CURSO: ANÁLISIS DE CONVENIENCIA PARA EL DESARROLLO DE PROYECTOS DE ASOCIO PÚBLICO PRIVADO EN INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS EN EL SALVADOR ESPACIO FISCAL, ASPECTOS PRESUPUESTARIOS, PASIVOS CONTINGENTES Y SOSTENIBILIDAD PARA LAS APP Expositor Jorge G. Montecinos El Salvador, Abril 2015
Agenda Motivación Espacio Fiscal Del Project Finance al Public Funding Dimensiones de las Finanzas Públicas La importancia del Gateway Process Selección de Proyectos Conveniencia de la Opción APP Los Pasivos Contingentes Estado del Arte de la Normativa y Mejores Prácticas Caso Particular: Pagos por Servicio Conclusiones
Motivación Hoy en día, el efecto de las APP sobre las cuentas fiscales es un tema de preocupación En Portugal sobran casos, pero lamentablemente no están en español
Espacio Fiscal Inicialmente, se creía que las APP creaban espacio fiscal. Concepto de espacio fiscal Juego entre el corto y el largo plazo. Existe un Beneficio de Oportunidad Actualmente, el consenso es que, las buenas APP (eficientes) podrían crear espacio fiscal. El problema entonces es: cómo logramos buenas APPs?
Del Project Finance al Public Funding Ayer, ya vimos lo que hace el privado para obtener el financiamiento que requiere el proyecto. Público Asocio Privada
Modelo General de una APP por Ley de Asocio con SPE (Participante Privado) USUARIOS INSTITUCION CONTRATANTE DEL ESTADO Deuda Subordinada (90%) Compra Pagos ( PPD + PPU) Deuda (85-70%) Sociedad privada de Propósito Especial (SPE) Equity (15-30%) Financista Deuda Senior (100%) Pagos a - Constructor (s) - Operador (s) Fondos de Accionistas (10%) 6
Modelo General de una APP por Ley de Asocio con SPE (Participante Privado) USUARIOS INSTITUCION CONTRATANTE DEL ESTADO Deuda Subordinada (90%) Compra Pagos ( PPD + PPU) Garantías Deuda (85-70%) Sociedad privada de Propósito Especial (SPE) Equity (15-30%) Financista Deuda Senior (100%) Pagos a - Constructor (s) - Operador (s) Fondos de Accionistas (10%) 7
Del Project Finance al Public Funding Este esquema por tanto, requiere que el Estado evalúe las alternativas de provisión de fondos públicos (public funding) Intereses u objetivos de corto plazo Intereses u objetivos de largo plazo
Del Project Finance al Public Funding Este esquema por tanto, requiere que el Estado evalúe las alternativas de provisión de fondos públicos (public funding) Intereses u objetivos de corto plazo Intereses u objetivos de largo plazo Liquidez Sostenibilidad
Del Project Finance al Public Funding Este esquema por tanto, requiere que el Estado evalúe las alternativas de provisión de fondos públicos (public funding) Intereses u objetivos de corto plazo Intereses u objetivos de largo plazo Liquidez Sostenibilidad Presupuesto Estados Financieros Informes de Estadísticas de las Finanzas Públicas
Dimensiones de las Finanzas Públicas Diferentes dimensiones Contable Presupuestaria Estadísticas Cada una de estas dimensiones tiene instrumentos, donde los principales son: Estados financieros: Organismo de Contaduría Balances de ejecución presupuestaria: MF Estadísticas fiscales: MF 4
Instrumentos de Política Fiscal Informes de Gestión Financiera MTFF Reportes de Deuda Reportes contables y presupuestarios En base devengado!! Informes de Ejecución Presupuestaria En base caja!! 5
Instrumentos de Política Fiscal Estadísticas de las Finanzas Públicas De acuerdo a la normativa IMF, Eurostat Algunos países han ido convergiendo hacia la normativa MEFP 2001. Hoy MEFP 2014. Se deben reportar los compromisos ciertos en base devengado. Los contingentes se pueden reportar bajo la línea o fuera de balance (below the line / off-balance sheet) Ej. Chile: Se reporta en base caja ajustada Estrategia de cambio gradual Particularmente relevante para la definición de los recursos disponibles para las concesiones. 6
Gateway Process
Gateway Process El Gateway process resalta la importancia de elementos que hemos estado discutiendo durante este curso: Análisis socio-económico Análisis de valor por dinero (o VfM) Así mismo, le confiere un grado relevante de participación al Ministerio de Hacienda (o Finanzas) en conjunto con la respectiva instancia de planificación. También, se sugiere que el MF disponga de las herramientas para velar por la viabilidad financiera (pública) del proyecto y anticipa su rol ante eventuales renegociaciones del contrato.
Ej. Chile: Organigrama DIPRES
Los Pasivos Contingentes
Pasivos Contingentes Surgen de un enfoque de riesgo fiscal (Government at Risk) Concepto Explícitos / Implícitos Explícitos: por ley o contrato Implícitos: derivados de la naturaleza del Estado Bien estudiados (en el caso de APPs) Administraciones han hecho esfuerzos por valorar, gestionar y reportar estos pasivos contingentes. Resultan relevantes como elementos de gestión de riesgos del proyecto. Cuantificación: desde la máxima exposición hasta valoración en términos esperados. Mecanismos para su gestión (uso de fondos ) En general, estos compromisos quedan fuera del presupuesto (off-thebudget) y de los informes de deuda.
Aspectos Fiscales de las APPs Flujo de Caja vs. NPV (valor presente neto) Inversión pública tradicional $ 140 120 100 80 60 40 20 0 NPV del costo Adquisición del activo NPV del costo (T=0); 5% tasa de descuento: $ 123.5 Mantenimiento APP $ 140 120 100 80 60 40 20 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Budget year NPV del costo NPV del costo (T=0); 5% tasa de descuento: $ 123.5 Costo del servicio, tasas, servicio deuda 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Budget year
Porque debemos preocuparnos por APPs? Iceberg fiscales Aspectos Fiscales de las APPs Las APPs no solo generan pasivos contingentes para el gobierno, sino también costos fiscales (gastos) y pasivos firmes (deuda)
Aspectos Fiscales de las APPs Portugal: sector transporte Gastos de transporte (Min. Obras Publicas) 449m Gastos de transporte (Min. Finanzas) 251m Total gastos reportados en 2008: 700m Cambio neto de activos en el sector transporte por empresas públicas: 2,500m a 3,000m Cambio neto en compromisos firmes (extra presupuestarios) por APPs en gobierno central: 3,000m Source: World Bank Institute (2013)
Fuente: IFP 2014 Ejemplo: Qué pasa en Chile?
Fuente: IFP 2015 Ejemplo: Qué pasa en Chile?
Ejemplo: Qué pasa en Chile? Se informan los compromisos pero no se registran como deuda (se tratan como pasivos contingentes) El argumento para esto, parecería ser más bien práctico que conceptual.
Pasivos Contingentes Ejemplo Chile Bien estudiados (en el caso de concesiones) por Dipres desde 2002. Desde 2004 se reporta el valor esperado de activación de las garantías de ingreso mínimo. Según Dipres, la exposición producto de las garantías de ingresos mínimos es muy baja (0,14% del PIB (1) ) En cualquier caso, estos compromisos quedan fuera del presupuesto (off-the-budget) y de los informes de deuda. Sólo, si se activa un pago por IMG se registrará (el pago) en el ejercicio presupuestario correspondiente. (1) Fuente: IFP 2015. Considera variables en stock.
Fuente: IFP 2015 Pasivos Contingentes Ejemplo Chile
Estado del Arte de la Normativa y las Mejores Prácticas
Normas Internacionales Registro Presupuestario de las operaciones de la APPs En general, depende las reglas de cada país, no obstante, los criterios de fondo son similares, en cuanto a que se registran los flujos de recursos del año en base caja.clasifica las APP en el sector privado si el socio privado asume la mayor parte del riesgo de construcción, y la mayor parte del riesgo de disponibilidad o del riesgo de demanda. Registro Estadístico de las operaciones de la APPs Eurostat: Clasifica las APP en el sector privado si el socio privado asume la mayor parte del riesgo de construcción, y la mayor parte del riesgo de disponibilidad o del riesgo de demanda. MEFP 2001/ SCN 2008, MEFP2014: Deben considerarse todos los riesgos para establecer quién tiene el control del activo no financiero. Si el gobierno ejerce el control, los activos de la APP son activos del gobierno.
Normas Internacionales Registro Contable de las operaciones de la APPs Normas contables internacionales del sector público (IPSAS 32): Consistente con MEFP 2001 en su implementación. Si el gobierno ejerce el control, los activos de la APP son activos del gobierno. No existe una forma de registro uniforme a nivel mundial pero las divergencias se han reducido significativamente. Varios países implementan normas nacionales similares a IPSAS 32.
Normas Internacionales Implicancias de la implementación de IPSAS 32 Se reducen las posibilidades de registrar los activos y pasivos relacionados con APPs fuera del balance del Gobierno Dada experiencia internacional se prevé que la mayoría de los contratos de APPs cumplirían con las condiciones exigidas por IPSAS 32, y por ende se registrarían en las cuentas del Gobierno (i.e., déficit y deuda) Si bien IPSAS 32 se refiere a sistemas contables en base devengado, sus principios pueden ser aplicados en sistema de base caja, o caja modificada No obstante, la implementación completa de IPSAS 32 tomara tiempo y requerirá fortalecer la compilación de información relativa a pasivos y activos derivados de APPs
Aplicación de IPSAS 32 Ámbito de IPSAS 32 El concedente es una entidad pública que autoriza al operador a utilizar el activo para prestar un servicio público. El operador es una entidad privada que utiliza el activo para prestar un servicio público sujeto al control del concedente. El operador es compensado por el concedente por el servicio que presta durante el periodo establecido.
Aplicación de IPSAS 32 Cuales son los contratos cubiertos por IPSAS 32? El operador (entidad privada) presta servicios públicos utilizando un activo por cuenta del concedente (Gobierno) por un periodo determinado de tiempo. Cuales son los contratos no cubiertos por IPSAS 32? Contratos en los cuales no se presta un servicio público. Contratos en los que el activo no es controlado por el Gobierno (concedente) Ejemplo: tercerización, contrato de servicios, privatización, etc.
Aplicación de IPSAS 32 Requisitos para el registro del activo en las cuentas del Gobierno (concedente) El concedente controla o regula los servicios que el operado presta con el activo, a quien se le presta y el precio al que se presta; y El concedente controla el activo, mediante la propiedad del mismo o bien de alguna otra forma, y se asegura la propiedad del activo al final del periodo del contrato (mantiene interés en el valor residual del activo) Nota: para contratos que cubren la totalidad de la vida útil del activo solo la primera condición es relevante
Aplicación de IPSAS 32 2 tipos de modelo de contrato Government-funded pagos del gobierno- Modelo de pasivo financiero donde el concedente compensa al operador mediante una serie de pagos establecidos en el contrato User-funded pagos de los usuarios- Modelo de otorgamiento de un derecho al operador para cobrar a terceros (usuarios) por el servicio que presta
Aplicación de IPSAS 32 Modelo de pasivo financiero ( government-funded ) El concedente (entidad pública) valora el activo y reconoce un pasivo por el mismo importe a favor del operador (privado) El concedente registra como gastos: La depreciación del activo (consumo de capital fijo); Los gastos financieros (intereses); El pago por los servicios (compra de bienes y servicios) El concedente registra como financiamiento: El repago del capital (amortización del pasivo a favor del operador) El monto total pagado al operador debe separarse en intereses, pago por servicios y amortización mediante técnicas de estimación
Aplicación de IPSAS 32 Modelo de otorgamiento de un derecho de cobro por el servicio ( user-funded ) El concedente (entidad pública) valora el activo y reconoce un pasivo por el mismo importe a favor del operador (privado) El concedente registra como gastos: La depreciación del activo (consumo de capital fijo); El concedente registra como ingreso: El ingreso diferido a lo largo del periodo del contrato El ingreso se reconoce de acuerdo a las condiciones del contrato, y el pasivo a favor del operador se reduce a medida que se registra el ingreso
Ejemplo: Registro de APP con Pagos por Servicios Se definen distintos tipos de obligaciones de pago: Tipo 1: Pago por inversión Tipo 2: Pagos por prestación de servicios al sector público, o pagos por disponibilidad Tipo 3: Pagos por contingencias y/o garantías
Ejemplo: Registro de APP con Pagos por Servicios Tipo de Contrato Contable Registro Presupuestario APP para la Adquisición de Infraestructura para el Estado APP para la Provisión de Servicios al Sector Público Corto plazo: según activación Largo plazo: deuda (para adquirir el activo) Corto plazo: según activación Largo plazo: pasivo no financiero Inversión Gasto
Reporte de Obligaciones En la dimensión presupuestaria: se reportará como corresponda en los informes de ejecución presupuestaria. En la dimensión financiera: se reportará en los estados financieros de Estado así como también en los informes de Estadísticas de las Finanzas Públicas según las normas del FMI. En el caso de los pasivos contingentes explícitos que se deriven del contrato, éstos serán tratados fuera de balance siguiendo los lineamientos del MEFP del FMI. No obstante, y siguiendo las mejores prácticas internacionales, estos compromisos serán informados (preferentemente en términos de valor esperado) en las notas que acompañan el Balance.
En conclusión 1. Tres conjuntos básicos de datos fiscales: Estados financieros; Estadísticas fiscales; Balances de ejecución presupuestal. 2. Riesgo Fiscal (en el caso de las APPs ) es más que sólo los Pasivos Contingentes. 3. Debemos poner atención tanto en los indicadores de corto (LIQUIDEZ), como de largo (SOSTENIBILIDAD) plazo del Sistema. 4. Conocer cómo se registran actualmente las APPs en cada uno de estos conjuntos de datos fiscales.
En conclusión 5. Cuáles serian las implicancias de la adopción de IPSAS 32 para cada uno de estos conjuntos de datos fiscales? Cuán grande es el gap entre el registro actual y el sugerido por IPSAS 32?; Existe información suficiente para adoptar IPSAS 32?; Como se puede converger?; Implicaciones en el contexto de la regla fiscal. 6. Procurar buenas APP, de manera de lograr aumentos del espacio fiscal no obstante, resguardar principalmente el buen uso de los recursos (no dañar el interés fiscal) 7. Velar por la transparencia y el reporte fidedigno de la exposición fiscal derivada de los compromisos generados por las APPs.
Muchas gracias Jorge G. Montecinos jmontecinos@ikonscorp.com