PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN EXPEDIENTE NO. D-5256 CONCEPTO NO. 3641 Bogotá, D.C., agosto 18 de 2004 Señores MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL E. S. D. Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3 de la Ley 601 de 2000, "por la cual se concede una autorización a los contribuyentes del Impuesto Predial Unificado en el Distrito Capital". Demandante: TITO ENRIQUE OROZCO PRADA Magistrado Sustanciador: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Expediente No. D-5256 Concepto No. 3641 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40 numeral 6 y 242 numeral 1 ibídem, instauró ante esa Corporación el ciudadano TITO ENRIQUE OROZCO PRADA contra el artículo 3 de la Ley 601 de 2000, referente al reajuste anual de los avalúos catastrales de conservación por parte del Gobierno del Distrito Capital. 1. Planteamientos de la demanda El ciudadano OROZCO PRADA afirma que el legislador no podía asignar al Gobierno del Distrito Capital la función de reajustar anualmente los avalúos catastrales de conservación, dado que ello es competencia de los concejos municipales, porque éstos tienen que fijar directamente los elementos de la obligación tributaria, especialmente la base gravable. 2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar si el legislador al haber asignado al Gobierno del Distrito Capital la función de reajustar anualmente los avalúos catastrales de conservación, vulneró la competencia constitucional atribuida a los concejos municipales de fijar directamente los elementos de la obligación tributaria, especialmente la base gravable. Sobre el particular, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente: 1
3. La autonomía territorial en materia tributaria: su ejercicio se debe efectuar de acuerdo con la Constitución y la ley. 3.1. Para poder resolver el cargo por presunta vulneración de la competencia constitucional atribuida a los concejos municipales para fijar directamente los elementos de la obligación tributaria, especialmente la base gravable, al haberse asignado al gobierno del Distrito Capital la función de reajustar anualmente los avalúos catastrales de conservación, se hace necesario determinar el alcance del ejercicio de la autonomía territorial en materia tributaria. 3.2. El artículo 287 de la Carta establece que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, pero dentro de los límites constitucionales y legales, lo cual les permite gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les corresponde y participar en las rentas nacionales. Este diseño administrativo debe entenderse en el marco de la organización de Colombia como República Unitaria. En materia tributaria, lo antes enunciado tiene cabal expresión institucional. El artículo 338 Constitucional indica que en tiempos de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales, y que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos. Por medio de la expedición de leyes, el Congreso establece contribuciones fiscales, lo cual es función genérica para todo el territorio nacional y todos los ámbitos de competencia territorial. En el ámbito departamental, les corresponde a sus asambleas decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales. En el medio municipal, les corresponde a los concejos votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales (artículos 150, numeral 12; 300, numeral 4 y 313 numeral 4 de la Constitución Política). 3.3. La Corte Constitucional en múltiples pronunciamientos ha indicado que ni los departamentos ni los municipios ejercen una soberanía tributaria entendida ésta como la atribución ilimitada o absoluta para la determinación de impuestos, tasas y contribuciones en sus respectivos territorios, sino que tal facultad impositiva continúa supeditada a la ley, competencia que ha de ejercerse con estricta sujeción a los parámetros que en ella se fijen. A su vez, la competencia del legislador no puede llegar hasta regular materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales, tales como la imposibilidad de trasladar los impuestos territoriales a la nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior (sentencia C-232 de 1998). Por lo tanto, se percibe que el ejercicio de las competencias de los entes territoriales en materia tributaria se debe realizar de acuerdo con lo establecido en la Constitución y la ley. 4. La razón de ser del centralismo político y la autonomía regional tributarias 4.1. Quizás el instrumento más necesario para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares y garantizar la convivencia pacífica de sus habitantes es el tributario, en donde los ciudadanos contribuyen al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad, bajo un sistema tributario fundado en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. El país no es eficiente económicamente para asumir un comportamiento autónomo regional tributario sin intervención legal. Por la misma razón, un tratamiento tributario como el señalado implicaría la inviabilidad de la mayoría de departamentos y municipios por escasez de recursos públicos para cumplir con sus funciones y, sobre todo, por la falta de transparencia, seguridad jurídica, justicia y equidad tributarias en lo sustancial, procedimental y administrativo. 2
Por esa razón y otras, el Constituyente de 1991 estableció un sistema tributario único desarrollado por la ley como esencia fundamental de la representación democrática. A los departamentos y municipios les concedió una autonomía para administrar sus recursos, lo que en materia tributaria implica la debida aplicación de los principios de la función administrativa para implementar los tributos correspondientes, efectuar su recaudo, y sobre todo, disponer eficiente y eficazmente de él, garantizado como derecho de su exclusiva propiedad. Así lo ha dejado entrever la Corte al afirmar que: "(...) Estas normas [artículos 287, 300 numeral 4 y 313 numeral 4] determinan inequívocamente que la potestad impositiva de los departamentos y municipios tiene que ejercerse de conformidad con la ley. No es, por lo mismo, aceptable sostener que en esta materia cada departamento y cada municipio puede ejercer su competencia dentro de los límites que el mismo quiera trazarse. Sostener semejante tesis implicaría la consagración del desorden y el caos en lo que tiene que ver con los tributos departamentales y municipales, pues los departamentos podrían establecer tributos y contribuciones sin otro límite que el inexistente en la imaginación." (sentencia 335 de 1995. Paréntesis fuera de texto). 5. El impuesto predial y el avalúo catastral 5.1. El artículo 317 de la Constitución Política establece que sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. El Congreso estableció en el artículo 3 de la Ley 44 de 1990 que la base del impuesto predial unificado sería el avalúo catastral, o el autoavalúo cuando se establezca la declaración anual del impuesto predial unificado. De igual manera, el artículo 73 de la Ley 75 de 1986 estableció que el impuesto predial y las sobretasas se cobrarían sobre la totalidad del avalúo catastral. Mediante el artículo 6 de la Ley 242 de 1995, se modificó lo establecido en la Ley 44 de 1990 en relación con el reajuste de los avalúos catastrales, el cual se reajustaría anualmente a partir del 1º de enero de cada año, en un porcentaje determinado por el gobierno nacional previo concepto del Consejo Nacional de Política Económica y Social, ajuste que no podrá ser superior a la meta de inflación para el año en que se define el incremento. Entonces, se percibe que fue el legislador quien directamente determinó la base gravable que se debe tener en cuenta para la liquidación del impuesto predial en todo el país, tomando como referencia el avalúo catastral. No hay que olvidar que la base gravable es la referencia económica sobre la cual se determina la tarifa impositiva a pagar. Otra cosa muy diferente es la manera como se determina la base gravable, que generalmente obedece a aspectos técnicos y económicos propios de la naturaleza de la actividad económica a ser gravada. 5.2. A los organismos colegiados de representación popular les compete, entonces, establecer la base gravable como elemento del tributo, el cual es de carácter referencial. El procedimiento que determina el valor económico concreto para la aplicación de la tarifa impositiva lo establece el legislador, bien sea directamente en las normas tributarias (vgr. impuestos de renta, iva, etc.), o en otras, las cuales pueden ser aplicadas para cada caso concreto por el sujeto pasivo de la obligación tributaria; o mediante procedimientos indirectos desarrollados por la administración pública, como es el caso del avalúo catastral. El legislador hubiera podido escoger otro sistema para establecer la base gravable del impuesto predial, como el indicado en el Decreto 1420 de 1998 para avalúos de bienes inmuebles, en el cual se señalan las normas, procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos que determinan el valor comercial de los bienes inmuebles para los eventos allí establecidos (v.gr. adquisición de inmuebles por enajenación forzosa o voluntaria o por expropiación judicial o administrativa; determinación del efecto de la plusvalía, etc.). 3
5.4. Ahora bien, el catastro está consagrado en la Ley 14 de 1983, en el Decreto 3496 de 1983 y en la Resolución número 2555 de 1988 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. En tal contexto normativo se percibe que el proceso catastral es una actividad administrativa de carácter especial con fines y procesos determinados de la misma índole (sentencia T-377 de 1997). Allí se establecen los objetivos de las autoridades catastrales consistentes en la formación, actualización y conservación del catastro, que es el inventario o censo en cada municipio, debidamente actualizado y clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y los particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica. El aspecto económico consiste en la determinación del avalúo catastral del predio, y aspecto el fiscal conlleva la preparación y entrega a los tesoreros municipales y a las autoridades de impuestos nacionales de los listados de los avalúos sobre los cuales han de aplicarse la tasa correspondiente al impuesto predial y demás gravámenes que tengan como base el avalúo catastral. El avalúo catastral es la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario. Estos pueden ser de formación, de actualización de la formación catastral o avalúo de conservación. La formación catastral es el conjunto de operaciones destinadas a obtener la información sobre los terrenos y edificaciones en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico. La actualización de la formación catastral está destinada a renovar los datos de la formación catastral. La conservación catastral mantiene al día los documentos catastrales de conformidad con los cambios experimentados por la propiedad raíz, y se inicia al día siguiente al de la inscripción de la formación catastral o de su actualización. La explicación del uso de la ingeniería catastral y de los avalúos catastrales para efectos no sólo tributarios, obedece a que la función administrativa catastral brinda seguridad jurídica y proyección económica fidedigna para los ingresos de los fiscos municipales, y trato equitativo para los sujetos pasivos de las obligaciones tributarias, amén de permitirles ejercer el derecho de defensa cuando así lo consideren. También resulta fundamental para efectos de planeación y crecimiento urbano y el desarrollo de los servicios públicos domiciliarios. 5.5. Bogotá fue organizada como Distrito Capital, con un régimen político, fiscal y administrativo determinado en la Constitución y las leyes especiales que para el mismo se dicten, y residualmente en las disposiciones vigentes para los municipios. En cuanto al ajuste anual del avalúo catastral como base gravable del impuesto predial, para el Distrito se aplicaba lo establecido en el artículo 155 del Decreto 1421 de 1993, contentivo del Estatuto Orgánico de Bogotá, que prescribía que la base gravable del impuesto predial se liquidaba mediante autoavalúo por el contribuyente sin que fuera inferior al autoavalúo o al avalúo catastral del año inmediatamente anterior, incrementado en la variación porcentual del índice de precios al consumidor del mismo año anterior. Sin embargo, por la crisis económica de finales de los años 90 se presentó una problemática en tal esquema de determinación de la obligación tributaria de los contribuyentes del impuesto predial en Bogotá que no fue contemplada en dicho estatuto, la cual se expresó en la falta de correspondencia entre el incremento automático de la base gravable del tributo referido y el aumento de la valorización de los inmuebles, lo cual iba en contra del principio de equidad tributaria (sentencia C-1251 de 2001). 4
Lo anterior debido a que el incremento de los avalúos catastrales resultaba ostensiblemente mayor que el valor comercial de los inmuebles, cuyos precios cayeron fuertemente por la desaceleración económica de esos momentos, en donde muchos propietarios de inmuebles resultaron pagando por impuesto predial sumas superiores a las que en justicia debían pagar ya que el valor catastral del predio igualaba o superaba su valor comercial. En razón de la coyuntura económica antes referida el legislador expidió la Ley 601 de 2000, "por la cual se concede una autorización a los contribuyentes del Impuesto Predial Unificado en el Distrito Capital", con la finalidad de ajustar las bases gravables del impuesto predial unificado en la capital de la República, cambiando el sistema de ajuste automático del avalúo catastral por fórmulas que consultaran la realidad económica y su impacto inmobiliario en cada momento de los ciclos económicos (sentencia C-1251 de 2001). En ese sentido, el artículo 3 de la indicada ley dejó directamente en manos del gobierno distrital el reajuste anual de los avalúos catastrales de conservación, como ley especial que reconoce la condición constitucional del Distrito Capital. Allí se estableció que: "Los avalúos catastrales de conservación se reajustarán anualmente en el porcentaje que determine y publique el Gobierno Distrital en el mes de diciembre de cada año, de acuerdo con los índices de valoración inmobiliaria urbana y rural, previo concepto del Consejo de Política Económica y Fiscal, Confis, del período entre el primero de septiembre del respectivo año y la misma fecha del año anterior". Lo que se hizo en la norma indicada fue dar al Distrito Capital un tratamiento catastral especial en lo que hace a la base gravable para la liquidación del impuesto predial unificado, y en lo que concierne al reajuste de los avalúos de conservación, el legislador cambió el reajuste automático operante para todo el territorio nacional por los índices de valoración urbana y rural que se presenten en el comportamiento inmobiliario de la ciudad (prolongación indexatoria del avalúo catastral mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario). Es decir, en materia de fijación de los elementos de la obligación tributaria, el Congreso de la República ejerció su potestad de unidad política definiendo mediante la Ley 601 de 2000 un esquema especial para el avalúo catastral de los inmuebles de Bogotá como Distrito Capital, incluyendo lo correspondiente al reajuste de los avalúos catastrales de conservación, que es la manera como ha considerado el legislativo que se establece la base gravable del impuesto predial unificado para la Capital de la República. En ese orden de ideas, no se vulneró la competencia constitucional dada al concejo de Bogotá para determinar directamente los elementos de la obligación tributaria, en lo referente a la base gravable del impuesto predial unificado y su reajuste, ya que esta función se debe ejercer dentro de los límites de la Constitución y la ley, es decir de modo residual cuando el legislador no la haya asumido, lo que no sucedió en el presente caso ya que ejerció tal competencia a través de la Ley 601 de 2000, al tratar el tema del impuesto predial unificado para la Capital. De igual manera, haber dejado en manos del gobierno distrital el ejercicio del procedimiento administrativo de reajuste catastral de acuerdo con los índices de valoración inmobiliaria urbana y rural resulta conforme con la autonomía territorial que le asiste al Distrito Capital para la gestión de sus intereses, puesto que es una labor eminentemente administrativa de contenido técnico y económico con un control de la misma índole a través del Consejo de Política Económica y Fiscal del Distrito (artículo 135 Decreto 1421 de 1993). 5
Por lo expuesto, se solicitará a la Corte Constitucional declarar ajustado a la Constitución el reajuste anual de los avalúos catastrales de conservación en el porcentaje que determine el Gobierno Distrital de acuerdo con los índices de valoración inmobiliaria urbana y rural. 7. Conclusión Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE el artículo 3 de la Ley 601 de 2000. Señores Magistrados,. EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN Procurador General de la Nación 6