ÁFRICA ORIENTAL Y MERIDIONAL

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1 ÁFRICA ORIENTAL Y MERIDIONAL

2 ESTRATEGIA DEL FIDA PARA LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA EN ÁFRICA ORIENTAL Y MERIDIONAL INTRODUCCIÓN PANORAMA DE LA REGIÓN OPORTUNIDADES Y LIMITACIONES DAR A LOS CAMPESINOS POBRES LA OPORTUNIDAD DE SALIR DE LA POBREZA PLANTEAMIENTOS DE LA EJECUCIÓN CONCLUSIONES: LA POBREZA Y LOS OBSTÁCULOS QUE SE OPONEN AL CRECIMIENTO División de África II Departamento de Administración de Programas Marzo de 2002

3 INTRODUCCIÓN El proceso de elaboración de la estrategia regional y su contexto El presente documento de estrategia regional forma parte de la contribución del FIDA a la definición del camino a seguir para lograr los objetivos de desarrollo del Milenio. En enero de 2001, el FIDA publicó el Informe sobre la pobreza rural en el año 2001, en el que se abordaba el reto de reducir la pobreza mundial y se destacaba la importancia de los campesinos pobres dentro de la población mundial extremadamente pobre, poniendo de manifiesto las características principales de la pobreza extrema e indicando los pasos fundamentales para reducirla en las zonas rurales. Con el fin de reflejar las características específicas regionales, el FIDA se embarcó en la producción de evaluaciones de la pobreza rural en cada una de las cinco regiones en que opera, y de estrategias de actuación. El contenido de estas estrategias no sólo es la actuación propia del FIDA, sino también lo que el FIDA considera que debe formar parte de la asociación general para lograr los objetivos de desarrollo del Milenio, en función de los casi 25 años de actuación centrada exclusivamente en la reducción de la pobreza rural. Estas evaluaciones y estrategias se han preparado y realizado tras una intensa reflexión sobre la experiencia del FIDA, en particular en el contexto de su Marco Estratégico para , pero también mediante amplias conversaciones con otros interesados a escala nacional y regional: gobiernos, instituciones de la sociedad civil e instituciones internacionales de asistencia de todo tipo. El 20 de febrero de 2002 se presentó en una mesa redonda de participantes en el 25º período de sesiones del Consejo de Gobernadores del FIDA el proyecto del presente documento. El debate del proyecto de texto por el Consejo de Gobernadores del FIDA fue muy participativo. No obstante, el FIDA quisiera destacar especialmente la labor del grupo de especialistas de alto nivel que inició el debate, formado por el Honorable Wilburforce Kisamba-Mugerwa, Ministro de Agricultura, Ganadería y Pesca de la República de Uganda (Presidente del Grupo); el Excmo. Sr. Mulatu Teshome, Ministro de Agricultura de la República Democrática Federal de Etiopía; el Honorable Roy Fanourakis, Ministro de Agricultura y Cooperativas del Reino de Swazilandia; el Honorable Charles N. Keenja, Ministro de Agricultura y Seguridad Alimentaria de la República Unida de Tanzanía; el Sr. Jorgen Maersk- Pederson, Ministro Consejero, Representante Permanente Adjunto del Reino de Dinamarca ante las organizaciones de las Naciones Unidas dedicadas a la alimentación y la agricultura con sede en Roma; y el Sr. Jame Sherry, Director del Grupo de Elaboración y Coordinación de Programas del Programa conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA (UNAIDS). El presente documento es una revisión del proyecto de estrategia regional, en el que se reflejan los debates que se mantuvieron en la mesa redonda citada. Como todas las estrategias que reflejan el mundo real e inciden en él, se trata de un documento vivo. Será sometido a una experiencia viva y a nuevos debates en círculos de interesados cada vez más amplios. Sin embargo, refleja un cierto grado de consenso actual y, junto con el volumen más general que le sirve de acompañamiento, la Evaluación de la pobreza rural: África oriental y meridional (FIDA, 2002), es el fundamento de las operaciones del FIDA y del diálogo con la región. La Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social celebrada en Copenhague en 1995 fue un hito de alcance histórico. En ella, la comunidad internacional adoptó la meta de reducir a la mitad el porcentaje de personas que viven en condiciones de pobreza extrema para En la Cumbre del Milenio, celebrada el año 2000, los dirigentes del mundo reafirmaron su adhesión a este objetivo y decidieron evaluar sus resultados cotejándolos con las metas globales expresadas en los objetivos de desarrollo del Milenio. Si se analiza hoy día la situación reinante en las zonas rurales de África oriental y meridional, en las que persiste la pobreza y aumenta el número de personas pobres y malnutridas, parece evidente que se subestimó enormemente la tarea de reducir con rapidez y de manera sustancial la pobreza, ya que suponía nada menos que llevar a cabo una revolución en el curso de una sola generación. Al plantearse dicha tarea, se dio por supuesto que ya estaban en marcha procesos fundamentales para impulsar una reducción de la pobreza basada en el crecimiento y que era posible transformar asimismo casi de la noche a la mañana el marco institucional y político y cambiar profundamente la índole de la asistencia para el desarrollo, además de aumentarla considerablemente. Al mismo tiempo, no se juzgó en su verdadera realidad la magnitud ingente del desastre humano y económico provocado por la epidemia del síndrome de inmunodeficiencia adquirida (SIDA). Muchas de estas presunciones resultaron ser clara y excesivamente optimistas, y el progreso hacia la reducción de la pobreza rural ha sido lento. A pesar de ello, se puede alcanzar ese objetivo si se aborda directa y sistemáticamente la tarea de fomentar 2

4 el desarrollo entre los campesinos pobres, ya que es en las zonas rurales donde vive la mayoría de los pobres de la región. Los recursos humanos y naturales básicos que los campesinos pobres necesitan para dejar atrás la pobreza extrema existen, pero lo que los pobres necesitan es que la ayuda que se les presta se centre en establecer un acceso suficiente a los recursos nacionales. Les hace falta, en definitiva, asistencia para adquirir la capacidad necesaria para controlar su futuro y abrir y sostener nuevas vías de desarrollo. Sus principales interlocutores deben ser las partes directamente interesadas de sus países, mas la asistencia exterior será decisiva para aprovechar las nuevas oportunidades y hacerlo hoy mismo. Para que así sea, es menester un cambio de enormes proporciones. Debe iniciarse una revolución gracias a la cual los campesinos pobres salgan de la pobreza, revolución que deben poner en marcha los propios pobres, los gobiernos, la sociedad civil, el sector privado y los donantes. La estrategia del FIDA en África oriental y meridional 1 complementa su marco estratégico general para , en el que se hace hincapié en la necesidad de reducir de manera considerable la pobreza rural para alcanzar los objetivos de desarrollo del Milenio. La estrategia concentra la labor futura del Fondo en dar a los campesinos pobres la oportunidad de salir de la pobreza. El FIDA centrará sus actividades en terrenos esenciales en los que su experiencia le ha dotado de importantes bazas: promover la capacidad de los campesinos pobres y sus organizaciones; mejorar el acceso equitativo a los recursos naturales productivos y a la tecnología; y aumentar el acceso a los activos financieros y a los mercados. Se trata de modificar de manera decisiva la situación, para lo cual no sólo será necesario utilizar bien los recursos FIDA, sino también catalizar una nueva coalición de todos los interesados dentro de los mecanismos de coordinación y focalización de actividades que están surgiendo, por ejemplo los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP); reconocer el papel esencial de la reducción de la pobreza rural en la disminución de la pobreza en el mundo; poner en práctica nuevas respuestas innovando y concentrando las actividades en el impacto; e invertir a fin de que los éxitos de alcance local pasen a ser soluciones de carácter general. PANORAMA DE LA REGIÓN El desafío en África oriental y meridional es muy especial, pues se trata de la región en la que la reducción de la pobreza depende con más claridad del desarrollo rural, donde el desarrollo nacional y rural se ha desenvuelto a ritmo más lento y donde es necesaria la mayor aceleración para alcanzar los objetivos de desarrollo del Milenio concebidos como meta regional y mundial. Ahora bien, esta región ha experimentado una disminución general de la asistencia para el desarrollo y una caída radical de la destinada a la base principal de subsistencia de los pobres: la agricultura. Sin embargo, la singularidad de la región no radica únicamente en la magnitud del desafío, sino también en las dimensiones de las posibilidades existentes. Sus activos rurales, es decir las personas y los recursos naturales, pueden servir de base no sólo para conseguir de manera sostenible que los campesinos pobres dejen de vivir en la pobreza extrema sino también para dar vida a procesos de crecimiento nacionales. En la mayoría de los países de la región, una reducción considerable de la pobreza, más que un logro, es una esperanza. Quince de los 21 países están clasificados como países de bajos ingresos y 12 como países menos adelantados. No menos de 10 tienen una renta per cápita media inferior a USD 400 al año. La región tiene probablemente la mayor concentración de pobreza del mundo y la situación no está mejorando de manera apreciable. Únicamente siete de los 14 países de bajos ingresos de los que poseemos series de datos aumentaron su producto nacional bruto (PNB) per cápita entre 1990 y 1998 y dos de los que mejores resultados obtuvieron, Etiopía y Mozambique, tienen ingresos tan bajos que no es probable que su mejora influya considerablemente en la cantidad de personas que viven en la pobreza extrema. Dicha disminución fue probablemente más señalada en Uganda (que partió de un PNB per cápita superior), pero el descenso de los precios del café ha perjudicado inevitablemente ese progreso. Al final del decenio de 1990 el crecimiento se aceleró gracias al efecto combinado de reformas internas y de una situación de auge económico internacional. Ahora bien, el crecimiento tendría que multiplicarse por seis para que en la región se alcancen los objetivos de desarrollo del Milenio fijados para En la actual situación de recesión económica, no sólo no hay perspectivas inmediatas de lograrlo, sino que incluso será difícil mantener los niveles de crecimiento de finales del decenio pasado. Los 21 países de la región tienen una población de 350 millones de personas, de las que casi tres cuartas partes, unos 260 millones, viven en zonas rurales. Más de la mitad de la población rural vive en situación de pobreza extrema y en las zonas rurales se concentra el 83% de ésta. Cerca del 85% de esas personas extremadamente pobres dependen en mayor o menor medida de la agricultura para su sustento. No sólo la agricultura, sino la agricultura de pequeñas explotaciones es con mucho la fuente principal de ingresos y medios de subsistencia de los pobres de África oriental y meridional. El desarrollo agrícola no se está produciendo de manera general. De 1990 a 1998, el aumento de la producción agropecuaria superó el aumento demográfico 1/ La División de África oriental y meridional del FIDA abarca 21 países: Angola, Botswana, Burundi, Comoras, Eritrea, Etiopía, Kenya, Lesotho, Madagascar, Malawi, Mauricio, Mozambique, Namibia, la República Unida de Tanzanía, Rwanda, Seychelles, Sudáfrica, Swazilandia, Uganda, Zambia y Zimbabwe. 3

5 únicamente en siete países de bajos ingresos, en la mayoría de los casos por muy poco. Salvo escasas excepciones, el panorama es una productividad agrícola por trabajador estancada o en disminución, lo cual es de mal augurio para la población rural y para los sistemas económicos nacionales, habida cuenta de la función predominante de la agricultura en el empleo en general. La experiencia normal de la mayoría de la población rural no es únicamente la pobreza, sino la pobreza extrema. Con frecuencia, las mujeres son más pobres y más vulnerables que los hombres. Comparten muchos de los problemas de los campesinos pobres, pero disponen incluso de menos activos y derechos con objeto de superarlos. A pesar de ser los miembros de la comunidad rural menos autónomos, la parte de la actividad económica que les corresponde realizar es desproporcionadamente elevada, entre otras cosas y sobre todo porque la pobreza rural provoca una migración masculina generalizada. Las posibilidades de las mujeres como se pone de manifiesto en todo el abanico de las actividades económicas rurales hacen que su emancipación sea un elemento fundamental para acabar con la pobreza. OPORTUNIDADES Y LIMITACIONES Un hecho que acaso sorprenda es que la mayoría de los pequeños agricultores de África oriental y meridional vive en tierras en las que hay posibilidades medio-altas de aumentar la producción. Aunque aproximadamente el 38% de las tierras está constituido por tierras desiertas, áridas o semiáridas, en esas zonas la población es relativamente escasa, y si bien la incidencia de la pobreza es alta, únicamente el 14% de los campesinos pobres vive en ellas. Así pues, en el 62% restante de las tierras hay posibilidades medio-altas de aumentar la producción. Esas zonas tienen una mayor densidad demográfica y es en ellas donde vive realmente no menos del 86% de los campesinos pobres. Los pequeños agricultores de las zonas de los Grandes Lagos de Burundi, Rwanda y Uganda constituyen un clásico ejemplo de familias campesinas pobres que habitan en zonas con grandes posibilidades. Muchas zonas de esos países tienen dos estaciones de lluvias y temperaturas que permiten cultivar casi todo el año. Aun así, los pequeños campesinos apenas consiguen sobrevivir. Las zonas con posibilidades medias y suficientes lluvias para obtener por lo menos una buena cosecha de cereales también podrían producir mucho más de lo que obtienen en la actualidad. En muchas de esas zonas, las cosechas de maíz obtenidas por los mejores pequeños agricultores los que poseen recursos y conocimientos que invertir son más del doble de las que obtienen los pequeños agricultores medios. En zonas más remotas, en las que los recursos agrícolas son marginales, probablemente sean más limitadas las posibilidades de hacer progresar de manera significativa el desarrollo, pero si se consigue que los pobres controlen y gestionen mejor los recursos naturales y aprovechen las oportunidades de producir y vender alimentos no básicos, se podrá reducir la pobreza extrema, mejorar la seguridad alimentaria y estimular otros sectores de la economía, lo cual ofrecerá a su vez la posibilidad de aumentar considerablemente la productividad laboral y los ingresos a medio y largo plazo. La agricultura de pequeñas explotaciones es la base actual de la subsistencia, y las posibilidades de mejorarla son la oportunidad práctica más inmediata que existe para reducir la pobreza rural y estimular procesos de crecimiento de base amplia, lo cual significa que la agricultura de pequeñas explotaciones debe pasar a ser un terreno prioritario de crecimiento. Para mejorar como pequeño agricultor en el África rural hay que superar limitaciones enormes. A menudo, los campesinos pobres poseen explotaciones demasiado pequeñas, deben hacer frente a dificultades gigantescas para mantener el valor productivo de esas tierras y son muy pocos los que gozan de los beneficios de regímenes de gestión de las aguas que les permitan intensificar sus sistemas de producción. Tienen que colaborar con otros para adquirir la información y la tecnología mejores necesarias para establecer sistemas más productivos y sostenibles. Al mismo tiempo, carecen de capital ya sea en las pequeñas explotaciones o entre las empresas rurales y de acceso a los servicios financieros precisos para invertir en esos sistemas de producción. Por último, y esto es esencial, un elemento clave de la pobreza rural es el aislamiento: la falta de acceso a los mercados para los insumos, productos y servicios y de capacidades para poner a su servicio los mercados. Estas carencias tienen por trasfondo un grave problema: la falta de posibilidades de que los campesinos pobres dispongan de políticas e instituciones que correspondan a sus aspiraciones y posibilidades. A este respecto cabe destacar la sorprendente paradoja que esconde la mayoría de los sistemas de distribución de los recursos públicos: la mayor parte de la población depende del desarrollo agrícola para disminuir su pobreza; y sin embargo la inversión pública en la agricultura se ha reducido a volúmenes realmente mínimos. La existencia de oportunidades materiales de crecimiento, conjugada con el fracaso de los planteamientos que se centran en cuestiones relativas a los insumos y a los productos materiales, indica que los factores institucionales, políticos y normativos también desempeñan un papel decisivo y que en la solución debe intervenir un cambio social y de política radical. La situación actual de los campesinos pobres de muchas zonas hunde sus raíces en el régimen colonial y en el corsé político e institucional que se impuso al campesinado africano, que acarreó su marginación de gran parte de las tierras de mayor valor y de los mercados, organizados en beneficio de grupos cuyos intereses estaban en contradicción con los de la mayoría rural. El rasgo común de esa situación era que los campesinos pobres eran objeto de las políticas e instituciones de otras personas, en lugar de sujetos y hacedores de sus propias circunstancias. Las políticas de precios injustas, las dispo- 4

6 siciones de comercialización inadecuadas, las pautas de la tenencia de las tierras de inspiración colonial y el apoyo a la agricultura orientado a mantener sistemas insostenibles de producción han tenido consecuencias duraderas en la producción, los ingresos y los medios de subsistencia de los pequeños campesinos y figuran entre las causas principales de la pobreza rural y del hecho de que la asistencia al desarrollo rural no haya conseguido influir de manera apreciable en esa situación. En los últimos 15 años, el mundo en que viven los campesinos pobres ha cambiado hasta volverse irreconocible. El ajuste estructural ha modificado el paisaje de la política y las instituciones económicas. Ha sido más eficaz en lo que hace a desmantelar los regímenes existentes en las zonas rurales que en lo tocante a crear otros nuevos, y esta transición inacabada es la causa de la apurada situación de muchos pequeños agricultores africanos. Se ha desechado un sistema defectuoso, pero el que se ha creado en su lugar no basta para ayudar a los campesinos pobres a conectar de manera eficaz y justa con la realidad económica de un mundo impulsado por los mercados del que depende cada vez en mayor medida su bienestar. Paradójicamente, justo en el momento en que los gobiernos africanos empezaban a reformar lo que cabría calificar de políticas e instituciones enemigas de los pobres en el mundo rural, gran parte de la comunidad de la asistencia internacional redujo la asistencia prestada al desarrollo rural, lo cual, sumado a la reducida cuantía del gasto público nacional, dejó a enormes grupos de pobres rurales carentes de relaciones estructuradas y justas con unos servicios económicos modernos. Hoy día, en muchos países hay lo que en otros lugares se reconocería como economías de transición : la reforma política fundamental está muy avanzada (aunque a menudo lo está menos la reforma de las instituciones), pero a nivel popular el desarrollo y el cambio son limitadísimos. En muchos lugares, la situación del campo se caracteriza por la persistencia del estancamiento, la escasa producción, los bajos ingresos y el aumento de la vulnerabilidad. Queda por ver cuántos países saldrán con éxito de esta situación de transición en los próximos años. En las zonas rurales la situación es sumamente paradójica: aunque la pobreza es grande, hay enormes oportunidades de crecimiento no sólo para los campesinos pobres, sino también para las economías nacionales de las que son parte importantísima las zonas rurales. Pues bien, todavía no se han adoptado las medidas necesarias para estimular ese crecimiento como contribución esencial a la disminución de la pobreza. Es esencial mejorar los servicios sociales rurales sobre todo la enseñanza básica para que los pobres puedan conocer mejor su entorno y controlarlo más adecuadamente, pero la reducción de la pobreza también exige asentar las economías de los pobres sobre nuevas bases. Los DELP y la Iniciativa para la reducción de la deuda de los países pobres muy endeudados (PPME) representan una oportunidad notable para concebir un planteamiento y una asociación globales de la reducción de la pobreza. Ahora bien, todavía no se ha alcanzado el equilibrio correcto entre las inversiones sociales y las inversiones productivas. El planteamiento basado en la idea de que los factores productivos están reservados exclusivamente al interés privado no ha dado los resultados que se esperaban, y por eso habrá de prestarse una atención renovada al proceso de creación de una economía de mercado en las zonas rurales. Para alcanzar ese equilibrio, los gobiernos deben centrarse en la reducción de la pobreza rural no sólo como elemento de sus políticas sociales, sino como principio esencial de sus planes de desarrollo económico, y para ello deben crear las condiciones propicias para que los pequeños campesinos tengan la posibilidad de sobrevivir y prosperar en un nuevo entorno económico y político: acceso a los recursos (tierras y agua, tecnologías, vínculos eficaces y justos con los mercados y servicios financieros), posibilidad de ser escuchados en el desarrollo institucional, un marco político favorable y un sector público que rinda cuentas a los ciudadanos. Pero, por encima de todo, deben ayudar a establecer la capacidad y las oportunidades necesarias para que los pobres formulen sus propias prioridades y negocien cómo atenderlas. Los campesinos pobres deben intervenir en la determinación de las políticas e inversiones que influyen en la manera en que se ganan el sustento. Para los pobres, al igual que para los ricos, el enriquecimiento y la autonomía van juntos. El sector privado también debe desempeñar un papel cada vez más importante en este proceso, por su condición de proveedor fundamental del capital, la tecnología y los servicios que necesitan los campesinos pobres. Y hará más rápidamente si se suprimen los obstáculos y más justamente si los pobres se organizan mejor para gestionar sus relaciones comerciales. DAR A LOS CAMPESINOS POBRES LA OPORTUNIDAD DE SALIR DE LA POBREZA Desde su creación en 1977, el FIDA ha financiado unos 105 proyectos y programas de inversión en la región, con un desembolso total de USD millones. En la actualidad, apoya a los gobiernos en sus esfuerzos de reducción de la pobreza por conducto de 49 programas operacionales. A diferencia de lo que sucede con la pauta general de la asistencia exterior al desarrollo, orientada en sentido opuesto al desarrollo rural/agrícola y a África, los recursos del FIDA siguen consagrados exclusivamente a la reducción de la pobreza rural y el África subsahariana sigue siendo su principal prioridad y absorbe en la actualidad del 35% al 40% de los nuevos compromisos. Gracias a ello, el Fondo se ha convertido en una de las fuentes principales de asistencia para el desarrollo con miras a la reducción de la pobreza rural (y en particular para las actividades económicas de los campesinos pobres) en África oriental y meridional. 5

7 El programa del FIDA en la región ha tomado como punto de partida las posibilidades de crecimiento de la economía de los pequeños campesinos y se centra decididamente en las oportunidades y los desafíos nuevos que conlleva la transición económica inacabada de la región. Durante el último decenio en particular, el Fondo ha colaborado con los gobiernos, los campesinos pobres, las organizaciones de base comunitaria y no gubernamentales y los donantes para aprovechar las posibilidades que ofrecen los gobiernos gracias a su apertura política, a la descentralización y a la liberalización de la economía. Fruto de todo ello es un amplio abanico de actividades basadas en iniciativas de pequeños campesinos encaminadas a desarrollar nuevas relaciones con el sector privado y los servicios públicos, además de un nuevo enfoque del acceso a los recursos y de su gestión. La experiencia ha sido positiva y ha demostrado que la asistencia al desarrollo rural no tiene por qué ser excesivamente compleja y que puede dar resultados excelentes en lo que se refiere a mejorar la nutrición, aumentar los ingresos y mejorar los activos. También ha puesto de manifiesto que, para reducir la pobreza a gran escala, es necesario reproducir y aumentar este tipo de actividades y que, para que el éxito sea sostenible, debe producirse un verdadero cambio en el entorno institucional y político. Estos cambios es decir, la política monetaria con respecto a los tipos de interés, la regulación de las pequeñas instituciones financieras, la política de uso del agua, los reglamentos de las cooperativas e instituciones, la política de gestión de los recursos, la regulación del comercio interdistritual constituyen el fundamento de las perspectivas de los campesinos pobres y es vital que se aborden para que el desarrollo basado en programas sea sostenible y para que el desarrollo rural pase a ser un elemento normal y generalizado de la sociedad rural. A partir de la experiencia acumulada gracias a la colaboración del FIDA con los interesados en el desarrollo rural, se aplicarán tres principios transversales al diseño y la ejecución de todas las intervenciones en la región: en primer lugar, el Fondo se asegurará de que su apoyo se base en una cuidadosa focalización. Una estrategia de reducción de la pobreza rural orientada al crecimiento debe centrarse en dónde están los pobres y en qué hacen para ganarse la vida, lo cual quiere decir que su apoyo se concentrará en las zonas con un potencial medio-alto, donde el número de campesinos pobres es mayor, aunque sin excluir por ello zonas más marginadas en las que vivan porcentajes superiores de pobres. Dentro de las comunidades rurales de esas zonas, el FIDA debe determinar quiénes son los pobres; comprender cómo se ganan la vida y, colaborando con ellos, analizar las limitaciones a que deben hacer frente y las oportunidades que se les ofrecen. La focalización ha sido siempre un elemento esencial de los esfuerzos del Fondo por reducir la pobreza y seguirá siéndolo. En segundo lugar, el FIDA invertirá en la realización del potencial de los campesinos pobres para reforzar su productividad y aumentar sus activos. Esa potenciación abarca el acceso a bienes materiales y la organización a fin de ejercer una influencia colectiva, no sólo en las autoridades, sino también, y cada vez en mayor medida, en el sector privado. No basta con averiguar las opiniones de las comunidades, y ni siquiera la de los pobres, y aplicarlas al diseño y la gestión de los programas. Hay que prestar asistencia a los pobres para que se doten de las instituciones, las capacidades y el conocimiento necesarios para articular estrategias viables de subsistencia y contribuir a su realización. Al mismo tiempo, la realización del potencial de los campesinos pobres debe poner el acento en la intervención de la mayoría marginada. La orientación del Fondo hacia la participación en todos los planos y el pleno ejercicio de los derechos de aquellos a quienes no se suele escuchar abordará concretamente la eliminación de los obstáculos que se oponen a la integración de los marginados en este proceso. Para ello es esencial entender y modificar las relaciones entre los sexos. En tercer lugar, la mejor garantía de que las políticas y las instituciones públicas faciliten realmente los esfuerzos de los campesinos pobres por salir de la pobreza es velar por la rendición de cuentas democrática de los gobiernos. El FIDA respaldará la elaboración de políticas de reducción de la pobreza rural y la creación de instituciones, estructuras y procesos que mejoren la capacidad de los pobres de articular sus necesidades y supervisar la actuación de los organismos prestatarios de servicios. La descentralización también ofrece a los pobres la posibilidad de ejercer una influencia más directa en los factores que determinan sus vidas. Al respecto, la contribución del Fondo será doble: respaldar estructuras públicas descentralizadas para que cuenten con los recursos humanos y materiales necesarios para atender las demandas locales; y apoyar a los campesinos pobres en lo que se refiere a crear capacidades propias de ejercer mayor influencia en las instituciones públicas locales y nacionales. Prioridades estratégicas Los tres principios generales expuestos constituyen también el núcleo de los DELP. La contribución del FIDA consistirá en buscar su articulación eficaz en las vidas de los campesinos pobres, no sólo en las estrategias generales, sino en la puesta en práctica de los programas. Además, el Fondo desempeñará una función más concreta que corresponde a su mandato y su experiencia peculiares concentrándose en mejorar la manera en que los DELP y los programas nacionales de reducción de la pobreza similares abordan las limitaciones esenciales del desarrollo económico entre los campesinos pobres. Esta función catalizadora abarca: inversiones directas por conducto de proyectos, programas y donaciones que fomenten la innovación; la creación de asociaciones; el diálogo en materia de políticas; y el aprovechamiento compartido de los conocimientos. El FIDA se centrará en cuatro prioridades fundamentales para las perspectivas económicas de los pobres: a) promover vínculos 6

8 comerciales eficaces y justos; b) desarrollar sistemas financieros rurales; c) mejorar el acceso a las tierras y al agua y su gestión; y d) crear un sistema mejor de conocimientos, información y tecnología. Reforzar cada una de esas prioridades como cimiento firme del crecimiento de los pequeños agricultores exigirá desarrollar la organización de los pobres para articular y perseguir sus intereses, cambiar ciertas políticas para superar los obstáculos con que tropiezan las iniciativas de los pobres y efectuar inversiones directas encaminadas a mejorar el acceso a los recursos. Dentro de estas prioridades, dos elementos trascendentales ejercerán una influencia permanente en la planificación y la programación de los recursos del Fondo: la epidemia del virus de la inmunodeficiencia humana (VIH/SIDA) y las situaciones de conflicto y posteriores a conflictos. Cada una de las cuatro prioridades, así como las respuestas del FIDA a ambas amenazas, serán analizadas en las secciones que vienen a continuación. A. Promover vínculos comerciales eficaces y justos. La mundialización exige colaboración, consolidación y conocimientos para que los grandes productores del mundo desarrollado puedan sobrevivir y prosperar. Lo mismo cabe decir de los pequeños campesinos de los países en desarrollo. Los beneficios del mercado mundial no consisten únicamente en formar parte de él, sino en organizarse mejor para gestionar las nuevas relaciones de producción e intercambio. Hace decenio y medio, los gobiernos organizaron mercados importantes para los pequeños campesinos, pero los intercambios no se vieron afectados de manera decisiva ni por sus conocimientos ni por su organización. Puede decirse que la situación ha cambiado de manera radical prácticamente en todas partes: los pequeños campesinos ya no deben hacer frente a precios fijos, panterritoriales, que a menudo constituían un formidable impuesto que gravaba el valor de sus productos. De igual modo, ya no padecen una carencia sistemática de insumos, suponiendo que en el mundo actual dispongan de recursos para adquirirlos. Los precios, ya sea de venta de los productos o de adquisición de los insumos, se negocian hoy día en gran medida. Es menester establecer nuevas relaciones comerciales con múltiples proveedores y compradores. Para algunos campesinos, sobre todo los que cultivan para la exportación en zonas dotadas de buenas comunicaciones, esta situación ofrece grandes oportunidades; a otros, sobre todo a los que tratan de producir y comercializar alimentos básicos en los márgenes agrícolas, les ha suscitado graves problemas. Los pequeños campesinos están mal equipados para aprovechar al máximo estas nuevas relaciones. Se hallan ante un entorno de producción incierto y enormes limitaciones para tener acceso material a los mercados. Además, efectúan intercambios con agentes dotados de más recursos, información, opciones y en resumen mayor poder económico. Resultado de todo ello son una relación de intercambio desfavorable y una escasa influencia en lo que se les ofrece, ya se trate de conjuntos de medidas financieras, de tecnología, de insumos manufacturados o de tierras y aguas. En tales condiciones, la organización del mercado es un elemento esencial de la pobreza. En muchas ocasiones, la situación no es mejor en el otro extremo del mercado, es decir, entre los mayoristas que adquieren excedentes agrícolas, venden insumos técnicos y proporcionan financiación a los pequeños campesinos. Un sector privado eficiente no surge de la noche a la mañana, sobre todo si históricamente el espacio para la actuación de los comerciantes privados ha sido limitado. La inexistencia de infraestructura básica desalienta aún más la aparición de servicios privados eficientes y competitivos. Lo mismo sucede a causa de la incertidumbre en lo tocante a la política oficial en materia de inversiones privadas. La falta de competitividad de la estructura comercial no presta ningún servicio ni a los pobres ni al crecimiento económico rural. Al FIDA le corresponde desempeñar un importante papel en este terreno, influyendo en el ritmo de desarrollo de los mercados, promoviendo un mayor acceso de los pequeños productores a los mercados (geográficamente y de los productores más pobres) y ayudando a establecer relaciones comerciales más equitativas entre los productores y los mercados. El Fondo puede influir decisivamente de los siguientes modos: ayudando a los pequeños campesinos a relacionarse de manera más eficaz y más equitativamente con el sector privado; ayudando al sector privado a prestar servicios más competitivos y eficientes a los pequeños agricultores, en particular en lo que se refiere a suministros de insumos y comercialización de los productos; financiando la creación de infraestructura de conexión esencial; y colaborando con los gobiernos para promover el diálogo entre los principales interesados a fin de generar el contexto político, institucional y jurídico necesario para mejorar las vinculaciones comerciales. Desde 1995 el Fondo interviene cada vez más en este terreno. Después de financiar inicialmente varias actividades experimentales ejecutadas por ONG, en la actualidad apoya intervenciones a más largo plazo y mayor escala en vinculaciones comerciales rurales en Mozambique, la República Unida de Tanzanía y Zambia, todas las cuales consisten en invertir en organización y conocimiento de los mercados por parte de los pequeños campesinos, en infraestructura de almacenamiento y transportes, creación de condiciones para mayores inversiones y servicios del sector privado y mejora del entorno político y normativo La cuestión no se limita a mejorar las operaciones actuales de comercialización, sino que abarca también la necesidad de apoyar la diversificación de los productos, su elaboración en zonas rurales, y la realización en éstas de actividades con un alto valor añadido, en estrecha asociación con un sector privado más desarrollado y compe- 7

9 titivo. Esas intervenciones constituirán el núcleo del programa del FIDA en la región. B. Desarrollar sistemas financieros rurales. La financiación de las inversiones y de las soluciones a los problemas que la situación económica provoca en las familias es esencial para aumentar la producción y la eficiencia de los campesinos pobres, pero sólo una minoría reducidísima de éstos tiene acceso a ella. Los créditos agrícolas no bastan para que la pequeña producción sea viable. Es necesario abordar de modo más global las causas de las escasas inversiones en las explotaciones agrícolas y del bajo rendimiento de los pequeños productores y las necesidades más amplias de servicios financieros de los hogares rurales. En un extremo, ello puede requerir desplazar la actuación de la concesión de créditos para insumos agrícolas a la mejora del acceso de los campesinos a los insumos. Exige sin duda alguna reconocer que entre los campesinos pobres hay demanda de una amplio abanico de servicios financieros, comprendidos servicios de ahorro, préstamos que faciliten el consumo y transferencias financieras, todo lo cual tiene consecuencias importantes en la obtención de medios de subsistencia mejores y más seguros. Por encima de todo, exige apoyar el desarrollo de instituciones financieras sostenibles en lugar de facilitar productos financieros concretos. A raíz del colapso de los sistemas de crédito agrícola paraestatales, ha habido un apoyo considerable a iniciativas exclusivamente locales que, aun siendo importantes, no bastan para satisfacer las necesidades de los campesinos pobres. Los pequeños agricultores tienen que crear organizaciones de usuarios que puedan expresar sus necesidades de servicios financieros y ejercer presión sobre el sistema financiero general conforme evolucione éste, en particular en cuanto a las relaciones con las instituciones financieras principales. La solución radica, una vez más, en capacitar a los pequeños propietarios para que trabajen colectivamente en resolver sus necesidades de servicios financieros. El apoyo del FIDA a los servicios financieros rurales ha sido un aspecto importante de su intervención en la región y sigue siendo una prioridad de sus programas. Aunque no existe un único modelo adecuado de desarrollo de sistemas financieros, sus características fundamentales serán: a) ayudar a los pequeños propietarios a instaurar su propio marco organizativo para que capten y reciclen los ahorros locales; b) hallar un mecanismo viable de vinculación con las instituciones financieras del sector público; y c) facilitar la capacitación de algunos pequeños campesinos para orientar las relaciones financieras con instituciones financieras principales (en particular para satisfacer las necesidades de capitales de inversión a medio y largo plazo). En 2000, el FIDA respaldó un importante programa relativo al sistema de financiación rural en la República Unida de Tanzanía, invirtiendo en el desarrollo de organizaciones populares, en mejoras del ordenamiento jurídico y reglamentario y en el establecimiento de vínculos con instituciones comerciales. Con esa iniciativa el Fondo ha vuelto a ocuparse de la financiación rural en el país, aplicando un enfoque correspondiente a un contexto económico e institucional totalmente nuevo. En 2001 se aprobó en Etiopía un programa similar basado en el nivel superior de desarrollo del sector de la microfinanciación y en Uganda se está elaborando un programa de alcance nacional. Estas operaciones y otras futuras similares representan un empeño a largo plazo por lograr que el entorno institucional y político atienda las necesidades esenciales de financiación de los pequeños campesinos. En esta esfera, lo mismo que en otras, la influencia de las políticas nacionales es muy amplia. Por ejemplo, la existencia de un marco normativo pensado para unas condiciones de vida urbanas y para unas instituciones financieras de gran tamaño, y para mantener alto el rendimiento de los bonos del Tesoro para los particulares, es perjudicial para la financiación rural. Las políticas macroeconómicas han de responder mejor a las preocupaciones de la población rural pobre. El desarrollo no está determinado exclusivamente por factores locales, ni siquiera el de la población pobre. La metodología del Fondo para fortalecer el acceso de los pequeños agricultores a la financiación no se limita a las instituciones financieras oficiales. Las industrias agroalimentarias del sector privado están a menudo dispuestas a prefinanciar insumos a los pequeños campesinos para asegurar su suministro de materias primas y, de hecho, el valor de los insumos que facilitan a los pequeños campesinos es sin duda muy superior al nivel de los créditos concedidos por las instituciones financieras públicas. El FIDA está estudiando activamente las inversiones de las industrias agroalimentarias en los pequeños productores dentro de sus actividades de apoyo al desarrollo de vínculos comerciales. C. Mejorar el acceso a las tierras y el agua y su gestión. Las tierras y el agua constituyen el núcleo mismo de las economías de los campesinos pobres y el acceso a ambas de los pequeños productores es por lo general muy limitado. El acceso a las tierras y su control. En África meridional, donde la estructura de la tenencia de las tierras sigue siendo profundamente injusta, para mejorar la situación de los campesinos pobres hará falta que aumente su acceso a las tierras. En otras zonas, habrá que conseguir que los pobres sigan controlando sus tierras ante la presión de gentes de fuera que están en mejores condiciones de aprovechar la evolución de los mercados. Las mujeres que son los principales usuarios de tierras deben mejorar sus derechos sobre las que trabajan. No es éste un terreno en el que el FIDA tenga una presencia muy marcada, pero lo será en el futuro, pues el Fondo apoyará programas de reforma agraria justa, ordenada y consensuada en África meridional y hará hincapié en el acceso, individual y comunitario, en todas las zonas en que los campesinos pobres (com- 8

10 prendidos los grupos marginados) perciben la aparición de amenazas a sus medios de subsistencia. Mantener el valor de las tierras. Si bien el acceso a las tierras es una cuestión esencial para los pobres, también lo es su calidad. África oriental y meridional acaso padezca más pérdidas de fertilidad de los suelos que cualquier otra región del mundo. Habida cuenta de que las tierras son uno de los pocos activos que controlan los campesinos pobres, hacer frente a la amenaza que pesa sobre la calidad de las tierras mediante la conservación de los recursos naturales es un requisito previo indispensable para una reducción sostenida de la pobreza. Los pequeños agricultores tienen que controlar adecuadamente sus tierras y disponer de acceso a tecnología compatible con sus capacidades de bajos insumos y a capitales para financiar inversiones. Poner freno a la degradación de las tierras e invertir la tendencia gracias a la introducción de tecnologías y prácticas no onerosas es una posibilidad real y se puede (de hecho, se debe) combinar con el crecimiento de los ingresos. Las tecnologías de conservación del agua y los suelos por ejemplo, las técnicas alternativas de labranza o combinaciones correctas de cultivos cruzados pueden aportar beneficios a largo plazo a la base de los recursos naturales al tiempo que ofrecen perspectivas inmediatas de aumentar la producción e intensificar posteriormente los sistemas de producción. Además, estas tecnologías normalmente no necesitan grandes cantidades de insumos y son, por consiguiente, especialmente valiosas para los hogares más pobres. Ahora bien, necesitan sistemas accesibles que respeten los acuerdos locales y regímenes de ordenación de las tierras gracias a los cuales los pobres puedan plasmar sus conocimientos en medidas prácticas. La inversión en sistemas de ordenación de las tierras de los pequeños agricultores es un aspecto esencial de las actividades del Fondo en, por ejemplo, Lesotho y Zimbabwe. Será un elemento más importante de la cartera conforme el FIDA capitalice sus relaciones con el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) y el Mecanismo Mundial de la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación. Ahora bien, la actuación del Fondo no debe limitarse a introducir tecnologías eficaces y correctas, pues la degradación de los recursos y la mala gestión (patente) son aspectos de los sistemas económicos rurales y por lo tanto están conformadas en parte por los problemas del acceso a los mercados y la competitividad, incluso en las zonas más marginadas. La presión demográfica se considera a menudo causa de la degradación de los recursos, pero no da lugar a un único resultado inevitable en la agricultura o el medio natural. En las zonas en que el acceso a los mercados es escaso, puede provocar rápidamente un agotamiento de los recursos. Cuando las conexiones con los mercados son buenas y asimismo lo es el acceso a cultivos rentables, esa misma presión demográfica puede dar lugar a una intensificación que entrañe inversiones de importancia en ordenación y mejora de los recursos. El planteamiento del FIDA consistirá en tener en cuenta todo el sistema, abordando la conservación dentro de la estructura total de la economía política rural y las oportunidades que tienen los pobres de gestionar con eficacia los recursos de manera que mejore su vida. Aumentar el acceso al regadío y fomentar una administración correcta del agua. El agua es un activo mundial que tiene cada vez más valor. Los activos de agua de la región son considerables y su contribución a la reducción de la pobreza rural debe ser igualmente grande. Únicamente cerca de tres de las 18 millones de hectáreas que se prestan a una ordenación de los recursos hídricos están parcialmente ordenadas. Sólo dos millones de hectáreas están en regadío (y casi la mitad de ellas se encuentran en Madagascar), lo que hace que haya grandes oportunidades sin aprovechar. En concreto, los pequeños campesinos no han conseguido beneficiarse de esa situación, lo cual constituye una oportunidad perdida para los pobres. El FIDA apoya actividades de desarrollo y ordenación de los recursos hídricos en beneficio de los pequeños campesinos en toda la región (esto es, Eritrea, Etiopía, Kenya, Madagascar, Malawi, Mauricio, la República Unida de Tanzanía, Swazilandia, Zambia y Zimbabwe). Se trata de un empeño a largo plazo. Las inversiones públicas en regadío, basadas normalmente en planes, han dado resultados insatisfactorios a causa de la gestión mala y no participativa, de su funcionamiento y su mantenimiento insostenibles y por no haberse fomentado sistemáticamente las oportunidades comerciales de cultivos de elevado valor que justifiquen las elevadas inversiones y los altos costos de producción. En el caso de los planes públicos de regadío, los contextos político, legislativo e institucional tampoco han sido los oportunos para obtener resultados razonables. El FIDA está colaborando con los gobiernos para transferir la gestión, el funcionamiento y el mantenimiento de los planes a los regantes. Se trata de un proceso complejo, que exige minimizar los costos ordinarios, aumentar los ingresos y mejorar la gestión de los planes. Por encima de todo, necesita actividades de formación y creación de capacidades al servicio de las organizaciones de regantes, además de abarcar el apoyo a la rehabilitación de la infraestructura, la promoción de mejores tecnologías de producción y vínculos comerciales con los mercados. En cambio, las iniciativas privadas de gestión del agua han resultado en general viables y autosuficientes. Se han desarrollado espontáneamente y han sido puestas en funcionamiento y mantenidas por los propios agricultores en amplias extensiones de humedales cultivados, plantaciones en lugares en los que el agua avanza y retrocede y sistemas correctos de gestión y aprovechamiento del agua en zonas de secano. Esos sistemas son baratos y viables en lo que se refiere a un regadío complementario de un único cultivo, por ejemplo el arroz, aunque las cosechas son normalmente bajas. Hay grandes posibilidades de aumentarlas, sobre 9

11 todo si se mejora la gestión de los recursos hídricos. El apoyo a los pequeños campesinos para que desarrollen esos recursos será un elemento esencial de los nuevos programas del Fondo en la región, pero no significará que se excluyan inversiones de más importancia cuando sean viables y rentables para pequeños usuarios. Los problemas que conlleva la administración del regadío se deben, en parte, a las dificultades que entraña la gestión de una tecnología de abastecimiento de agua de propiedad colectiva. El FIDA ya ha comenzado a promover tecnologías gestionadas individualmente por los campesinos, por ejemplo bombas accionadas por pedal, y seguirá haciéndolo. Aunque el debate en torno a los derechos sobre el agua se plantea predominantemente en términos económicos (por ejemplo, la necesidad de imponer cargas por consumo de agua como medio para racionalizar el uso de los recursos), se trata de una cuestión asimismo política. Quienes poseen el poder político determinarán la respuesta económica que se dé acerca de cómo asignar los recursos hídricos. En la actualidad, los pequeños campesinos rara vez pueden intervenir de manera organizada en las deliberaciones al respecto. La estrategia del FIDA en este terreno consistirá en llevar a los pequeños usuarios al centro del debate, cuidar de que sus necesidades contribuyan a definir la política hidráulica y apoyar soluciones técnicas prácticas y eficaces en función de los costos. D. Crear un sistema mejor de conocimientos, información y tecnología. La cuestión del desarrollo de los pequeños campesinos no solo entraña su autonomía en el plano de la organización, sino también en el del saber. Se han reconocido las limitaciones de la extensión agraria tradicional, esto es, el que sus servicios, centralizados, dictan la vía adecuada al desarrollo de los pequeños campesinos, y aunque hoy día se ha abandonado en gran medida esta metodología, apenas se ha hecho nada para sustituirla por otra pertinente. Los pequeños agricultores deben interactuar con un amplio abanico de proveedores, públicos o privados, de tecnología e información. En general, el sector privado interviene cada vez más en el suministro de tecnología, y sucederá de igual modo en África (como ya ha pasado entre los grandes productores), pero los obstáculos prácticos a la aparición eficaz y espontánea de servicios técnicos privados en el África rural son abrumadores. En primer lugar, porque no está claro que existan agentes privados capaces de prestar asistencia técnica real en muchas zonas rurales. En segundo lugar, porque para desarrollar y adquirir eficientemente conocimientos, los proveedores de tecnología e información necesitan compradores organizados y que sepan lo que necesitan. Los pequeños campesinos están muy mal preparados para articular sus necesidades de manera focalizada y firme ya sea a través de la sociedad civil o de otras organizaciones de usuarios y para evaluar las recomendaciones que les llegan de distintas fuentes. Por último, los más pobres de ellos carecen simplemente de la capacidad de compra necesaria para adquirir los servicios que se les ofrecen o las tecnologías publicitadas y en venta. El FIDA presta asistencia y seguirá haciéndolo a los pequeños campesinos para que establezcan relaciones con proveedores nuevos y más diversificados (por ejemplo, actualmente, en Uganda), en un contexto definido por sus propios intereses. Ahora bien, está claro que el sector público seguirá desempeñando una importante función en el desarrollo de la tecnología rural. En concreto, debe desarrollar y ampliar el apoyo en los aspectos que menos atención reciben de los proveedores comerciales (las prácticas mejoradas de conservación de tierras y recursos hídricos y tecnologías de bajos insumos para zonas marginadas, entre otras) y debe respaldar la organización de los campesinos pobres para que tengan acceso a servicios privados. El Fondo seguirá colaborando estrechamente con los servicios oficiales en esos campos, centrándose no solo en el contenido, sino cada vez más en la rendición de cuentas a los usuarios, dentro de la asistencia a las organizaciones descentralizadas de servicio público. Las decisiones en materia de tecnología son igualmente decisiones de carácter económico, pues entrañan compromisos (respecto de determinados productos a un precio dado) que sólo se pueden asumir de manera racional si se dispone de información de calidad sobre los mercados y de la organización necesaria para acceder a ellos. Así pues, la cuestión ya no es sólo de extensión, sino de sistemas de información que correspondan a las necesidades de los pequeños productores que intervienen en el intercambio de productos, comercio y tecnología. Los pequeños agricultores ya no pueden ser abordados únicamente como receptores de asesoramiento ; es menester considerarlos buscadores de distintas fuentes de información y evaluadores de lo que reciben. El FIDA respaldará la mejora de la capacidad de los agricultores de tomar por sí mismos decisiones fundadas, entre otras cosas mediante sistemas basados en el conocimiento, como las escuelas locales de agricultores. Responder a las amenazas que pesan sobre los medios de subsistencia Los problemas económicos y de política con que tropieza el crecimiento de los pequeños agricultores son mucho más graves a causa de crisis claramente ajenas a ellos, cuyos ejemplos más claros son la epidemia del VIH/SIDA y las contiendas civiles. La pobreza está en el trasfondo de la mayoría de las crisis, que no son sólo desafíos al desarrollo, sino también desafíos de desarrollo. Crear una resistencia ante las crisis es un elemento esencial de la estrategia del FIDA para fomentar el crecimiento entre los pobres. El VIH/SIDA y la reducción de la pobreza rural. La región de África oriental y meridional se encuentra en el epicentro de la epidemia del VIH. En 12 países, las tasas de prevalencia del VIH/SIDA entre los adultos van del 11% al 36%. En Botswana, Zambia y 10

12 Zimbabwe, más de una tercera parte de las personas mayores de 15 años de edad pueden fallecer de SIDA. La mayoría de quienes padecen las consecuencias de la epidemia viven en el campo y son extremadamente pobres. En la economía de los pobres, basada en el trabajo, la situación, además del costo humano, supone unas consecuencias terroríficas a breve plazo en la producción y los ingresos. Al tiempo que éstos disminuyen, las familias experimentan aumentos enormes de sus gastos (en concepto de tratamientos médicos y transportes, costos de ceremonias funerarias, etc.). Los efectos a más largo plazo de la epidemia en la transferencia del conocimiento de una generación a otra, en los mecanismos tradicionales de seguridad social y en las características demográficas y socioeconómicas básicas de esas sociedades es posible que todavía sean mayores. La epidemia del VIH/SIDA está creando una nueva dinámica de la pobreza que, a su vez, favorece la epidemia, ya que lleva a la gente a situaciones y actividades de alto riesgo, como la prostitución y la migración, en las que son particularmente vulnerables las mujeres. La respuesta del FIDA ante esta situación es doble: ampliar su tema de potenciación del saber en las comunidades acerca del VIH/SIDA para apoyar la prevención; y esforzarse en crear opciones de subsistencia de los pobres que no consistan en actividades de riesgo elevado. El Fondo ya trabaja en el plano de los sistemas de conocimiento y adopción de decisiones en las comunidades. Asimismo, se esfuerza en crear oportunidades económicas a los grupos marginados y, además, participa muy activamente en las cuestiones relacionadas con las diferencias sociosexuales. Una intervención más activa y mejor en torno al VIH/SIDA significará actuar más en este sentido, entre otras cosas, focalizándose más en los grupos de riesgo, yendo más allá de un modelo meramente médico para combatir la enfermedad reconociendo los elementos sociales de su prevención y mitigación. El FIDA sostiene una intervención a largo plazo en Uganda para mitigar las consecuencias del VIH/SIDA entre los huérfanos y las mujeres supervivientes. Sus actividades están aumentando, entre otras cosas en el terreno de la prevención. Esas actividades deben pasar a ser una parte primordial de la actuación del Fondo. Para ellas harán falta nuevas asociaciones y nuevos tipos de recursos destinados a la prevención, la mitigación y la adaptación. Será necesario movilizar donaciones importantes de gobiernos y comunidades para contener el ritmo de propagación de la epidemia. Respuestas ante conflictos y situaciones posteriores a conflictos. Los pequeños campesinos se han visto afligidos por una sucesión de grandes crisis provocadas por guerras y conflictos civiles. No es posible un proceso de desarrollo positivo en situaciones en las que los pobres han perdido todos sus activos y en las que no existe base alguna para una acción colectiva. No se trata sólo de que sin recuperación no pueda haber desarrollo, sino además de que la forma de la recuperación ejerce una influencia decisiva en el desarrollo posterior. El FIDA ha estado interviniendo en profundidad en la recuperación posterior a las crisis en Angola, Burundi, Mozambique y Uganda. Afortunadamente, no se trata ya del problema más acuciante en la región, pero, a pesar de ello, el Fondo seguirá interviniendo en situaciones posteriores a conflictos a fin de equilibrar la importancia abrumadora atribuida al alivio a breve plazo (apoyo al consumo) con la creación de instituciones y activos materiales nuevos y duraderos compatibles con los objetivos de la reducción de la pobreza a largo plazo. Para ello será preciso un diseño flexible de los programas, por lo que se refiere a los tipos de actividades y a su calendario. Las inversiones en situaciones posteriores a conflictos apoyarán inmediatamente a los pobres para que adquieran los activos que necesitan para empezar a producir y, más adelante, para restablecer relaciones económicas normales. También reforzarán las instituciones: la creación de capacidades de grupos locales para hacer frente a situaciones de conflictos en torno a los recursos y establecer prioridades comunes con miras al intercambio; y la asistencia a los gobiernos para que desarrollen capacidades propias de responder a situaciones posteriores a conflictos y estimular la recuperación social y económica. Para hallar soluciones duraderas y mitigar las consecuencias de futuras crisis, no hay que dejar de lado a los gobiernos, sino reforzar su capacidad de actuar en situaciones posteriores a conflictos. PLANTEAMIENTOS DE LA EJECUCIÓN El FIDA utilizará diversas herramientas para aumentar el impacto de sus actividades en los países y su efecto catalizador, resultado que se conseguirá fundamentalmente mejorando la eficacia de la ejecución de los programas en los países. El conocimiento obtenido mediante la experiencia de los programas se difundirá en los planos nacional y regional para influir en las inversiones y en la adopción de decisiones políticas. Un elemento esencial de este planteamiento será la promoción de las asociaciones dentro de los países y en el ámbito regional. Proyectos y programas. Los proyectos y programas financiados con préstamos y las carteras de proyectos de los países constituirán el núcleo de la intervención del FIDA en la región. En sus actividades habrá cada vez más programas mayores y a menudo a más largo plazo, centrados estrictamente en los cambios necesarios para que los campesinos pobres y sus asociados establezcan vías de crecimiento que puedan sostener. El objetivo será el impacto: mejorar los ingresos y los activos y poner los recursos, la organización y la influencia necesarios en manos de los pobres para sostener y ampliar ese impacto. En la mayoría de los casos, esos programas harán hincapié en el reforzamiento de las instituciones tanto las de los pobres como las oficiales y en la concepción y la reforma de los marcos políticos, legislativos y estratégicos cuando proceda. El proceso de diseño de los programas evolucionará a tenor de este planteamiento. En primer lugar, pondrá el 11

13 acento en la identificación con el proyecto de los habitantes de cada lugar. En mayor medida que hasta ahora, corresponderá a los gobiernos, en colaboración con las comunidades pobres rurales y la sociedad civil, concebir programas en el marco de estrategias explícitas de reducción de la pobreza. La función del FIDA será de carácter más estratégico, consistiendo en prestar apoyo y orientación general. Parte importante de este proceso será maximizar la participación de las mujeres y los hombres pobres y de otros interesados en la planificación de los programas y velar por que las disposiciones institucionales fomenten su plena participación en la ejecución y el seguimiento. En segundo lugar, el diseño de los programas aprovechará más explícitamente los conocimientos obtenidos gracias a otros proyectos y programas financiados con una orientación similar. El Programa Ampliado de Cooperación FIDA/ONG ha sido un vehículo valiosísimo para pilotar planteamientos y tecnologías nuevos encaminados a reducir la pobreza rural dentro de la región. Este y otros instrumentos basados en donaciones seguirán desarrollando los elementos a partir de los cuales se conciban intervenciones más amplias basadas en préstamos. El FIDA seguirá llevando a cabo varias iniciativas para mejorar la orientación y la evaluación del impacto de los proyectos y programas que financia: apoyo a la formación en administración de personal clave de los programas que el FIDA apoye y promoción de métodos y planteamientos en participación centrados en el impacto, en particular los métodos basados en el marco lógico de planificación, seguimiento y evaluación. También se fomentará la conexión en red y las visitas de intercambio dentro de los países y entre éstos. Los talleres anuales de evaluación de la ejecución regional llevados a cabo por el FIDA y la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS) han resultado un instrumento valiosísimo para alcanzarlo y seguirán siendo apoyados. Diálogo sobre políticas. Los programas apoyados por el Fondo en la región tienen por eje las cuatro prioridades fundamentales. Por consiguiente, un número creciente se centrará explícitamente en ayudar a los gobiernos a elaborar marcos de política sectorial o subsectorial que propicien la reducción de la pobreza rural. Aunque su focalización no sea explícita, en un número cada vez mayor de casos el Fondo dialoga con los gobiernos en torno a cuestiones de política en el curso de la ejecución. Al mismo tiempo, y dentro del proceso de promoción de la plenitud de derechos, prestará asistencia a organizaciones populares para mejorar su capacidad de defensa y promoción en los foros sobre políticas locales y nacionales, haciéndolo mediante actividades de formación y facilitando el diálogo entre el gobierno y la sociedad civil en los planos local y nacional. La función a medio plazo del FIDA en el diálogo sobre políticas no sólo consiste en hablar en nombre de los pobres, sino en respaldar la capacidad y la posibilidad de los campesinos pobres de hacer intervenir a otros interesados. Los programas de reducción de la pobreza con los que los países se identifican y que los orientan son los marcos dentro de los cuales se priorizan los problemas y se coordinan las medidas. El FIDA se esforzará en conseguir que su experiencia influya en este proceso. Según proceda, participará asimismo, directa o indirectamente, en iniciativas relativas a DELP y se esforzará en lograr que los programas de la Iniciativa relativa a los PPME dediquen atención y recursos suficientes a inversiones encaminadas a reducir la pobreza rural. El FIDA colaborará con sus interlocutores en la concepción de marcos institucionales adecuados favorables a los pobres con miras a la prestación eficaz de servicios rurales, para lo cual será un vehículo esencial el Mecanismo Central de varios donantes, de alcance regional, existente en Harare (Zimbabwe) y al que el Fondo presta su apoyo. Crear asociaciones. Todas las actividades del FIDA dependen de asociaciones para alcanzar sus objetivos. En los programas futuros se ampliarán estas asociaciones: se aumentará la participación de los pobres y de sus organizaciones (comprendidas las basadas en la comunidad y las no gubernamentales); se colaborará con los gobiernos para llevar a cabo cambios institucionales y de políticas esenciales; y se mejorará la colaboración con la comunidad de donantes. El desarrollo de las asociaciones consiste en crear una plataforma a partir de la cual conseguir que los pobres influyan en el proceso de fijación de políticas y creación de instituciones. También se refiere a mejorar la coordinación entre los gobiernos, los donantes y otros interesados organizados en el desarrollo. Además de colaborar en la concepción y la ejecución de programas, el Fondo se centrará en asociaciones que tengan impacto en el plano político: crear amplias coaliciones de apoyo para ampliar experiencias locales positivas a nivel de los sistemas nacionales. Los gobiernos seguirán siendo un asociado esencial del FIDA en todos los planos. También es un asociado de capital importancia el sector privado. Probablemente, el sector privado estructurado que actúa a gran escala en particular, las industrias agroalimentarias es en la actualidad el principal asociado en materia de desarrollo de los pequeños productores de la región. Los progresos que en el futuro se puedan alcanzar dependerán de que se refuercen sobre una base amplia y justa esas relaciones, lo cual sólo podrá suceder si todos los agentes se basan en sus intereses mutuos. El sector privado desea ganar dinero. Puede hacerlo, y al mismo tiempo ayudar a los campesinos pobres a ganar más dinero, si amplia sus relaciones comerciales con los pequeños campesinos autoorganizados que están al corriente de las posibilidades que los mercados ofrecen. El FIDA contribuirá a fomentar la capacidad de los pequeños campesinos de evaluar las opciones y colaborar con otros para aprovecharlas. Se trata de lograr que dispongan de los medios necesarios para maximizar sus beneficios dentro de relaciones estables y sostenibles con otros agentes del sector privado. De igual modo, el Fondo se esforzará en 12

14 lograr que el sector privado las pequeñas empresas y el sector no estructurado, lo mismo que las grandes empresas y el sector estructurado disponga de espacio suficiente para prosperar, objetivo para el cual será necesario establecer un entorno político propicio y hacer inversiones selectivas que impulsen la actividad sostenible del sector privado en zonas más marginadas. Aprovechar en común los conocimientos. La producción y la difusión oportunas del conocimiento de la dinámica de la pobreza rural y de métodos eficaces para reducirla son esenciales para fomentar un impacto catalizador directo. Las actividades de aprovechamiento compartido del conocimiento que lleva a cabo el FIDA en la región tendrán por objeto: a) proporcionar a los campesinos pobres, por conducto de sus programas, las capacidades, la organización y la información que precisan para controlar mejor sus vidas; b) facilitar a sus asociados que trabajan directamente con los campesinos pobres los conocimientos y la focalización que necesitan para ayudarles con más eficacia a superar la pobreza; y c) recoger las lecciones y prácticas idóneas de la experiencia de los programas que apoya el FIDA y difundirlas a públicos más amplios, en los planos nacional y regional, a fin de catalizar decisiones en materia de política e inversiones en las sedes con objeto de que sean transmitidas oportunamente al proceso de diseño de los programas y las políticas. Aprender de los pobres y otros interlocutores y adaptar sus experiencias que hayan dado buenos resultados a los programas del FIDA también debe ser una actividad de primer plano en los esfuerzos que el Fondo despliega para compartir conocimientos. Los conocimientos autóctonos de tipo técnico y en materia de organización de los pobres pueden enseñar mucho al FIDA. También hay mucho que aprender de otros donantes, de las ONG y de investigadores acerca de cómo colaborar mejor con los pobres. Entre los ejemplos que cabe citar están los instrumentos de planificación en participación, los planteamientos del seguimiento y la evaluación, los métodos de focalización y las buenas prácticas en materia de prioridades estratégicas antes enumeradas. CONCLUSIONES: LA POBREZA Y LOS OBSTÁCULOS QUE SE OPONEN AL CRECIMIENTO En la mayor parte de África oriental y meridional, sólo se puede reducir la pobreza en las zonas rurales aumentando los activos y los ingresos de los propios pobres. La respuesta a su pobreza es el crecimiento y el desarrollo de sus sistemas de subsistencia. Cabe afirmar que difícilmente sería posible un crecimiento sostenido sin un crecimiento de la economía de los pequeños campesinos. Es casi seguro que un crecimiento que no tuviese en cuenta a los pequeños campesinos no podría disminuir de manera significativa la pobreza rural, al menos entre ahora y el año La comunidad del desarrollo no debe temer que un planteamiento de la reducción de la pobreza basado en el crecimiento excluya a los campesinos pobres, si se basa en el desarrollo de los activos y las capacidades de los propios pobres. Si cuenta con el apoyo del entorno institucional y político, la asistencia activa puede ampliar con éxito el alcance de la integración en el proceso de transformación: de los campesinos que llevan a cabo cultivos comerciales a los campesinos maestros, pasando por los pequeños campesinos y las mujeres. Esa experiencia debe ser ampliada en una nueva asociación en favor del desarrollo rural, cuyo objeto deberá consistir en suscitar las condiciones necesarias para que los campesinos pobres puedan superar los obstáculos que se oponen al crecimiento crecimiento que pueden sostener y utilizar para satisfacer las necesidades sociales generales que ellos mismos definan. Esta ampliación es el objetivo estratégico del FIDA en la región, perseguido mediante programas nacionales que se centren en los problemas esenciales de la capacitación económica al tiempo que traten de resolver los problemas de carácter político, institucional y de recursos; inviertan directamente en la capacidad y en los recursos de los pobres; movilicen más recursos para el desarrollo rural de todos los interesados; y proporcionen foros a los campesinos pobres para que entablen un diálogo significativo sobre las cuestiones de carácter político que determinan sus oportunidades. Por último, el desarrollo local depende en gran medida de las instituciones y políticas a escala nacional, pero también depende de la evolución del sistema internacional de relaciones económicas. La gran mayoría de la población rural pobre de África oriental y meridional está compuesta por agricultores que trabajan en economías cada vez más abiertas y más sometidas a factores mundiales. La clave no estriba sólo en la ayuda mundial sino cada vez más en el comercio mundial. Los campesinos pobres de la región han resultado muy afectados por unas políticas agrícolas que han tenido la consecuencia imprevista de empobrecer la agricultura de muchos países en desarrollo. Para afianzar los fundamentos de una reducción sostenida y progresiva de la pobreza rural en África oriental y meridional, esta situación tiene que cambiar y no porque se abandone el apoyo a la sociedad rural en los países desarrollados sino porque el apoyo que se preste favorezca más la mejora del entorno rural y menos la producción de bienes que distorsionen violentamente los mercados mundiales y nieguen a la población pobre la posibilidad de sumarse al proceso de desarrollo globalizado. 13

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