Políticas de igualdad y procesos de participación ciudadana en el ámbito municipal de Catalunya Autora: Roser Rifà Jané. Institut de Ciències Polítiques i Socials (rifajr@diba.cat) Licenciada en Ciéncias Políticas y de la Administración por la Universitat Autònoma de Barcelona, en la actualidad becaria en formación para la investigación en el Institut de Ciències Polítiques i Socials, adscrito a la Universitat Autònoma de Barcelona. Resumen: La ponencia analiza los principales elementos a tener en cuenta en el desarrollo de un proceso participativo vinculado a una estrategia de mainstreaming de género en el ámbito municipal de Catalunya. Este trabajo se realiza a partir de una doble aproximación de análisis: por una parte, mediante un estudio cuantitativo y, por otra parte, a través de un acercamiento cualitativo. Ambas aproximaciones se han realizado considerando algunas de las experiencias llevadas a cabo en los municipios catalanes entorno a las políticas de género y los procesos participativos. Palabras clave: Procesos de participación ciudadana, mainstreaming de género, ámbito municipal catalán.
Introducción El objetivo central del presente trabajo consiste en determinar los principales elementos que marcan la introducción de los procesos participativos en la estrategia de igualdad de género en el ámbito local de Catalunya. La metodología de la investigación toma como base dos conceptos clave, que son, por un lado, el mainstreaming de género y, por otro lado, la participación ciudadana. Ambos serán conceptualizados encuadrándolos en el ámbito de lo local, puesto que la escala local es el nivel de administración pública objeto de estudio en este trabajo. Por otro lado, se intentará realizar una aproximación, en la medida en que sea posible, a algunas de las experiencias que se han llevado a cabo en el ámbito municipal catalán entorno al uso de los procesos de participación ciudadana vinculados a la implementación de la transversalidad de género. Esta aproximación se llevará a cabo a partir de un estudio de tipo estadístico y de un análisis de las conclusiones obtenidas a partir de las aportaciones de grupos de deliberación creados con el fin de debatir e intercambiar experiencias entorno a las políticas de transversalidad de género. El presente trabajo se inscribe dentro de una investigación más amplia: el Fòrum de Politiques Publiques de Transversalitat de Gènere 1, que se está llevando a cabo en el marco del Programa Ciutats i Persones, del Institut de Ciències Polítiques i Socials, y que cuenta con una subvención del Institut Català de les Dones. En síntesis, el Fòrum persigue determinar cuáles son las estrategias que se han llevado y se llevan a cabo en términos de mainstreaming de género desde las instituciones locales catalanas. Así, el objetivo del proyecto consiste en reflexionar entorno a las distintas experiencias, obteniendo un documento final que pueda ser de utilidad para aquellas instituciones que deseen trabajar en la transversalidad de género y quieran conocer con qué dificultades y con qué retos deberán encararse. Para lograr este objetivo, el Fòrum realizó, en una primera 1 Las autoras del estudio son Maria de la Fuente, Maria Freixanet y Mònica Gelambí. Desde aquí, mi agradecimiento por brindarme la oportunidad de trabajar junto a ellas en este proyecto.
fase 2, una investigación cuantitativa mediante cuestionarios enviados a 75 municipios de Catalunya y que fueron rellenados por las áreas y/o departamentos encargados de desarrollar políticas de género. Las preguntas planteadas estaban divididas en cinco grandes temáticas: liderazgo político y equidad de género, estructura municipal, plan transversal, participación ciudadana y seguimiento y evaluación del plan transversal. Estas temáticas corresponden con las sesiones deliberativas, de intercambio de opiniones y de experiencias, que se han llevado a cabo con la participación de personas pertenecientes al ámbito académico y de personas vinculadas a la administración local y municipal, ya fuera en su condición de técnicos/as o bien como cargos políticos. Dado que el proyecto Fòrum se encuentra en curso en el momento de elaboración de esta ponencia, las conclusiones que se presenten deberán ser consideradas como conclusiones de tipo preliminar, ya que no se descarta que en un futuro puedan ser reconsideradas, entendiendo que este documento contiene elementos exploratorios para una investigación prospectiva más exhaustiva. Debemos ser conscientes que el objeto de estudio del presente trabajo forma parte de un campo poco conocido, del cual hay poca literatura y que la metodología usada que se acaba de explicar no nos permite establecer verdades ni mucho menos absolutas, dados los propios límites intrínsecos del estudio, a saber: por un lado, se cuenta con una muestra que si bien es representativa, también es limitada 3 y, por otro lado, y en lo que se refiere a las sesiones de debate y de discusión, todos los resultados obtenidos están basados en la dinámica de la discusión, por lo que se pueden dar algunas imprecisiones originadas a partir del relato y de la interpretación de comportamientos, actitudes, opiniones, creencias, motivaciones, hábitos, etc. 2 El proyecto fue iniciado en septiembre del 2008 y será finalizado durante el último trimestre del 2009. 3 Cuando hablamos de representatividad lo hacemos a partir del dato por el cual se han encuestado 40 de los 61 municipios de más de 20.000 habitantes de Catalunya, en una muestra total de estudio de 75 municipios. Se han analizado, pues, el 66% de los municipios de mayor tamaño, que acostumbran a coincidir con aquellos municipios que más han desarrollado las políticas de género. Así no obstante, la muestra estudiada no deja de ser testimonial si se pone en relación con los más de 900 municipios de Catalunya. El análisis no es, en consecuencia, cuantitativamente exhaustivo.
Las políticas de género en el ámbito municipal de Catalunya El recorrido analítico que plantea este apartado se divide en dos partes diferenciadas aunque relacionadas entre sí. En primer lugar, se enmarcaran los conceptos de igualdad de género y de mainstreaming de género en la toma de decisiones públicas con el fin de ofrecer una panorámica general para, posteriormente, entrar a desarrollar cuál es la operatividad que han tenido estos mecanismos en el ámbito local catalán a partir de las experiencias analizadas en el Fòrum. Qué son las políticas de igualdad de género? Qué se entiende por mainstreaming de género? Si entendemos por igualdad de género aquella situación en la que mujeres y hombres tienen iguales derechos y oportunidades de jure y de ipso y participan por igual en todas las esferas de la vida pública y privada, libres para desarrollar sus capacidades y tomar decisiones 4, se puede afirmar que las políticas de igualdad de género también llamadas políticas de igualdad de oportunidades son el conjunto de actuaciones que van encaminadas a lograr que esta situación se de. A mediados de los años noventa, un grupo de expertas del Consejo de Europa definió el mainstreaming de género en inglés, gender mainstreaming, traducido al castellano como transversalidad de género y al que en este trabajo, de ahora en adelante, se llamará MG como la (re)organización, la mejora, el desarrollo y la evaluación de los procesos políticos, de modo que la perspectiva de igualdad de género se incorpore en todas las políticas, en todos los niveles y en todas las etapas por parte de los agentes normalmente involucrados en la adopción de medidas políticas 5. Se entiende, por consiguiente, que es un concepto de 4 Concepto desarrollado por Bustelo, Lombardo, Peterson y Platero, en el marco del Proyecto Mageeq España. Se puede entcontrar en el glosario de términos de la web del proyecto: http://www.ucm.es/info/mageeq/glosario.htm#igualdad (junio 2009). 5 Concepto definido por el Consejo de Europa. Se puede encontrar la traducción al castellano, de donde se ha extraído la cita, en Mainstreaming de género. Marco conceptual, metodología y presentación de buenas prácticas. Informe final del Grupo de especialistas en mainstreaming
aplicabilidad amplia que afecta al conjunto del proceso político en sus vertientes política y técnica. La definición del MG supone un paso más en la concepción de las políticas de igualdad de género pero, a pesar de acotar el concepto, se mantiene un significado abierto y vacío, en opinión de Lombardo, la cual llena la definición de MG de contenido, definiendo los criterios para establecer la forma como se debe de incorporar una perspectiva de género en las políticas públicas. La autora identifica cinco criterios y/o requisitos que deben servir para determinar si un proceso político aplica o no la perspectiva de género (Lombardo: 2006, 89 y ss.): 1) Es necesario cambiar el concepto de igualdad de género por otro más amplio que el existente, de tipo transformativo, que requiere de un enfoque global que combata el sistema patriarcal; 2) Se tiene que incorporar la perspectiva de género en la agenda política principal, requiriendo que en todos los ámbitos políticos se hallen referencias a los temas de género y se hagan consideraciones entorno a los efectos de las actuaciones políticas sobre mujeres y hombres; 3) Debe de llevar a una participación política, económica y social por igual de mujeres y hombres; 4) Tiene que acabar provocando cambios en las culturas institucionales y organizativas, especialmente en lo relativo al proceso político, a los mecanismos políticos y al conjunto de los actores que intervienen en la política, a través de la participación en el proceso político del movimiento feminista y de la sociedad civil, así como también a través de la participación de personas expertas en el campo de la igualdad de género; 5) Y que, por último, se cuente, además de un mainstreaming de género, con un mainstreaming de la diversidad, única fórmula para conseguir que el MG sea un concepto transformativo, creando una sociedad donde haya una transformación real de las relaciones de género, con un nuevo estándar tanto para mujeres como para hombres (Rees: 2000). (EG-S-MS). Véase la referencia bibliográfica al final del documento.
En las páginas siguientes retomaremos algunos de estos criterios para intentar establecer, en la medida en que esto sea posible, si los municipios catalanes que formaron parte de la investigación del proyecto Fòrum aplican o no la perspectiva de género. El mainstreaming de género y el ámbito local. Una aproximación a las políticas de género en los ayuntamientos catalanes La introducción de las políticas públicas de género en el ámbito local fue a raíz de la Plataforma de Acción (Beijing, China, 1995), en el marco de la celebración de la IV Conferencia Mundial de las Mujeres organizada por las Naciones Unidas. A partir de dicha Conferencia, la idea del MG fue asumida por los actores políticos encargados de elaborar y evaluar las políticas nacionales e internacionales de igualdad de oportunidades. También desde aquel momento muchos ayuntamientos adoptaron un marco de referencia global para el trabajo local, a partir del cual se empezaron a diseñar actuaciones planificadas. En el apartado introductorio se apuntaba a la escasez de literatura así como de estudios cuantitativos específicos entorno a la aplicación concreta del MG en el ámbito municipal de Catalunya como un elemento dificultador del análisis, motivo por el cual, aunque se afirme que, en general, desde mediados de los noventa el MG ha sido aplicado en muchos ayuntamientos de Catalunya, resulta todavía difícil obtener cifras exactas entorno a las experiencias desarrolladas. Todavía más difícil es, si cabe, llegar a conocer las características de estas actuaciones, por lo que se puede considerar como mínimo arriesgado afirmar que la mayor parte de las experiencias que se llevan y se han llevado a cabo entorno al género desde mediados de los noventa en los municipios catalanes se correspondan con la definición de MG que se ha presentado en este documento. En el primero de los cinco criterios de Lombardo, presentados en el apartado anterior, se establecía que para determinar si se aplica la perspectiva de género, el MG debe contar con un concepto de igualdad de género transformativo. Podemos intentar ilustrar este aspecto mediante el análisis de la pregunta Señale cual cree que es la definición que se encuentra más cercana a su
actividad municipal en temas de género del cuestionario del Fòrum. Las respuestas obtenidas nos indican que un 72% sí define su práctica municipal a partir de la respuesta Las políticas de género suponen tener en cuenta el impacto que toda política tiene sobre los hombres y las mujeres del municipio, la opción que se puede considerar correcta desde el enfoque planteado en esta ponencia. Si observamos un poco más las respuestas escogidas por el 28% de los municipios restantes, éstos optan por respuestas cuya definición de la actividad llevada a cabo no mantiene relación con lo que se ha definido en este trabajo como MG. Así, de este 28%, un 4% de los casos estudiados afirman que, desde su perspectiva, desarrollar políticas de género significa diseñar políticas para los colectivos de mujeres con mayores dificultades, como por ejemplo el colectivo de mujeres mayores de 45 años en situación de paro. Por lo que respecta al 24% de los ayuntamientos restantes, sus respuestas indican que éstos consideran que desarrollar políticas de género implica realizar alguna acción, por parte de las áreas del ayuntamiento, dirigida exclusivamente a las mujeres de la ciudad. Justamente éste fue uno de los aspectos que surgieron durante las sesiones cualitativas que se realizaron y que suscitó un mayor consenso entre las asistentes, puesto que hubo quórum en considerar, sin lugar a dudas, que concebir las políticas de igualdad de género como políticas de mujeres y para las mujeres es una debilidad, precisamente porque esta visión es contraria a la transversalidad, al MG. Así pues, el primero de los criterios planteados por Lombardo, de plantar cara desde las políticas públicas al sistema patriarcal, yendo más allá de la igualdad de derechos de las mujeres, exige la aplicación de una perspectiva de género que no puede ni debe quedar en un enfoque exclusivo a los problemas de las mujeres (Lombardo: 2003, 2), hecho que parecen tener claro un 72% de los municipios participantes en el Fòrum. El progresivo desarrollo de las políticas de equidad de género a escala local en los últimos tiempos es central para comprender y analizar como se está promoviendo el MG (Quintana: 2008, 79 y ss.) 6. Como apunta Quintana, se 6 Si bien la autora desarrolla este tema en relación a las políticas de servicios personales, se considera que es totalmente extrapolable al conjunto de políticas de MG, de aquí que se adopte en este trabajo el posicionamiento que la autora defiende.
puede señalar el fuerte impulso que ha experimentado el rol de los gobiernos locales en las dos últimas décadas en el marco de las nuevas formas de gobernanza local. Además, se debe tener en cuenta que el análisis de la realidad social más cercana puede ser también el más sencillo de realizar, precisamente por la proximidad territorial y por la cotidianidad, como se explicará posteriormente. Más allá del aspecto de la proximidad como un elemento que facilita el MG y que por tanto se puede considerar como una oportunidad, Quintana apunta otros aspectos, algunos de los cuales merece la pena mencionar en este trabajo. Así, se puede destacar la creciente institucionalización de las áreas y políticas específicas para mujeres de muchos ayuntamientos y diputaciones, así como su capacidad para generar agenda, una agenda que Quintana define como cada vez más compleja y que conlleva el desarrollo de nuevos estilos de gobierno relacional, manteniendo relaciones con la ciudadanía, lo que nos lleva a hablar de participación personal y comunitaria (Brugué y Gomà: 1998). Llegados a este punto de la ponencia, es momento de retomar de nuevo a Lombardo para intentar identificar si se cumple el segundo de sus requisitos, relativo a la incorporación de la perspectiva de género en la agenda política principal, en este caso municipal. Para ello, se cuenta con un primer acercamiento al estudio de las políticas de género en los ayuntamientos catalanes a principios de la década actual en el trabajo de Gelambí 7. En su análisis, la autora apuntaba que casi un 90% de los ayuntamientos de la provincia de Barcelona habían introducido en el año 2003 las políticas de igualdad de oportunidades en su agenda mientras que el 80% de los municipios de la provincia de Girona afirmaban, en el mismo año estudiado, que la problemática de la desigualdad en género no era una problemática de relevancia política, por lo que no era un tema de agenda (Gelambí: 2005: 17). En el estudio realizado en el marco del Fòrum de Polítiques Públiques de Transversalitat de Gènere, los datos estadísticos obtenidos nos revelan que los resultados que presentaba Gelambí han apenas variado en el período 2003 a 2008. En la actualidad, un 28% del total de los ayuntamientos encuestados consideran que 7 El trabajo de campo del estudio de Gelambí fue realizado entre los meses de noviembre de 2002 y febrero de 2003.
la equidad de género es un tema prioritario en su agenda, mientras que un 45% dice que se trata de un tema nuevo que está cogiendo importancia. Por otro lado, un 17% de las respuestas afirman que la igualdad de género es un tema presente en el discurso político aunque a la práctica se realizan pocas actuaciones. Estas tres respuestas tienen en común la relevancia de la equidad de género como tema que forma parte de la agenda política y obtienen un porcentaje total de respuestas del 92%, dato que significaría un aumento en un 2% respecto del estudio de Gelambí 8 y que implica una cierta consolidación de la voluntad de tratar los problemas de igualdad de género desde los diferentes ámbitos políticos, en la línea desarrollada por Lombardo. Por otro lado, haciendo referencia al resto de los municipios encuestados, equivalente al 8%, éstos consideran que es un tema poco importante dentro de su agenda política. Es en esta cifra donde sí se da un cambio sustancial respecto al valor del 80% que Gelambí presentaba en su estudio. Más allá de la importancia que cada consistorio pueda dar a la igualdad de género, la encuesta del Fòrum planteaba a los municipios si cuentan con un Plan para la Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres o Programa de Equidad de Género en adelante, PIO en su municipio. Ante la pregunta, casi un 55% del total dice sí contar con un PIO, mientras que el resto, dicen no tenerlo aunque en un 20% de los casos están en proceso de elaboración del mismo. Así, de la muestra estudiada, entorno a un 75% de los municipios tienen o están en proceso de tener un PIO en su localidad. Al indagar un poco más en la naturaleza de este PIO, los municipios participantes tienen en su mayoría 76% de los casos un área o departamento responsable de la elaboración del PIO. También una cifra importante de respuestas, aunque menor que la anterior, del 64%, dicen disponer de un área o departamento responsable del seguimiento y evaluación del PIO. Por otro lado, a la pregunta sobre si la elaboración del PIO ha sido el resultado de un trabajo transversal del conjunto de las áreas del ayuntamiento, un 49% de los casos afirman que así es, mientras que un 36% 8 En el estudio de los datos estadísticos del Fòrum no se ha desglosado la información obtenida por provincias, tal y como hacía Gelambí en su trabajo. Este hecho es debido a que no se observan distinciones entre provincias en lo que respecta a esta cuestión. Los datos presentados son para Catalunya como conjunto.
dicen que solo han participado algunas áreas y el 15% restante no tiene un PIO que haya sido elaborado transversalmente. Se puede considerar, de acuerdo con el cuarto 9 de los criterios establecidos por Lombardo, relativo a los cambios en las culturas institucionales y organizativas entorno al proceso de elaboración de la política, que el hecho de que la mitad de los municipios encuestados dispongan de un PIO elaborado mediante un trabajo transversal de todas las áreas del municipio es un dato positivo en el avance hacia un MG verdaderamente transformativo. Además, y de acuerdo con las impresiones de las participantes que se recogieron a partir de las sesiones del Fòrum, conseguir un trabajo transversal en un ayuntamiento conlleva romper con la cultura organizativa institucional, la cual acostumbra a dificultar el trabajo transversal. Por consiguiente, que un ayuntamiento sea capaz de generar una brecha en este sentido es ya una victoria. 9 Se han comentado los criterios números 1, 2 y 4. No dejamos de lado el tercero de ellos, el cual será desarrollado más adelante, en el apartado relativo a participación. No se desarrollará el quinto criterio debido a la incapacidad de articularlo en el contexto de los datos obtenidos a partir del proyecto Fòrum.
Los procesos de participación ciudadana en el ámbito municipal de Catalunya En este segundo apartado de la ponencia, en el que el tema central son los procesos de participación ciudadana en los entes locales catalanes y su vinculación con las políticas de género, se enmarcará, en primer lugar, el concepto de participación ciudadana y sus principales características en el espacio local de Catalunya. En segundo lugar, se ofrecerá un acercamiento a los procesos participativos vinculados a las políticas de género a partir de las experiencias de los municipios de Catalunya participantes en el Fòrum. Qué se entiende por participación ciudadana? Características de los procesos de participación ciudadana en el ámbito local catalán El término participación ciudadana puede tener distintos significados para diferentes personas, por lo que, en primer lugar, se debe de tener en cuenta que, en el contexto de esta ponencia, la participación es estar presente en, ser parte de, ser tomado en cuenta por y para, involucrarse, intervenir en, etc. Participar es incidir, influir, responsabilizarse. La participación es un proceso que enlaza necesariamente a los sujetos y los grupos; la participación de alguien en algo, relaciona a ese uno con los otros también involucrados. Ser participante implica ser coagente, copartícipe, cooperante, coautor, corresponsable (Giménez: 2002). Trasladando el concepto de participación ciudadana en el ámbito de las políticas públicas, ésta es cualquier actividad dirigida a influir directa o indirectamente en las políticas públicas (Font y Blanco: 2003, 15), en la que participan tanto ciudadanos a título individual como ciudadanos agrupados en colectivos y asociaciones. Se trata de una definición, sin duda, amplia, que engloba distintos tipos de procesos participativos, que pueden ser de diferente tamaño y formato, y dentro de los cuales podemos encontrar acciones diversas, que pueden ir desde votar en unas elecciones a acudir a manifestaciones, la recogida de firmas o la participación en un consejo municipal. Sea cual sea la expresión de la participación, el propósito es conseguir que la ciudadanía tenga capacidad de
influencia sobre el conjunto de decisiones públicas, por lo que harán falta mecanismos, procesos y organismos capaces de articular dichos procesos (Guillén et al: 2009: 180). Además, el concepto de participación lleva implícito un componente educativo, de generación de conciencia ciudadana, de fortalecimiento de la administración pública como espacio de regeneración democrática (Brugué y Gallego: 2001, 43 y ss.). Restringiendo el concepto de participación ciudadana al ámbito local, se debe tener en cuenta que la clave para transformar el espacio de lo local en un espacio público desde el cual contribuir en el proceso de toma de decisiones está precisamente en la participación ciudadana. Permitir que los habitantes de las localidades intervengan en las actividades públicas en representación de los intereses particulares no individuales acabará por acercar distancias entre pueblo y gobernante 10, en lo que en algunas ocasiones se ha denominado como el poder ciudadano. Por otro lado, la participación ciudadana es una de las principales estrategias para dotar de contenidos sustantivos y de estrategia la transversalidad, por lo que se deberá trabajar la participación ciudadana desde todos los ámbitos sectoriales y transversales de un ayuntamiento (EAP: 2008), por lo que, de forma paulatina, los ayuntamientos catalanes han ido regulando la participación ciudadana mediante Reglamentos de Participación Ciudadana, que acostumbran a recoger, entre otros: principios reguladores, aspectos relativos a las entidades ciudadanas del municipio, los servicios municipales, los órganos de participación y las características de dicha participación 11. Un estudio reciente elaborado por Font y Galais establece que en el ámbito local catalán se han llevado a cabo distintos tipos de procesos de participación ciudadana, con presencia y visibilidad crecientes aunque todavía se trate de una práctica minoritaria de democracia local. Así lo afirman los autores a pesar de 10 Distintos autores han señalado el ámbito de lo local como el nivel de gobierno donde la gente se siente más competente por la inmediatez y la posibilidad de que sus aportaciones acaben siendo tenidas en cuenta. De hecho, este es uno de los factores determinantes de la participación, según las personas participantes en el focus group llevado a cabo en el marco del Fòrum, como se detallará más adelante. A destacar sobre esta proximidad respecto a la administración local las reflexiones de Brugué, Q. y Gomà, R., 1998. y Guillen, A., et al, 2009. 11 Véase, a modo de ejemplo, el Reglamento de Participación Ciudadana del ayuntamiento de Palafrugell, elaborado por Consensus (consultable desde la página web).
aportar, en su estudio sobre experiencias participativas en el ámbito municipal catalán, la cifra de 103 casos para un total de 78 entes locales (Font y Galais 2009: 4) 12. Estos autores apuntan que las temáticas más frecuentemente planteadas en los procesos participativos llevados a cabo en los municipios de Catalunya son, por este orden: ordenación urbanística (53% de los casos), políticas de bienestar social (22%), medioambiente, desarrollo económico y participación política, (todas ellas con un 16%), presupuesto municipal (13%) y movilidad (12%) (Font, J. y Galais, C.: 2009, 39). Por lo que respecta a los tipos de políticas participativas en los municipios de Catalunya, Font y Galais identifican, en primer lugar, los relativos a los proyectos de planificación urbanística, observados en casi un 22% de los casos. En segundo lugar, aparece el consejo consultivo, con el 17% de experiencias, seguido, en tercer puesto, por los planes estratégicos/directores/integrales, con el 15% de las observaciones. Entorno al 10% de las experiencias estudiadas corresponden a políticas de participación, y entorno a otro 10% es relativo a presupuestos participativos. Con porcentajes ya inferiores se han dado prácticas participativas de distinta tipología, como Agendas Locales 21, Planes de Acción Municipal, Diagnosis Participativas y Planes Educativos de Ciudad (Font, J. y Galais, C.: 2009, 42-43). En el mismo estudio se analizan también los métodos de participación que son usados en el ámbito local. El más habitual es el taller participativo (34% del total), seguido de asambleas y/o reuniones abiertas (29%). En menor medida, se dan otras metodologías, como el uso de cuestionarios o metodologías mixtas (18%), grupos de discusión (16%), foros y jornadas (10%) y, en menor número de ocasiones, consultas y debates vía electrónica o entrevistas (los sumatorios sobrepasan el 100% dada la multiplicidad de técnicas en un mismo proceso participativo) (Font, J. y Galais, C.: 2009, 45-49). 12 Para un análisis de los mecanismos participativos en Catalunya, véase también Subirats, J., et al., 2001.
La participación desde la perspectiva de género. Experiencias de procesos de participación ciudadana y políticas de género en los ayuntamientos catalanes En este trabajo se ha hecho referencia a las políticas de igualdad como la situación de igualdad en derechos y en oportunidades entre mujeres y hombres. Relacionando el concepto con la participación, se entiende que el término igualdad se refiere a la plena participación e inclusión de todas las personas en la sociedad, también en sus instituciones, con el fin de desarrollar sus capacidades. En este sentido, la participación debe contar con una perspectiva de género, que es el objetivo que persigue el MG, consistente en actuar e intervenir desde y en todos los ámbitos posibles con el fin de eliminar las desigualdades por razón de género a partir del conocimiento de la realidad de las mujeres, relegando al pasado, de una vez por todas, la subordinación global de las mujeres e incluyéndolas en la toma de decisiones, tanto en la vía privada como en la pública. De nuevo, es momento para realizar otra reflexión entorno a los criterios de Lombardo, ésta vez a partir del tercer requisito: el MG debe de llevar a una inclusión y participación por igual de mujeres y hombres en instituciones y procesos de toma de decisiones (Lombardo: 2003, 3). Un modo de acercar este criterio al estudio práctico que se está llevando a cabo en esta ponencia es a partir del análisis de los datos estadísticos con los que se cuenta, en relación con la participación ciudadana entorno a la elaboración de los programas municipales de igualdad de oportunidades (PIO). En primer lugar, el 59% de los municipios encuestados dice que ha llevado a cabo algún tipo de participación ciudadana en el proceso de elaboración de su PIO. Esta participación puede venir articulada a través de distintas fórmulas, ya sea a través de las asociaciones de mujeres de la ciudad (29% de los casos), de las asociaciones que trabajan para la igualdad de oportunidades de la ciudad (12%) o de la participación del Consejo Municipal de la Mujer o de Igualdad (31%).
No tenemos modo de conocer la composición, en cuanto a distribución por sexo se refiere, de las asociaciones que trabajan para la igualdad de oportunidades de la ciudad y damos por supuesto que las asociaciones de mujeres estarán formadas por mujeres, de ahí su nombre, por lo que nos centraremos en la composición del Consejo de Igualdad de los municipios encuestados, para aquellos casos que dijeron haber llevado a cabo un proceso de participación ciudadana mediante éstos. En el contexto de esta ponencia, se entiende por Consejo de Igualdad los órganos de consulta, participación, información y/o propuesta entre asociaciones de mujeres y Administración, que disfrutan de una importancia creciente en lo que a participación ciudadana se refiere, puesto que permiten a la ciudadanía o a las entidades que la representan tener una participación activa y constante en la actividad de la administración (Martínez: 2005, 87 y ss.). Así, a la pregunta sobre la distribución por sexos del Consejo de Igualdad, el 57% de los ayuntamientos admitieron haber contado con la participación de un Consejo de Igualdad formado, en exclusiva, por mujeres, mientras que el resto, el 43% estaba formado por personas de ambos sexos. Sin dejar el contexto de la práctica política local, la participación ciudadana supone una excelente oportunidad para que la perspectiva de género conecte con las necesidades y dificultades del conjunto de la ciudadanía (Lois: 2007). Pero que así sea no se traduce automáticamente en la proliferación de experiencias en este sentido, o al menos así se desprende del análisis de los casos estudiados por el Fòrum. En primer lugar, y en lo que se refiere a datos de tipo cuantitativo, los municipios que indicaban disponer de un PIO que no había sido elaborado de forma transversal, consideraban que esto era debido, principalmente a tres factores: 1) a la poca experiencia en trabajo transversal en el ayuntamiento, 2) a la falta de recursos y 3) a una estructura orgánica no pensada para el trabajo transversal. En segundo lugar, y a partir de la sesión de intercambio de experiencias del Fòrum sobre mecanismos participativos como parte de un proceso de MG se puso de evidencia que en los municipios estudiados se dan experiencias puntuales de planificación de género, donde éste forma parte, como un elemento más, de una planificación estratégica más amplia. Así, si bien la perspectiva de género es, como se ha comentado, el enfoque que sería deseable encontrar, a efectos prácticos acaba teniendo poca
repercusión sin apenas experiencias donde la perspectiva de género haya sido introducida en el conjunto de las prácticas participativas de un municipio y no únicamente de forma puntual en temas sectoriales. A este factor se debe añadir el paralelismo en la puesta en marcha y en la aplicación de ambas políticas: por un lado han ido aumentando las experiencias participativas a la vez que han ido aumentando el número de ayuntamientos que han incorporado la perspectiva de género, pero no lo han hecho de la mano, por lo que a menudo se sigue sin cuestionar las relaciones de género y las desigualdades que de éstas se derivan en la sociedad.
Los procesos de participación como parte de la estrategia de un proceso de mainstreaming de género En el presente y último apartado de la ponencia, se pretenden establecer los principales aspectos a tener en cuenta de la introducción de los procesos participativos en la estrategia de igualdad de género en el ámbito municipal catalán. Las conclusiones que aquí se presentan se basan, fundamentalmente y como ya se ha advertido en el apartado introductorio, en sesiones cualitativas en las que se usó la metodología de focus group y en las que participaron personas de los ámbitos académico y municipal. Es posible que hayan quedado algunos asuntos en el tintero, puesto que la reflexión no va más allá de lo que se extrajo a partir de las sesiones cualitativas mencionadas. Se recuerda, además, que los temas que se tratarán a continuación han sido desarrollados por un grupo reducido de personas, y que si bien todas ellas son conocedoras del tema en primera persona, esto no quita que sea un tanto arriesgado extrapolar las conclusiones a otra realidad que no sea la realidad local catalana. En este apartado se parte de la idea por la que un proceso participativo entorno al MG es visto a priori, por el conjunto de las asistentes a las sesiones, como un elemento positivo, puesto que es una oportunidad para la incorporación de la perspectiva de género. Se desglosan los principales factores a tener en cuenta entre los pertenecientes a la Administración local y los relativos a la ciudadanía. Factores relativos a la Administración local En lo que a aspectos internos del consistorio se refiere, se reconocen hasta siete factores de relevancia entorno a la puesta en marcha de procesos participativos en la estrategia de género y que deberían de ser tenidos en cuenta: a) la concepción del proceso y la definición de todos sus aspectos; b) la colaboración del conjunto del ayuntamiento; c) los tiempos legislativos; d) el liderazgo político e) la formación del personal, f) la existencia de un Consejo de Mujeres o de Igualdad; y g) la visión permanente de género. El orden por el que se desarrollan estas ideas no es relevante, deben ser tenidos en cuenta por igual.
En primer lugar, la decisión de llevar a cabo un proceso participativo como parte de un proceso de MG conlleva tener en cuenta un aspecto básico, como es la concepción del proceso y la definición de los aspectos que le conciernen, tanto en lo que se refiere a convocatoria, presentación de los temas, dirección de los debates, temáticas a tratar, asunción política, retorno, aplicabilidad, etc., de modo que la finalidad con la que se desarrolla el proceso esté clara. Planificar implica, no obstante, un grueso de trabajo extra evidente, en un contexto el de las áreas de género en el que los recursos humanos acostumbran a escasear. En segundo lugar, al plantear un proceso participativo vinculado al MG, es imprescindible contar con la colaboración del conjunto del ayuntamiento, puesto que uno de los riesgos del fracaso del proyecto radica, precisamente, en una cultura administrativa poco dada a trabajar en la transversalidad, hecho que acostumbra a acarrear resistencias en lo que a implicación y participación se refiere, en especial por parte de determinadas áreas y personas. En este sentido, aparece como indispensable la creación de lazos con las áreas estratégicas, es decir, se deben crear puntos de unión con aquellas áreas que son favorables a nuestro trabajo, ya sea por tener un personal sensibilizado en temas de género o por amistad personal. La sensibilización dentro del propio ayuntamiento debería ser, por consiguiente, un proceso previo, pues todavía se deben vencer no pocas resistencias al trabajo en temas de género por parte de personas que consideran inapropiado librar batalla en la desigualdad entre mujeres y hombres porque a sus ojos ésta es inexistente. En este sentido, crear una red con personas aliadas favorece, en términos generales, cualquier trabajo. Así, más allá de crear red con personas de otros departamentos, se tienen que crear complicidades de tipo político, con el resto de regidorías, previamente al inicio del proceso participativo. El compromiso político es, en este sentido, una pieza clave en el conjunto del proceso, y debería extenderse más allá del equipo en el gobierno, abrazando al conjunto de fuerzas representadas en el consistorio. En tercer y cuarto lugar, y estrechamente vinculados al punto anterior, un elemento favorable a un proceso participativo exitoso es contar con un liderazgo
político claro que se vea reforzado por un personal, tanto técnico como político, que tenga formación en género. Un quinto aspecto a tener en cuenta está relacionado con los tiempos de la legislatura. Así, iniciar el proceso participativo debe de responder al momento adecuado: se debe de tener asignado un presupuesto elemento doblemente dificultador: genera inseguridad y, además, proviene de fondos supralocales, de modo que su llegada no tiene porque coincidir en el tiempo con la agenda del municipio ; y, a poder ser, comenzar a trabajar en el proceso desde los inicios de la legislatura. Se debe tener en cuenta que será preciso que los resultados del proceso participativo deberán ser llevados a la práctica, por lo que es adecuado contar con tiempo para que se lleve a cabo su implementación. De ser al contrario, un cambio de color político en el ayuntamiento puede acabar desgastando la ciudadanía, a la cual se le dijo que su aportación sería aplicable y, a la práctica, puede acabar por considerar que su tiempo fue gastado en balde. No es interesante generar este tipo de dinámicas en el ámbito poblacional, y tampoco entre el cuerpo técnico que desplegó el proyecto participativo. Un sexto factor que crea una oportunidad de llevar a cabo un proceso participativo exitoso entorno al género lo da la existencia de un Consejo de Mujeres o de Igualdad, que puede servir de apoyo a la regidoria impulsora del proceso. Por último, y antes de finalizar este apartado, se incluye un séptimo factor, relativo a la visión permanente de género, que significa que una forma de favorecer el MG desde los procesos de participación ciudadana pasa por incorporar, en todas las dinámicas participativas que se desarrollen, la perspectiva de género. Esto, a la práctica, no acostumbra a ser así, por eso se apunta como necesario cambiar la dinámica para que la visión de género esté en todas las acciones que se desarrollen, incluidos los procesos participativos que genere el ayuntamiento. Factores relativos a la ciudadanía
En lo que se refiere a la ciudadanía participante, desde la organización del proceso participativo se tienen que tener en cuenta distintos factores, apuntamos, como en el caso anterior, siete: a) un proceso transparente; b) la proximidad de los cargos políticos; c) uso de un lenguaje de proximidad; d) información para las participantes; e) determinar a quienes se dirige el proceso; f) elementos facilitadores de la participación de las mujeres; y g) aprovechamiento de las sinergias creadas. De nuevo, el orden por el que se relatan no es de especial interés, deben ser leídos como un conjunto de elementos a tener en cuenta. El primero de los elementos a tener en cuenta es que para llevar a cabo un proceso participativo vinculado al MG se debe de tener en cuenta que es necesario que la ciudadanía sepa en qué consistirá su participación y qué rédito se le dará a su esfuerzo participativo. En este sentido, es muy importante que sea un proceso transparente y que se den garantías de que aquello que se extraiga de las sesiones participativas será tenido en cuenta. Ciertamente, no siempre las propuestas salientes de un proceso participativo son susceptibles de aplicación, pero es adecuado valorarlas, especialmente para la planificación posterior, por lo que no está de más explicar a la ciudadanía para que se utilizarán sus aportaciones. De este modo se evitará dar falsas expectativas que pueden acabar generando malestar. En segundo lugar, se recomienda que, en la medida que sea posible, el cargo político responsable esté presente, si no en todo momento, en alguno del proceso participativo. De esta manera se da una muestra más del compromiso político hacía la ciudadanía que participa y que demuestra que, a su vez, también está comprometida con la política. Un tercer elemento relevante es que es imprescindible salir de la visión técnica de los conceptos y hay que procurar llegar al conjunto de la ciudadanía. Así, se ve difícil poder aplicar una visión de género usando conceptos alejados de la realidad de las personas que participan. Es importante crear un escenario donde se pueda llevar a cabo la participación cómodamente, por lo que se debe dar cabida a las opiniones de todas las personas que participen, independientemente de su grado de información o de sensibilización.
El cuarto factor y quinto factor se encuentran estrechamente relacionados entre sí. En lo que respecta al cuarto factor, este es referente, precisamente, a la información que se da a las personas asistentes al proceso participativo: ésta tiene que llegarles con anterioridad al inicio del proceso, y deberá ir acompañada de una campaña de sensibilización. El quinto elemento a destacar consiste en determinar a quien se dirige el proceso de participación. Es necesario definir bien este aspecto, por lo que contar con una diagnosis previa podría favorecer este trabajo. Muy probablemente el trabajo de buscar puerta a puerta a las mujeres, en sus espacios colectivos informales, será un requerimiento ineludible, pues no se espera que éstas acudan a participar por su propio pie, a pesar de haberse realizado una convocatoria con tal fin. En sexto lugar, y en relación con el último aspecto señalado, cabe la posibilidad de adecuar espacios para facilitar la asistencia de las mujeres al proceso participativo, como sería la creación de guarderías y otros servicios, así como tener en cuenta horarios, temas lingüísticos en especial si se convocan a inmigrantes, etc. En séptimo y último lugar, un elemento a destacar por las asistentes al Fòrum es que, tras un proceso participativo que haya sido positivo, se deben aprovechar las sinergias creadas para fomentar la participación, más allá del proceso concluido. Así, se va generando dinámica participativa a la vez que la ciudadanía ve que su trabajo es de utilidad. Esto debería ser así siempre y cuando no se corra el riesgo de acabar forzando las posibilidades reales de las personas participantes.
Conclusiones En esta ponencia se ha desarrollado, en primer lugar, el concepto de mainstreaming de género en el ámbito municipal de Catalunya. En este primer acercamiento, se ha constatado que la escasez de literatura dificulta el análisis y es difícil determinar hasta qué punto las experiencias en políticas de género se corresponden con el mainstreaming de género, aunque según la aproximación planteada en este estudio podría estarse trabajando el enfoque de género en un 72% de los municipios catalanes estudiados. Otro dato de relevancia que se ha aportado tiene relación con la introducción de la perspectiva de género en la agenda política municipal, cifra que se sitúa en el 92% de los consistorios analizados que dicen sí considerar la igualdad de género como un tema de relevancia política. Un tercer dato a destacar de este primer acercamiento, viene determinado por la cifra del 75% de municipios estudiados que dicen disponer en su municipio o estar en proceso de tenerlo un Plan para la Igualdad de Oportunidades (PIO) elaborado transversalmente. En un segundo lugar, se ha desarrollado el concepto de participación ciudadana enmarcándolo, como en el caso anterior, en el ámbito municipal catalán, y se ha estudiado hasta qué punto las experiencias conocidas de procesos de participación ciudadana y políticas de género en los ayuntamientos catalanes funcionan de acuerdo con la visión de género. Así, se ha observado como un 59% de los municipios encuestados dice haber desarrollado algún tipo de participación ciudadana en el proceso de elaboración de su PIO, y en un 31% de los casos esto ha sido a través de la participación del Consejo de Igualdad o de la Mujer. Parece constatarse, además, un cierto paralelismo entre la puesta en marcha de procesos participativos y la elaboración de políticas de género en los ayuntamientos de Catalunya estudiados. En tercer y último lugar, en este trabajo se han establecido los principales aspectos que deberían ser tenidos en cuenta en la introducción de los procesos participativos como parte de la estrategia de igualdad de género en el ámbito municipal catalán. Se han descrito hasta catorce elementos, directamente extraídos de las sesiones cualitativas focus group realizadas, que han sido divididos entre los relativos a la Administración local y los relativos a la
ciudadanía. Entre los pertenecientes a la Administración, se encuentran aspectos como la concepción del proceso participativo y su definición, la colaboración activa entre todas las áreas y departamentos del ayuntamiento, la consideración de los tiempos legislativos, el liderazgo político, la formación del personal, la existencia de un Consejo de Mujeres o Igualdad y la visión de género en todas las experiencias que se lleven a cabo. Entre los factores relativos a la ciudadanía participante, se recoge la necesidad de que el proceso a llevar a cabo sea transparente, que las personas participantes sientan proximidad respecto de los cargos políticos, que se trate de procesos donde el lenguaje que se use no signifique un impedimento para la participación. Además, deberá determinarse, a priori, a quienes se dirige el proceso y de qué formas se facilitará la participación de las mujeres, además de tener en cuenta qué particularidades presentan las personas participantes con tal de adecuar la información que necesitarán para participar. El último aspecto a destacar apunta a la necesidad de aprovechar las sinergias creadas durante el proceso de cara a futuras experiencias.
Bibliografía Blanco, I., 2003. Consells ciutadans a Catalunya: experiències, balanç i propostes. Debats Can Bordoi, Fundació Jaume Bofill, Barcelona. Blanco, I., Gomà, R., 2004. Gobiernos locales y redes participativas: retos e innovaciones, CLAD Reforma y democracia (nº 26), Caracas. Disponible en: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/clad/clad0043507.pdf Berbel, S. y Equip ADAGIO (2003). L impacte de les polítiques per a la igualtat d oportunitats a l àmbit local. Revista d Informació i Estudis Socials Barcelona Societat, n. 12. Barcelona: Ed. Observatorio Barcelona. Bodelón, E., 2009. Apunts pel debat: eix Ciutadania: Les dones transformen des de la ciutadania. Document de treball per al II Congrés de les Dones de Barcelona. Disponible en: http://www.bcn.cat/congresdones09/pdf/ca/apunts_eix_ciutadania.pdf Brugué, Q., Gomà, R., 1998. Gobiernos locales y políticas públicas. bienestar social, promoción económica y territorio. Ariel, Barcelona. Brugué, J., Gallego, R., 2001. Una administración pública democrática?, en Font, J. (coord), Ciudadanos y decisiones públicas, Editorial Ariel, Barcelona. Consejo de Europa, 1999. Mainstreaming de género. Marco conceptual, metodología y presentación de buenas prácticas. Informe final del Grupo de especialistas en mainstreaming (EG-S-MS). Madrid, Instituto de la Mujer, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Serie documentos, número 29. De la Fuente, M (dir.), 2005. Repensar les polítiques de gènere des de l àmbit local. Barcelona, Institut de Ciències Polítiques i Socials, Ciutats i Persones, Col lecció Grana, número 21. Diputació de Barcelona, 2007. Seminari internacional de la democràcia participativa. Actors polítics i moviments socials. Papers de Participació Ciutadana, número 18.
Equip d Administració Pública (EAP), 2008. Articulant la transversalitat: estratègies i instruments des de l àmbit de la participació ciutadana a l administració local. Ponencia para La gestió de la comunicación en entorns participatius, celebrada en Cerdanyola del Vallès, 17 septiembre de 2008. Barcelona. Diputació de Barcelona. Disponible en: http://www.diba.es/participacio/fitxers/serveis_espais_trobades/ponencia_3.pdf Espiau, M. Et al, 2005. Género en la participación, un camino por recorrer. Bilbao: Cuadernos Bakeaz, número 67. Font, J., 2001. Ciudadanos y decisiones públicas. Barcelona: Editorial Ariel. Font, J., et al., 2001. Mecanismos de participación ciudadana en la toma de decisiones locales: una visión panorámica. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), Documentos Debate: Estado, Administración Pública y Sociedad, número 6. Disponible en: http://www.clad.org.ve/fulltext/0038104.html Font, J., Blanco, I., 2003. Experiències de participació ciutadana. Polis, la ciutat participativa. Participar en els municipis: qui, com i per què? Papers de participació ciutadana, número 9. Barcelona: Centre per a la Participació Ciutadana, Organisme Autònom Flor de Maig, Diputació de Barcelona. Disponible en: http://www.diba.es/flordemaig/oafm/cpc/documents/papers/09papers.pdf Font, J., Galais, C., 2009. Experiències de democràcia participativa local a Catalunya: un mapa analític. Barcelona: Generalitat de Catalunya, Direcció General de Participació Ciutadana. Disponible en: http://www10.gencat.cat/drep/binaris/experiencies_tcm112-98135.pdf Font, N. 1998. Democràcia i participació ciutadana: algunes experiències innovadores; Fundació Jaume Bofill, Barcelona. Franco, P., et al. 2005. Movimiento asociativo de mujeres y las políticas locales de igualdad, Federación Española de Municipios y Provincias, Instituto de la Mujer. Disponible en: www.femp.es/index.php/femp/content/download/3724/29852/file/doc_public_as ociaciones.pdf Gelambí, M., 2005. Les polítiques de gènere als ajuntaments catalans: un procés en construcció. Working Papers, número 243, Institut de Ciències Polítiques i Socials. Disponible en: http://www.icps.cat/archivos/workingpapers/wp243.pdf