Autoridades de la Provincia de Buenos Aires Daniel Osvaldo SCIOLI Gobernador de la Provincia de Buenos Aires Alberto PÉREZ Ministro de Jefatura de Gabinete de Ministros Pablo NAVARRO Secretaría de Niñez y Adolescencia Sebastián GASTELU Subsecretario de Promoción y Protección de Derechos Cecilia Fernanda TOME Directora Provincial de Promoción y Protección de Derechos Autoridades de UNICEF Andrés FRANCO Representante de UNICEF Argentina Ennio CUFINO Representante Adjunto 1
CONTENIDOS Prólogo UNICEF... 3 Prólogo Provincia de Buenos Aires... 4 Siglas... 5 Introducción... 6 1. El sistema de Promoción y Protección de Derechos de NNyA en la provincia de Buenos Aires... 7 1.1. Nuevo paradigma y nueva institucionalidad... 7 1.2. El concepto de sistema... 8 2. Sistemas de Información... 8 3. El REUNA: principales características... 9 3.1. Qué es el REUNA... 9 3.2. Usuarios del sistema REUNA... 11 4. Objetivos y Metodología del Estudio... 12 5. Análisis del proceso de diseño e implementación del REUNA... 122 5.1. Identificación de la necesidad del sistema... 13 5.2. Diseño y programación informática... 16 5.3. Puesta en marcha e implementación... 17 5.4. Consolidación del REUNA... 25 6. Perspectiva de la Implementación y Evaluación de Resultados del REUNA en los SZ y SL... 277 7. Lecciones aprendidas: avances, dificultades y desafíos de la experiencia... 34 8. Reflexiones finales... 38 9. Bibliografía... 39 10. Anexo... 40 2
Prólogo UNICEF La Provincia de Buenos Aires, a través de la ley Nº 13.298 que dio lugar al nuevo sistema legal de Promoción y Protección de Derechos del Niño (SPPDN), ha avanzado en la creación del Registro Estadístico Unificado de Niñez y Adolescencia (REUNA). La experiencia de la implementación del REUNA en la provincia de Buenos Aires sistematiza la construcción e implementación de este registro, las dificultades que se enfrentaron durante este proceso y también da cuenta de la opinión de los usuarios y productores de la información. El principal objetivo de esta publicación es dar a conocer la experiencia de construcción de un sistema de estas características que puede servir de inspiración para replicarlo en otras instancias, adaptándola a cada contexto. Disponer de información confiable, de calidad y oportuna es un elemento fundamental para la definición de políticas públicas y la toma de decisiones. Para abordar la situación de las niñas, niños y adolescentes con derechos vulnerados es además prioritario que la información sea ágil y de fácil acceso para los responsables de proteger y restablecer esos derechos. El REUNA cuenta, en este sentido, con dos ventajas centrales. La primera es que la carga de información se realiza a nivel descentralizado, y por lo tanto pone al productor de información en el nivel local ante la tarea y responsabilidad de iniciar el seguimiento del niño, niña o adolescente que ha sufrido la vulneración de alguno de sus derechos. La segunda ventaja del Registro, es que integra a los diferentes niveles y por lo tanto traduce al sistema de protección con base local en una red de acciones articuladas para lograr una mejor gestión en la protección a niños, niñas y adolescentes frente a la violencia. Es prioridad de UNICEF apoyar a los gobiernos provinciales y locales para la construcción y consolidación de sistemas de información que permitan guiar acciones para el efectivo cumplimiento de los derechos de todos y cada uno de los niños, niñas y adolescentes. En este sentido, consideramos que el REUNA es una experiencia que está orientado hacia ese objetivo y vale la pena compartir. Andrés Franco Representante UNICEF 3
CONSTRUIR INFORMACIÓN PARA MEJORAR LAS POLITICAS DE INFANCIA Sistematizar una experiencia inédita es de alguna manera como relatar un proceso fundacional. La decisión de registrar las intervenciones del Estado con niñas, niños y adolescentes que sufren la vulneración en sus derechos más básicos, era una deuda pendiente desde la sanción de la ley provincial 13.298 de Promoción y Protección de derechos. Este registro no es cualquier registro. Más allá de cumplir con una exigencia legal, estamos dándole entidad a esa infancia a la que le debemos rendir cuentas por la situación que les tocó vivir. El REUNA es una herramienta muy poderosa que no sólo sirve para mejorar las políticas públicas en esta materia, sino que además permite construir ese relato vital sobre las acciones que generamos en casa situación, para ser más efectivos, para no empezar de nuevo cada vez, para respetar el trabajo del otro y, sobre todo, para mejorar la chances de restituir derechos. Esta tarea que hemos encarado hace 3 años ha rendido frutos suficientes como para generar este trabajo de sistematización. Para esto ha sido fundamental el apoyo de Unicef Argentina que siempre se interesó en todo lo que tiene que ver con la posibilidad de medir resultados, registrar intervenciones y contar la experiencia para que pueda ser tomada por otras jurisdicciones. Gracias a todos los operadores del Sistema de Promoción y Protección de Derechos y, fundamentalmente, a quienes trabajan día a día con el REUNA. Son ellos los arquitectos de esta plataforma que ha permitido generar un volumen de información específica sin antecedentes en la Provincia y en el resto del país. Somos conscientes que aún falta para que este Registro se consolide definitivamente y por eso seguiremos bregando para que todos los municipios se apropien de sus utilidades. Sabemos que el objetivo lo justifica y debemos medir su impacto en el mediano y largo plazo. Este ha sido un tiempo de construcción colectiva y queremos compartir los avances pero también los desafíos. Felicitaciones por la tarea. Pablo Navarro Secretario de Niñez y Adolescencia de la provincia de Buenos Aires 4
Siglas MDS Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Buenos Aires ESLPBA Encuesta a Servicios Locales de la Provincia de Buenos Aires ESZPBA Encuesta a Servicios Zonales de la Provincia de Buenos Aires IPAP Instituto Provincial de Administración Pública antes de NNyA NNyA Niñas, niños y adolescentes REUNA Registro Unificado de Niñez y Adolescencia SNyA Secretaría de Niñez y Adolescencia de la Provincia de Buenos Aires SPPD Sistema de Promoción y Protección de Derechos SZ Servicio Zonal de Promoción y Protección de Derechos SL Servicio Local de Promoción y Protección de Derechos SPPD Sistema de Promoción y Protección de Derechos 5
Introducción La provincia de Buenos Aries desde el año 2007 viene desarrollando una serie de acciones, políticas y programas en el marco del nuevo paradigma de protección integral de niños, niñas y adolescentes establecido por la Convención Internacional de los Derechos del Niño y el marco legal vigente nacional y provincial. La nueva normativa e institucionalidad prevén la creación de una base de datos actualizada de todos los niños, niñas y adolescentes atendidos por los distintos efectores del Sistema de Promoción y Protección de Derechos (en adelante SPPD) de la Provincia de Buenos Aires. La Secretaría de Niñez y Adolescencia (en adelante SNyA) a través de la Subsecretaría de Promoción y Protección de Derechos (la Subsecretaría) - plantea un modelo de intervención basado en la corresponsabilidad de los actores del sistema, lo que impone el diseño e implementación de herramientas de gestión adecuadas y específicas que fortalezcan los mecanismos y procedimientos que se llevan adelante con las niñas, niños y adolescentes (en adelante NNyA) con derechos vulnerados, a fin de evitar su re victimización, y dando prioridad a la prevención e intervención temprana. El Registro Estadístico Unificado de Niñez y Adolescencia - REUNA - se crea en el año 2010. Es un sistema de información diseñado como herramienta de producción y consulta de información sobre NNyA y las intervenciones realizadas, en particular en casos de vulneración de derechos. El uso de esta herramienta permite efectuar el seguimiento de los casos, facilitar el abordaje y evitar la superposición de tareas de los efectores de niñez y adolescencia en la provincia de Buenos Aires, y se constituye, también, en un insumo estratégico para la toma de decisiones y el monitoreo de la situación de NNyA en todo el territorio provincial. 1 En este contexto, se ha querido dar cuenta del proceso de construcción de esta herramienta de gestión del propio SPPD, identificando las principales etapas estratégicas que ha implicado su instalación, las características de cada uno de esos momentos y los desafíos para su consolidación en el futuro. La investigación pretende contribuir a la difusión de la experiencia y la sensibilización entre diversos actores provinciales y locales sobre la importancia de su utilización como instrumento de política pública; también como modelo para otras jurisdicciones que quieran implementar sistemas de información similares. Por último, el equipo de investigación quiere agradecer a todas y todos los funcionarios/as, expertos/as y equipos técnicos zonales y locales que participaron del estudio, brindando información y sus percepciones respecto del uso de esta herramienta. Una mención especial a los funcionarios de la SNyA y al equipo de REUNA que colaboraron y alentaron la elaboración del trabajo desde una perspectiva crítica y comprometida; también, a todos aquellos usuarios y actores externos que contribuyeron con sus comentarios y análisis. 2 El sistema de Promoción y Protección de Derechos de NNyA en la provincia de Buenos Aires 1 Estos son: los Servicios Locales de Promoción y Protección de Derechos que se encuentran desconcentrados en 116 municipios y, los Servicios Zonales de Promoción y Protección de Derechos que dependen del nivel central y actúan como instancia de intervención secundaria, u originaria de acuerdo al caso, en los 23 departamentos de la provincia. 2 Las opiniones vertidas son de exclusiva responsabilidad de las investigadoras y no involucran opiniones institucionales ni de UNICEF Argentina ni de la SNyA. 6
1.1. Nuevo paradigma y nueva institucionalidad La sanción de la Ley Nacional 26.061 y de la Ley Provincial 13.298 implican el reconocimiento del paradigma de protección integral que emana de la Convención Internacional de los Derechos del Niño. Un elemento central del enfoque se refiere a la consideración de los niños, niñas y adolescentes como sujeto de derecho, y no como objeto de protección. La nueva legislación enfatiza el papel de las políticas sociales y políticas públicas para la infancia y adolescencia, poniendo el acento en el fortalecimiento de políticas de protección y promoción de sus derechos, desde una perspectiva que atienda la diversidad cultural, social y de género. 3 La protección integral requiere tratar a NNyA con los mismos derechos que los y las adultos/as, reconociéndoles además otros derechos especiales por tratarse de personas en desarrollo y sujetos de derecho. Si con el régimen anterior (Patronato) las necesidades básicas insatisfechas eran consideradas como una situación irregular en lugar de derechos que las políticas públicas debían garantizar y restituir; en la actualidad la imposibilidad de NNyA de acceder y hacer ejercicio de los mismos, es entendida como una omisión por parte del Estado. Este enfoque implica, la definición y puesta en marcha de una nueva institucionalidad de la política dirigida a NNyA. Esta involucra al conjunto de organismos, entidades y servicios que formulan, coordinan, orientan, supervisan, ejecutan y controlan las políticas, programas y acciones, en el ámbito provincial y municipal, destinados a promover, prevenir, asistir, proteger, resguardar y restablecer los derechos de los niños, así como establecer los medios a través de los cuales se asegure el efectivo goce de los derechos y garantías reconocidos en la Constitución Nacional, la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, y demás tratados de Derechos Humanos ratificados por la Argentina. A partir de la nueva legislación, cuando los derechos del niño se ven amenazados o vulnerados se ven involucrados todos los organismos de la administración pública bajo el principio de corresponsabilidad institucional. El trabajo articulado y en red es la forma de garantizar todos los derechos de todos y todas los NNyA. La lógica de la corresponsabilidad indica que una de las principales tareas de los efectores de niñez de todos los niveles, Servicios Zonales (SZ 4 ) y Locales (SL 5 ) es sustituir la práctica de derivación de casos entre 3 Los principios que rigen la aplicación de las políticas y programas son: no discriminación, el interés superior del niño, el derecho a la vida, supervivencia y desarrollo, el derecho a ser escuchado y que sus opiniones sean tomadas en cuenta en toda instancia. 4 Los Servicios Locales de Promoción y Protección Integral de los Derechos de NNyA son unidades técnico operativas, con una o más sedes en cada Municipio, cuya función básica es implementar los programas, servicios y acciones orientadas a prevenir, asistir, proteger y restablecer los derechos de NNyA. Sus tareas apuntan a: facilitar a los niños que tengan amenazados o violados sus derechos el acceso a los programas y planes disponibles en su comunidad; atender demandas y consultas realizadas por niños/as, familias y otros actores comunitarios en relación a la obstaculización y/o violación de sus derechos; recibir denuncias de cualquier situación en las que los derechos de un niño estén siendo violados o amenazados e intervenir de oficio ante el conocimiento o sospecha de tal circunstancia; actuar en forma directa en aquellas situaciones problemáticas que permitan una solución rápida con recursos propios; acompañar a los niños/as y familias en la resolución de dichas problemáticas; e implementar medidas de promoción y protección de derechos de infancia. 5 Los Servicios Locales de Promoción y Protección Integral de los Derechos de NNyA son unidades técnico operativas, con una o más sedes en cada Municipio, cuya función básica es implementar los programas, servicios y acciones orientadas a prevenir, asistir, proteger y restablecer los derechos de NNyA. Sus tareas apuntan a: facilitar a los niños que tengan amenazados o violados sus derechos el acceso a los programas y planes disponibles en su comunidad; atender demandas y consultas realizadas por niños/as, familias y otros actores comunitarios en relación a la obstaculización y/o violación de sus derechos; recibir denuncias de cualquier situación en las que los derechos de un niño estén siendo violados o amenazados e intervenir de oficio ante el conocimiento o sospecha de tal circunstancia; actuar en forma directa en aquellas situaciones problemáticas que permitan una solución rápida con recursos propios; acompañar a los niños/as y familias en la resolución de dichas problemáticas; e implementar medidas de promoción y protección de derechos de infancia. 7
instituciones por la construcción de relaciones de corresponsabilidad e interdependencia entre las mismas con el objeto de promover, proteger y restituir derechos en forma integral 6. 1.2. El concepto de sistema El SPPD en la provincia de Buenos Aires consta de un conjunto de organismos y servicios en el ámbito provincial y municipal, encargados de formular, coordinar, ejecutar y controlar las políticas públicas destinadas a promover, proteger, restablecer y asegurar el efectivo goce de los derechos de los niños. La estructura del SPPD reconoce tres instancias integradas pero diferenciadas entre sí: - En la base del mismo se encuentran un conjunto de Políticas Públicas Básicas y Universales definidas como necesarias para el pleno desarrollo del NNyA: educación, salud, desarrollo social, cultura, recreación y participación. Así mismo, se plantea la garantía estatal para el pleno acceso a las mismas, la gratuidad, la prioridad en la atención y la permanencia en ellas a lo largo de todo su crecimiento. - Como segunda instancia se define un conjunto de políticas específicas, que conforman las Medidas de Protección de Derechos. Las mismas están dirigidas a restituir los derechos vulnerados y la reparación de sus consecuencias por acción u omisión del Estado, la sociedad o la familia o bien por la propia conducta del niño. La protección integral abarca medidas dirigidas al niño o al grupo familiar tales como el otorgamiento de una ayuda económica, la inclusión en una institución educativa, el cumplimiento de un tratamiento médico o la permanencia en un programa de fortalecimiento de la familia. - La última instancia del Sistema son las Medidas Especiales y Excepcionales. Son aquellas que deben adoptarse cuando agotadas todas las posibilidades de implementar medidas de protección integral y por razones vinculadas al interés superior del niño, éste debe separarse temporal o permanentemente de su grupo familiar primario o de convivencia. 2. Sistemas de Información Como ya se ha dicho, el REUNA se constituye como una herramienta de almacenamiento de datos flexible, adaptable a las nuevas necesidades que puedan ir surgiendo y que llega a todos los municipios de la provincia de Buenos Aires adquiriendo una importancia fundamental en la implementación de políticas públicas destinadas a la niñez y adolescencia. La información constituye un recurso estratégico que contribuye a la definición de los problemas públicos y a la elección de las estrategias y acciones elegidas para abordarlos. La gestión de las políticas sociales no redunda en altos niveles de efectividad, eficiencia y transparencia si no cuenta con sistemas de información que faciliten su seguimiento y evaluación (Cecchini y Martinez, 2011). Estos sistemas, según Repetto y Fernández (2012) son un conjunto de herramientas, datos estadísticos, personal capacitado, equipos de informática y comunicaciones, y procedimientos organizados para capturar, almacenar, analizar y desplegar la información respectiva en un mismo sistema de referencia. Incluyen 4 etapas: a) entrada de información, b) almacenamiento, c) procesamiento, y d) salida de información. 6 En la provincia de Buenos Aires a partir de la Ley provincial 13.298 y la Ley provincial 13.634, se ha creado el SPPDD de NNyA y también, el Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil para aquellos adolescentes de entre 16 y 18 años que infringen la ley 8
Se pueden diferenciar distintos formatos y niveles de instrumentos, algunos de ellos son: - Registro Único de Beneficiarios (RUB). Base de datos estructurada y sistematizada de información de titulares actuales y potenciales de las acciones, que reúne la información dispersa y permite contar con una visión integral. - Sistemas Integrados de Información Social (SIIS). Es más que un registro de titulares de prestaciones y cuenta con, al menos, registro de titulares de las políticas y base de datos de programas. A veces se suma el mapeo de la oferta de servicios existente. En este sentido, los sistemas de información son claves para garantizar la corresponsabilidad del SPPD y por tanto su programación y puesta en marcha conlleva un avance sustantivo en cuanto a su consolidación. 3. El REUNA: principales características 3.1. Qué es el REUNA 7 El REUNA es un sistema de registro, almacenamiento y procesamiento de información, siendo su naturaleza inédita dentro del ámbito de la Niñez y Adolescencia, ya que integra a través de las redes de Intranet provincial e internet a todos los SZ y SL. Su diseño como herramienta de trabajo para los mencionados servicios, permite que el REUNA cuente con diversas funciones: intercomunicación fluida entre SL y SZ, supervisión on-line por parte del nivel central provincial de las medidas de abrigo y protección simple adoptadas en el territorio realización de comunicaciones pertinentes a otros efectores que intervienen en materia de infancia tales como el Poder Judicial, Salud, educación, entre otros. Desde el punto de vista operativo, el REUNA funciona vía intranet provincial aunque también se puede acceder vía Internet (accesible para aquellas organizaciones y usuarios que no disponen de intranet.) Su naturaleza virtual permite que esté disponible en tiempo real para todos los usuarios que, debidamente autorizados, necesiten consultarla, actualizarla y modificarla, pudiendo los mismos hacer un uso diferenciado de la información que este sistema de información contiene, según sus funciones dentro del SPPD. 8 La herramienta cuenta con usos diferenciados para los actores según su rol en la estructura funcional del propio Sistema, (nivel central como servicios zonales y locales), otorgando información por localidad, por regiones y para el total de la provincia respecto de la cantidad de niños con algún tipo de medida de excepción, las problemáticas que los atraviesan, los motivos por los cuales se ha debido tomar esa medida, etc. 7 Este apartado fue elaborado en base a la información institucional del REUNA. Ver SNyA (2010) Documento institucional del REUNA, mimeo 8 En cuanto a sus especificaciones técnicas, es un sistema programado en un lenguaje denominado MySQL, el cual relaciona distintas bases de datos que se encuentran en tablas separadas, lo que permite velocidad y flexibilidad. MySQL es un software de fuente abierta, lo que significa que a medida que se necesite reprogramar el sistema, frente a actualizaciones o mejoras que se requiera realizarle, no es necesario abonar ninguna licencia ni permiso, si no que personal especializado puede realizarlo según lo demanden las circunstancias. 9
Entre los objetivos específicos se destacan los siguientes: Construir y relevar indicadores que contribuyan al análisis, diagnóstico, planificación y supervisión hasta políticas públicas tendientes a resolver la problemática de la niñez y adolescencia en situación de vulnerabilidad, a partir de la información estadística que el sistema genera. Optimizar los recursos institucionales y programáticos, hasta gubernamentales y no gubernamentales, que intervienen en materia de infancia, a partir de la construcción de un registro completo y actualizado de éstos y de sus principales datos. Contribuir al fortalecimiento institucional dentro del ámbito de la SNyA, a partir de ser un sistema que colabora con el proceso de unificación de criterios y metodologías de trabajo entre los diversos servicios. Instituirse como una herramienta eficaz en el trabajo cotidiano de los Servicios Zonales y Locales que permita optimizar los tiempos en lo concerniente a la confección de documentación, la búsqueda y gestión de recursos como así también en cuanto al acceso a la información concerniente a determinado niño, niña o adolescente atendido por algún Servicio. Fomentar la comunicación y articulación entre las distintas instancias de la Secretaría de Niñez y Adolescencia y entre éstas y los diversos efectores del SPPD. Proveer la mayor cantidad de datos de cada niño, niña o adolescente atendido por los efectores del SPPD, lo que facilitará que los SZ y SL puedan tener acceso a las acciones realizadas con determinado niño y su familia, evitando de este modo, la reiteración de intervenciones que hayan fracasado, como así también la sobre intervención con determinada familia. Este sistema se organiza en tres componentes interrelacionados entre sí, conforme surge del siguiente cuadro: Tabla N 1: Componentes del REUNA Componente Contenidos Datos Contiene información de toda la población asistida en consulta por los Servicios Locales y/o Servicios Zonales y de la totalidad de los destinatarios de alguno de los programas de Promoción y Protección de Derechos de NNyA. Dicha información, al ser actualizada diariamente a partir de las intervenciones que se van realizando, permite contar con una gran base de datos sobre la realidad de la niñez vulnerada en la Provincia de Buenos Aires. Niños, niñas y adolescentes: sección Legajos e Intervenciones: Recursos institucionales- Registro de Instituciones Registro de organismos de todo el territorio provincial, que trabajan, directa o indirectamente, en materia de infancia. Se encuentran contenidos en el sistema todas las instituciones oficiales y las conveniadas con la Secretaría de Niñez y Adolescencia, para el alojamiento de niñas/os y adolescentes cuando es necesario establecer con ellos una medida que implique la separación temporaria de su núcleo familiar. Datos filiatorios Problemáticas que dieron origen a la actuación Acciones realizadas a fin de la protección y reestablecimiento de los derechos amenazados y/o vulnerados. Organismos e instituciones intervinientes. Causa judicial abierta previa a la intervención del SPPD Hogares Convivenciales, Pequeños Hogares, Clínicas Psiquiátricas, Comunidades Terapéuticas, Hogares para Discapacitados y Hogares Materno Infantiles Programas Oficiales, Centros de Día conveniados, Hospitales Provinciales y Municipales, los Centros de Prevención en Adicciones (CPA), Comisarías y Establecimientos educativos 10
Caja de herramientas Información y funciones destinadas específicamente a agilizar y facilitar el trabajo cotidiano en los Servicios Formularios incluidos en la Guía de Procedimientos Nº 1 Notas Tipo Links que conducen a las páginas web de los distintos Ministerios Provinciales. Visualización de las Medidas de Protección y de Protección Especial de Derechos que se encuentran vigentes, las próximas a vencer y las que han superado los 60 días Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del REUNA Los aportes que realiza el REUNA a la consolidación del SPPD en la provincia de Buenos Aires a partir de su utilización cotidiana se sintetizan en los siguientes puntos: Unificación de criterios de intervención en el vasto territorio provincial, como así también el relevamiento actualizado de todos y cada uno de los recursos comunitarios, institucionales y programáticos del SPPD; Cuantificación y cómputo estadístico -actualizado diariamente- de las actuaciones de los Servicios y la articulación entre los principales actores (SPPD); Base de datos de legajos de NNyA, de intervenciones, y de Organizaciones que realizan cuidados de NNyA que posibilite construir y relevar indicadores que contribuyan en el diseño de la política pública provincial en materia de niñez y adolescencia en situación de vulnerabilidad; Circuito de rendición de Becas de Hogares convivenciales. 3.2. Usuarios del sistema REUNA Los usuarios del REUNA pueden clasificarse en usuarios generadores de información y usuarios de consulta de información. Dentro de los primeros se encuentran los agentes de la Secretaría de Niñez y Adolescencia que se desempeñan en los SZ y SL respectivamente. En las mencionadas dependencias se generan los registros administrativos a partir de las diferentes intervenciones que surgen cuando ingresan casos por vulneración de derechos. Por otra parte, distintos organismos gubernamentales utilizan los datos del REUNA como usuarios para consulta de información, es decir como fuente de información secundaria. Algunos de los principales son: otras dependencias de la Secretaría de Niñez y Adolescencia de la Provincia; Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, Observatorio Social Legislativo de la Provincia de Buenos Aires, Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires, Comisión Interministerial de los Derechos del Niño de la Provincia; Mesas de Violencia provincial y locales, IOMA, Otros actores y organismos provinciales. Hasta diciembre de 2012, las bases de datos del sistema REUNA incluían más de 138.000 intervenciones, de los cuales 73.800 fueron cargadas en 2012, lo que implica una carga de casi 1.300 intervenciones por semana. El sistema posee a la fecha una base de datos con 37.000 legajos. Estos llegaban a 20.000 a fines a 2011. (Fuente: REUNA, 2012) 11
4. Objetivos y Metodología del Estudio Los objetivos del presente estudio fueron: Identificar y describir las etapas por las que ha atravesado la implementación del Registro Único de Niñez y Adolescencia. Describir la perspectiva en relación a este proceso de los SZ y SL, identificando dificultades y fortalezas en torno al proceso de instauración del REUNA en la práctica de los mismos lo que incluye su percepción respecto del uso y aprovechamiento de la herramienta y los cambios ocurridos en ese proceso. Indagar las razones por las que no se ha implementado el sistema REUNA o se lo utiliza de manera esporádica en los SL donde todavía no está funcionando. Identificar usos actuales y potenciales de la herramienta por actores externos. Indagar sobre los aportes y desafíos del REUNA como herramienta de gestión para la consolidación del SPPD de la provincia de Buenos Aires. Identificar lecciones aprendidas durante el tiempo de implementación y formular recomendaciones para mejorar el Sistema. La estrategia metodológica adoptada combina métodos cuantitativos y cualitativos. Específicamente, con el objeto de obtener información de fuentes primarias se realizaron una serie de entrevistas a actores intervinientes en el proceso de diseño e implementación, como así también a usuarios actuales o potenciales del mismo. Complementariamente, con el objeto de conocer la experiencia de los principales actores del sistema se realizaron encuestas a los SZ y SL usuarios actuales del sistema y a SL que todavía no han incorporado el mismo a su práctica cotidiana. Asimismo, se relevaron y analizaron fuentes secundarias que contextualizaron el marco en el cual se implementa el registro. El abordaje cualitativo comprendió la revisión documental y la realización de 13 entrevistas a informantes claves. El abordaje cuantitativo implicó la administración de 2 cuestionarios semi estructurados: la Encuesta a Servicios Zonales de la Provincia de Buenos Aires (ESZPBA) y la Encuesta a Servicios Locales de la Provincia de Buenos Aires (ESLPBA). El relevamiento se llevó adelante bajo la modalidad censal con el objeto de obtener la mayor cantidad de respuestas posibles. 9 9 Los cuestionarios se desarrollaron con preguntas abiertas y cerradas, y se implementaron de forma auto administrada por los encuestados, quienes lo recibieron por mail y enviaron la respuesta por el mismo medio. En el relevamiento de la ESZPBA fueron consultados los 23 Servicios Zonales de la provincia de Buenos Aires. Respondieron el cuestionario autoadministrado 14 de estos Servicios, los que representan el 61% del total. En cuanto a los Servicios Locales se identificaron 66 con convenio, capacitados y que utilizan habitualmente el REUNA a los que se les envió el cuestionario de la ESLPBA con los módulos específicos para usuarios. Se obtuvo respuesta de 38 SL usuarios los que representan el 58% de los consultados. Por otro lado, se identificaron 54 Servicios Locales con convenio que no utilizan el REUNA o que lo usan de modo insipiente a los que se les envió el cuestionario de la ESLPBA con los módulos específicos para No Usuarios, de ellos respondieron 27 (el 50%). 12
5. Análisis del proceso de diseño e implementación del REUNA Con el objeto de analizar el proceso de diseño e implementación del REUNA se han identificado una serie de etapas, que se corresponden con distintos momentos del proceso. 10 Estas etapas, que han sido identificadas y caracterizadas conceptualmente como instrumento para el análisis del proceso de gestión; presentan un carácter dinámico y el comienzo de cada una no implica necesariamente la finalización de la anterior, sino por el contrario dada la flexibilidad propia del proceso es posible que se superpongan varias de las distintas acciones y tareas que implica la implementación del registro. En el presente capítulo se analizan dichas etapas, caracterizándolas en cuanto a los objetivos del equipo de gestión, los actores políticos involucrados, así como los obstáculos, aportes y esafíos en cada una: 1) Identificación de la necesidad del sistema: esta etapa inicial implicó la identificación de la necesidad de avanzar en el diseño e implementación de un sistema de información que permitiera el seguimiento de la situación de la infancia y la adolescencia así como contar con un diagnóstico de los recursos institucionales existentes. 2) Diseño y programación del Sistema REUNA: esta segunda etapa se concentra en el diseño y programación informática del sistema y las pruebas iniciales para su puesta en marcha posterior. 3) Implementación del Sistema REUNA: esta etapa se vincula con la puesta en marcha e implementación del registro, por lo que resulta una de las etapas más complejas en tanto requirió de la gestión de múltiples acciones y procedimientos administrativos e instancias de capacitación a los niveles desconcentrados provinciales y al nivel local. 4) Consolidación del Sistema REUNA: esta etapa que se ha identificado desde el punto de vista conceptual aún no ha sido desarrollada en su totalidad; e implica desafíos para lograr la consolidación de la herramienta territorialmente e institucionalmente. Gráfico N 1: Etapas del REUNA Fuente: elaboración propia 5.1. Identificación de la necesidad del sistema Esta etapa constituye una instancia fundamental en la cual es identificada, por parte de los funcionarios y los equipos técnicos, la necesidad de desarrollar un sistema de información que recopile e integre los legajos de los NNyA y que brinde información estadística que permita mejorar la toma de decisiones. 10 La distinción de estas etapas se corresponde con los fines analíticos del presente estudio, es decir que no surge de un plan de trabajo previo elaborado por las autoridades provinciales. 13
El diagnóstico respecto de la necesidad de contar con esta herramienta y del esfuerzo institucional para su desarrollo surge también de la tarea cotidiana de los actores así como de experiencias anteriores que por distintos motivos no se habían concretado o bien habían resultado inconclusos. El área de niñez y adolescencia históricamente contaba con algún tipo de registro precario de internaciones y lugares de alojamiento. Posteriormente, ya en el marco de la sanción de la ley, se intentó avanzar en un registro informatizado. El primer y más antiguo antecedente del REUNA se encuentra en el Registro Único de la Dirección de Registro y Movimiento, registro provincial que comenzó a funcionar en el año 1998. El mismo contenía información respecto a los NNyA que ingresaban a una institución, ya sea de modalidad asistencial o penal. 11 A partir de la legislación vigente, y del cambio que la misma propone en la concepción de la niñez y adolescencia, comenzó a implementarse un proyecto de base de datos dependiente de la Dirección Provincial de Promoción y Protección de Derechos del Niño. Esta base de datos nunca logró completarse respecto de las Medidas de Abrigo y de Protección que fueron adoptadas en el territorio provincial, siendo este su primordial objetivo, por ello dejó de utilizarse a mediados del 2009. (Secretaría de Niñez y Adolescencia de la provincia de Buenos Aires, 2012) Como obstáculos principales de ambos registros se han identificado: (i) la dificultad de acceso a la información de aquellos actores que la requieren día a día a fin de poder intervenir de modo más integrado y coherente en la definición de una estrategia de restitución de derechos. Dado que, en ambos casos, la carga y consulta de información se realizaba de modo centralizado. (ii) la imposibilidad de realizar análisis estadísticos que den cuenta de aspectos significativos del funcionamiento del SPPD en el territorio provincial, función ésta que debería satisfacer una base de datos de alcance provincial a fin de colaborar con el diseño y evaluación de la política pública. (iii) ambas bases se encontraban desactualizadas e incompletas no sirviendo a los fines de un registro único de las intervenciones realizadas con niños, niñas y adolescentes en el territorio provincial. También, según el equipo de REUNA en la etapa de diseño se tuvieron en cuenta otras dificultades por ejemplo: La existencia de más de un legajo por niño/a en el territorio provincial, con la consecuente fragmentación respecto de sus características e historia. El aislamiento en el que se encontraban muchos Servicios, tanto Zonales como Locales, ante lo vasto del territorio provincial, con las consecuencias que ello conlleva en la adopción de múltiples criterios frente a similares situaciones; o las dificultades en el acceso a programas y recursos institucionales existentes en el ámbito estatal y privado por estar disgregada la información referente a los mismos. Con anterioridad a la implementación del REUNA, un mismo niño podía tener varios legajos en distintos Servicios Locales y Zonales de la provincia según la cantidad de equipos técnicos que hayan intervenido. La posibilidad de contar en la actualidad con un único legajo digital permite intervenciones más integrales y coherentes para ese niño y su núcleo familiar, fomentando que toda la información relevante en cuanto a sus datos y acciones con él implementadas se encuentre en un solo lugar al que se puede acceder desde cualquier computadora con Internet y en cualquier momento. (Coordinación del REUNA) 11 Los datos que dicho registro contenía se centraban en características vinculadas a los entonces existentes Juzgados de Menores, que eran quienes disponían la internación y a las instituciones que alojaban. Su competencia tenía como marco normativo el Decreto Ley 10.067/83. Esta base de datos, desde la sanción de la Ley Nº 13.298, y al no centralizar el denominado Movimiento de toda la Provincia, ha perdido actualización y vigencia. (SNyA de la provincia, Documento de Presentación del Programa REUNA 2010) 14
5.1.1 Percepción de esta etapa según los SZ y SL Según el resultado del relevamiento realizado con SZ y SL, con anterioridad al REUNA, el personal y el equipamiento informático de los SZ era menor que el que se registra en la actualidad. Es generalizada la apreciación de que se trata de un período de poco personal y escaso o nulo equipamiento informático. Durante este periodo no se visualizan roles establecidos, sino que la práctica institucional y profesional se constituye en la resolución permanente de los conflictos emergentes y de trabajo en territorio. 12 No existía un proceso de gestión interna ordenado ni criterios unificados que abarcaran a la totalidad del SZ. A continuación se detallan algunos ejemplos de operatorias Se organizaba la gestión del SZ en mesa de entrada sin capacidad de análisis y clasificación de la documentación entrante. Las comunicaciones de las medidas se hacían con modelos predeterminados de word, las actas eran de puño y letra. Se utilizaban legajos con números internos, y dentro de los mismos se volcaban copias de todos los informes recibidos y remitidos, oficios judiciales etc.; organizados por fecha desde el de mayor antigüedad al más reciente. De las medidas realizadas y los vencimientos, en general, tenía registro cada profesional de los casos particulares en los que actuaba. Los Servicios se comunicaban por teléfono, se autorizaba la medida, la enviaban por mail o fax, si era necesario se hacían correcciones y se solicitaban nuevamente, ahora si en papel, al recibirlas se realizaba el comunicado y se enviaba al Poder Judicial. En síntesis, previamente a la implementación del REUNA las formas de registro de casos e intervenciones muestran una gran heterogeneidad. En general el registro escrito era mucho más escaso y cuando era necesario disponer de datos cuantitativos en cuanto a niños atendidos o problemáticas más relevantes, etc. se hacían cálculos en forma artesanal. Respecto de la perspectiva de los SL según datos de la ESLPBA, y en la misma línea que lo señalado por los SZ, se cargaban los legajos, en algunos casos construidos por cada niño y en otros por familia, se documentaba la intervención y las actuaciones en dicho legajo y los procedimientos a seguir. El 50% de los servicios usuarios actuales del REUNA tenían bases propias en Excel y las notas, actas y actuaciones eran confeccionadas en Word. En algunos casos habían desarrollado procedimientos propios para el cálculo de estadísticas. 13 12 Los legajos se elaboraban sólo en papel y las notas y planillas trabajadas en Word eran guardadas en soporte digital, con el nombre de cada SL. En algún caso se utilizaban planillas excel para el seguimiento del vencimiento de las medidas. Se organizaban carpetas de cada nota enviada por cada SL, lo cual implicaba mayor demanda de tiempo dedicado al momento de realizar cualquier búsqueda de información. 13 Actualmente se sigue conservando los Legajos en soporte papel si bien los formatos de las intervenciones han sido unificadas a través del uso del REUNA. 15
En este sentido, el REUNA en su lógica de diseño y programación apuntó a ser un instrumento superador de éstas y otras dificultades. Dicha heterogeneidad es una de las razones por las que se trabajó para alcanzar una cobertura provincial, es decir, generar una herramienta capaz de llegar a todos los puntos de la Provincia a través de la conectividad de Internet e Intranet. Estos insumos constituyeron además la base para la etapa de diseño y programación del REUNA, que se llevó a cabo desde el 2010 en adelante. 5.2. Diseño y programación informática La etapa inicial de diseño y programación informática del REUNA comenzó a principios de 2010. En el transcurso de ésta se analizó y definió la información que contendría el mismo, para luego diseñar un software que cumpliera con las necesidades previstas. La tarea estuvo centrada en la definición de las funcionalidades del sistema, en la identificación de los usuarios primarios, en el armado de las bases de datos que contienen la información sobre instituciones, programas y legislación vinculada con niñez y adolescencia. Se buscó armar un producto que no sólo aporte datos que sirva a los decisores y que contenga la información ordenada de los niños con los que se interviene, sino que además contenga toda una serie de funciones que sirvan específicamente para facilitar algunas tareas de las que se desarrollan en zonales y locales. (Coordinación REUNA) En su esencia la herramienta fue pensada para que los SZ y SL no perciban al Registro como una carga extra de trabajo, sino que su uso simplifique y disminuya los tiempos de ciertas tareas. 14 El REUNA tiene dos fortalezas, la primera es que lo armaron, lo pensaron y lo planificaron gente que trabajó en los servicios, y que tiene la mirada del operador de niñez y la segunda es que contrataron un programador muy sensible a esto, que era externo, que no era parte de la institución y que diseñó una herramienta pensada en el largo plazo. (Subsecretario de Promoción y Protección de Derechos) Una vez diseñado y creado el sistema operativo, el mismo fue puesto a prueba con datos ficticios a fin de realizar los ajustes pertinentes para un adecuado funcionamiento. 15 Se inició luego una segunda etapa de prueba, esta vez con información real de niños, niñas y adolescentes con medidas de protección de derechos que implicaran la separación de éstos de su familia. Durante esos 6 meses, los distintos SZ del territorio provincial enviaron copia de las medidas de protección adoptadas y dicha información se ingresó en el REUNA. Luego de esta experiencia, se analizaron y realizaron los cambios necesarios en el sistema a fin de lograr una versión óptima del mismo que permita satisfacer los requerimientos para los que fue creado. Para optimizar los recursos tecnológicos de los diversos SZ, se articuló con el personal de la Dirección de Informática del Ministerio de Desarrollo Social provincial (MDS) a fin de conectar los distintos servicios a la Intranet provincial, vincular en red las PC que poseen y garantizar el adecuado funcionamiento de las mismas, ello con el objetivo de evitar dificultades en la implementación del REUNA por deficiencia en los equipamientos necesarios para su correcto funcionamiento. 14 La propuesta inicial del REUNA surge de un equipo de profesionales que se desempeñaban en los mismos SZ y quienes en la actualidad están a cargo de la Coordinación Provincial del REUNA. 15 El REUNA fue alojado en un servidor oficial provisto por la Dirección de Informática del Ministerio de Desarrollo Social (MDS) provincial (en tanto en ese momento el área de Niñez y Adolescencia formaba parte de la estructura orgánica del mismo). 16
5.3. Puesta en marcha e implementación El momento de la implementación se trabajó en distintas líneas complementarias: 1. Sensibilización y capacitación en el uso de la herramienta a los SZ 2. Carga de la información de destinatarios (NNyA) e intervenciones 3. Implementación en los SL del REUNA 4. Registro de las ONGs asistenciales 5. Incorporación de procedimientos administrativos a través del REUNA 6. Producción de información estadística Esta etapa constituye el núcleo estratégico de la implementación del sistema en tanto requiere justamente de una estrategia de intervención compleja: múltiples niveles de intervención, acuerdos políticos con el nivel local, decisiones operativas y técnicas en cuanto a la capacitación, en un territorio complejo con una gran diversidad de situaciones institucionales y desiguales capacidades técnicas. En este caso, la Subsecretaría a cargo de la implementación y el Equipo de Coordinación priorizó en un primer tramo la transferencia a los equipos y coordinadores de los SZ; para que hacia dentro de los equipos de los SZ comenzaran con la utilización de la herramienta y la carga de los legajos que ello implicaba. Gráfico N 2: Estructura de Gestión del REUNA Fuente: elaboración propia La transferencia a los Municipios (SL) se realizó una vez que se había trabajado con los SZ en el uso de la herramienta utilizando lo que se pueden denominar dinámica de cascada; en la cual los SZ se constituyeron como promotores y apoyo técnico del proceso de implementación local. En síntesis, se pueden identificar dos subetapas: Subetapa inicial (nivel SZ): se trabajó en la capacitación al nivel de los SZ que son dispositivos desconcentrados del nivel provincial en los territorios. Subetapa desconcentración a nivel local (SL): en un segundo momento se inicia el proceso de sensibilización a los gobiernos municipales que han adherido a la ley provincial y han implementado sus SL. Esta segunda Subetapa dentro del proceso de la implementación requiere por un lado el 17
acuerdo político entre el nivel provincial y el nivel municipal, es decir la voluntad política del intendente y de las autoridades locales de niñez para la implementación del registro en ese territorio; la capacitación de los equipos locales y la puesta de recursos locales de contraparte necesarios para el funcionamiento del mismo (infraestructura informática, recursos humanos, etc.). 5.3.1 Sensibilización y capacitación a SZ para el uso de la herramienta La capacitación y la sensibilización a los SZ y SL para la incorporación del REUNA constituye un punto estratégico para el funcionamiento efectivo y progresivo del mismo, y si bien se inició en 2010 aún constituye una de las líneas centrales de trabajo del equipo provincial del REUNA. Las capacitaciones a los SZ implicaron la transferencia de metodología sobre el uso de la herramienta, el uso de sus módulos y funcionalidades pero también fueron y son aún, espacios de reflexión respecto de los criterios de abordaje de los casos. Las capacitaciones permiten la discusión de los procedimientos, permiten el ajuste a la realidad, en síntesis, que el Registro siga sirviendo al trabajo cotidiano de los Servicios. En el mismo sentido, las capacitaciones fomentan el diálogo entre Zonales y Locales y esto aporta mucho al Sistema de Protección en sí mismo. (Coordinación REUNA) Como se dijo, en marzo del 2010 se inicia el proceso de capacitación a los SZ que se continúa hasta la fecha y que se ha realizado en distintas etapas en el territorio provincial. A partir del 2012 se trabajó en una estrategia de capacitación en conjunto con el Instituto Provincial de Administración Pública (IPAP) dependiente de la Secretaría de Modernización de la provincia de Buenos Aires. El proceso de formación de los SZ es continuo y ha implicado la identificación de acciones de formación específicas y la transferencia de distintos conceptos y herramientas. De hecho, los SZ aún siguen participando de instancias de trabajo, asistencia técnica con el Equipo central de REUNA a fin de ajustar criterios de tratamiento de la carga de la información: Pensamos las capacitaciones en distintos momentos, en un comienzo se trata de que comprendan el funcionamiento básico del sistema, su lógica y sus distintas secciones, y una vez que ello se garantiza en un servicio, le damos a las próximas capacitaciones mayor profundidad, para que no quede sólo en el ser buen usuario, en el mero manejo del sistema, sino que, la idea es posibilitar y alentar la producción de datos de cada servicio. (Coordinación REUNA) Entre las sugerencias de temáticas relevantes a ser incluidas en futuras capacitaciones que surgen del relevamiento realizado en los SZ y SL se pueden señalar: análisis cuantitativo de los datos, confección de formatos unificados para la elaboración de informes y utilización del SPSS. (Fuente, ESZPBA) 5.3.2 El proceso de carga de legajos e información de intervenciones Otra de las acciones fundamentales para la puesta en marcha del REUNA se refiere a la carga en el sistema de los legajos de los NNyA. Este proceso requería por un lado la capacitación previa básica a los SZ y los SL; su incorporación a la dinámica diaria de los efectores, la reorganización de las tareas de los profesionales y administrativos y la definición de cuestiones tales como el criterio de carga de legajos (tanto actuales como históricos). Desde la perspectiva de los SZ y de los SL, el equipamiento informático con que se contaba para el trabajo, constituye un aspecto aún hoy, facilitador u obstaculizador según el caso de la implementación del sistema. 18
La cobertura de los legajos cargados, el control de la información cargada y el alcance de la información que se registra de las intervenciones; son todos aspectos que han sido tratados de modo heterogéneo y según los criterios específicos de cada SZ y SL si bien ha habido directivas generales de la autoridad provincial. En el año 2010 se comenzó con la carga de los legajos e información de las intervenciones realizadas. En la mayoría de los casos se cargaron en primer lugar todos los legajos existentes en los SZ que hayan tenido intervenciones de Medidas de Abrigo, de Protección de derechos o internaciones por orden judicial y aquellos que correspondían a NNyA alojados en hogares convivenciales en vigencia de la Ley Provincial 10.067. Cuando los SL comenzaron a implementar el REUNA, la tarea de carga quedó a cargo de éstos, mientras que en aquellos municipios donde los SL no han recibido aún capacitación o bien fueron capacitados recientemente, la carga de legajos continúa a cargo del SZ. Cabe destacar que varios municipios han incorporado personal adicional para realizar esta tarea. En cuanto al procedimiento para realizar la carga de los datos, el 50% de los SZ informa que lo realiza el profesional durante la intervención que corresponde a cada caso. Un 14,3% toma los datos en una planilla y luego los introduce en el registro. Mientras que el 35,7% restante utiliza ambos procedimientos. Las dificultades en la conexión al servidor de REUNA y la falta de equipamiento informático implican que la mitad de los servicios no puedan cargar de forma habitual directamente en el sistema. También debido a las interrupciones del sistema se opta por cargar primero en Word y luego pasar al REUNA, teniendo así una copia de resguardo de la información. Si fuera cargada directamente, cuando la conexión se corta se pierde toda la información. Cuando se trabaja el legajo se van actualizando datos para completar el registro. En síntesis, la carga de legajos es una tarea fundamental para la consolidación del REUNA, y también para consolidar y unificar criterios en las prácticas de los profesionales que actúan en las intervenciones del propio SPPD. Para ello es fundamental, el registro escrito de esas decisiones y criterios de abordaje de los casos: De poco sirve pensar una estrategia de restitución si eso no se escribe, si un plan no se escribe, no solo por quien lo piense sino por quienes lo van a ejecutar, porque luego de eso va a haber gente que lo va a ver y que lo va a seguir, o lo va a cuestionar, o lo va a cambiar, pero fundamentalmente para que eso suceda tiene que quedar escrito. (Subsecretario de Promoción y Protección de Derechos) El sistema posee para fines de 2012 una base de datos de 37.000 legajos, mientras que se contaban con 20.000 legajos cargados en el sistema a fines a 2011. (Fuente: REUNA, 2012) a) Responsabilidad de la Carga de los Datos Otra de las cuestiones relevantes es quienes son los responsables de la carga de los legajos al interior de los equipos. La consigna de la autoridad provincial (SPPD) ha sido que quienes participan de los casos que ingresan al SL/SZ son quienes deben cargar la información del niño y de la intervención que tuvo lugar con el objeto de evitar que se pierda información o que se pierda la esencia de la resolución. La tarea de carga no está considerada una tarea meramente administrativa sino que necesita del criterio del profesional interviniente. 19