. En otras palabras, el crecimiento a largo plazo es un fenómeno económico endógeno, producto del hecho de que las inversiones respectivas en especial las destinadas a la generación de capital humano y de progreso técnico- son efectuadas por actores económicos motivados por la ganancia. En síntesis, el nivel de ingreso a largo plazo de un determinado territorio estaría determinado por la acumulación de capital físico, capital humano y conocimientos, donde los niveles respectivos pueden considerarse como variables endógenas, determinados por decisiones de ahorro e inversión motivadas por expectativas de ganancia. (Teorías del crecimiento, 1999, Pág. 192) 2.3 Teorías del desarrollo espacial Teoría de la producción flexible A mediados de los años 90 del siglo pasado se anunció la especialización flexible como el nuevo modelo de desarrollo industrial, el cual podría retar a la producción fordista de gran escala. Teoría que postula pasar de las producciones masivas de bienes estandarizados dirigidas a mercados homogéneos, a la manufactura con tirajes pequeños de productos hechos a la medida del cliente; de tecnologías basadas en maquinarias de propósito único operadas por trabajadores semicalificados, a las tecnologías y máquinas de propósitos múltiple manejadas por operarios calificados. Las firmas grandes de carácter monopolistas, integradas 26
verticalmente y con economías internas de escala, cedían el paso a las empresas medianas y pequeñas, vinculadas entre sí a través de relaciones de cooperación y de división del trabajo entre firmas (subcontratación y outsourcing) las cuales generan economías externas. El eje de la competencia se trasladaba de los precios para productos homogéneos, a la innovación y el diseño para productos diferenciados. El concepto de producción (o especialización) flexible implicaba toda una nueva manera de producir, que transformaba revolucionariamente desde la base tecno-científica misma hasta la naturaleza de los bienes finales, pasando por los sistemas productivos; el tamaño y las relaciones entre empresas; y la organización del trabajo Teoría de producción flexible que, entre otras aglomeraciones industriales, fundamenta la de los distritos industriales, cuyos rasgos más característicos son: a) concentración de pymes en áreas antes poco industrializadas, especialmente en una rama o producto, con intensa división inter empresarial del trabajo, gran movilidad laboral y presencia de empleo por cuenta propia e incluso informal; b) fuertes redes de cooperación mediante la creación de asociaciones, la utilización de infraestructuras y servicios comunes y la celebración de acuerdos temporales; las firmas se involucran en una competencia cooperativa ; c) interrelación estrecha entre empresas y comunidad local; d) todo lo anterior supone la consecución de economías que son externas a la empresa pero internas al distrito. (Moncayo, 2001, Pág. 20) Teoría de la competitividad El concepto de competitividad, aplicado a nivel nacional surgió a mediados de los años ochenta del siglo pasado en los Estados Unidos como una cuestión centrada en el vínculo entre el avance económico de los países y su participación en los mercados internacionales: la capacidad de un país para sostener y expandir su participación en los mercados internacionales y elevar simultáneamente el nivel de vida de la población. Sin embargo, Porter critica la noción de que la competitividad de un país está relacionada con su participación en los mercados internacionales. El contemplar solamente esta variable, suele actuar contra el progreso real de la economía nacional. En cambio, para entender la competitividad, el punto de partida debe ser el análisis de las fuentes de prosperidad de una nación, en este orden de ideas, concluye que el estándar de vida es determinado por la productividad de la economía, la cual se mide por el valor de los bienes y servicios producidos por unidad de recursos humano, capital y recursos naturales de una nación. 27
Las determinantes de la ventaja competitiva, según Porter, es decir, aquellas que afectan positivamente el entorno competitivo de las empresas en una economía nacional: la estructura, estrategia de la empresa y rivalidad; las condiciones de la demanda; las industrias relacionadas y de apoyo,; las condiciones de los factores (básicos y de avanzada) Del trabajo de Porter, se deriva el cluster, cuya definición estándar es un grupo de firmas (entidades) relacionadas (de forma horizontal, vertical o de soporte) ubicadas en un área geográfica determinada que aprovechando una serie de aspectos (como externalidades, ahorros de costos de transacción, disponibilidad rápida y a gusto del cliente de los insumos, etc.) proveen ventajas a las firmas, sectores, distritos o regiones de un país donde las firmas están ubicadas Este concepto es distinto al de cadena productiva. Ésta se define como el conjunto de actividades que generan productos, pasando a través de las diferentes fases de transformación económica, y finalizando en la distribución y posterior venta al consumidor final. Una definición alterna de cadena productiva es la de un conjunto de actividades necesarias para convertir la materia prima en productos terminados y venderlos, considerando el valor que se agrega en cada eslabón (encadenamiento. Así, un cluster puede incluir distintas cadenas productivas y las cadenas productivas no necesariamente constituyen un cluster. Porter hace notar que cluster compitiendo con otras localizaciones basadas en un área geográfica son la fuente primaria de crecimiento y prosperidad del área. (Identificación de oportunidades, 2009, pág. 69) Teoría de la Nueva Geografía Económica En esencia la lógica de la Nueva Geografía Económica (NGE) plantea que el crecimiento de la economía en una determinada localización, obedece a una lógica de causación circular, en la que los rendimientos crecientes a escala y los encadenamientos hacia atrás y hacia delante de las empresas, conducen a una aglomeración de actividades que se auto refuerzan progresivamente. Las ideas principales de la NGE son descritas por el pionero de la misma, Paul Krugman, Las concentraciones poblacionales, producción industrial (productos no agrícolas, o productos que dependen de los recursos naturales) y de mercados descansan en dos conjuntos de factores. La dotación inicial de los factores (incluyendo otras condiciones iniciales) de las áreas geográficas (tales como tamaño de población, recursos, infraestructuras, etc.) y el conjunto de aspectos y/o parámetros claves derivados del comportamiento de los agentes y de la tecnología tales como: i) la propensión al consumo de los bienes manufactureros ; la intensidad de uso de recursos humanos del sector manufacturero; iii) el grado de economías de escala de las industrias manufactureras; iv) la magnitud delos costos de transportes; v) el grado de las economías pecuniarias existentes de los sectores industriales; y, vi) la magnitud 28
de los eslabonamientos hacia atrás y hacia delante de los sectores industriales. (Tello, 2006, pág. 40) Por otro lado, según Edgard Moncayo Jiménez considera, en relación a la Nueva Geografía Económica,, que una vez que una región tiene una alta concentración productiva, este patrón tiende a ser acumulativo: la región dominante adquiere una ventaja de localización, esto es ella deviene atractiva para las firmas debido al gran número de formas que ya producen allí (y no por ejemplo, por tener una mejor dotación de factores). En otras palabras, el éxito explica el éxito. Claro que estos procesos acumulativos tienen un límite, porque llega un momento en que en contra de las fuerzas centrípetas que obran a favor de la aglomeración (economías externas), encadenamientos y mercados laborales densos), comienzan a actuar fuerzas centrifugas como los precios de la tierra y los costos del transporte y des economías externas (congestión y polución). La interacción de estos dos tipos de fuerzas va moldeando la estructura espacial de una economía. (Moncayo, 2003, pág.25) En el año 2009 el Banco Mundial presenta su Informe sobre el Desarrollo Mundial denominado una nueva Geografía Económica que sostiene que algunos países están obteniendo buenos resultados, porque han promovido transformaciones en las tres dimensiones de la geografía económica: - Mayores densidades, como se observa en el crecimiento de las ciudades - Distancias menores, a medida que los trabajadores y las empresas migran para aproximarse a la densidad - Menos divisiones, a medida que los países reducen sus fronteras económicas y se introducen en los mercados mundiales para aprovechar las ventajas de la escala y la especialización Según este mismo informe, en correspondencia con lo antes manifestado las trasformaciones geográficas pueden clasificarse en tres dimensiones: densidad, distancia y división: - La densidad es la dimensión más importante en el plano local. El desafío normativo es conseguir una densidad adecuada, encauzando las fuerzas de mercado con el fin de alentar la concentración y promover la convergencia en los niveles de vida entre aldeas y ciudades y grandes urbes. - La distancia a la densidad es la dimensión más importante en el plano geográfico nacional. La distancia entre las zonas donde se concentra la actividad económica y las que quedan rezagadas es la dimensión principal. El desafío normativo está en ayudar a las empresas y trabajadores a reducir su distancia a la densidad. Los principales mecanismos son la movilidad de la mano de obra y a reducción de los costes de transporte con inversiones en infraestructura. - La división es la dimensión más importante desde el punto de vista internacional. Pero la densidad y la distancia son también relevantes. La 29
producción económica se concentra en un reducido número de regiones mundiales que son también más integradas. (Banco Mundial, pág.6) 3.0 MARCO HISTORICO La distribución espacial de la población y de ésta en los centros poblados en el territorio nacional, responde a factores de localización socioeconómicos (modelos de desarrollo), físicos (relativos al medio natural) y espaciales (distancia, accesibilidad, etc.). El presente Alcance, tiene como propósito presentar de manera esquemática la evolución de la ocupación y uso del espacio físico territorial con fines residenciales y económicos por parte de la sociedad nacional. Su finalidad, comprender mejor dichos procesos, generar conocimiento y capitalizar experiencias para la mejor toma de decisiones en materia de ordenamiento e integración de los centros poblados urbanos y rurales. Muchas veces, específicamente en el caso de la dimensión espacial interurbana, las decisiones, actuaciones e intervenciones en esta dimensión quedan condicionada por las que se adoptaron en el pasado. La esquematización a que se hace referencia, se realiza sobre la base de una periodización efectuada en el año 1973 por el Plan Nacional de Desarrollo Urbano 1974-1990, Sistema Urbano Nacional Normativo a Largo Plazo formulado por el entonces Ministerio de Vivienda y Construcción. Específicamente, su Volumen 5, Marco histórico de la estructura urbana nacional, fuente documental oficial y que resulta siendo, de la revisión bibliográfica efectuada, la más completa en esta materia. De este documento, se han seleccionado aquellos aspectos e hitos, desde nuestro punto de vista, que mejor pudieran contribuir a la finalidad antes definida. Complementariamente, se ha tomado en consideración el Plan Sectorial de Transporte a Largo Plazo 1979-1990, formulado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, documento orientador que ha sido y es utilizada por diversas investigaciones, estudios y similares que tratan el proceso de ocupación del espacio físico territorial hasta fines de la década de los ochenta del siglo pasado, específicamente, sus esquemas gráficos: Mapas 8, 9 y 10 Ambos Planes, manifiestan que el proceso de desarrollo de la economía peruana, desde la Conquista hasta la década del ochenta del siglo pasado, ha estado altamente condicionado por la dependencia de centros foráneos de decisión (España, Inglaterra, Estados Unidos de Norteamérica) siendo el patrón fundamental de dicho proceso, el modelo extractivo exportador primario de materias primas requeridas por el aparato industrial de los centros hegemónicos. Manifestación que bien podría hacerse extensiva a tiempos recientes, aunque en un contexto y modalidades económicas distinto. 30
Asimismo, manifiestan, que el transporte como sector de soporte de la actividad socioeconómica, ha respondido a las exigencias específicas del modelo exportador de turno, empleando el modo de transporte y la tecnología más coherente con la racionalidad de dicho modelo. Desde esta perspectiva se comprende cómo se ha conformado el sistema de transportes a lo largo del proceso de desarrollo del Perú orientado a producir un servicio que refuerce la estructura económica imperante. Tanto los modelos de desarrollo económico aplicados como los modos de transporte que les dan soporte, incluso en el período incaico, contribuyen a explicar los procesos de ocupación y uso del territorio nacional, por extensión, la constitución, poblamiento o despoblamiento y desarrollo de los centros poblados. Según lo manifestado en el Alcance 1, Marco de referencia, apartados 1.3 y 1.4 estos procesos equivalen a: - Ocupación del territorio: proceso mediante el cual la sociedad humana toma posesión significativas extensiones del espacio físico con carácter permanente, es decir, se apropia del territorio y, según los modos de ocuparlo, establece su territorialidad. - Uso del territorio: manera mediante el cual la sociedad humana emplea el territorio, es decir, sus recursos naturales y disfruta de éste: uso extractivo y reproductivo, uso locacional (vivienda, industria, comercio, etc.), canalizar flujos (de factores, bienes, servicios, personas), entre otros. 3.1 Período incaico: Desarrollo autónomo de la sociedad incaica - Es necesario admitir que en el antiguo Perú, los asentamientos humanos tuvieron un largo proceso de formación que duro muchos siglos, y paralelamente a este proceso se fueron consolidando y expandiendo los espacios favorables y propicios al hábitat. Este proceso de formación y de fijación, permitió el desarrollo de las primeras formas de convivencia social de los primeros grupos humanos. La necesidad de sobrevivir solidarizó a los pequeños núcleos trashumantes para arrancar los productos de la naturaleza, en una economía de subsistencia mediante la recolección de frutos, y caza de animales silvestres. - De este estadío se pasó a otro de mayor evolución conocido como el de una economía de agricultura y ganadería, período sumamente rico e importante por las grandes transformaciones en el modo de vida de los grupos humanos, por el modo de producción y creación del excedente económico, por la mayor diferenciación social entre los miembros de la comunidad y por la especialización de funciones sociales y económicas de los individuos, el nacimiento de nuevas formas de propiedad y la constitución de un Estado de carácter teocrático. Desde el punto de vista de los asentamientos humanos es probable que las primeras agrupaciones de tipo urbano, por así llamarlas, surgieron en los tiempos neolíticos, cuando el 31
hombre domestica algunas plantas y animales y consigue establecerse en pequeñas aldeas. Es decir, cuando los grupos de trashumantes se tornan sedentarios, construyen sus viviendas y, de este modo, creando las bases estructurales de las comunidades o estancias en función de la institución de los Ayllus. Estas comunidades fueron transformándose durante su proceso evolutivo hasta constituir, en algunos casos, importantes centros del poder religioso, político y administrativo (Cusco, Chan Chan y Pachacamac). - Paralelamente a estos cambios, emergen formas sociales diversas, que aparecen y desaparecen en su proceso histórico; surgiendo señoríos, imperios, imperios: Chavín, Mochica, Nazca y Tiahuanaco, los imperios Huari, Chimú y los reinos Aimaras, que constituyen los diversos momentos del desarrollo histórico del Perú milenario y que dieron lugar a las modificaciones de la base poblacional y surgimiento de nuevas e importantes ciudades. - El imperio del Tahuantinsuyo constituyo una sociedad que se desarrollaba autónomamente, con un proceso histórico particular. Este imperio logro extender su dominación a un territorio vasto conformado por los cuatro Suyos articulados en un sistema cuyo centro hegemónico fue la ciudad del Cusco, sede del poder imperial y residencial del Inca. La primacía del Cusco hizo que las antiguas capitales de muchos estados cumplieran un rol de segunda importancia como simples capitales regionales o cabezas de provincias, y todas ellas sujetas al poder central, tal fue la situación de Chan Chan y otras ciudades. - Las regiones ecológicas favorables para los asentamientos humanos incaicos estuvieron ubicadas principalmente en los valles interandinos del Marañón, Huaylas, Mantaro, Apurímac, Urubamba y la Meseta del Altiplano. En estos espacios, precisamente, florecieron las ciudades principales constituyendo todas ellas puntos aislados de una red con grandes vacíos poblacionales. - Los patrones de asentamiento de la población incaica se orientaron y consolidaron principalmente en los valles interandinos, ocupando la faja costera una situación de relativa menor importancia como centro de aglomeraciones humanas, y la región de la selva, opuestamente, se convirtió en una zona espacial inaccesible, por sus características climáticas y geográficas, para un favorable asentamiento poblacional. - El modo de producción de la sociedad incaica, predominantemente agrícola, se organizó en función de las necesidades del centro hegemónico del Cusco; constituyendo dichas necesidades uno de los mecanismos impulsores de articulación del proceso productivo, cuya estructura determinó la utilización y fijación de la mano de obra en las tierras agrícolas de los valles andinos, produciendo bienes y servicios usufructuados socialmente, en un Estado de carácter paternalista. 32
- El volumen poblacional de la totalidad social incaica se desconoce con precisión, aventurándose algunas cifras que oscilan entre los 8 000 000 y 10 000 000 de habitantes. Sin embargo, cualquiera que hay sido el tamaño de la población, es evidente que ella disminuyó violentamente por la intervención de un conjunto de factores, entre los que se señala la guerra civil entre Huáscar y Atahualpa, la aniquilación y explotación intensiva durante la conquista y coloniaje (la mita y las encomiendas), las enfermedades traídas por los conquistadores, etc. - Una de las cifras aproximativas de la probable población peruana, después de treintaiocho años de iniciada la conquista y dominación colonial, fue de 1 585 000 habitantes al año 1570. 33
MAPA 01: PERIODO INCAICO 34
La parte hasta aquí referida está relacionada con los centros poblados, más no así con el elemento que los integra, para este período el Qhapag Ñan, el sistema vial del imperio del Tahuantinsuyo sin el cual probablemente no hubiera sido posible su expansión durante un poco menos de un siglo (1440 1532). A continuación una breve reseña tomada del documento de Canziani 2009 - Los incas aplicaron tácticas diferenciadas en su expansión territorial, según las condiciones existentes en las regiones en las que intervenían, también establecieron en estas diferentes estrategias en lo que se refiere al emplazamiento y características de sus asentamientos principales. Mientras en las regiones alto andinas establecen sus propios centros, de acuerdo a modelos definidos para su administración provincial, en el caso de los valles costeños donde existían ciudades y centros urbanos estos son mantenidos cuando son funcionales a la presencia inca, otorgándoles determinados niveles de autonomía y limitándose las intervenciones a la inserción de algunas edificaciones o a la remodelación de determinados sectores del asentamiento o, inclusive, a una simple adecuación de ciertos edificios preexistentes. O en otros casos, como Chan Chan, luego de la estrategia inca que conduce a la desarticulación política del Estado y la nobleza Chimú, la ciudad languidece y habría sido finalmente condenada al abandono. - En el ambicioso proyecto de integración pan andino desarrollado por los incas jugó un rol fundamental el Qapaq Ñan, el sistema vial incaico, que alcanzó una extensión de por lo menos 23 mil kilómetros en sus tramos principales y secundarios, articulando los distintos territorios y conectado entre sí a la red de ciudades y establecimientos incas instalados en ellos. El reto asumido por el Estado Inca de integrar poblaciones y territorios aislados, separados entre sí por formidables barreras geográficas, hubiera sido inimaginable sin el desarrollo de esta espectacular obra pública. El manejo de los estados prehistóricos, como de los modernos, requiere de caminos para unir y administrar sus diferentes regiones, pero es evidente que en el territorio de los Andes el desarrollo del sistema de caminos significó para el estado Inca un factor de vital importancia. - El camino inca operaba simultáneamente como una gigantesca red que resolvía las comunicaciones, el transporte de bienes y productos, el traslado y movilización de la gente, así como sirviendo de soporte para la administración en general. El camino servía también para articular territorios ubicados en diferentes pisos ecológicos que albergaban diferentes recursos naturales los que eran transportados por el camino con el auxilio de caravanas de llamas, asegurándola complementariedad económica entre distintas regiones y los procesos productivos que en ellas tenían lugar. 35
- La ruta principal del Qapaq Ñan, se desarrollaba a lo largo de la cordillera de los Andes, desde Quito al Cusco y desde esta ciudad hasta Mendoza en el noroeste de Argentina, con un recorrido total en línea de aire, de más de cuatro mil kilómetro. Otra ruta longitudinal del camino recorría el litoral del Perú enlazando los valles costeños separados entre sí por extensiones de desierto relativamente amplias. El desarrollo de diversas vías transversales aseguraba la comunicación entre los dos principales ejes longitudinales del camino inca y la conexión fundamental para asegurar la complementariedad económica en cada región, articulando los valles costeros con los valles y zonas alto andinas y, a su vez, estas con los territorios de las vertientes orientales y los bosques húmedos de la ceja de selva. 36
MAPA 02: PERIODO INCAICO, CAMINO INCA 37
3.2 Período 1532-1821: Dependencia colonial de la metrópoli hispánica - Es evidente que la conquista ibérica quebró el sistema productivo incaico, basado fundamentalmente en la agricultura. El poder del Estado español sobre la base de muchos elementos estructurales restantes del antiguo Perú, inició un nuevo proceso histórico que dio nacimiento a una estructura social basada en una economía de producción y explotación metalífera. - En este período así mismo, emerge y se consolida el sistema de la hacienda agrícola, de rol complementario al de explotación minera, formando una institución que se conoció con el nombre de Encomienda que, al igual que la Mita, resulto siendo un instrumento de sometimiento y dominación. - Todo el conjunto del aparato económico colonial se subordinó a las reglas de juego impuestas por el centro hegemónico metropolitano, creándose los elementos estructurales que condicionaron el proceso de urbanización en la colonia y que configuraron la red urbana, integrada por centros urbanos localizados en las áreas andinas metalíferas, con la lógica excepción de la Ciudad de Lima. Esto significa que el proceso de urbanización en la colonia tuvo una clara y evidente orientación basada en los patrones de urbanismo y urbanización imperantes en la España Imperial y que por las necesidades de sus formas mercantilistas, promovió los asentamientos urbanos en las proximidades de los recursos mineros. Todo este proceso de urbanización se objetiviza en la particular forma de adquirir la localización de las reales minas y la consiguiente formación y constitución de algunas ciudades importantes por su tamaño poblacional (Huamanga y Huancavelica) - El análisis del sistema económico regional en la sociedad colonial muestra que cada región no alcanzó una verdadera transformación y dinamismo. Este hecho se debió a que constituyeron simples áreas extractivas basada en una economía de exportación dependiente. - Las ciudades en este período se distinguieron por lo siguiente: mantuvieron un relativo aislamiento, constituyeron un puñado de centros de cierta importancia que mayoritariamente se situaron en el área andina, como es el caso de Cajamarca, León de los Caballeros de Huánuco, Huamanga, Huancavelica y Arequipa; y en la Costa, Trujillo y Lima principalmente; el grado de concentración poblacional fue relativamente bajo y varió según la función y jerarquía ocupada en la red urbana; fueron el más importante mercado de la región; se distinguieron como centros de mestizaje; allí se asentaron los grupos y clases dominantes y sus instituciones de poder. En suma, las ciudades cumplieron un conjunto de funciones específicas (político-administrativo, militares, religiosa, cultural y residencial), convirtiéndose en las células vitales de todo el tejido colonial peruano. 38
- De todas las ciudades, Lima resultó la ciudad más importante por ser el gran centro burocrático y sede de las actividades comerciales. En última instancia, su posición se debió a la política monopolística del sistema colonial ibérico, que asignó el papel de cabeza de puente a Lima, a través de la cual succionaba los bienes extraídos de los centros económicos del interior. El rol hegemónico de Lima se impuso definitivamente, al desplazar a otras ciudades que tenían una larga tradición e importancia en época anterior como es el caso de la antigua ciudad imperial del Cusco. Su función como lugar central en el sistema colonial peruano, se consolidó al ser intermediaria entre el centro metropolitano y los centros de actividad económica minera. Tres centros mineros se destacaron en la colonia, las mimas de plata de Potosí y Pasco y las minas de mercurio de Huancavelica. A lo largo de todo el periodo colonial, Lima se constituyó en el polo dominante de la actividad comercial exportadora. - Durante el período colonial el volumen global de la población no fue tan grande. La escasa población contrasta con la vastedad del territorio peruano conquistado. Para el año 1575 se estimó en 1 067 696 (indios tributarios) según el Censo de 1792-1795 hubieron 1 076 122 habitantes en la circunscripción del Virreynato Peruano..Cajamarca y Jauja figuran con 62 196 y 52 286 habitantes respectivamente y Lima con 62 910. En suma el grueso de Provincias (21 Provincias) no pasan de 20 000 habitantes y sólo tres aglutinan una población mayor de 50 000 habitantes. - Al consolidarse el período colonial, debido a la explotación de las minas, al desarrollo del comercio costeño (monopolizado por la Casa de Contrataciones de Sevilla), la región de la costa y particularmente Lima se convierten en el área dominante, subordinando a la región andina, la cual cumpliría únicamente la función de despensa por su actividad económicaextractiva. Las ciudades que formaron la red urbana de la costa florecieron en esta etapa por la función de ciudad-puerto de algunas de ellas; y otras cumpliendo roles diferentes pero mostrando en su totalidad, una relativa dinamicidad y crecimiento de sus estructuras. Algunas ciudades, como Trujillo por ejemplo, se distinguiría por un centro de predominio de vida cortesana; Lambayeque y Chiclayo, como centros de actividades artesanales y del comercio al por menor; Piura y Tumbes y otras ciudades en los valles costeños fueron los principales focos de actividades ligadas a la producción de caña de azúcar y algodón. 39
MAPA 03: PERÍODO 1532 1821, CONQUISTA 40
MAPA 04: PERÍODO 1532 1821, VIRREYNATO 41
3.3 Período 1821-1914: Dependencia comercial financiera - Inglaterra aparece como el nuevo centro hegemónico mundial cuando entra en crisis el sistema colonial de explotación metalífera y cuando se inicia la ruptura del monopolio comercial ibérico. El momento histórico coyuntural y culminante de la ruptura de la dominación colonial se considera que coincide cronológicamente con la independencia del Perú, año 1821. - Entre los años 1885 y 1895 la base del aparato económico nacional se desarticula, lo que contribuye a ahondar los desequilibrios regionales. En cambio, el período de 1895 a 1919 se caracteriza por los signos de recuperación de nuestra economía entrando en una fase de relativa expansión, que incluyen años de contracción económica, motivada en parte por la primera guerra mundial. Período que se caracteriza por estructurarse sobre bases relativamente más sólidas y distintas de la economía de explotación del guano y salitre. - En cuanto a la estructura urbana que correspondió a este período histórico, éste se caracterizó por el afianzamiento de la red urbana costeña al consolidarse la economía de exportación basada en la explotación del guano y el salitre. Dichas sustancias, al convertirse en las principales fuentes de ingresos fiscales, intervinieron como factores económicos decisivos en el dominio de dichas áreas lo que estimuló el proceso de asentamiento de la población en las tierras bajas y cálidas de la región. Pero a pesar de este predominio económico de la costa, no surgieron otras ciudades importantes que disputaron el rol hegemónico de Lima. - Existen para diferentes años, diversas cifras de población global que denotan un relativo incremento demográfico. Así para 1836 se da 1 373 736 habitantes, para 1850 se estima una población de 2 001 203 habitantes; 2 487 916 para l año 1862; para el año 1876 se calculó una población de 2 651 840 y para 1900 una población significativa de 3 000 000 de habitantes. El lento crecimiento de la población tuvo lugar en el marco de una sociedad predominantemente agraria. Los cambios lentos que empezaron a operarse en esta etapa afectaron los diferentes niveles estructurales e incidieron sobre la base demográfica y su distribución en el territorio nacional. - Los asentamientos humanos, predominantemente se localizan en el campo. La red urbana muestra una fisonomía muy dispareja debido al desperdigamiento de su población y porque, además, son muy pocas las ciudades que reúnen conglomerados importantes y significativos. Lima, en 1903, es la única ciudad que tiene un tamaño poblacional relativamente alto con 130 089 habitantes y las restantes de segunda y tercera categoría no llegaban a cuarenta y veinte mil habitantes respectivamente; y las de menor jerarquía fluctuaban entre los 5 000 y 10 000 habitantes. 42
- En los valles de la costa se forman y desarrollan los enclaves agrícolas con características de una economía cerrada, desarticulada del resto de la economía global. El enclave tipo plantación generado en las haciendas costeñas (azúcar y algodón) orientó su proceso productivo en función del mercado exterior, constituyéndose, de este modo, en los principales centros dominantes en la región norte. El dominio de las haciendas se inició a través del proceso de acaparamiento de las tierras y del control del comercio de importación (Cartavio y Casa Grande), asfixiando a la ciudad de Trujillo que entró en una etapa de franca decadencia por la liquidación de la mayor parte de las firmas importadoras. - En cuanto a la estructura vial, en este período, sobresale la construcción y expansión de los tramos ferroviarios, que favoreció la exportación de los productos mineros y agrícola-industriales hacia el mercado externo. - Las desigualdades regionales que existieron en el período colonial subsistirán y se reforzarán por el distanciamiento de los desarrollo desiguales entre la costa, sierra y selva, y finalmente entre la sierra y selva. Todo lo cual no fueron sino expresiones concretas de un desarrollo asincrónico de nuestra formación social - Lima, continua siendo el centro de poder y de todas las actividades comerciales; en segundo lugar debe mencionarse la ciudad de Trujillo, otras ciudades de menor jerarquía fueron: Arequipa, Ayacucho, Huamanga y Cajamarca. En suma, el sistema de ciudades mantuvo la misma estructura general, y sólo cambio el prestigio de éstas, permaneciendo estancados y atrasados los caseríos y distritos andinos. - Después del conflicto con Chile y al iniciarse el siglo XX las principales ciudades presentan los mismos rasgos esenciales del período anterior. 43
MAPA 05: PERIODO 1821 1914 44
3.4 Período 1914 1950: Dependencia productivo exportadora - En este período emerge los Estados Unidos de Norteamérica como una nueva potencia industrial desplazando a Inglaterra como principal centro metropolitano. De este modo, sobre la dependencia comercial-financiera se añadirá otra de nuevo matiz a través de las inversiones externas y en enclaves. Las nuevas relaciones de dependencia reforzaron la estructura de nuestra economía de exportación; el sector empresarial se dedicó principalmente a producir materias primas para el mercado exterior, como es el caso de la producción del algodón, azúcar, petróleo, cobre y hierro. En una escala de menor dimensión se promovió lss actividades de un reducido sector de industria ligera (o tradicional) y en algunos sectores financieros mercantiles pero todas ellas sin mayor peso y significación. - La producción para el mercado externo se localizó por lo general en la costa, cuyos puertos permitían el fácil y rápido traslado de las materias primas a las metrópolis de ultramar. - Las inversiones extranjeras y la formación de los enclaves económicos (plantaciones y minas) fueron factores importantes en la orientación de los patrones de asentamiento de población, hacia los nuevos centros de actividad económico-regional situados generalmente en la costa y sierra central. - Las necesidades de contar con los productos exportables, determinó que apareciera una red de transportes y comunicaciones, la cual reforzó el carácter de nuestra organización económica de crecimiento hacia afuera, permitió la vinculación de los sectores tradicionales con las áreas modernizadas. En tal sentido las ciudades principales y en especial Lima- Callao desempeñaron la función de intermediarios entre el interior del país y los centros metropolitanos. El rol de Lima-Callao dentro de la economía de exportación ha condicionado un proceso de desarrollo urbano con caracteres de asincronía e hipertrofia. - En general, el desarrollo y urbanización de las contadas ciudades de alguna importancia, estuvieron subordinadas al eje dominante de Lima-Callao generándose las relaciones de dependencia interna (colonialismo interno) debido a la concentración de los excedentes económicos y de la fuerza de trabajo de las áreas subdesarrolladas periféricas. Las restantes ciudades, permanecieron relativamente aisladas en tanto no se adecuaran y asimilaran a los patrones establecidos por la estructura productiva orientadas hacia el mercado externo. - El Perú en esta etapa se define y ratifica como una organización económica ligada hacia el mercado externo (petróleo, pesca, algodón, caña de azúcar, arroz, cobre, plata, etc.). La mencionada organización económica nacional 45
favoreció el dominio longitudinal de la costa, afianzado por la construcción de Carretera Panamericana. - En relación al sistema de ciudades, este funcionó sobre la misma base del esquema tradicional, es decir predominando el perfil urbano costeño. Sin embargo, la composición de la red urbana adquiere una nueva fisonomía debido al mayor incremento poblacional de los y conocidos centros urbanos, con la excepción de la ciudad de Iquitos que por su crecimiento demográfico empezó a tener cierta importancia dentro del contexto urbano nacional. - Los cambios en la base económica, debidos al desarrollo de las plantaciones agrícolas (algodón y azúcar) y a los enclaves mineros gravitaron enormemente en nuestra organización económico-social, principalmente hasta la Primera Guerra Mundial. Las actividades económicas de los enclaves agrícolas y mineros condicionaron los patrones de asentamiento de la población. Por ejemplo, en las haciendas se fijó a la población rural mediante el sistema de enganches ; en los centros mineros, el asentamiento de los campesinos se debió a las necesidades económicas de las empresas extranjeras, de contar con mano de obra permanente y libre, desarraigada de sus formas tradicionales de producción. - Los requerimientos de materia prima exportable al mercado externo, evidentemente condicionaron la localización de los enclaves económicos tanto en la costa como en la sierra, lo que a su vez permitió que la población se orientase hacia aquellos lugares que ofrecían mejores oportunidades de trabajo, condiciones de vida y servicios. Estos condicionantes socioeconómicos permitieron que la costa, Lima-Callao concretamente, se consolidara como polo predominante de desarrollo y urbanización sobre el resto de la red urbana nacional 46
MAPA 06: PERÍODO 1914 1950 47
3.5 Período 1950 1968: Dependencia industrial - La red urbana en este período de análisis fue impactada por la aparición de un proceso de desarrollo industrial. Las acciones en este período han sido básicamente orientadas a las ramas manufactureras cada vez más significativas, que son las productoras de bienes intermedios y de capital. El interés por este sector de la economía se basa en la existencia del fácil acceso a las materias primas, al mercado potencial de la fuerza de trabajo y a las posibilidades que ofrece el mercado de consumo; en igual importancia están las inversiones en infraestructura básica de transportes y comunicaciones, señalándose así mismo que las inversiones en el sector minero continúan acaparando la atención de los capitalistas norteamericanos. - De este modo la industrialización dependiente, localizada en las principales ciudades costeñas, tiende a convertirse en uno de los factores de atracción de la población migrante que busca mejores oportunidades de empleo y servicios. Además las comunicaciones y transportes permiten la difusión de los valores y patrones de consumo urbano en el medio rural, modificando de una u otra manera la estructura económica-demográfica en los últimos decenios. - Estos hechos pueden constatarse por la nueva fisonomía urbana que presenta todo el sistema urbano del país. Concretamente, la modificación del perfil urbano se observa con mucha nitidez entre 1961 1971 período muy rico e intenso en el proceso de urbanización y desarrollo de los principales centros urbanos. El crecimiento de la población urbana nacional, consecuencia inmediata del intenso proceso migratorio, alcanzó en el período intercensal 1940 1961, una tasa de 3.7% mientras que la población rural sólo creció en el mismo tempo en 1.2% anual a pesar que las tasas de natalidad rural sigue siendo superior a la urbana. - La característica de este proceso urbano es la asincronía del crecimiento urbano entre Lima Callao y el resto delas ciudades. Así por ejemplo, la tasa de crecimiento urbano intercensal 1940 1961 exceptuando Lima Callao, fue de 3.2%; y, para Lima Callao el crecimiento es del orden de 4.5%. - A partir de la década de los años 50, se observa en la sociedad peruana un proceso lento de alteración de sus estructuras. La economía de exportación permitió un período de relativa bonanza económica por la venta de nuestras materias primas requeridas por el mercado internacional (Guerra de Corea). - En el período de 1960 a 1968, se hacen una serie de esfuerzos por acelerar el proceso de industrialización e iniciar la diversificación productivoexportadora cambiando la estructura agraria (intentos de Reforma Agraria); esfuerzos e intentos que se realizaron y que no lograron la consolidación de 48
tal proceso de industrialización. Sin embargo, es significativo el desarrollo de la actividad pesquera, la explotación de los recursos minerales y petrolíferos. Como consecuencia de estos cambios en los niveles básicos de la estructura económico-social suceden transformaciones importantes, por sus implicancias sociales, que repercuten en la estructura demográfica. La población en los últimos años se ha estado movilizando masivamente de todas aquellas provincias de muy bajos grados de desarrollo y de urbanización, hacia aquellas otras de mayor modernización. - El traslado masivo de la población mediante los flujos migratorios, hacia los centros urbanos de altos niveles de desarrollo y urbanización, se ha debido fundamentalmente a las condiciones estructurales de producción con gruesos sectores de campesinos marginalizados. Todos estos factores sociales, económicos y políticos han convergido en la orientación de los flujos migracionales hacia la costa, mayormente, por ser focos de gran atractivo y hacia algunas zonas de la selva a las áreas de colonización. En la sierra persiste un modelo de asentamiento disperso, los procesos migracionales en los últimos años, provocados principalmente por el estancamiento socioeconómico, agotamiento de los suelos de la sierra y las expectativas creadas por la concentración urbana en la costa, han originado la orientación y modificación de los patrones de asentamiento tradicional en la sierra. En la selva, en cambio se perfiló un modelo distinto de asentamiento lineales disperso, en este contexto han proliferado numerosos centros poblados de menos de 5 000 habitantes, distribuidos generalmente a lo largo de los ríos amazónicos, que actúan como fuentes de trabajo, de alimento y medio de vinculación de las poblaciones. 3.6 Período 1968 1993 La periodización base tomada como referencia para los períodos anteriores no considera, por razones temporales de su formulación, año 1973, este período. La fecha final de este período, 1993, se ha hecho coincidir con la del levantamiento del Censo Nacional de Población y Vivienda, si bien después de este Censo se ha llevado a cabo uno nuevo en el año 2007, la información proveniente de éste sirve de base paraa el desarrollo del Alcance 4. A continuación, el comentario de ciertos aspectos que pudieran contribuir a la finalidad del presente Alcance - Durante este período la ocupación y uso del territorio comienza a ser considerada como un asunto de especial relevancia, como tal, se introduce de manea explicita en los documentos orientadores del desarrollo nacional en términos de su acondicionamiento (1971 1975) como la gestión administrativa del mismo regionalización (1981) y la Reestructuración del sistema de asentamientos (1986-1990). 49
- En materia de acondicionamiento se definen como objetivos: fortalecimiento de los vínculos económicos y de organización administrativa entre zonas complementarias y creación de centros de demanda compensatoria de Lima Metropolitana. La imposibilidad de lograr a mediano plazo una integración plena del territorio nacional, indica que en este período deberá darse prioridad a las acciones propuestas para la integración de aquellas zonas que debido a su cercanía pueden ser integradas con inversiones relativamente pequeñas, siempre y cuando las características económicas y sociales de las regiones por integrar sean complementarias y exista, por tanto, un potencial latente de flujos de intercambio que se facilitaría con las acciones de integración. Aceptando que la migración de las poblaciones dispersas hacia los grandes centros urbanos es un proceso histórico, que no conviene detener, deben promoverse en determinados lugares del país la formación de otras áreas metropolitanas que compitan con Lima en la atracción de población y de las inversiones, áreas que se denominan centros de demanda (Plan del Perú, pág. 55) - En el año 1981 se formula el primer Plan Nacional de Regionalización que tiene, entre otros, fundamentar las diferentes propuestas de delimitación territorial de las diferentes regiones como medio para alcanzar el desarrollo regional. (Plan de Regionalización) - En lo concerniente a la reestructuración del sistema de asentamientos, se manifiesta que la prioridad de tratamiento se dirige principalmente hacia la Sierra, frontera política y Selva; y busca revertir las tendencias de polarización negativa de Lima Metropolitana propiciando la distribución espacial de la población según el reordenamiento de las relaciones producción-consumo y de la capitalización interna (Plan 1986 1990, pág. 81) - Durante este período la estructura urbana estuvo conformada sobre la misma base del período anterior, aunque con mayor cantidad de población. De acuerdo al Censo de 1993, cerca de las tres cuartas partes de la población del país se concentraba en sólo 30 ciudades, todas ellas con poblaciones mayores a 50 mil habitantes, incluyendo Lima Callao, la que contaba con aproximadamente el 40% de la población urbana del país. La diferencia poblacional con respecto a la segunda ciudad del país, Arequipa, era de 10 veces, siguiéndole Trujillo (500 mil habitantes) ; luego 6 ciudades mayores de 250 mil habitantes (Chiclayo, Chimbote, Huancayo, Iquitos, Piura y Cusco); 9 ciudades mayores de 100 mil (Huánuco, Tacna, Pucallpa, Ica, Sullana, Juliana, Chincha Alta, Ayacucho y Huacho); y 12 ciudades mayores de 50 mil habitantes. - En este periodo se extiende el proceso de urbanización, las tasas de crecimiento urbano son muy superiores a las rurales, por ejemplo en 1972, la tasa de crecimiento promedio anual era de 3.6% en el ámbito urbano y 50
de 0.8% en el rural, en 1993 las tasas de crecimiento son de 2.1% y 0.01% respectivamente. - Se intensifica la ocupación de las áreas amazónicas, favorecido por la apertura y/o mejoramiento vías de comunicación terrestre que mejoraron la accesibilidad, entre los más importantes tenemos Tarapoto, Moyobamba, Juanjui en el norte; en el centro el eje Tingo María a Pucallpa; en el sur hacia Puerto Maldonado. - La articulación transversal, entre la costa, sierra y amazonia, se va consolidando mediante tres ejes viales, en el norte el eje Chiclayo Tarapoto, en el centro, Lima Pucallpa y en el Sur, Arequipa, Tacna Puerto Maldonado. En la sierra, las ciudades más importantes empiezan articularse dando inicio a lo que posteriormente se conocerá como Carretera Longitudinal de la Sierra. En la Amazonía, la carretera longitudinal de la selva empieza a consolidarse ente Yurimaguas, Tarapoto y Tingo María. 51
MAPA 07: PERÍODO 1968 1993 52
MAPA Nª 8 PERIODO ANTERIOR A 1920 Relación con España Relación con Inglaterra Extracción mineral Uso del ferrocarril entre Enclaves y puertos Articulación transversal de algunos centros poblados Fuente: Plan sectorial de trasportes a largo plazo 1979-1990, Ministerio de Trasportes y Comunicaciones. Elaboración: Instituto Terramar 53
MAPA Nª 9 PERIODO 1920-1945 Relación por EE.UU Declinación de la minería de la plata y el oro Especialización minera extractiva Empresas minero exportadoras Crisis 1930 Grandes empresas agroexportadoras Crecimiento de algunos centros poblados Explotación del petróleo en Talara Consolidación y estancamiento de los ferrocarriles Inicio del programa de carreteras Ley Conscripción Vial Fuente: Plan sectorial de trasportes a largo plazo 1979-1990, Ministerio de Trasportes y Comunicaciones. Elaboración: Instituto Terramar 54
MAPA Nª 10 PERIODO 1945-1979 Dependencia de EE.UU y países de Europa Occidental Grandes empresas transnacionales Aparición de la pesca para exportación Mecanismos de dominación vía cooperación financiera y tecnológica Crecimiento urbano Orientación principal del financiamiento hacia infraestructura de carreteras Deterioro del ferrocarril Consolidación del eje costero Culminación de la carretera Panamericana Articulación del eje central Lima Oroya Cerro de Pasco Nuevas vías de penetración Proliferación portuaria SITUACIÓN INTERNACIONAL Empresas transnacionales monopolizan las actividades claves Países del tercer mundo buscan integración Crisis energética Crisis económica de producción y precios Surgimiento necesidad nuevo orden internacional SITUACIÓN EN EL PAIS Reformas estructurales en el país Estado inversionista en actividades productivas de exportación Infraestructura no integrada Apoyo desarrollo costero Apoyo actividades de exportación Se relieva rol estratégico del transporte Persistencia de desequilibrios inter e intrarregionales Fuente: Plan sectorial de trasportes a largo plazo 1979-1990, Ministerio de Trasportes y Comunicaciones. Elaboración: Instituto Terramar 55
MAPA Nª 11 PERIODO 1979-1993 Conflicto interno Dependencia de la extracción de minerales Deterioro de la red ferroviaria Construcción de carreteras Proceso de urbanización Ejes longitudinales y transversales Elaboración: Instituto Terramar 56
4.0 MARCO CONTEXTUAL De conformidad con los Términos de referencia el presente Alcance considera el estado situacional de la distribución poblacional en centros poblados y de éstos en territorio nacional, de alguna manera, el corolario del Alcance anterior, Marco Histórico, aunque en versión más reciente, año 2007. Con este propósito, se presenta información proveniente de fuente secundaria, Censo 2007, acerca del tamaño de la población a nivel nacional y su área de residencia (urbana y rural), región natural, departamento o región político administrativa y principales ciudades, luego, su distribución en centros poblados según categorías. Adicionalmente a lo solicitado, se ha creído conveniente efectuar un acercamiento al aporte de los departamentos a la producción económica nacional (lo ideal sería a nivel de ciudades, pero esta información no está disponible), como a los flujos de población y mercancía a nivel nacional. 4.1 Población Nacional 4.1.1 Población total nacional Según el Censo Nacional de Población y Vivienda del año 2007, en adelante, Censo 2007, la población censada en el Perú fue de 27 412 157 de habitantes, la omitida, de 808 607 habitantes alcanzando la suma total de 28 220 764 habitantes. Cuadro Nº 03 CUADRO Nº 03 PERÚ: POBLACIÓN CENSADA, OMITIDA Y TOTAL, SEGÚN CENSO Año Población Censada Omitida Total 1940 6 207 967 815 144 7 023 111 1961 9 906 746 513 611 10 420 357 1972 13 538 208 583 356 14 121 564 1981 17 005 210 757 021 17 762 231 1993 22 048 356 591 087 22 639 443 2005 a/ 26 152 265 1 066 999 27 219 264 2007 27 412 157 808 607 28 220 764 Fuente: INEI - Censos Nacionales de Población y Vivienda, 1940, 1961, 1972, 1981, 1993 y 2007. El incremento de la población medido por la tasa de crecimiento promedio anual, refiere que la población ha presentado un crecimiento promedio anual para el periodo 1993-2007 de 1,6%, lo cual confirma la tendencia decreciente observada en los últimos 46 años. Entre los Censos de 1981 y 1993, el crecimiento poblacional fue de 2,0% por año; este nivel fue mayor en el periodo intercensal 1972-1981 (2,6% anual). 57
CUADRO Nº 04 PERÚ: POBLACIÓN, INCREMENTO INTERCENSAL Y TASA DE CRECIMIENTO PROMEDIO ANUAL, 1940 2007 Año Incremento Intercensal Incremento Anual Tasa de Crecimiento Promedio Anual (% ) 1940-1961 3 397 246 161 774 1,9 1961 1972 3 701 207 336 473 2,8 1972-1981 3 640 667 404 519 2,6 1981-1993 4 877 212 406 434 2,0 1993-2007 5 581 321 398 666 1,6 Fuente: INEI - Censos Nacionales de Población y Vivienda, 1940, 1961, 1972, 1981, 1993 y 2007. GRÁFICO Nº 01 POBLACIÓN TOTAL Y TASA DE CRECIMIENTO PROMEDIO ANUAL, 1940 2007 4.1.2 Población urbana y rural Del total de la población nacional, 20 810 288 habitantes, equivalente al 75,9%, residían en al área urbana; en el área rural, 6 601 869 personas que significaba el 24,1% de la población censada. Tal como se puede apreciar en el Cuadro 05, la población urbana y rural del país se ha incrementado en proporciones diferentes. La población urbana censada se incrementó en 34,6% entre 1993 y 2007, esto es a un promedio de 382 293 personas por año, lo que significa una tasa promedio anual de 2.1%. En cambio, la población rural censada aumentó en 0,3% en el período intercensal, a un 58
promedio 1 346 personas por año, lo que representa una tasa promedio anual de 0,02%. En los últimos 67 años, entre los Censos de 1940 y 2007, mientras que la población censada creció en 4,4 veces, la población urbana creció en 9,5 veces, es decir, fue de 2 197 133 en 1940, y en el año 2007 constituye 20 810 700 personas. Por otro lado, la población rural que era de 4 10 834 personas en 1940 pasó a 6 608 594 personas en el 2007, es decir, ha crecido en 1,5 veces. En cifras absolutas, la población del área urbana creció, pero su velocidad de crecimiento viene decreciendo desde la década del 60. Entre los Censos 1961 y 1972, el crecimiento de la población urbana fue de 5,15 por año. Este ritmo disminuyo a 3,6% anual en el período intercensal 1972 y 1981, a 2,8% en el período 1981 y 1993 y a 2,1% en el período 1993 y 2007. En esos mismos períodos la población del área rural ha crecido a un ritmo inferior al 1,0% anual. Estas cifras indican que en el Perú el proceso de concentración poblacional se orienta particularmente a los centros poblados urbano. En 1940, la población urbana representaba sólo el 35,4& del total de país. En 1961 el 47,4%, en 1972 el 59,5%, en 1981 el 65,2%, en 1993 el 70,1% y en el 2007 el 75,9%. Situación que guarda correspondencia con lo manifestado en el alcance anterior para los períodos 1914-1950 Dependencia productiva exportadora y 1950 1968 Dependencia industrial CUADRO Nº 05 PERÚ: POBLACIÓN CENSADA POR ÁMBITO URBANO, RURAL Y TASA DE CRECIMIENTO SEGÚN CENSOS. 1940-2007 AÑO TOTAL POBLACIÓN 1940 6 207 967 2 197 133 4 010 834 1961 9 906 746 4 698 178 5 208 568 1972 13 538 208 8 058 495 5 479 713 1981 17 005 210 11 091 923 5 913 287 1993 22 048 356 15 458 599 6 589 757 INCREMENTO INTERCENSAL Urbana Rural Urbana Rural TASA DE CRECIMIENTO PROMEDIO ANUAL (%) Urbana Rural 2 501 045 1 197 734 3,7 1,2 3 360 317 271 145 5,1 0,5 3 033 428 433 574 3,6 0,8 4 366 676 676 470 2,8 0,9 5 351 689 12 112 2,1 0,01 2007 27 412 157 20 810 288 6 601 869 Fuente: INEI - Censos Nacionales de Población y Vivienda, 1940, 1961, 1972, 1981, 1993 y 2007. GRÁFICO Nº 02 PERÚ: PROPORCIÓN DE LA POBLACIÓN URBANO Y RURAL, SEGÚN CENSO. 1940-2007 59
80 70 60 50 40 30 20 10 0 1940 1961 1972 1981 1993 2007 Urbano Rural Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática. 4.1.3 Poblacional por región natural La población censada en la región de la Costa era de 14 973 264 habitantes, en la Sierra 8 763 601 habitantes y en la Selva 3 675 292 habitantes. En términos porcentuales, la Costa representaba el 54,6%, es decir, era la región que albergaba más de la mitad de la población del país. Cuadro. 06. Los últimos resultados comparados con el Censo de 1993, muestran cambios en su distribución, mientras que la población de la Costa y de la Selva han incrementado su participación relativa en el total de la población, la sierra ha disminuido Según el Censo 2007, en el período intercensal 1993 2007 la población de la Costa se incrementó en 3 425 521 personas, lo que significa un incremento anual de 244 680 personas y en términos porcentuales el 29,7% mientras que la Selva incrementó su población en 843 038 personas durante el mismo período, lo que significa un incremento anual de 60 217 personas, es decir, en 29,8%. Por el contrario, el incremento de población en la Sierra es de 1 102 379 personas, incrementándose anualmente en 78 714 personas, que en términos porcentuales representa el 14,4%. CUADRO Nº 06 PERÚ: SUPERFICIE Y POBLACIÓN CENSADA SEGÚN REGION NATURAL, 2007 REGIÓN SUPERFICIE (Ha) POBLACIÓN Abs. % Abs. % Costa 10,316,201 8.0 14,973,264 54.6 Selva 65,516,894 50.8 3,675,292 13.4 Sierra 53,037,895 41.2 8,763,601 32.0 TOTAL 128,870,990 100 27,412,157 100 Fuente: INEI - Censos Nacionales de Población y Vivienda, 2007. 60
A lo largo del período 1940 2007, la población de la Costa incrementó su participación porcentual en el total nacional, en cerca de 2 veces, de 28,3% en el año 1940 a 54,6% en el año 2007. En cambio, disminuyó la participación porcentual de la población de la Sierra, de constituir el 65,0% pasó a representar el 32,0% en el año 2007. Cuadro 07. Cabe destacar, que en el Censo de 1940, la población de la Costa representaba el 28,3% de la población total, la Sierra el 65,0% y la Selva el 6,7%. En los últimos 67 años, la distribución de la población por región natural se ha modificado sustancialmente, la Costa representa el 54,6% y la Sierra el 32,0%, es decir, la población de ser predominantemente andina ha pasado a ser mayoritariamente costeña. Entre los Censos de 1993 y 2007, se observa el mayor incremento de la población en las regiones de la Selva (29,8%) y de la Costa (29,7%), quienes muestran un mayor dinamismo demográfico, mientras que en la región de la Sierra su incremento fue menor (14,4%. Estos incrementos para el período 1993 2007, representaron un crecimiento anual promedio de 1,8% para la Selva y la Costa. La región de la Sierra presentó la menor tasa de crecimiento promedio anual con 0,9% CUADRO Nº 07 PERÚ: EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN CENSADA, POR AÑO CENSAL, SEGÚN REGIÓN NATURAL, 1940 2007 REGIÓN 1940 1961 1972 1981 1993 2007 NATURAL Total 6 207 967 9 906 746 13 538 208 17 005 210 22 048 356 27 412 157 Costa 1 759 573 3 859 443 6 242 993 8 462 304 11 547 743 14 973 264 Sierra 4 033 952 5 182 093 5 953 293 6 746 623 7 668 359 8 763 601 Selva 414 452 865 210 1 341 922 1 796 283 2 832 254 3 675 292 FUENTE: INEI - CENSOS NACIONALES DE POBLACIÓN Y VIVIENDA, 1940, 1961, 1972, 1981, 1993 Y 2007. GRÁFICO Nº 03 EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN, POR REGIÓN NATURAL, 1940 2007 Fuente: INEI - Censos Nacionales de Población y Vivienda, 1940, 1961, 1972, 1981, 1993 y 2007. Elaboración propia 61
GRÁFICO Nº 04 PERÚ: EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN POR REGIÓN NATURAL, 1940 2007 (PORCENTAJE) Fuente: INEI - Censos Nacionales de Población y Vivienda, 1940, 1961, 1972, 1981, 1993 y 2007. 4.1.4 Población por departamento Según el Censo de Población y Vivienda del año 2007, los cinco departamentos con mayor población son: Lima 8 445 211 habitantes, que concentra cerca de la tercera parte de la población nacional (30,8%); Piura, 1 676 315 habitantes (6,1%); La Libertad 1 617 050 habitantes (5,9%); Cajamarca con 1 387 809 habitantes (5,1%); y, Puno 1 268 441 habitantes (4,6%). En conjunto, concentran más de la mitad de la población nacional (52,5%). En el Censo de 1993, también estos cinco departamentos tuvieron la mayor población censada. Contrariamente, los cinco departamentos menos poblados en el año 2007, son: Madre de Dios, 109 555 habitantes (0,4%); Moquegua, 161 533 habitantes (0,6%); Tumbes, 200 306 habitantes (0,7%); Pasco, 280 449 habitantes (1,0%); y, Tacna 288 781 habitantes (1,1%). Cuadro 08. 62
CUADRO Nº 08 PERÚ: POBLACION POR CENSO, SEGÚN DEPARTAMENTO. 1940 2007 DEPARTAMENTO 1940 1961 1972 1981 1993 2007 Total 6,207,967 9,906,746 13,538,208 17,005,210 22,048,356 27,412,157 Amazonas 65,137 118,439 194,472 254,560 336,665 375,993 Ancash 424,975 582,598 726,215 826,399 955,023 1,063,459 Apurímac 258,094 288,223 308,613 323,346 381,997 404,190 Arequipa 263,077 388,881 529,566 706,580 916,806 1,152,303 Ayacucho 358,991 410,772 457,441 503,392 492,507 612,489 Cajamarca 494,412 746,938 919,161 1,026,444 1,259,808 1,387,809 Prov. Const. del Callao 82,287 213,540 321,231 443,413 639,729 876,877 Cusco 486,592 611,972 715,237 832,504 1,028,763 1,171,403 Huancavelica 244,595 302,817 331,629 346,797 385,162 454,797 Huánuco 234,024 328,919 414,468 477,650 654,489 762,223 Ica 140,898 255,930 357,247 433,897 565,686 711,932 Junín 338,502 521,210 696,641 852,238 1,035,841 1,225,474 La Libertad 383,252 582,243 783,728 982,074 1,270,261 1,617,050 Lambayeque 192,890 342,446 514,602 674,442 920,795 1,112,868 Lima 828,298 2,031,051 3,472,564 4,745,877 6,386,308 8,445,211 Loreto 152,457 272,933 375,007 482,829 687,282 891,732 Madre de Dios 4,950 14,890 21,304 33,007 67,008 109,555 Moquegua 34,152 51,614 74,470 101,610 128,747 161,533 Pasco 90,353 138,369 176,580 212,145 226,295 280,449 Piura 408,605 668,941 854,972 1,125,865 1,388,264 1,676,315 Puno 548,371 686,260 776,173 890,258 1,079,849 1,268,441 San Martín 94,843 161,763 224,427 319,751 552,387 728,808 Tacna 36,349 66,024 95,444 143,085 218,353 288,781 Tumbes 25,709 55,812 76,515 103,839 155,521 200,306 Ucayali 16,154 64,161 120,501 163,208 314,810 432,159 Lima Metropolitana 1/ 645,172 1,845,910 3,302,523 4,608,010 6,345,856 8,482,619 Lima Provincias 2/ 265,413 398,681 491,272 581,280 680,181 839,469 1/ Comprende la provincia de Lima y la Provincia Constitucional del Callao. 2/ Comprende el departamento de Lima, excepto la provincia de Lima. Fuente: INEI - Censos Nacionales de Población y Vivienda, 1940, 1961, 1972, 1981, 1993 y 2007. En términos de población urbana y rural, a nivel departamental se observan dos grupos: uno compuesto por 19 unidades político administrativas done su población es mayoritariamente urbana y otro, integrado por 6 departamentos, donde más de la mitad de su población es rural. Cuadro 9. El primer grupo, con población mayoritariamente urbana, comprende la Provincia Constitucional del Callao con 100% de población urbana y los departamentos de Lima (98,0%), Tacna (91,3%), Tumbes (90,7%), Arequipa (90,6%), Ica (89,3%), Moquegua (84,6%), Lambayeque (79,5%), La Libertad 63
(75,4%), Ucayali (75,3%), Piura (74,2%), Madre de Dios (73,3%), Junín (67,0%), Loreto (65,4%), San Martín (64,9%), Ancash (64,2%), Pasco (61,9%), Ayacucho (58,0% y Cusco (55,0%). Como se aprecia, en este grupo se encuentran todos los departamentos de la Costa, mayoritariamente los de la Selva y más de la mitad de los departamentos de la Sierra (Cusco, Ayacucho, Pasco, Ancash, Junín y Arequipa). El segundo grupo, con población principalmente rural, lo conforman 6 departamentos, casi todos ellos de la Sierra. Estos son, Huancavelica (68,3), Cajamarca (67,3%), Huánuco (57,5%), Amazonas (55,8%), Apurímac (54,1%) y Puno (50,3%). 4.1.5 Población en las principales ciudades Según al Perfil Sociodemográfico del Perú, elaborado por el INEI, a partir de la información del Censo 2007, las capitales de los 24 departamentos, más las ciudades de Callao, Chimbote (Ancash), Juliaca (Puno), Sullana y Talara (Piura), Chincha Alta (Ica) y Tarapoto (San Martín), constituyen las principales ciudades del país. Este grupo de ciudades concentran el 53,7% de la población del país con un total de 14 721 493 habitantes, de los cuales 8 472 935 correspondían a la ciudad de Lima (Lima Metropolitana) y 6 248 558 personas al resto de ciudades más importantes. Las 30 ciudades, en conjunto entre 1993 y 2007, mostraron un crecimiento de 3 624 375 personas, de este valor 2 151 762 personas pertenece a la ciudad de Lima (Lima Metropolitana) y 1 472 613 personas al resto de ciudades más importantes. La mayoría de estas ciudades, con excepción de Chiclayo, Sullana, Arequipa, Pucallpa, Chimbote, Abancay, Talara y Cerro de Pasco muestran una tasa de crecimiento promedio anual superior al 1,6% que corresponde al promedio nacional. Los incrementos más significativos se observan en las ciudades de Puerto Maldonado (4,8%), Cajamarca (4,0%) y Moyobamba (3.+,9%) 64
REGIÓN CUADRO Nº 09 PERÚ: POBLACIÓN URBANA Y RURAL SEGÚN DEPARTAMENTOS, 1993-2007 POBLACIÓN 1,993 POBLACIÓN 2,007 % POBLACIÓN URBANA % POBLACIÓN RURAL VARIACIÓN % 1993-2007 TOTAL URBANA RURAL TOTAL URBANA RURAL 1,993 2,007 1,993 2,007 URBANA RURAL AMAZONAS 336,665 119,517 217,148 375,993 166,003 209,990 35.5 44.2 64.5 55.8 8.7-8.7 ANCASH 955,023 548,028 406,995 1,063,459 682,954 380,505 57.4 64.2 42.6 35.8 6.8-6.8 APURÍMAC 381,997 133,949 248,048 404,190 185,671 218,519 35.1 45.9 64.9 54.1 10.9-10.9 AREQUIPA 916,806 785,858 130,948 1,152,303 1,044,392 107,911 85.7 90.6 14.3 9.4 4.9-4.9 AYACUCHO 492,507 236,774 255,733 612,489 355,384 257,105 48.1 58.0 51.9 42.0 9.9-9.9 CAJAMARCA 1,259,808 311,135 948,673 1,387,809 453,977 933,832 24.7 32.7 75.3 67.3 8.0-8.0 CUSCO 1,028,763 471,725 557,038 1,171,403 644,684 526,719 45.9 55.0 54.1 45.0 9.2-9.2 HUANCAVELICA 385,162 100,439 284,723 454,797 144,022 310,775 26.1 31.7 73.9 68.3 5.6-5.6 HUÁNUCO 654,489 252,778 401,711 762,223 323,935 438,288 38.6 42.5 61.4 57.5 3.9-3.9 ICA 565,686 472,232 93,454 711,932 635,987 75,945 83.5 89.3 16.5 10.7 5.9-5.9 JUNÍN 1,035,841 678,251 357,590 1,225,474 825,263 400,211 65.5 67.3 34.5 32.7 1.9-1.9 LA LIBERTAD 1,270,261 870,390 399,871 1,617,050 1,218,922 398,128 68.5 75.4 31.5 24.6 6.9-6.9 LAMBAYEQUE 920,795 709,608 211,187 1,112,868 885,234 227,634 77.1 79.5 22.9 20.5 2.5-2.5 LIMA 7,026,037 6,818,052 207,985 9,322,088 9,152,700 169,388 97.0 98.2 3.0 1.8 1.1-1.1 LORETO 687,282 398,422 288,860 891,732 583,391 308,341 58.0 65.4 42.0 34.6 7.5-7.5 MADRE DE DIOS 67,008 38,433 28,575 109,555 80,309 29,246 57.4 73.3 42.6 26.7 15.9-15.9 MOQUEGUA 128,747 106,601 22,146 161,533 136,696 24,837 82.8 84.6 17.2 15.4 1.8-1.8 PASCO 226,295 133,383 92,912 280,449 173,593 106,856 58.9 61.9 41.1 38.1 3.0-3.0 PIURA 1,388,264 976,798 411,466 1,676,315 1,243,841 432,474 70.4 74.2 29.6 25.8 3.8-3.8 PUNO 1,079,849 423,253 656,596 1,268,441 629,891 638,550 39.2 49.7 60.8 50.3 10.5-10.5 SAN MARTIN 552,387 335,942 216,445 728,808 472,755 256,053 60.8 64.9 39.2 35.1 4.1-4.1 TACNA 218,353 195,949 22,404 288,781 263,641 25,140 89.7 91.3 10.3 8.7 1.6-1.6 TUMBES 155,521 136,287 19,234 200,306 181,696 18,610 87.6 90.7 12.4 9.3 3.1-3.1 UCAYALI 314,810 204,795 110,015 432,159 325,347 106,812 65.1 75.3 34.9 24.7 10.2-10.2 TOTAL 22,048,356 15,458,599 6,589,757 27,412,157 20,810,288 6,601,869 70.1 75.9 29.9 24.1 5.8-5.8 Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática CPV 1993-2007 65
GRÁFICO Nº 05 VARIACIÓN PORCENTUAL DE LA POBLACIÓN URBANA Y RURAL POR REGIONES, 1993 2007 Fuente: Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda. 66
MAPA N 12 PERU: PARTICIPACIÓN PORCENTUAL DE LA POBLACIÓN URBANA Y RURAL 67
4.2 Centros poblados y población nacional 4.2.1 Según ámbito Según el Censo 2007, la población censada a nivel nacional, 27 412 157 se encontraba asentada en 98 011 centros poblados, 6 608 594 habitantes (24,0%) en 94 926 centros poblados rurales (96,9%) y 20 870 700 habitantes (76,0%) en 3 085 centros poblados urbanos (3,1%). Las definiciones de común aceptación acerca de centros poblados, según lo considerado en el Alcance 1, Marco de referencia, son: - Centro poblado: Es todo lugar del territorio nacional, rural o urbano, identificado mediante un nombre y habitado con ánimo de permanencia. Sus habitantes se encuentran vinculados por intereses comunes de carácter económico, social, cultural e histórico. Dichos centros poblados pueden acceder, según sus atributos, a categorías como caserío, pueblo, villa, ciudad y metrópoli. Reconociéndose una categoría de menor nivel, población dispersa, definida como Poblaciones con menor de 150 habitantes, cuyos asentamiento se encuentran en proceso de cohesión y/o consolidación. - Centro poblado urbano: Aquellos que tienen como mínimo cien viviendas agrupadas contiguamente, formado manzanas y calles, por lo general, están conformados por uno o más núcleos urbanos (*) Cuando cuentan con más de cinco mil habitantes se les denomina ciudad, cumplen una función urbana en la organización del territorio y goza de un equipamiento urbano básico. Comprende las ciudades mayores, intermedias y menores. - Centro poblado rural.: Aquellos lugares que no tienen cien vivienda agrupadas contiguamente o teniendo más de cien viviendas éstas se encuentran dispersas o diseminadas sin formar bloques o núcleos. El Cuadro Nª 10 muestra que mientras el número de centros poblados urbanos es menor concentran una mayor población (6 747 hab. /CPU), en los centros poblados rurales ocurre lo contrario (69 hab. / CPR) (*) Los núcleos urbanos son asentamientos poblacionales ubicados al interior de un centro poblado urbano, constituidos por una o más manzanas contiguas, conocidas localmente por un nombre establecido en el proceso de crecimiento urbano, cuyas viviendas en su mayoría fueron construidas en un mismo período de tiempo y su población, por lo general, posee características sociales homogéneas: barrio urbano-marginal, urbanización, conjunto habitacional, asociación de vivienda, barrio, otros. 68
CUADRO: Nª 10 PERÚ: NUMERO DE CENTROS POBLADOS Y POBLACION CENSADA SEGÚN AMBITO ÁMBITO Nª CCPP POBLACIÓN Abs. % Abs % Urbano 3,085 3.1 20,810,288 75.9 Rural 94,926 96.9 6,601,869 24.1 TOTAL 98,011 100.0 27,412,157 100.0 Fuente: Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda. Elaboración propia GRÁFICO: Nª 06 PERÚ: CENTROS POBLADOS POR NÚMERO, POBLACIÓN SEGÚN ÁMBITO 120.0 100.0 80.0 60.0 40.0 20.0 96.9 24.1 29.4 75.9 70.6 0.0 3.1 Nª CCPP POBLACIÓN VIVIENDAS Urbano Rural Fuente: Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda. Elaboración propia 4.2.2 Según región natural De los 98 011 centros poblados registrados en el año 2007, el 75% (73 857) se encontraban asentados en la Sierra, mientras que sólo el 10% (9 909) se ubicaban en la Costa, y 15 % (14 245) en la Selva. Estos datos contrastan con los referentes a la población que muestra una situación distinta: la Costa concentra el 54,6% de la población (14 973 264), seguida de la Sierra, 32% (8 763 601) y de la Selva (13, 4%) 3 675 292. 69
GRÁFICO: Nª 07 PERÚ: CENTROS POBLADOS Y POBLACIÓN SEGÚN REGIÓN NATURAL, 2007 Fuente: Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda. Cuando se hace referencia a la clasificación según regiones naturales, tradicionalmente se hace referencia a la Costa, Sierra y Selva, como se ha efectuado en el acápite anterior. Sin embargo, se ha creído conveniente emplear, adicionalmente, la clasificación según ocho regiones naturales (Chala, Yunga, Quechua, Suni, Puna, Janca, Rupa rupa y Omagua) con el propósito de contar con mayores elementos de juicio que puedan ser utilizados en el proceso de selección de centros poblados objeto de intervención en cualquiera de las modalidades que se prevean. CUADRO: Nª 11 PERÚ: NUMERO DE CENTROS POBLADOS POR ÁMBITO, SEGÚN REGIÓN NATURAL Regiones naturales según Pulgar Vidal Total Rural Urbano Abs. % Abs. % Chala o costa 6,252 5,948 6.1 304 41.4 Yunga marítima y fluvial 16,085 15,982 16.4 103 14.0 Quechua 26,338 26,207 26.9 131 17.8 Suni o jalca 21,685 21,627 22.2 58 7.9 Puna 14,747 14,721 15.1 26 3.5 Janca 912 912 0.9 0 0.0 Selva alta 5,604 5,564 5.7 40 5.4 Selva baja 6,388 6,315 6.5 73 9.9 TOTAL 98,011 97,276 100 735 100 Fuente: Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda. 4.2.3 Según departamento Los departamentos que cuentan con un mayor número de centros poblados son Cusco, Puno, Ancash, Ayacucho que en conjunto equivalen al 35,5% del total de centros poblados a nivel nacional, sin embargo, sólo albergan el 15% de la población nacional. 70
CUADRO: Nª 12 PERÚ: NUMERO DE CENTROS POBLADOS Y POBLACIÓN SEGÚN DEPARTAMENTO DEPARTAMENTO Nª CCPP Población Abs. % Abs. % AMAZONAS 3,113 3.2 375,993 1.4 ANCASH 7,813 8.0 1,063,459 3.9 APURIMAC 4,133 4.2 404,190 1.5 AREQUIPA 5,282 5.4 1,152,303 4.2 AYACUCHO 7,700 7.9 612,489 2.2 CAJAMARCA 6,365 6.5 1,387,809 5.1 CALLAO 6 0.0 876,877 3.2 CUSCO 9,703 9.9 1,171,403 4.3 HUANCAVELICA 6,969 7.1 454,797 1.7 HUANUCO 6,810 6.9 762,223 2.8 ICA 1,417 1.4 711,932 2.6 JUNIN 4,398 4.5 1,225,474 4.5 LA LIBERTAD 3,640 3.7 1,617,050 5.9 LAMBAYEQUE 1,458 1.5 1,112,868 4.1 LIMA 5,259 5.4 8,445,211 30.8 LORETO 2,381 2.4 891,732 3.3 MADRE DE DIOS 324 0.3 109,555 0.4 MOQUEGUA 1,336 1.4 161,533 0.6 PASCO 2,873 2.9 280,449 1.0 PIURA 2,851 2.9 1,676,315 6.1 PUNO 9,538 9.7 1,268,441 4.6 SAN MARTIN 2,725 2.8 728,808 2.7 TACNA 803 0.8 288,781 1.1 TUMBES 193 0.2 200,306 0.7 UCAYALI 921 0.9 432,159 1.6 TOTAL 98,011 100 27,412,157 100 Fuente: Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda. 71
MAPA: Nª 13 PERÚ: CENTROS POBLADOS SEGÚN DEPARTAMENTO Fuente: Censos Nacionales de Población y Vivienda, INEI. 2007 72
4.2.4 Según tamaño A continuación se presenta a título referencial la distribución de centros poblados según rango de población con el propósito de dimensionar probables actuaciones futuras en materia de ordenamiento e integración de centros poblados urbanos y rurales en el territorio nacional. No es posible actuar de igual manera en centros poblados de población dispersa que en centros poblados con población concentrada. Por qué referencial. Como se verá más adelante, acápite Según categorías de centros poblados, se evidenciarán algunas pequeñas discrepancias entre rangos de población y categorías de centros poblados que en modo alguno alteran tendencias sino que obliga a que posteriores trabajos en materia de OICP se afinen y compatibilicen criterios que permitan una mayor homogeneidad en el tratamiento de la información estadística relacionada con los centros poblados. Al analizar los centros poblados según su tamaño se evidencia que existe un gran número de éstos que tienen menos de 500 habitantes (94 605), es decir, un marcado nivel de dispersión poblacional, la que se acentúa aún más, cuando se constata que el 64,9% de éstos albergan una población menor de 50 habitantes (61 405) con una población promedio de 11 habitantes por centro poblado. En el extremo inverso, el mayor porcentaje de población (45.4%) se concentra en los centros poblados que tienen entre 50 000 y 500 000 habitantes (92). El rango intermedio, entre centros poblados de 500 y 50 000 habitantes concentra una población equivalente al 27,4%. CUADRO: Nª 13 NÚMERO DE CENTROS POBLADOS Y POBLACIÓN CENSADA, Y POBLACIÓN PROMEDIO POR CENTRO POBLADO SEGÚN RANGO POBLACIONAL, 2007 Fuente: Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda. En el Cuadro Nª 14 se puede apreciar que en la región Costa, el 90,2% de los centros poblados corresponden al rango de hasta 500 habitantes, sin embargo, estos albergan una población que alcanza solamente a 785 000 habitantes. La 73
población, más bien se concentra en los centros poblados de 50 habitantes (aproximadamente 11 116 000) y más En lo concerniente a la Región Sierra, esta presenta el mayor número de centros poblados con menos de 50 habitantes (51 717) albergando una población aproximada de 530 000 habitantes. El mayor porcentaje de la población se asienta en los centros poblados que tienen entre 100 y 20 000 habitantes, aproximadamente 5 008 000 lo que equivale al 57,5 % de su población total. En el caso de la Selva se evidencia una mayor dispersión en términos poblacionales, el 95,0% de los centros poblados se ubican en el rango de hasta 500 habitantes, sin embargo sólo albergan el 39,7% de s población total. CUADRO: Nª 14 NÚMERO DE CENTROS POBLADOS Y POBLACIÓN CENSADA POR REGIONES SEGÚN RANGO POBLACIONAL, 2007 Fuente: Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda. En cuanto al número de centros poblados por el tamaño de su población según región natural el Cuadro 15 muestra que de los 98 011 centros poblados, el mayor número se concentra en el área rural; en particular en las zonas yunga, quechua y suni. La mayor dispersión se ubica en el rango menor de 50 habitantes. 74
CUADRO: Nª 15 NÚMERO DE CENTROS POBLADOS POR TAMAÑO DE POBLACIÓN SEGÚN REGIONES NATURALES, 2007 Fuente: Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda. El Cuadro 16, muestra cómo ha evolucionado la dinámica poblacional del país desde el año 1972 según tamaño poblacional. La población asentada en Lima- Callo pasa de 24,0% en 1972 a 31,0% en el 2007, por otro lado, la población rural de 41,0% a 24,1%. CUADRO: Nª 16 EVOLUCIÓN DE LA CONCENTRACIÓN DE LA POBLACIÓN SEGÚN TAMAÑO DE LOS CENTROS POBLADOS: 1972-2005 Fuente: Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda. Elaboración: Carlos Amat y León, Universidad del Pacífico 75
4.2.5 Según categoría de centro poblado En el Cuadro 01 del Alcance 1, Marco de referencia se presentan las categorías de centros poblados según la normativa vigente, en total seis (6), de mayor a menor: Metrópoli, Ciudad, Villa, Pueblo, Caserío o y Población dispersa. Según esta categorización, a nivel nacional existían en el año 2007 cuatro (4) centros poblados de la categoría Metrópoli (Lima, Arequipa, Trujillo, Chiclayo) que en conjunto concentraban el 38,4% de la población nacional, equivalente a 10 520 807 de habitantes. Asimismo 343, Ciudades con una población total de 7 649 107 habitantes (27,9%); 217 Villas, albergando 755 872 personas (2,8%); 778 Pueblos con 1 166 700 habitantes (4,3%); 15 671 Caseríos con 4 839 089 de personas (17,6%); y, 68 827 centros poblados de la categoría Población dispersa con una población de 2 480 582 habitantes (9%) más 12 141 centros poblados con 0 habitantes. Como se manifestó en el apartado anterior, la cuantificación de los centros poblados según categorías es una tarea pendiente. En la actualidad hay ciertos niveles de confusión sobre todo con la categoría ciudad, por ejemplo, Lima Callao es una sola ciudad conformada por 50 distritos (con el de reciente creación en la Provincia Constitucional del Callao: Mi Perú), cada distrito un centro poblado más no una ciudad. CUADRO: Nª 17 PERÚ: CENTROS POBLADOS POR NÚMERO Y POBLACIÓN SEGÚN CATEGORÍA, 2007 CATEGORIA Nª CCPP Población Abs. % Abs. % Metrópoli (4) 88 0.1 10,520,807 38.4 Ciudad (233) 343 0.3 7,649,107 27.9 Villa 217 0.2 755,872 2.8 Pueblo 778 0.8 1,166,700 4.3 Caserío 15,617 15.9 4,839,089 17.7 Población dispersa 80,968 82.6 2,480,582 9.0 Total general 98,011 100.0 27,412,157 100.0 76
GRÁFICO: Nª 07 PERÚ: CENTROS POBLADOS SEGÚN CATEGORÍA, 2007 Sin categoría 83% Caserio 16% Pueblo 1% Villa 0% Ciudad 0% Metrópoli 0% GRÁFICO Nª 08: DISTRIBUCIÓN DE CENTROS POBLADOS POR CATEGORIA, 2007 4.3 Actividades Económicas Si bien el indicador que mejor refleja la dinámica y estado de situación de la actividad productiva a nivel nacional es el Producto Bruto Interno, no obstante, su nivel de agregación no permite un análisis específico a nivel de centros poblados. La información disponible está a nivel regional o departamental, no obstante, pudiera resultar siendo válido para inferir el aporte de los centros poblados preponderantemente urbanos y de la categoría ciudad, toda vez que en ellas se concentra los mayores nivele de consumo (concentración poblacional), inversión, 77
gasto de gobierno (mayor densidad del Estado) y, en algunos casos, exportación (tradicional y/o no tradicional). Se estima para el año 2014 que el Producto Bruto Interno a precios constantes ascendió a 466. 904 millones de nuevos soles. 4.3.1 Aporte a la producción económica nacional Se estima que para el año 2014, el departamento de Lima genera u aporta el 44,9% de la producción económica nacional, siguiéndole, lejanamente, los departamentos de Arequipa (4,9%), Cusco (4,5%), La Libertad (4,2%), Piura (4,0%) que en conjunto representan el 62,5% del PBI nacional, distribuyéndose el 37,5% restante entre los 19 departamentos restantes. Cuadros 18, 19 78
CUADRO Nª 18 PERÚ: PRODUCTO BRUTO INTERNO POR AÑOS SEGÚN DEPARTAMENTOS 2007-2014 VALORES A PRECIOS CONSTANTES DE 2007 (VALORES ABSOLUTOS) Departamentos 2007 2008 2009P/ 2010P/ 2011P/ 2012P/ 2013P/ 2014E/ Amazonas 1,778,775 1,930,998 2,064,630 2,218,197 2,322,284 2,591,273 2,730,287 2,868,726 Ancash 15,672,770 16,855,147 16,478,843 16,176,960 16,312,373 17,861,787 18,515,551 16,255,428 Apurímac 1,824,181 1,688,481 1,622,997 1,767,358 1,869,137 2,101,784 2,346,824 2,453,970 Arequipa 16,991,831 18,884,987 19,082,970 20,251,379 21,152,512 22,212,442 22,691,024 22,883,773 Ayacucho 2,975,676 3,400,599 3,753,911 3,925,962 4,123,072 4,514,017 4,999,493 5,113,987 Cajamarca 8,159,499 9,314,030 10,083,526 10,185,135 10,687,325 11,400,951 11,337,305 11,238,821 Cusco 10,913,725 11,662,759 13,553,674 15,358,433 17,300,763 17,627,608 20,715,996 20,812,022 Huancavelica 2,475,279 2,613,603 2,703,012 2,824,110 2,912,932 3,146,701 3,226,476 3,360,254 Huánuco 3,200,861 3,463,861 3,512,099 3,746,126 3,975,098 4,408,122 4,662,072 4,871,416 Ica 8,793,956 10,412,334 10,892,253 11,716,356 13,105,720 13,288,879 14,477,743 14,942,666 Junín 9,240,435 10,023,965 9,113,818 9,583,308 10,091,055 10,778,828 11,176,591 12,494,136 La Libertad 14,615,612 15,644,550 15,717,242 16,663,791 17,339,590 18,669,434 19,470,669 19,752,080 Lambayeque 6,880,024 7,513,144 7,919,324 8,482,385 8,945,220 9,783,563 10,274,275 10,496,470 Lima 136,238,700 148,475,777 148,865,951 165,146,695 179,462,299 190,338,124 201,842,525 209,714,252 Loreto 6,910,964 7,325,146 7,349,737 7,833,745 7,520,658 8,058,617 8,428,825 8,703,568 Madre de Dios 1,864,543 1,900,199 2,018,765 2,207,528 2,427,438 1,930,362 2,203,709 1,907,157 Moquegua 7,525,100 8,667,347 8,425,948 8,461,343 7,782,234 7,878,068 8,874,511 8,643,042 Pasco 5,486,459 5,416,045 5,098,609 4,772,532 4,748,902 5,005,615 4,992,782 5,148,465 Piura 12,651,720 13,580,950 14,002,963 15,133,348 16,354,182 17,016,788 17,695,809 18,442,818 Puno 5,888,474 6,328,497 6,592,006 6,996,208 7,420,530 7,778,647 8,313,768 8,545,895 San Martín 3,266,254 3,598,318 3,740,922 4,051,733 4,254,767 4,745,443 4,776,549 5,083,967 Tacna 5,143,137 5,028,127 4,831,325 5,351,119 5,485,415 5,624,930 5,897,602 6,233,000 Tumbes 1,637,186 1,901,874 2,084,593 2,318,160 2,157,811 2,422,839 2,511,470 2,628,603 Ucayali 3,054,659 3,213,169 3,244,329 3,360,967 3,530,222 3,842,456 3,954,657 3,976,430 Valor Agregado Bruto 293,189,821 318,843,905 322,753,450 348,532,878 371,281,540 393,027,279 416,116,515 426,570,946 Impuestos a los Productos 23,672,020 26,617,999 27,083,000 30,296,000 32,004,500 33,759,001 35,343,839 35,622,816 Derechos de Importación 2,831,473 3,460,639 2,748,041 3,551,225 3,765,297 4,487,062 4,642,100 4,710,899 Producto Bruto Interno 319,693,314 348,922,543 352,584,491 382,380,103 407,051,337 431,273,342 456,102,454 466,904,661 79
CUADRO Nª 19 PERÚ: PRODUCTO BRUTO INTERNO POR AÑOS SEGÚN DEPARTAMENTOS 2007-2014 VALORES A PRECIOS CONSTANTES DE 2007 (VALORES PORCENTUALES) Departamentos 2007 2008 2009P/ 2010P/ 2011P/ 2012P/ 2013P/ 2014E/ Amazonas 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 Ancash 4.9 4.8 4.7 4.2 4.0 4.1 4.1 3.5 Apurímac 0.6 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 Arequipa 5.3 5.4 5.4 5.3 5.2 5.2 5.0 4.9 Ayacucho 0.9 1.0 1.1 1.0 1.0 1.0 1.1 1.1 Cajamarca 2.6 2.7 2.9 2.7 2.6 2.6 2.5 2.4 Cusco 3.4 3.3 3.8 4.0 4.3 4.1 4.5 4.5 Huancavelica 0.8 0.7 0.8 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7 Huánuco 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 Ica 2.8 3.0 3.1 3.1 3.2 3.1 3.2 3.2 Junín 2.9 2.9 2.6 2.5 2.5 2.5 2.5 2.7 La Libertad 4.6 4.5 4.5 4.4 4.3 4.3 4.3 4.2 Lambayeque 2.2 2.2 2.2 2.2 2.2 2.3 2.3 2.2 Lima 42.6 42.6 42.2 43.2 44.1 44.1 44.3 44.9 Loreto 2.2 2.1 2.1 2.0 1.8 1.9 1.8 1.9 Madre de Dios 0.6 0.5 0.6 0.6 0.6 0.4 0.5 0.4 Moquegua 2.4 2.5 2.4 2.2 1.9 1.8 1.9 1.9 Pasco 1.7 1.6 1.4 1.2 1.2 1.2 1.1 1.1 Piura 4.0 3.9 4.0 4.0 4.0 3.9 3.9 4.0 Puno 1.8 1.8 1.9 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 San Martín 1.0 1.0 1.1 1.1 1.0 1.1 1.0 1.1 Tacna 1.6 1.4 1.4 1.4 1.3 1.3 1.3 1.3 Tumbes 0.5 0.5 0.6 0.6 0.5 0.6 0.6 0.6 Ucayali 1.0 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 Valor Agregado Bruto 91.7 91.4 91.5 91.1 91.2 91.1 91.2 91.4 Impuestos a los Productos 7.4 7.6 7.7 7.9 7.9 7.8 7.7 7.6 Derechos de Importación 0.9 1.0 0.8 0.9 0.9 1.0 1.0 1.0 Producto Bruto Interno 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 80
GRÁFICO 09 PERÚ: PBI POR DEPARTAMENTO, 2014 Moquegua 2% Loreto 2% Pasco 1% Piura 4% Puno 2% Tacna 1% Tumbes 1% Ancash 4% Arequipa 5% Ayacucho 1% Cajamarca 3% Cusco 5% Huancavelica 1% Ica 4% Junín 3% La Libertad 5% Lima 49% Lambayeque 2% 4.3.2 Aporte según actividad económica Según actividad económica, el departamento de Lima contribuye con los mayores aportes al PBI nacional en todas las actividades económicas con excepción de la actividad extracción de petróleo, as, minerales y servicios conexos. En el caso de la actividades típicamente urbanas, tales como manufactura y servicios, Lima contribuye con más del 50% de la producción nacional, llegando incluso al 59,6%, 61.5%, 66,1%, 65,1%, 64,3% en electricidad, gas y agua, manufactura, alojamiento y restaurante, telecomunicaciones y otros servicios de información, otros servicios respectivamente. Cuadros 20, 21. 81
CUADRO Nª 20 PERÚ: PRODUCTO BRUTO INTERNO POR ACTIVIDAD ECONÓMICA SEGÚN DEPARTAMENTOS 2014 VALORES A PRECIOS CONSTANTES DE 2007 (VALORES ABSOLUTOS) Departamentos TOTAL 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Amazonas 2,868,726 931,534 396 184,660 131,013 24,818 349,813 320,528 110,316 38,067 41,062 239,095 497,424 Ancash 16,255,428 643,385 131,173 7,197,612 1,346,042 314,455 1,133,740 1,092,521 599,196 445,671 372,050 742,712 2,236,871 Apurímac 2,453,970 374,757 421 129,195 91,400 25,274 579,305 229,251 69,773 57,152 41,706 246,727 609,009 Arequipa 22,883,773 1,564,610 70,296 4,831,494 3,600,719 219,849 2,241,842 2,756,563 1,288,456 541,897 777,142 780,210 4,210,695 Ayacucho 5,113,987 747,829 586 1,115,256 407,398 43,999 563,745 535,001 185,063 62,650 131,657 376,965 943,838 Cajamarca 11,238,821 1,398,704 745 3,077,549 709,021 147,449 1,066,278 1,001,030 379,488 217,174 260,295 786,412 2,194,676 Cusco 20,812,022 1,002,294 1,154 9,901,439 1,120,930 117,406 1,988,212 1,519,119 809,079 810,581 385,889 743,744 2,412,175 Huancavelica 3,360,254 365,449 3,132 702,211 55,886 785,787 395,457 164,667 67,387 32,389 21,970 292,879 473,040 Huánuco 4,871,416 909,093 366 344,155 361,172 31,072 554,042 642,174 313,147 134,699 160,881 465,169 955,446 Ica 14,942,666 2,005,215 173,102 2,255,976 3,113,464 185,737 1,740,884 1,408,286 925,486 226,207 323,477 470,960 2,113,872 Junín 12,494,136 1,164,386 6,792 3,015,745 928,166 304,210 955,333 1,647,123 838,070 271,306 374,302 722,406 2,266,297 La Libertad 19,752,080 2,845,847 65,292 2,448,074 3,156,750 184,648 1,399,202 2,230,185 1,210,811 468,610 788,647 895,119 4,058,895 Lambayeque 10,496,470 911,929 30,831 28,719 1,119,097 102,411 898,744 2,079,648 820,220 273,803 518,669 686,673 3,025,726 Lima 209,714,252 3,740,236 348,805 3,666,194 41,029,398 4,887,087 12,898,039 28,204,431 14,320,718 9,969,905 10,871,275 11,353,500 68,424,664 Loreto 8,703,568 680,250 58,292 2,341,492 597,495 91,963 256,438 1,439,321 397,919 258,400 203,540 599,103 1,779,355 Madre de Dios 1,907,157 140,771 1,330 594,401 118,079 14,595 164,274 275,571 98,050 59,630 37,085 87,268 316,103 Moquegua 8,643,042 84,218 62,614 2,881,155 3,774,595 61,207 544,369 196,276 160,875 94,611 65,389 218,199 499,534 Pasco 5,148,465 307,126 207 3,257,972 99,773 69,666 299,395 246,743 103,841 53,388 44,794 185,415 480,145 Piura 18,442,818 1,276,422 520,399 2,943,718 2,584,175 304,216 1,383,748 2,555,633 1,306,520 415,199 498,937 1,029,317 3,624,534 Puno 8,545,895 1,302,722 41,041 705,159 732,338 122,640 934,184 1,051,553 668,256 185,064 250,272 646,382 1,906,284 San Martín 5,083,967 1,236,487 3,443 42,011 515,857 31,306 537,359 651,595 143,240 155,671 145,748 446,386 1,174,864 Tacna 6,233,000 396,705 25,469 2,338,485 271,783 56,250 483,749 736,139 445,211 103,762 163,350 271,291 940,806 Tumbes 2,628,603 226,293 109,480 368,928 258,585 15,930 241,222 472,588 135,917 49,336 90,643 176,700 482,981 Ucayali 3,976,430 401,912 19,634 241,199 619,946 51,025 303,626 726,054 168,699 155,828 141,220 291,368 855,919 Valor Agregado Bruto 426,570,946 24,658,174 1,675,000 54,612,799 66,743,082 8,193,000 31,913,000 52,182,000 25,565,738 15,081,000 16,710,000 22,754,000 106,483,153 1: Agricultura, ganadería, caza y silvicultura 2: Pesca y acuicultura 3: Extracción de petróleo, gas, minerales y servicios conexos 4: Manufactura 5: Electricidad, gas y agua 6: Construcción 7: Comercio, mantenimiento y reparación de vehículos automotores y motocicletas 8: Transporte, almacenamiento, correo y mensajería 9: Alojamiento y restaurantes 10: Telecomunicaciones y otros servicios de información 11: Administración pública y defensa 12: Otros Servicios 82
CUADRO Nª 21 PERÚ: PRODUCTO BRUTO INTERNO POR ACTIVIDAD ECONÓMICA SEGÚN DEPARTAMENTOS 2014 VALORES A PRECIOS CONSTANTES DE 2007 (VALORES PORCENTUALES) Departamentos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Amazonas 3.8 0.0 0.3 0.2 0.3 1.1 0.6 0.4 0.3 0.2 1.1 0.5 Ancash 2.6 7.8 13.2 2.0 3.8 3.6 2.1 2.3 3.0 2.2 3.3 2.1 Apurímac 1.5 0.0 0.2 0.1 0.3 1.8 0.4 0.3 0.4 0.2 1.1 0.6 Arequipa 6.3 4.2 8.8 5.4 2.7 7.0 5.3 5.0 3.6 4.7 3.4 4.0 Ayacucho 3.0 0.0 2.0 0.6 0.5 1.8 1.0 0.7 0.4 0.8 1.7 0.9 Cajamarca 5.7 0.0 5.6 1.1 1.8 3.3 1.9 1.5 1.4 1.6 3.5 2.1 Cusco 4.1 0.1 18.1 1.7 1.4 6.2 2.9 3.2 5.4 2.3 3.3 2.3 Huancavelica 1.5 0.2 1.3 0.1 9.6 1.2 0.3 0.3 0.2 0.1 1.3 0.4 Huánuco 3.7 0.0 0.6 0.5 0.4 1.7 1.2 1.2 0.9 1.0 2.0 0.9 Ica 8.1 10.3 4.1 4.7 2.3 5.5 2.7 3.6 1.5 1.9 2.1 2.0 Junín 4.7 0.4 5.5 1.4 3.7 3.0 3.2 3.3 1.8 2.2 3.2 2.1 La Libertad 11.5 3.9 4.5 4.7 2.3 4.4 4.3 4.7 3.1 4.7 3.9 3.8 Lambayeque 3.7 1.8 0.1 1.7 1.2 2.8 4.0 3.2 1.8 3.1 3.0 2.8 Lima 15.2 20.8 6.7 61.5 59.6 40.4 54.1 56.0 66.1 65.1 49.9 64.3 Loreto 2.8 3.5 4.3 0.9 1.1 0.8 2.8 1.6 1.7 1.2 2.6 1.7 Madre de Dios 0.6 0.1 1.1 0.2 0.2 0.5 0.5 0.4 0.4 0.2 0.4 0.3 Moquegua 0.3 3.7 5.3 5.7 0.7 1.7 0.4 0.6 0.6 0.4 1.0 0.5 Pasco 1.2 0.0 6.0 0.1 0.9 0.9 0.5 0.4 0.4 0.3 0.8 0.5 Piura 5.2 31.1 5.4 3.9 3.7 4.3 4.9 5.1 2.8 3.0 4.5 3.4 Puno 5.3 2.5 1.3 1.1 1.5 2.9 2.0 2.6 1.2 1.5 2.8 1.8 San Martín 5.0 0.2 0.1 0.8 0.4 1.7 1.2 0.6 1.0 0.9 2.0 1.1 Tacna 1.6 1.5 4.3 0.4 0.7 1.5 1.4 1.7 0.7 1.0 1.2 0.9 Tumbes 0.9 6.5 0.7 0.4 0.2 0.8 0.9 0.5 0.3 0.5 0.8 0.5 Ucayali 1.6 1.2 0.4 0.9 0.6 1.0 1.4 0.7 1.0 0.8 1.3 0.8 Valor Agregado Bruto 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 1: Agricultura, ganadería, caza y silvicultura 2: Pesca y acuicultura 3: Extracción de petróleo, gas, minerales y servicios conexos 4: Manufactura 5: Electricidad, gas y agua 6: Construcción 7: Comercio, mantenimiento y reparación de vehículos automotores y motocicletas 8: Transporte, almacenamiento, correo y mensajería 9: Alojamiento y restaurantes 10: Telecomunicaciones y otros servicios de información 11: Administración pública y defensa 12: Otros Servicios 83
4.4 Flujos de población y de mercancías Entre los centros poblados se generan movimientos de personas, mercancías, económicos (capital, inversiones, etc.), culturales, entre otros, que pueden ser unidireccionales, bidireccionales y/o multidireccionales. 4.4.1 Flujos de población Uno de los fenómenos demográficos de importancia que caracteriza a la sociedad moderna es la gran movilidad espacial de la población. Sin embargo, no todo desplazamiento poblacional puede ser considerado como migración. El Diccionario Demográfico Multilingüe precisa que para tal hecho exista se requiere el cruce de algún límite o frontera administrativa; así como el traslado de la residencia habitual. En el presente apartado se abordará el tema flujo demográfico como sinónimo de migración y en su desarrollo se tomará información del Estudio Perú: Migración interna reciente y el sistema de ciudades. Las teorías económicas dominantes sobre las migraciones, refieren que son los factores económicos los que determinan la decisión de migrar, tanto a nivel macro como a nivel micro. La expectativa de mejores horizontes y de cambio positivo en los niveles y condiciones de vida, es el factor determinante para migrar. Según estas teorías, en el sustrato de la migración se encuentra las desigualdades en el desarrollo que se presentan entre los diversos ámbitos territoriales y que se expresan, en general, en diferenciales en materia de ingreso, empleo y condiciones de vida. Resulta pertinente precisar que aunque el acto migratorio es finalmente una decisión individual, no siempre expresa un acto completamente voluntario, en la medida que la escasez de oportunidades en los lugares de origen actúa como fuerza expulsora y presiona en la voluntad de las personas hacia la decisión de emigrar hacia destinos que actúan como focos de atracción porque ofrecen mayores oportunidades o simplemente se presenta como las únicas alternativas posibles. El modelo clásico para explicar la migración (teoría económica) resulta útil, aunque no suficiente para explicar la migración del campo a la ciudad, porque son dos ámbitos bien distintos y con diferenciales normalmente claros en materia de condiciones de vida. Los dos principios explicativos de la migración campo-ciudad uno macro, que corresponde a las desigualdades socioeconómicas territoriales y otro micro, que corresponde a la racionalidad económica, en sentido amplio, de las decisiones migratorias para las personasno operan de manera evidente y simple en el caso de la migración entre ciudades. Dado que en este flujo la población se traslada de una ciudad a otra, un conjunto de factores diferenciadores de origen y destino presentes en la 84
migración campo-ciudad se atenúan, por la condición similar (urbana) de origen y destino. Por cierto, entre las ciudades hay disparidades en materia socioeconómica y en otros aspectos, que inducen decisiones migratorias. Pero las diferencias ya no derivan de granes promedios estilizados (como ocurría en el diferencial entre ámbitos urbanos y rurales) sino de cotejos caso a caso (ciudad de origen comparada con las ciudades de destino). En el caso de la migración entre ciudades se distinguen cuatro tipos de migración: - La laboral clásica, en este tipo, la hipótesis es que el flujo tiende a ser desde ciudades con altos niveles de desempleo hacia ciudades con bajos niveles de desempleo. - La socioeconómica clásica. Que se produce por la búsqueda de mejores condiciones de vida, estos es, servicios básicos, acceso a salud y educación, disponibilidad de tecnología, cobertura de protección social, posibilidades de movilidad ascendente, etc. - La educativa, cuya motivación es la búsqueda de oportunidades de formación, normalmente de tercer ciclo o superior, ya que en general todas las ciudades son capaces de ofrecer educación hasta la finalización del segundo ciclo (secundaria), sin embargo, la capacidad de ofrecer educación superior varía significativamente entre las ciudades. - La residencial, en la cual las fuerzas que activan la decisión migratoria atañen a la calidad de vida en general y a la calidad de la vivienda en particular. El proceso de migración interna presenta diversas consecuencias, tanto de las localidades de origen como en las localidades de destino. En el aspecto demográfico, si bien es cierto que a nivel agregado o nacional este impacto se anula en la medida que la diferencia entre inmigración y emigración siempre es cero, los niveles subnacionales expuestos al proceso migratorio se ven afectados en su tamaño, disminuyendo la población cuando el saldo migratorio es negativo y aumentando cuando es positivo. Asimismo, debido a la selectividad migratoria, este proceso afecta también diversas características de la población, en particular la estructura de la población según sexo y edad, así como nivel educativo, tanto en las localidades de origen como de destino. Tradicionalmente, el estudio de los movimientos migratorios, es abordado desde dos enfoques: residir en un lugar distinto al lugar de nacimiento (migración de toda la vida) y haber cambado de lugar de residencia hace cinco años (migración reciente) 85
Migración de toda la vida Según los resultados del Censo 2007, el 79,8% de la población del país reside en el lugar donde nació, 19,9% (5 460 755 personas) es originaria de un lugar diferente al de su nacimiento y 0,3% (81 636 personas) son de otro país. En el año 2007, el número de población migrante es superior en 621 371 personas a la registrada en el Censo de 1933, significando un incremento de 12,6%. CUADRO Nª 22 PERÚ: DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN, SEGÚN LUGAR DE NACIMIENTO, 1993 Y 2007 LUGAR DE NACIMIENTO 1993 2007 Variación 2007 / 1993 Abs % Abs % Abs % Total 22 048 356 100,0 27 412 157 100,0 5 363 801 24,3 En el mismo departamento 17 127 336 77,7 21 870 225 79,8 4 742 889 27,7 En otro departamento o pais diferente al de su nacimiento 4 921 020 22,3 5 541 932 20,2 620 912 12,6 En otro departamento 4 868 295 22,1 5 460 296 19,9 592 001 12,2 En otro pais 52 725 0,2 81 636 0,3 28 911 54,8 Fuente: INEI - Censos Nacionales de Población y Vivienda, 1972 y 2007. Como es de verse en el Cuadro 23, el departamento de Lima es el que captó el mayor número de inmigrantes, 2 781 185 (50,9%). Departamento que junto con la Provincia Constitucional del Callao (377 090 personas inmigrantes) concentran al 57,8% de los inmigrantes del país, respecto al Censo de 1993, este porcentaje se ha incrementado en 1.9 puntos porcentuales. Cabe manifestar que en el departamento de Lima, del total de la población empadronada en el año 2007, el 34,0% es migrante de toda la vida, es decir, de cada 100 personas que residen en Lima, 34 personas han nacido en otros departamentos del país o en otros países Los departamentos que atraen una mayor cantidad de inmigrantes, en orden de importancia son, Arequipa con 288 133 inmigrantes (5,3%); La Libertad con 234 419 (4,3%); Lambayeque con 215 802 (4,0%); San Martín con 208 935 (3,8%); y Junín (187 130 (3,4%). Todos ellos representaban el 20,8% del total de población migrante. En 1933 estos mismos departamentos representaban el 19,9% En lo concerniente a la población emigrante, es decir, aquella que se empadronó en un lugar diferente al de su nacimiento, se observa que los departamentos de la Sierra tales como Cajamarca (11,2%), Junín (7,3%), Ancash (/,1%), Puno (5,9%) y Ayacucho (5,4%) son los principales expulsores de población acumulando el 36,9% del total de emigrantes. Los mismos departamentos representaban en 1993 el 36,8% 86
CUADRO Nª 023 PERÚ: DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN MIGRANTE, SEGÚN DEPARTAMENTO DE NACIMIENTO, 1993 2007 Fuente: INEI - Censos Nacionales de Población y Vivienda, 1993 y 2007. Migración reciente El otro punto de vista para medir la migración es a partir de conocer el lugar de residencia que tenían las personas en una fecha fija, en este caso cinco años antes del censo. Según los resultados del Censo 2007, se tiene que 94 de cada 100 personas de 5 y más años de edad viven en la misma entidad que hace cinco años, y el número de personas que cambiaron de residencia durante el período 2002-2007 correspondió a 1 613 408 personas (incluye 76 170 extranjeros, en términos relativos representan el 6,5% de la población censada del país. Considerando la migración interna del quinquenio 2002-2007, se observa 1 537 287 personas se encuentran en condición de migrantes recientes. De este total el departamento de lima capta 614 648 inmigrantes (40,0%), la provincia Constitucional del Callao atrae 104 400 personas (6,8%). Es decir, por cada 100 personas que se movilizan, 46,8% tienen a Lima y a la Provincia Constitucional del Callao como lugar de destino 87
CUADRO Nª 24 PERÚ: DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN MIGRANTE DE 5 AÑOS Y MÁS, SEGÚN DEPARTAMENTO DE RESIDENCIA HACE CINCO HACE CINCO AÑOS, 1988-1993 Y 2002-2007 Fuente: INEI - Censos Nacionales de Población y Vivienda, 1993 y 2007. 88
GRÁFICO Nª 10 PERÚ: SALDO NETO MIGRATORIO DE LA POBLACIÓN DE 5 Y MÁS AÑOS, SEGÚN DEPARTAMENTO DE RESIDENCIA 5 AÑOS ANTES, 2002-2007 (Migración reciente) / (Porcentaje) Fuente: INEI - Censos Nacionales de Población y Vivienda, 1993 y 2007. 4.4.2 Flujo de personas y mercancías Cuando se hace mención a flujo de personas se refiere al desplazamiento no migratorio, es decir, aquel que no tiene como propósito trasladar la residencia habitual (pasajeros). En lo concerniente a mercancías, se refiere a transporte de materias primas, productos semielaborados, productos para el consumo, de manera genérica, carga. Entre enero y diciembre del año 2013, se estima en 75,6 millones de personas que se movilizaron por el territorio nacional usando el servicio regular de 89
transporte terrestre interprovincial. Si se dividiera el país en cuatro ámbitos Norte, Centro, Sur y Lima, del total de pasajeros, el 24,3% se movilizó teniendo como destino o punto de partida cinco (5) departamentos ubicados en el Norte del país (Amazonas, Ancash, Cajamarca, La Libertad, Loreto, Piura, San Martín y Tumbes; el 22,0%, ocho (8) departamentos del Sur (Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Cusco, Madre de Dios, Moquegua, Puno y Tacna); el 15,8% seis (6) departamentos del Centro (Huancavelica, Huánuco, Ica, Junín, Pasco y Ucayali); y, el 37,9% el departamento de Lima. CUADRO Nª 25 TRÁFICO DE PASAJEROS EN EL TRANSPORTE INTERPROVINCIAL, SEGÚN ZONAS, 2004-13 (Miles de pasajeros) Elaboración: MTC - OGPP - Oficina de Estadística GRÁFICO Nª 11 TRÁFICO DE PASAJEROS POR CARRETERA EN EL SERVICIO REGULAR NACIONAL, 2004 13 90
CUADRO Nª 26 TRÁFICO DE PASAJEROS EN EL TRANSPORTE INTERPROVINCIAL, SEGÚN DEPARTAMENTO DESTINO, 2004-13 (Número de pasajeros) Elaboración: MTC - OGPP - Oficina de Estadística El modo predominante en el transporte de mercancías en Perú es el transporte por carretera, movilizando un 87%, seguido por el ferrocarril (casi el 12%), transporte fluvial y por último el transporte aéreo. En el año 2010 los flujos diarios de mercancías por carretera ascendieron a casi 165 000 toneladas al día. Los flujos de transporte de mercancía o carga se distribuyen desde Lima hacia el resto del país, principalmente hacia el norte (el tramo Lima Trujillo presenta la mayor densidad de tráfico pesado, mayor a 2 500 vehículos al día). La densidad de tráfico de carga en la Carretera Panamericana alcanza valores mayores a 1 000 vehículos al día en casi la totalidad de su recorrido, excepto el tramo Arequipa-Tacna en el que el flujo es sensiblemente menor. Otros flujos importantes de camiones se registran en el centro del país entre Lima y las ciudades de Huancayo y Huánuco. 91
MAPA Nª 14 PERU: TRANSPORTE DE CARGA POR CARRETERA, VOLUMEN DIARIO TOTAL SEGÚN NÚMERO DE VEHÍCULOS (2010) Fuente: Plan de Desarrollo de los Servicios Logísticos de Transporte Los mayores flujos de pasajeros y mercancías o carga se concentran en el eje longitudinal de la Costa, Lima- Chimbote-Trujillo-Chiclayo-Piura; eje central Lima- La Oroya- Huancayo; y eje transversal Matarani-Arequipa- Puno- Juliaca- 92
Cusco. Los principales centros generadores y/o receptores de carga y pasajeros son Lima, Piura, Ica, Chiclayo, Arequipa, Trujillo, Chimbote, Huancayo Al igual que en el caso de la población como de las actividades económicas, el flujo de pasajeros y mercancías se ha litoralizado con una mayor densidad en la zona Norte del Carretera Panamericana. La conformación, características y calidad de la red vial, desde la década de los años 30 del siglo pasado, contribuye a lo antes manifestado. El sistema de la red vial no consigue articular los productores con los mercados de consumo e insumos, impactando en los costos logísticos totales y en la reducida penetración de productos de la Sierra y la Selva del país en los mercados de la Costa. A diciembre de 2012, la extensión de la red vial nacional supera los 24 500 kilómetros, estructurados en base a tres ejes principales: - Carretera Longitudinal de la Costa o Panamericana, que con aproximadamente 2 600 km de longitud enlaza las principales ciudades del país (Lima, Trujillo. Arequipa, Chiclayo, Piura, Tacna, entre otras) con las fronteras con Ecuador y Chile, prolongándose en sus territorios. - Carretera Longitudinal de la Sierra o Caminos del inca, con una extensión alrededor de los 3 500 km, que conecta las ciudades de Cajamarca, Huánuco, Huancayo, Huancavelica, Cusco y Juliaca, entre otras, de norte a sur con las fronteras con Ecuador y Bolivia. En este último país se prolonga hasta La Paz. - Carretera Longitudinal de la Selva o Marginal de la Selva, en la actualidad con más de 1 800 km construidos, que enlaza ciudades como Moyobamba y Tingo María con la frontera con Ecuador. El tramo entre Puerto Ocopa y la frontera con Bolivia de 858 km está aún por construirse. Ejes que a su vez están conectados con ejes transversales (Norte, Centro y Sur), y un conjunto de variantes y ramales. De manera paralela, la red vial es complementada por un conjunto de instalaciones con las que conforma el sistema de infraestructura logística y de transporte del país, tales como: - Red ferroviaria, compuesta por nueve líneas que operan en el Centro y Sur del país, operadas generalmente por compañías mineras para el transporte masivo de productos a granel entre los centros de extracción o producción y los puertos de la Costa. - Sistema de puertos, conformado por 11 puertos marítimos públicos (3 de ellos concesionados: Callao, Paita y Matarani) y un conjunto de puertos marítimos privados, utilizados principalmente para el 93
transporte de productos mineros y petroleros. El puerto del Callao se constituye como el principal puerto marítimo del país seguido por los puertos de Paita al norte y Matarani al Sur. Por otro lado, el transporte fluvial se realiza principalmente de las ciudades de Yurimaguas y Pucallpa a Iquitos, siendo el principal modo de transporte de ésta última ciudad por carecer de conexión vial. - Sistema de aeropuertos, en el que se destaca el Aeropuerto Jorge Chávez como el de mayor tráfico a nivel nacional y el único de movimiento internacional. Otros aeropuertos con movimiento de pasajeros y carga destacados son Iquitos, Pucallpa, Tarapoto y Cusco, ubicaciones de complejo acceso por vía terrestre, así como Chiclayo, Trujillo y Arequipa. La red vial del país forma parte y se complementa, también, con la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana, IIRSA y participa en cuatro Ejes: el Eje Andino que comprende los ejes longitudinales Carretera Panamericana y Longitudinal de la Sierra) que permite articularse con Ecuador, Chile y Bolivia; Eje Amazonas que involucra el transporte intermodal carretera-hidrovias (Eje Vial Norte) y tienen como función la de integración con Brasil e interconexión con los puertos marítimos del norte del país; ; Eje Perú- Brasil-Bolivia, también de integración con Brasil y los puertos del Atlántico, tiene a la Carretera Interoceánica como el elemento más significativo de conexión; y Eje Interoceánico Central que permite la articulación con Bolivia, Paraguay y Brasil. En este contexto, se vienen ejecutando importantes proyectos viales como el Eje Amazonas Norte Paita Yurimaguas, el Corredor Vial Interoceánico IIRSA Sur Perú-Brasil (Carretera Interoceánica), proyectos portuarios como la modernización de los puertos del Callao, Paita, Yurimaguas, entre otros, desarrollo de hidrovías, pasos de frontera, centros logísticos, modernización de aeropuertos, etc.: en un marco de desarrollo de transporte intermodal. 94
MAPA Nª 15 LOS ÍNDICES MEDIOS DIARIOS (IMD) DE VEHÍCULOS DE CARGA PARA EL AÑO 2010 Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicacione 95
5.0 ORDENAMIENTO E INTEGRACION DE CENTROS POBLADOS URBANOS Y RURALES Según los Términos de Referencia, el presente Alcance tiene como propósito sentar las bases argumentales del ordenamiento e integración de centros poblados urbanos y rurales en el territorio nacional. Bases que se sustentan en el marco normativo vigente, teorías de localización y de crecimiento económico, antecedentes históricos, existencia de desequilibrios territoriales y apreciaciones generales sobre la conformación y/o características del sistema de centros poblados según niveles espaciales El marco normativo vigente se deduce de lo establecido en la Ley y su correspondiente Anteproyecto; las teorías de localización y crecimiento económico planteadas en el Alcance 2, Marco teórico; los antecedentes históricos que se esquematizan en el Alcance 3, Marco histórico; la existencia de desequilibrios territoriales que se comentan en el presente alcance a partir del Alcance 4, Marco contextual; y, las apreciaciones generales sobre la conformación y características del sistema de centros poblados según niveles espaciales que se tratan en el presente alcance. 5.1. La Ley: Urbanismo y sistema de centros poblados Urbanismo En la Enciclopedia Salvat, la primera acepción del término urbanismo, es, En sentido amplio, arte de ordenar de manera armónica y racional la vida de la población en un espacio geográfico determinado. Asimismo, que El urbanismo como disciplina nace en el siglo XIX como estudio y práctica de la transformación de la ciudad en la era industrial. Alcanza su madurez técnica en el siglo XX, y el gran reto se plantea en su futuro a lo largo del siglo XXI Otras fuentes manifiestan que como el urbanismo es una disciplina en formación, las distintas definiciones que se den de él son, muchas veces, incompletas y hasta contradictorias. Etimológicamente, el término urbanismo proviene de urbe=ciudad; urbano= lo que es de una ciudad (derivado del latín: urbanus), por tanto, se refiere a todo lo relacionado con la ciudad. Sin embargo, en la actualidad, esta concepción del urbanismo ha sido superada y ampliada, de modo que su sentido actual puede sintetizarse en: el estudio y planeación de las ciudades y de las regiones donde éstas se asientan. Esta ampliación del concepto urbanismo, más allá de su significado etimológico, se debe a que se ha visto que en la actualidad no es posible entender lo que ocurre en las ciudades, si no se le relaciona con lo que ocurre en el campo. Así como en el Medioevo había un límite claro (el muro) que separaba la ciudad del campo, hoy día no lo hay, y existen tantas relaciones entre la ciudad y su región, que es imposible entender el funcionamiento de una sin entender el de la otra. (Ducci, 1997, pág. 9) 96
Enfoque de sistema para los centros poblados En el Alcance 2, Marco teórico, apartado 2.1, Teorías de la localización, se hace referencia a la Teoría de lugar central elaborada por Walter Christaller quien en el año 1938 presentó una ponencia sobre las Relaciones funcionales entre aglomeraciones urbanas y el campo a propósito de las relaciones ciudadterritorio del sistema de lugares centrales y su dinámica y de su importancia para ordenación del espacio ya que el conocimiento del Sistema Normal de los lugares centrales puede ser de gran valor no sólo para la ciencia, sino también para la práctica de la planificación del espacio, como se está concibiendo en casi todos los países En la literatura especializada se le reconoce como el precursor de los estudios que superaban el enfoque de la ciudad-región, imperante en su época preindustrial-, por considerarlo insuficiente para abordar las relaciones entre centros poblados urbanos entre sí y con los centros poblados rurales, en cambio, proponía el enfoque de sistema a partir de los principios de mercado y distancia, en tanto en cuanto se podía contribuir de una mejor manera al aprovisionamiento de bienes y servicios centralizados por parte del Estado. Con el advenimiento de la era industrial, la teoría de lugares centrales resultaba insuficiente como base de la ordenación del espacio urbano-industrial, donde la mayor parte de las ciudades importantes contaban con funciones básicas industriales, exportadoras al exterior del área de influencia preindustrial. La interacción entre ciudades en el intercambio de inputs-outputs se torna más importante que la vieja relación ciudad-área de influencia, es decir del enfoque clásico de red de ciudades se pasa al de sistema de ciudades. En lo concerniente al sistema de ciudades, cabe tener presente que la teoría de los lugares centrales de Christaller, propone que las relaciones entre ciudades se basan en la existencia de una jerarquía de los centros urbanos, en el cual, las ciudades más grandes contienen todas las funciones, incluyendo las superiores, y los centros urbanos de menor rango dependen de ellas: la ciudad grande proveerá bienes elementales, intermedios y superiores; la ciudad media, sólo los elementales e intermedios; la ciudad pequeña, sólo los elementales. De esta manera, de las ciudades medianas se irá a comprar el bien superior a las ciudades grandes y de la ciudad pequeña compraran el bien intermedio en las ciudades medianas y grandes y el bien superior en la ciudad grande; el intercambio entre las ciudades siempre será con aquella que se encuentre más cercana. El otro paradigma del sistema de ciudades, es el de red de ciudades, el cual plantea un quiebre en la relación entre el tamaño urbano y la función urbana propuesto anteriormente. En éste, los intercambios se realizan tanto de forma jerárquica como a través de ciudades del mismo rango, y también desde ciudades de rango inferior a ciudades de rango superior. En líneas generales, 97
este plantea que las ciudades se organizan en redes a través de las cuales se intercambian bienes y servicios, información, conocimiento, etc.; y en este proceso de intercambio se generan ventajas en la forma de rendimientos crecientes, que añadidas a las generadas en el interior de las empresas y en el interior de las propias unidades urbanas, inciden sobre el crecimiento y desarrollo económico. (CEPAL, Externalidades, Pág. 78) La realidad es que hoy en día, prima el enfoque de sistema para los centros poblados, no sólo urbanos sino rurales. Enfoque que ha sido asumido por la Ley como se explicita en el siguiente acápite. La Ley, urbanismo y enfoque de sistema para los centros poblados. El análisis de la Ley como de la documentación de soporte (Anteproyecto de la misma) permite afirmar que el diseño del MVCS se ha efectuado bajo el concepto de urbanismo y de enfoque de sistema. Por otro lado, el Artículo 4 de la Ley establece que las funciones normativas para loa centros poblados, urbanos y rurales, se llevan a cabo como sistema sostenible en el territorio nacional. Igualmente, uno de los seis ámbitos de competencia establecidos en el Artículo 6, es el del urbanismo y desarrollo urbano. La Exposición de Motivos del Anteproyecto de la Ley profundiza acerca de la problemática urbanística y su tratamiento bajo un enfoque sistémico. Cabe tener presente que según el Reglamento de la Ley Marco para la producción y sistematización legislativa aprobado mediante Decreto Supremo Nº 008-2006- JUS la Exposición de Motivos consiste en la fundamentación jurídica de la necesidad de la propuesta normativa, con una explicación de los aspectos más relevantes y un resumen de los antecedentes que correspondan y de ser el caso de la legislación comparada y doctrina que se ha usado para su elaboración. Asimismo, la fundamentación debe incluir un análisis sobre la constitucionalidad o legalidad de la iniciativa planteada, así como sobre su coherencia con el resto de normas vigentes en el ordenamiento jurídico nacional y con las obligaciones de los tratados internacionales ratificados por el Estado, La Exposición de Motivos, evidencia que la actual distribución de la población en los centros poblados y de éstos en el territorio nacional no se corresponde con lo dispuesto en el Artículo 44 de la Constitución Política del Perú el desarrollo integral y equilibrado de la Nación en la medida que se registra una Alta concentración de la población nacional en un reducido número de centros poblados urbanos y alta dispersión en miles de centros poblados rurales. Lo mismo ocurre con las actividades económicas y sociales. Situación, que de alguna manera condiciona el crecimiento económico y el progreso social de nuestro país. En este contexto, resulta siendo de alta importancia el ordenar e integrar el patrón de aglomeración de la población en centros poblados de manera tal que se maximicen los beneficios de la concentración y minimicen los 98
aspectos negativos de la dispersión poblacional. Igualmente, se considera que el ordenamiento e integración de los centros poblados en el territorio nacional es una tarea a la que le corresponde desempeñar a urbanismo en su dimensión espacial interurbanística. Igualmente, la Exposición de Motivos considera que Otra situación que aqueja a nuestro país, es el bajo nivel de desarrollo de los centros poblados que se evidencia a través de las siguientes características mayoritarias: crecimiento espontáneo, urbanización de riesgo, déficit de vivienda, bajos niveles de cobertura y calidad de espacios abiertos, servicios de infraestructura y de equipamiento; segregación urbana, congestión vehicular, contaminación, inseguridad; baja capacidad de atracción de inversiones, bajo nivel de competitividad, migración negativa; entre otras deficiencias. Situación frente a la cual propone que El crecimiento, conservación, mejoramiento y protección de los centros poblados de manera sustentable, es una tarea que le corresponde desempeñar a urbanismo en su dimensión intra urbana, es decir al interior de los centros poblados Como es de verse, tanto la Ley como la Exposición de Motivos del Anteproyecto que la sustenta, hacen explicita referencia al urbanismo como sistema en sus dos niveles espaciales: el interurbano y el intraurbano. 5.2. Desequilibrios territoriales Los desequilibrios territoriales se expresan en la concentración y dispersión de la población y de las actividades y dinámicas económicas como en la intensidad de los flujos de personas y mercancías como se muestra en el Alcance 4, Marco contextual. Por extensión, en los niveles de habitabilidad de los centros poblados urbanos y rurales como de equidad territorial. A decir del Plan Bicentenario, uno de los principales problemas que enfrenta el desarrollo del Perú es el enorme desequilibrio entre Lima y el resto de capitales de departamento (ciudades). Asimismo que, Esta desigualdad trae consigo una dificultad estructural para disminuir la pobreza, habilitar espacios habitacionales adecuados, atraer inversiones y desarrollar actividades productivas con tecnologías de alto nivel En términos demográficos y económicos, la ciudad de Lima y Callao concentra la mayor cantidad de población urbana a nivel nacional como del Valor Agregado Bruto, (total, como de las actividades económicas típicamente urbanas: manufactura y servicios). Según el Plan Bicentenario los principales indicadores demográficos y económicos de esta ciudad, en términos territoriales son: 99
CUADRO Nª 27 LIMA METROPOLITANA: PRINCIPALES INDICADORES VARIABLE INDICADOR Población urbana 30.9% Valor Agregado Bruto nacional 52.6% Valor Agregado Bruto de manufactura 57.2% Valor Agregado de servicios 62.4% Diez mil empresas que generan el 98% del Producto Bruto 70.0% Interno principales contribuyentes 43.1% medios y pequeños contribuyentes 58.4% Índice de productividad promedio por persona ocupada 20 698 nuevos soles En materia de infraestructura, Lima y Callao cuenta con la mayor densidad de red vial, su coeficiente de electrificación llega al 99,25 de su población y su densidad de telefonía fija es de 19,9 líneas por cada 100 habitantes, el doble que el promedio nacional. Indicadores, asociados al nivel espacial interurbano y no intraurbano, que si bien no son una novedad, evidencian la primacía urbana de la ciudad de Lima y Callao. La segunda y tercera ciudad a nivel nacional, están a una considerable distancia de ésta, ni que decir de las que les siguen. Mayor profundidad de análisis respecto de los desequilibrios territoriales a nivel de ciudades o de redes de ciudades, no es posible debido a la falta de información estadística desagregada a dicho niveles, si bien esta falta de información no es un desequilibrio territorial propiamente dicho, no deja de ser un referente para los mismos. Los desequilibrios territoriales no sólo se dan a nivel de ciudades sino de regiones naturales, por ejemplo, la Costa, según Cuadernos PNUD su situación es excepcional en el país, porque en este espacio confluyen y se refuerzan mutuamente el factor geográfico de vocación longitudinal y los procesos económicos y sociales derivados de los patrones de crecimiento y la acción del Estado. A partir del período republicano, pero con mucho más fuerza todavía, desde mediados del siglo XX, las políticas estatales y el conjunto del proceso económico han privilegiado a esta región. Bajo distintos gobiernos, las áreas costeras han gozado de las ventajas de las políticas económicas y de los beneficios del centralismo, logrando un proceso de acumulación muy importante, estableciendo una mayor articulación de sus centros urbanos, y concentrando en sus principales ciudades, infraestructura vial de primer nivel, centros de exportación, tecnología, mercados internos y externos, comunicaciones e información, accesibilidad, agentes empresariales importantes. De igual modo, las tierras de la costa han visto desarrollarse 100
grandes proyectos y oros de menor dimensión concentrando la más importante infraestructura para riego, muy por encima de los demás espacios agropecuarios del país. (Cuadernos PNUD, pág. 33) Las causas de estos desequilibrios territoriales podrían encontrarse en las teorías del crecimiento económico resumidas en el Alcance 2, Marco teórico, fundamentalmente, en la de causalidad circular y acumulativa y de base económica o multiplicadores (demanda externa) como en el proceso de ocupación territorial orientado por la explotación de recursos naturales, - explotación-distribución-consumo-. No son menos importantes las actuaciones humanas que los han motivado y/o acentuados en cada momento histórico, incluido el actual. Las teorías del crecimiento económico no sólo pudieran explicar las concentraciones y velocidades de las actividades y dinámicas económicas sino también la concentración de la población, las que juntas generarían en algunos centros poblados, economías de aglomeración: de urbanización, de localización, de especialización, etc. En el caso de la población dispersa, quizá la explicación se pueda encontrar en la incompatibilidad entre economías de aglomeración y localización, uso y manejo de su patrimonio, fundamentalmente, la tierra como medio de producción. 5.3 Sistema de centros poblados y niveles espaciales Según la Enciclopedia Salvat, una de las acepciones del término sistema, es la Disposición de componentes interrelacionados, otra acepción basada en un enfoque biológico, Conjunto de órganos que contribuyen al desarrollo de una función. Sobre este término existen múltiples definiciones, ninguna de común aceptación, sin embargo, existe cierto consenso sobre las características que debe tener un sistema: i) conjunto de elementos; ii) relaciones de interacción e interdependencia; iii) entidad propia al formar un todo unificado; iv) un cambio entre los elementos afecta al conjunto de ellos; iv) realizar cooperativamente una función determinada. De lo comentado en el apartado 5.1 más lo mencionado en los párrafos anteriores, puede considerarse al urbanismo, como el sistema de sistemas de centros poblados, cuyos elementos interactuantes están destinados a realizar cooperativamente la función de albergar población y actividades en condiciones de equidad territorial y habitabilidad: nivel espacial intraurbano (entre centros poblados) e intraurbano (al interior de los centros poblados). (Carcheri 2015) 101
GRÁFICO N 12: NIVELES ESPACIALES: INTER URBANO E INTRA URBANO Fuente: Elaboración propia 5.4 Nivel intraurbano: el territorio de los centros poblados Aun cuando este nivel no es objeto de desarrollo en el presente servicio de consultoría, se identifican, a título referencial, los elementos o componentes que conforman el sistema al interior de los centros poblados y cuya existencia y calidad definen las condiciones de habitabilidad. Cabe señalar que cada uno de los siete (7) elementos o componentes, resulta siendo, a su vez, un sistema, por ejemplo, la vivienda (suelo, producción, financiamiento, tenencia, etc.), por ello, un sistema de sistemas. Los cuatro (4) primeros considerados como paralelos y los tres (3) últimos como transversales GRÁFICO Nª 13: NIVEL ESPACIAL INTRA URBANO Institucional Física Social Suelo Espacios abiertos Públicos Edificaciones (considera las patrimoniales) Privados Residenciales: vivienda Económicas (producción y servicios) Sociales (salud, educación, recreación, otros) Servicios urbanos de infraestructura: redes Vialidad y Movilidad Saneamiento Energía Comunicacione s Ambiente Paisaje Imagen Ambiental Fuente: Elaboración propia Económica Cultural 102
Cuando se presentan anomalías o déficit en algunos de ellos se generan brechas de habitabilidad. Entendiendo por habitabilidad, el conjunto de condiciones ofrecidas a la sociedad (personas, familias hogares, empresas, instituciones) en los centros poblados que facilitan su desarrollo integral, visto de otra manera, el desarrollo integral de la sociedad está supeditado a la existencia y calidad de los componentes que hacen un centro poblado. De lo manifestado se puede deducir que la habitabilidad no es dada sino creada o construida y que sin adecuadas condiciones de habitabilidad, es poco probable la existencia de aceptables niveles de calidad de vida. (Carcheri 2015) Los elementos o componentes que conforman el sistema al interior de los centros poblados, no sólo deben abordarse desde la dimensión física (objetos materiales como tales) sino de la social, económica, cultural, ambiental e institucional. Para este nivel espacial la Ley considera los procesos de conservación, mejoramiento y protección de los centros poblados. crecimiento, 5.5 Nivel interurbano: los centros poblados en el territorio Los elementos o componentes que conforman el nivel o sistema interurbanos son los centros poblados, urbanos y rurales, e infraestructuras que los conectan, integran o relacionan, para el caso, 98 011 centros poblados y un conjunto de infraestructuras que actúan como soporte de los flujos de personas, mercancías, información, económicos, culturales, entre otros. Los elementos o componentes no son iguales en funciones, tamaño, influencia ni densidad de servicios. El sistema interurbano no es sinónimo de red, muchas veces existen red de centros poblados pero no actúan como sistema. Para que funcionen como sistema se requiere que presenten las características a que se hace referencia en el apartado 5.3: i) conjunto de elementos; ii) relaciones de interacción e interdependencia; iii) entidad propia al formar un todo unificado; iv) un cambio entre los elementos afecta al conjunto de ellos; iv) realizar cooperativamente una función determinada. La primera de las características, podría dar pié a la conformación de una red: centros poblados e infraestructuras, pero eso no garantiza que el conjunto de elementos constituyan un sistema. En todo, caso pudieran constituir una red de centros poblados urbanos y rurales pero ineficiente. La distribución equilibrada de la población y actividades económicas parece no ser posible. A decir del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2009, Una nueva geografía económica Dos siglos de desarrollo económico revelan que las disparidades espaciales de ingreso y producción son inevitables. Una generación de investigación económica confirma lo siguiente: no hay ninguna razón válida para esperar que el crecimiento económico se extienda 103
uniformemente en el espacio Sin embargo, Las naciones con mejores resultados instauran también políticas que promueven niveles de vida básicos espacialmente más uniformes. La producción económica se concentra, mientras que los niveles de vida convergen o debieran convergir. La última parte del párrafo anterior guarda cierta similitud con la equidad territorial, entendida como igualdad de oportunidades para alcanzar umbrales demográficos y económicos que permitan que los centros poblados urbanos y rurales alcancen, por un lado, niveles de calidad de vida espacialmente más uniformes y, por otro, niveles de articulación y/o accesibilidad a redes de infraestructura. Objetivo del nivel espacial interurbano. Para este nivel espacial, la Ley establece como procesos el ordenamiento e integración. El primero, entendido como la acción y efecto de ordenar u ordenarse, para el caso, ordenar centros poblados identificando y caracterizando elementos (jerarquía, área de influencia, entre otros), relaciones de interacción e interdependencia, identificando oportunidades, definiendo entidades propias, determinando roles, funciones y gestionando su concretización. El segundo, propiciando o haciendo que los centros poblados identificados como parte de una red, se constituyan en un todo sistémico mayor; la integración debiera ser integral, es decir, física (infraestructuras), económica (incremento de interconexión e interdependencia económica) y sociocultural (identidad proyectiva, fundada en un proyecto de sistema) Sistemas urbanos nacionales El ordenamiento e integración de los centros poblados urbanos es una tarea cuyo antecedente se encuentra en el Plan Nacional de Desarrollo Urbano 1974 1990, PNDU 1974-1990, formulado, como se ha manifestado anteriormente, por el Ministerio de Vivienda y Construcción. Plan concebido desde un enfoque integral en términos de conseguir que el desarrollo de los centros urbanos se realice dentro de un proceso coherente, en armonía con el proceso de desarrollo económico y social del país teniendo como finalidad el logro de una mejor utilización de los recursos, de una optimización del gasto público y de una adecuada canalización de la inversión privada. Para ello, se definieron los objetivos del Plan en términos de: c) Definir un Sistema de ciudades que articulen el espacio nacional, tipificándolos con los diferentes roles y funciones. d) Formular estrategias y políticas de desarrollo Urano, para conseguir el sistema planteado y poder llegar en última instancia a la solución del problema del desequilibrio urbano-rural del país. (PNDU, pág. 1) El sistema de ciudades propuesto en dicho Plan estaba conformado por cinco (5) Macro sistemas (Norte, Centro, Sur, Oriente, Lima) y dieciséis (16) Sistemas con su centro urbano de sistema : Piura, Chiclayo, Bagua, Cajamarca, Trujillo, 104
Tarapoto; Ica, Huaraz, Huancayo, Huánuco; Cusco, Puno, Arequipa; Iquitos, Pucallpa; Lima metropolitana. Más recientemente, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento en el año 2012 publica el documento Políticas Nacionales de Desarrollo Urbano y Sistema Urbano Nacional en el que define una estructura del Sistema Urbano conformada por cinco (5) Macro sistemas (Norte, Centro, Centro sur, sur, Lima), diecisiete (17) Sistemas al interior de los cinco (5) Macro sistemas, veinticinco (25) Subsistemas y quince (15) Cabeceras de sector. Un rápido análisis de la última propuesta de la Estructura del Sistema Urbano permite observar que los sistemas propuestos, son fundamentalmente redes de centros poblados urbanos (incluidas las Villas, no caseríos, pueblos ni población dispersa) no necesariamente sistemas, funciones y tipologías homogéneas. En algunos casos redes incompletas (falta o insuficiente infraestructura), aparentemente concebidas bajo el enfoque de la teoría del lugar central (el de mayor población) con preponderancia de relaciones verticales no muy intensas (flujos) salvo entre dos o tres centros urbanos de un número mayor del que teóricamente forman parte del sistema definido. Dado el desarrollo longitudinal, las redes optan por formas del mismo tipo, longitudinales o lineales dentríticas. La mayoría de los centros poblados que actúan como lugar central son relativamente maduros tanto por su juventud como debido a factores endógenos o externos de acumulación histórica frente a otros centros poblados de la categoría metrópoli por razones de escala. MAPA Nª 16 Fuente: Elaboración propia 105
MAPA Nª 17 Fuente: Elaboración propia 5.6 Ordenamiento e integración de centros poblados urbanos y rurales, OICP En el presente apartado se sintetizan las bases argumentales del OICP, en primer lugar, la legal, sin embargo, consideramos que no basta un mandato legal para su fundamentación y aceptación práctica, por ello, se incorporan argumentos adicionales que se podrían denominar de desarrollo territorial y técnico operativo. Fundamentación legal La base argumental de mayor peso político jurídico, es el mandato expreso que le otorga la Ley al MVCS para Dictar normas y lineamientos rectores para el ordenamiento e integración de los centros poblados urbanos y rurales a nivel nacional. Fundamentación en función del desarrollo territorial La literatura comentada en el Alcance 2, Marco teórico, permite inferir que de no actuarse con un enfoque de sistema, será muy difícil equiparar el nivel de desarrollo alcanzado por las ciudades metropolitanas o mayores. La escala de los centros poblados de menor tamaño o categoría no resultan siendo competitivas, por lo tanto, migración negativa, inexistencia de externalidades económicas o de urbanización, dificultad para captar inversiones u otro recursos catalizadores del desarrollo (efecto sumidero). La evidencia empírica de las teorías de localización industrial como la de causalidad circular y acumulativa parecería validar lo antes comentado. Incluso la teoría de base económica, en aquellos centros poblados que tienen en la 106