Hacia una Prohibición Global de Minas Terrestres Antipersonales" 1997 Fuente: Instituto Internacional de Estudios Estratégicos de Londres, "Strategic Comments", Vol. 3, Nº6, de julio de 1997. Algunos avances importantes orientados al logro de una prohibición global de minas terrestres antipersonal (APLs), fueron realizados en Junio de 1997. Los estados involucrados en el Proceso de Ottawa se reunieron, por segunda vez, entre el 24 y el 27 de Junio de 1997 en Bruselas. La iniciativa de Ottawa, lanzada por el Ministro de Relaciones Exteriores de Canadá, Lloyd Axworthy en Octubre de 1996, está orientada a prohibir el uso, producción y transferencia de APL, y eliminar las existencias de minas terrestres. El énfasis de la Conferencia de Bruselas sobre la Declaración final, -que compromete a los estados a un tratado de compromiso legal en Ottawa en Diciembre de 1997- y su entrada en vigor inmediatamente después de las elecciones generales en el Reino Unido y Francia - el 01 de Mayo y 01 de Junio de 1997 respectivamente - aseguran el apoyo para la "vía rápida" de la iniciativa de Ottawa. Que 155 países, más del 75% de la Asamblea General, hayan participado en la Conferencia de Bruselas, y que 97 estados hayan firmado la Declaración, desafían el argumento que el Proceso de Ottawa carece de la universalidad de los 61 miembros de la Conferencia de Desarme (CD). EL PROCESO DE OTTAWA Y LA CONFERENCIA DE DESARME Frustrados por los escasos progresos alcanzados en lo que dice relación con las APLs, en las Conferencias de Revisión de octubre de 1995 y mayo de 1996 para la Convención de Naciones Unidas de 1980, sobre la Prohibición o Restricción del "Uso de Ciertas Armas Convencionales" (CWW), un pequeño número de países y O.N.G., comenzaron a explorar caminos alternativos para alcanzar la proscripción de estos elementos. A partir de entonces, este grupo central se ha expandido para incluir a otros países de América Latina, Sureste de Asia y África, los que pasaron a conformar el núcleo del "Proceso de Ottawa". Muchos gobiernos, especialmente el de EE.UU., han manifestado que el Proceso de Ottawa es inadecuado, porque no incluye a todos los mayores exportadores de APLs. del mundo, como es el caso de China y Rusia. Washington, sostiene que una prohibición absoluta sólo será posible mediante el diálogo con esos estados, buscando alcanzar un acuerdo internacional entre los países que ya han renunciado al uso de APLs., pero sin incorporar a aquellos que recientemente han dejado de tener esa necesidad operacional. De no ser así, estima que se haría muy difícil avanzar sobre la materia en discusión. En resumen, los críticos del Proceso de Ottawa recomiendan que la CD sirva como principal foro de negociaciones.
Sin embargo, es necesario tener presente que, ni el Proceso de Ottawa, ni la CD son instancias orientadas a lograr el mismo fin. Muchos observadores y estados participantes, observan a la CD como un incómodo estrado para discutir un tema que ha adquirido considerable importancia durante los últimos diez meses. Al respecto, debería considerarse que entre el 12 de mayo y el 27 de junio, en la segunda de las tres sesiones de 1997, la CD no sólo no pudo concluir su trabajo, sino que no sostuvo discusión alguna respecto del contenido de un posible acuerdo sobre las APLs. Por otra parte, debido a que la CD es gobernada por consenso, dando a todos los estados-miembros el mismo derecho a veto, los críticos consideran que promover el foro es un intento por evitar la prohibición de las APLs. Entre tanto, algunos defensores de la iniciativa de Ottawa, sugieren que la CD, ha logrado en el último tiempo, desempeñar un importante rol al concentrar sus esfuerzos en el fortalecimiento del acuerdo sobre el tratado propuesto y el artículo de verificación. Finalmente, el Movimiento de los No Alineados sostiene que el desarme nuclear debería permanecer como la primera prioridad de la CD, después de la cual se pueden discutir otros temas. Algunos miembros de este organismo, consideran que Washington está usando el debate de las APLs. Para evitar que las armas de destrucción masiva sea el único tema en la agenda de la CD. Sin embargo, países como India y Pakistán, que son los mayores productores y usuarios de este material, aunque han introducido una moratoria especial sobre sus exportaciones, no se encuentran preparados para discutir una prohibición amplia a las APLs. En ninguno de los foros internacionales existente para este efecto. LA CONFERENCIA DE BRUSELAS Durante la sesión de clausura de la Conferencia de Bruselas el 24 y 25 de junio de 1997, Francia anunció el acuerdo de la nueva política, para abandonar su excepción en el uso de APLs., ya sea cuando el tratado propuesto entre en vigor, o desde 1999, lo que suceda primero. Lo anterior, deja en evidencia que se ha aislado aún más a Washington, en sus esfuerzos por oponerse al Proceso de Ottawa. De hecho, varios países han adoptado una posición "sin excepciones, sin reservas y sin evasivas" frente a esta iniciativa, expresando su disposición a considerar un enmienda para asegurar la asistencia a las víctimas de las APLs. El presidente de la Conferencia, André Mernier, identificó en sus comentarios al cierre de esta actividad, tres elementos claves que debían ser enfatizados en las futuras negociaciones: - Limitar las excepciones en el uso de APLs. - Mayor cooperación internacional.
- Necesidad de incrementar iniciativas para la limpieza de minas terrestres. Sin embargo, es más probable, que los principales temas a abordar en la sesión de negociación del tratado a celebrarse en Oslo entre el 01 y el 19 de septiembre de 1997, sean los de definición, colaboración y verificación. Ahora bien, uno de los principales problemas, y de más larga data, es el referido a la identificación del diseño o función de los diferentes tipo de APLs. De ahí que muchos grupos de estados hayan estado, inicialmente, dispuestos a emplear la definición de la CWW, que señala: "una mina, fundamentalmente, ha sido diseñada para que haga explosión por la presencia, proximidad o contacto de un individuo y que puede incapacitar, herir o matar a una o más personas". Sin embargo, esta descripción en lo general, ha sido considerada como débil, aunque debido al uso del término "fundamentalmente", parece que se excluyen las minas antivehículos que pudiesen cumplir efectivamente la misión de una APLs. En consecuencia, con la finalidad de evitar que la definición se transforme en un obstáculo a la iniciativa de Ottawa, el borrador del texto omite explícitamente las minas anti-vehículos equipadas con dispositivos anti-manipulación. No obstante, los cambios en esta etapa del proceso, sugieren que la definición seguirá abierta a la discusión. El tratado propuesto, incorpora un artículo sobre cooperación internacional que refleja la dimensión humanitaria del problema. De hecho, han habido discusiones que van desde el desarrollo de asistencia, particularmente sobre fondos para limpieza de minas terrestres, hasta la firma de un tratado de renuncia al uso de APLs. Una reunión de expertos en Bonn, celebrada el 24 y 25 de abril de 1997, produjo un nuevo artículo de verificación que abandonó el régimen de inspección inicial para medidas menos intrusivas de construcción de confianza. La tensión entre construcción de confianza y verificación, refleja las dos aproximaciones que compiten en el tratado: - Estigmatizar las minas terrestres apelando a los principios del derecho humanitario. - Regular el empleo de APLs, a través de un acuerdo de control de armas más detallado. El grupo central, particularmente Canadá, México, Noruega y Suiza, consideran el establecimiento de una norma moral, como la ruta más práctica para un tratado y la más consistente con el objetivo inicial del Proceso de Ottawa. El texto original permitía inspecciones de comprobación, financiadas tanto por el país solicitante -en el caso de conformidad- como por el estado trasgresor, en el evento de no existir compromiso. Pero, al considerar que la producción de APLs. Involucra un alto número de componentes que también se usan en artefactos no regulados y, que la tecnología para su producción es prácticamente rudimentaria, este régimen puede ser de difícil e inefectiva implementación. Entonces, el borrador del tratado permite "solicitudes de aclaración", que deben ser facilitadas por "el Depositario", pero no se acuerda un mecanismo de financiamiento concreto ni explícito.
Entonces, en teoría, los países deben firmar la Declaración de Bruselas para poder asistir a las negociaciones de Oslo, pero está por verse si esto, en la práctica, efectivamente sucederá. Los estados que están explícitamente contra la negociación de una prohibición a través del Proceso de Ottawa, como es el caso de Australia, asistieron a la Conferencia de Bruselas como participante pleno, a pesar de estar claramente en contra de suscribir la Declaración, la que estará abierta para la firma hasta el 01 de Septiembre de 1997. DESARROLLOS POLÍTICOS La elección de nuevos gobiernos en el Reino Unido y en Francia, ha derivado en un cambio en el equilibrio del apoyo para el Proceso de Ottawa y la CD. Tanto Londres como París, que antes apoyaban francamente a la CD, han modificado sus posiciones para suscribir la iniciativa de Ottawa. Los dos estados han declarado, con fecha 07 de mayo de 1997, que darían particular prioridad a "la primera conclusión de un efectivo, acuerdo internacional con fuerza legal para prohibir el uso, acopio, producción y transferencia de APLs". De hecho, el 21 de mayo de 1997, el gobierno del Reino Unido anunció una política propia respecto de las APLs., que considera: - Destruir las existencias nacionales al año 2005. - Introducir una moratoria en su uso, ya sea hasta el año 2005 o hasta que un acuerdo internacional entrara en vigencia, lo que sucediera primero. - Apoyar al Proceso de Ottawa, paralelamente a la CD. - Examinar como pueden ser destruidas más rápido las existencias de APL actuales. Con anterioridad, Francia era la principal fuerza tras la presente definición de APLs. de la CWW. La nueva administración socialista del Primer Ministro Lionel Jospin decidió, silenciosamente, unirse al Proceso de Ottawa, sosteniendo que su compromiso ya se había evidenciado con la legislación nacional propuesta en junio de 1995. Con este cambio de posición de París, Londres, Italia y España, trataron de evitar su aislamiento, por lo que firmaron la Declaración de Bruselas. A pesar de estos cambios, la Unión Europea no ha logrado definir una posición común, pese a lo expresado en la Acción Conjunta de la UE de octubre de 1996, introduciendo una moratoria común a las exportaciones de APLs., debido a la intransigencia de Finlandia y Grecia que deseaban mantener el derecho de usar minas terrestres en sus fronteras. INICIATIVAS REGIONALES Varias organizaciones regionales han tomado la decisión de convertirse o permanecer como zonas libres de APLs. Es así que, el 04 de junio de 1997, la Organización de la Unidad Africana (OAU), suscribió la iniciativa de Ottawa y recomendó formalmente: - La eliminación de APLs. En Africa.
- El establecimiento de una zona libre de APLs. Africana. Entre el 03 y el 07 de junio de 1996, la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA), adoptó una moratoria sobre la producción, empleo y transferencias de APLs. La OEA, solicitó además, que los estados miembros divulgaran: - El número, ubicación y especificaciones técnicas de las APLs. Desplegadas. - Las remociones del año anterior y los planes para futuras extracciones. - El número de bajas civiles. POSICIÓN DE ESTADOS UNIDOS Como resultado de estos avances, Washington ha ido quedando evidentemente aislado en su posición respecto al Proceso de Ottawa, sin embargo, EE.UU. asistió a la Conferencia de Bruselas en calidad de observador, pero no firmó la Declaración final y, en el anuncio de la política exterior de enero de 1997, declaró que estaría dispuesto a considerar el Proceso de Ottawa si los esfuerzos de la CD. Fracasaban. Dado el escaso progreso alcanzado en la CD, existe una oportunidad para que EE.UU. se integre a la iniciativa de Ottawa sin que pierda su credibilidad o se retracte de su compromiso inicial. De hecho, conversaciones bilaterales independientes entre Robert McNamara, que encabezaba la delegación estadounidense, y representantes de Canadá, Francia, y el Reino Unido, pueden ser interpretados como una señal que Washington podría estar considerando, unirse al Proceso de Ottawa. Los participantes en estas discusiones, tendrán medidas reacciones hacia las dos excepciones que los EE.UU. promoverá, si asiste a las negociaciones de Oslo: - La aplicación de la prohibición a la península de Corea. - El uso de minas "inteligentes". EE.UU, alega que la crisis humanitaria puede ser evitada mediante el empleo de APLs. con mecanismos de autodestrucción o auto desactivación, normalmente en plazos variables de entre 30 y 90 días. En su presentación ante la Conferencia de Bruselas, la delegación estadounidense sugirió que las objeciones anteriores a las "minas inteligentes" basadas en un porcentaje relativamente alto de fallas en su autodestrucción, han sido dirigidas a las nuevas minas terrestres operadas por baterías. Se cree que Canadá está dispuesto a discutir excepciones regionales, dado que no ha hecho nuevas declaraciones en torno a que éstas no serían negociables. El Reino Unido, elevó una excepción a la Conferencia de Bruselas por las Islas Falklands, basada principalmente en obstáculos geográficos para la limpieza de campos minados. Esto, a pesar de los artículos 4 y 5 del texto en borrador, que se refieren respectivamente, a la remoción de minas terrestres en campos minados definidos y sin señalizar.
Existen además, insistentes presiones domésticas en los EE.UU. para prohibir las APLs. Por ejemplo, el 12 de junio de 1997, 56 senadores introdujeron una legislación prohibiendo nuevos despliegues de minas terrestres. Este proyecto de ley contiene excepciones para las minas terrestres "Claymore", detonadas por control remoto y para el empleo de APLs. En la península de Corea. Consecuentemente, la legislación no es consistente con el proyecto de tratado de Ottawa. Sin embargo, no queda del todo claro, si la administración Clinton tiene el capital político para desafiar al Pentágono en el tema de las APLs. PRÓXIMOS DESAFÍOS Las amplias restricciones propuestas por los estados involucrados en el Proceso de Ottawa, de ser aceptado y ampliamente apoyado, sería un importante paso hacia una prohibición global de las APLs. Aunque los productores y exportadores claves, han permanecido normalmente fuera del Proceso de Ottawa, muchos estados están dispuestos a sacrificar la participación de estos países en orden a establecer normas para futuras negociaciones. Los desafíos que enfrenta el Proceso de Ottawa, son los síntomas de su propio éxito. El más importante es el relacionado con el rol que le cabe a EE.UU. en el caso de unirse a la iniciativa. Si Washington tiene éxito en conseguir que otros estados como el Reino Unido, cuyo aporte ha sido relevante para el ímpetu de la iniciativa de Ottawa, podría amenazar el establecimiento de una prohibición global de APL. SITUACIÓN NACIONAL El gobierno de Chile recientemente definió una Política Nacional en materias de minas antipersonal, que considera adherirse a la convención sobre prohibiciones o restricciones del empleo de ciertas armas convencionales, exclusivamente nocivas o de efectos indiscriminados, de acuerdo a las tendencias de la comunidad internacional señaladas en el Proceso de Ottawa, lo anterior, fue ratificado en la IX Convención del Grupo de Río realizada en Agosto de 1997 en Asunción, Paraguay, buscando con esto convertir a nuestra región en la primera del planeta libre de este tipo de armamentos. Finalmente, estos acuerdos fueron protocolizados el recién pasado 02 de Diciembre en la Convención de Ottawa, por el actual Ministro de Defensa, quien firmó en representación de Chile la Convención contra las Minas Antipersonales en Ottawa junto a otros 124 países. La Política señalada armoniza la normativa internacional vigente, con los conceptos y principios de la Política Exterior de Chile, considerando que es un documento de carácter público y por tanto sometida al análisis de gobiernos extranjeros, organismos no gubernamentales y la opinión pública internacional. De la política implementada, se derivan una serie de situaciones que afectan directamente a distintos organismos o instituciones, los que deberán proyectar las consecuencias que implican los efectos inmediatos y a largo plazo de eliminar estos artefactos explosivos, ya sea de los arsenales existentes en un plazo de cuatro años o del levantamiento de campos minados que existan en el territorio en un máximo de 10 años.
Sin embargo, se estima conveniente que los países vecinos adhieran a esta Convención, en atención que hacerlo unilateralmente sería perjudicial, derivado de los diferentes compromisos que se deben cumplir. Lo anterior, adquirió especial relevancia con motivo de las recientes declaraciones en la O.E.A. del Presidente de Bolivia H. Banzer S. quien acusó a nuestro país de colocar hace aproximadamente 20 años, unas 500 mil minas antipersonal en la frontera común entre ambos países, exigiendo su retiro antes de un año, cuestión el gobierno de Chile tiene la voluntad de solucionar enmarcado en los acuerdos internacionales que regulan el levantamiento de estos elementos en plazos claramente establecidos.