CONSELL JURÍDIC CONSULTIU DE LA COMUNITAT VALENCIANA Dictamen 609/2018 Expediente 215/2018 Presidenta Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez Conselleres y Consellers Ilmas. Sras. e Ilmos. Sres. D. Enrique Fliquete Lliso D. Faustino de Urquía Gómez D.ª M.ª Asunción Ventura Franch D.ªM.ª del Carmen Pérez Cascales D. Joan Carles Carbonell Mateu Conseller nato Molt Hble. Sr. D. Francisco Camps Ortiz Secretari General Ilmo. Sr. D. Joan Tamarit i Palacios Molt Hble. Señor: El Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, en sesión celebrada el día 26 de septiembre de 2018, bajo la Presidencia de la Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez, y con la asistencia de los señores y las señoras que al margen se expresan emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: De conformidad con la comunicación de V.M.H., de 10 de abril de 2018 (Registro de entrada, 13 de abril de 2018), el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana ha examinado el procedimiento instruido por el Ayuntamiento de Tavernes de la Valldigna relativo a la consulta facultativa sobre la competencia del ayuntamiento para colaborar con el sector industrial para la reducción de emisiones realizando proyectos de absorción de CO2.
I ANTECEDENTES Del examen del expediente administrativo remitido se desprende que: Primero.- Por escrito de 10 de abril de 2018, el Molt Hble. Sr. President de la Generalitat remitió a este Consell Jurídic consulta facultativa sobre la competencia del Ayuntamiento para colaborar con el sector industrial para la reducción de emisiones realizando proyectos de absorción de CO2, solicitando dictamen no preceptivo del Consell. Y encontrándose el procedimiento en el estado descrito, el Molt Hble. Sr. President de la Generalitat, por oficio de 10 de abril de 2018, que se registró de entrada en este Consell Jurídic el día 12 de abril de 2018, remitió el expediente para dictamen por este Consell Jurídic Consultiu, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9, de la Ley 10/1994, de 19 de diciembre, de Creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana. II CONSIDERACIONES Primera.- Carácter de la consulta. La consulta formulada por el Molt Hble. Sr. President de la Generalitat tiene el carácter de facultativa, con arreglo a lo previsto en el artículo 9 de la Ley de la Generalitat 10/1994, de 19 de diciembre, de creación de este Consell. Segunda.- Cuestiones planteadas. Se plantea la consulta relativa a la competencia del Ayuntamiento para colaborar con el sector industrial para la reducción de emisiones realizando proyectos de absorción de CO2. 2
Tercera.- Normativa - Decisión número 40672009/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 d abril de 2009, sobre el esfuerzo de los Estados Miembros para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero a fin de cumplir los compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 2020. - Real Decreto 163/2014, de 14 de marzo, por el que se crea el registro de huella de carbono, compensación y proyectos de absorción de dióxido de carbono. - Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local. - Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. - Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. - Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el Régimen dl Comercio de derechos de emisión de gases d efecto invernadero. Cuarta.- Cuestiones planteadas PRIMERO. El art. 25.2.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) atribuye al municipio competencias en materia de medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas habilita competencialmente a un ayuntamiento para redactar, aprobar y ejecutar un proyecto de absorción de CO2 en sus terrenos forestales?. Esta cuestión debe abordarse partiendo de la base de que el Ayuntamiento está planteando la posibilidad de utilización de sus terrenos forestales para la realización de proyectos de absorción. Por tanto, la cuestión debe analizarse teniendo en cuenta que se trata de terrenos forestales de propiedad municipal. El Ayuntamiento consultante pretende utilizar terrenos de su propiedad de naturaleza forestal para la realización de proyectos de absorción, lo que supone que estamos ante una cuestión de titularidad de los terrenos que se van a destinar a ese objetivo. 3
Por ello se trata de analizar quién ostenta la titularidad de los terrenos y no de reparto de competencias entre el Estado, Comunidades Autónomas y municipios. En la medida en que se trate de terrenos forestales de propiedad municipal el Ayuntamiento podrá ejercer competencias sobre ellos, respetando las limitaciones normativas existente atendiendo a la naturaleza del bien objeto de estudio. Efectivamente, se trata de terrenos forestales de titularidad municipal, y se trata de crear en ellos un proyecto de absorción, por lo que se deberá respetar la normativa reguladora del patrimonio municipal, la reguladora de terrenos de naturaleza forestal y la relativa a los proyectos de absorción. En relación a la normativa forestal resulta aplicable la Ley 3/1993, de 9 de diciembre, Forestal de la Comunidad Valenciana, cuyo artículo 15 expresa lo siguiente: 1. Las Corporaciones Locales de la Comunidad Valenciana administrarán, gestionarán y dispondrán de los aprovechamientos y terrenos forestales de su pertenencia, con arreglo a lo dispuesto en la presente ley, sin perjuicio de lo establecido en la legislación básica estatal. Asimismo, todas sus autoridades, órganos y agentes velarán, en el ejercicio de sus respectivas atribuciones, por el cumplimiento de lo preceptuado en la presente ley. 2. El procedimiento para la declaración de montes de dominio público o para su revocación podrá iniciarse a instancia de los entes locales propietarios. Y el artículo 16 es del siguiente tenor: En los términos establecidos en la legislación básica estatal, las corporaciones locales de la Comunidad Valenciana cooperarán con la Generalitat Valenciana para el logro de los objetivos previstos en la presente ley y, en especial, en lo relativo a la vigilancia de los terrenos forestales. Igualmente, facilitarán a la administración la información propia de su gestión que sea relevante para el cumplimiento de los fines de esta ley. A la vista de lo expuesto, debe concluirse que el respaldo competencial para la adopción de proyectos de absorción sobre terrenos forestales deberá buscarse en la titularidad del bien sobre el que se cree el proyecto, respetando la normativa que le afecta atendiendo a su naturaleza y a la naturaleza de la actividad que en él se pretende realizar. SEGUNDO. El artículo 27.3 (letras a y b) de la LBRL permite que la administración del Estado y de las Comunidades Autónomas podrán 4
delegar, siguiendo criterios homogéneos, entre otras las siguientes competencias: - Vigilancia y control de la contaminación ambiental. - Protección del medio natural. Desde este enfoque competencial el Ayuntamiento podría elaborar y solicitar la preinscripción de un proyecto de absorción de CO2 al amparo de lo previsto por el art.3.1.b) del RD 163/2014, sobre terrenos forestales o zonas verdes de su propiedad? Como se ha analizado en la pregunta anterior, no se trata de un tema competencial sino de titularidad y naturaleza del bien sobre el que se pretende crear el proyecto de absorción. Aclarada esta cuestión debe de tenerse en cuenta que los proyectos de absorción se encuentran regulados en el Real Decreto 163/2014, de 14 de marzo, por el que se crea el registro de huella de carbono, compensación y proyectos de absorción de dióxido de carbono, cuyo artículo 3 enumera las personas físicas o jurídicas que pueden inscribirse en el registro de huella de carbono, compensación y proyectos de absorción de dióxido de carbono. Así, de acuerdo con el precepto citado podrán inscribirse en el Registro: a) Las personas jurídicas o trabajadores autónomos que desarrollen una actividad económica y sean generadoras de emisiones de gases de efecto invernadero, con actividad en el territorio nacional que, de forma voluntaria, calculen su huella de carbono, realicen actividades dirigidas a su reducción y/o compensen sus emisiones, en cuyo caso, podrán solicitar su inscripción en la sección de huella de carbono y de compromisos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y/o en la sección de compensación de huella de carbono desarrollados en el capítulo II. b) Las personas físicas o jurídicas que, voluntariamente realicen y sean titulares de proyectos de absorción de CO2situados en cualquier punto del territorio nacional, que podrán solicitar su inscripción en la sección de proyectos de absorción de dióxido de carbono desarrollado en el capítulo II. 2. A los titulares inscritos en la sección del registro a que se refiere el artículo 2, apartado 1.a), se les otorgará un documento de reconocimiento de su inscripción, y se les permitirá la utilización de un sello de titularidad del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. El sello reflejará gráficamente la participación en las secciones a) o c) del artículo 2, apartado 1 para un período de cálculo concreto. El Ministerio de Agricultura Alimentación y Medio Ambiente procederá a su actualización si se producen cambios en las inscripciones de dicho período. 5
TERCERO. Si se trata de terrenos de dominio público, la recomendación de establecer un contrato o acuerdo en el que el proyecto se comprometa a mantener en el tiempo las absorciones generadas y cedidas a la organización por un periodo de tiempo determinado que será, como mínimo, el periodo de permanencia establecido, puede articularse mediante un convenio de colaboración entre el ayuntamiento titular de los terrenos forestales y la industria interesada en la compra de derechos de emisión de CO2, entre cuyas finalidades se contemple la aportación por las industrias interesadas del coste del proyecto para su inscripción en el Registro Nacional de Derechos de Emisión?. Los convenios se definen en el Artículo 47 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público como los acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones Públicas, los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes o las Universidades públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común. Ahora bien, debe de tenerse en cuenta que se trata de un terreno forestal de dominio público. Los terrenos forestales, de acuerdo con el artículo 7 de la Ley 3/1993, Forestal, ya citada, se dividen en públicos y privados y los primeros pueden ser de dominio público o patrimoniales. Así, el artículo 7 citado expresa lo siguiente: 1. Los terrenos forestales, en razón de su pertenencia se clasifican en públicos y privados. 2. Son montes o terrenos forestales públicos los pertenecientes a una persona jurídico-pública. 3. Los montes o terrenos forestales de propiedad pública pueden ser o de dominio público o patrimoniales, pudiendo ser estos últimos de utilidad pública. 4. Son montes o terrenos forestales de propiedad privada los que pertenecen a personas físicas o jurídicas de derecho privado, pudiendo ser estos últimos protectores. Y en relación a los terrenos forestales de dominio público el artículo 8 de la referida Ley expresa lo siguiente: 1. Serán de dominio público los terrenos forestales que hayan sido afectados a un uso o servicio público, o que lo sean por aplicación de una norma del Estado. En el ámbito de la Comunidad Valenciana, podrán 6
declararse de dominio público, además, aquellos montes o terrenos forestales que se vinculen a la satisfacción de intereses generales y, en concreto, a la protección y mejora de la calidad de vida y a la defensa y restauración del medio ambiente. 2. La afectación al dominio público se producirá por acuerdo específico del Gobierno Valenciano, previa instrucción de expediente en el que, en todo caso, deberá ser oída la entidad pública afectada y se acredite que el monte, por su estado actual o como consecuencia de su futura transformación, tenga alguna de las características o funciones siguientes: a) Protección y conservación de los suelos, evitando su erosión. b) Regulación de las alteraciones del régimen hídrico y defensa de tierras de cultivos, poblaciones, canalizaciones o vías de comunicación en las grandes avenidas. c) Ubicación en áreas permeables de afloramiento de acuíferos subterráneos. d) Los terrenos forestales que constituyan ecosistemas que permitan mantener determinados procesos ecológicos esenciales y la diversidad biológica o sirvan de refugio a la fauna silvestre. e) Los que formen masas arbóreas naturales de especies autóctonas o matorrales de valor ecológico. f) Los que signifiquen elementos importantes del paisaje. g) En general, los terrenos forestales que contribuyan a la salud pública, mejora de las condiciones socio-económicas de la zona o al ocio y esparcimiento de los ciudadanos. 3. Si desaparecieran las causas que motivaron la afectación de un terreno forestal al dominio público deberá producirse la desafectación al mismo tiempo por acuerdo expreso del Gobierno valenciano. 4. Los montes de dominio público serán inalienables, imprescriptibles e inembargables, pudiendo la administración titular recuperar de oficio en cualquier momento su posesión, sin que se admitan interdictos ni procedimientos especiales en esta materia. 5. Los aprovechamientos forestales compatibles con la causa de declaración de los terrenos forestales de dominio público se efectuarán conforme a lo establecido para los montes declarados de utilidad pública. Para las ocupaciones se precisará otorgar concesión administrativa conforme a la legislación reguladora de las mismas. Por tanto, de acuerdo con el precepto citado, el aprovechamiento de los terrenos forestales de dominio público se deberá realizar según lo dispuesto para los montes de utilidad pública y su ocupación precisará concesión administrativa, y no mediante convenio directo. CUARTO. La absorción de emisiones de CO2 puede considerarse un supuesto de uso común especial y normal, conforme a lo previsto en 7
el artículo 77 del RBEL? El artículo 75 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales distingue los siguientes usos del dominio público: 1º Uso común, el correspondiente por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados, y se estimará: a) General, cuando no concurran circunstancias singulares. b) Especial, si concurrieran circunstancias de este carácter por la peligrosidad, intensidad del uso o cualquiera otra semejante. 2º Uso privativo, el constituido por la ocupación de una porción del dominio público, de modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados. 3º Uso normal, el que fuere conforme con el destino principal del dominio público a que afecte. 4º Uso anormal, si no fuere conforme con dicho destino. En la medida en que las emisiones de CO2 son limitadas, su absorción debería considerarse uso privativo ya que sólo se van a poder beneficiar de ella un número determinado de empresas. Ello supone que, de acuerdo con el artículo 78 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, se requiera el otorgamiento de concesión administrativa previa licitación, al tratarse de un uso privativo limitado a un número de empresas. QUINTO. En caso afirmativo, como resulta necesario limitar el número de licencias en función de la capacidad de absorción de los terrenos correspondientes, deberán ser otorgadas mediante licitación? Como se ha dicho anteriormente la absorción de CO2 por unas empresas excluye la posibilidad de absorción de las demás, por lo que no estamos ante un uso común caracterizado por que su uso corresponde por igual a todos los ciudadanos, en este caso sólo se beneficiaría un número determinado de empresas, por lo que se requiere para su uso de concesión administrativa que deberá otorgarse previa licitación. SEXTO. En la resolución de convocatoria aprobando las correspondientes bases deberán establecerse todos los compromisos a que se refiere el RD 1633/2014, y específicamente el compromiso de mantener en el tiempo las absorciones generadas y cedidas a la organización por un periodo de tiempo determinado que será, como mínimo, el periodo de permanencia establecido, compromiso que vendría a sustituir el acuerdo que recomienda el ministerio con 8
mayores garantías? En la convocatoria podrán incluirse los compromisos fijados en el Real Decreto 163/2014, si bien deberán respetarse lo establecido en la normativa reguladora de la concesión administrativa antes citada. III CONCLUSIÓN Por cuanto queda expuesto, el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana es del parecer: Que el Ayuntamiento de Tavernes de la Valldigna puede realizar proyectos de absorción en los terrenos forestales de su titularidad respetando la normativa aplicable a los terrenos de dominio público. V.M.H., no obstante, resolverá lo procedente. València, 26 de septiembre de 2018 EL SECRETARIO GENERAL LA PRESIDENTA MOLT HONORABLE SR. PRESIDENT DE LA GENERALITAT. 9