Evaluación de la cooperación de la Comisión de la Unión Europea con Colombia. Informe Final. Octubre de 2012

Transcripción

1 Evaluación de la cooperación de la Comisión de la Unión Europea con Colombia Informe Final Octubre de 2012 Evaluación para la Comisión Europea

2 Contrato marco para Estudios y síntesis de evaluación de estrategias temáticas y regionales en el ámbito multipaís y país en el área de la cooperación exterior Italia Aide à la Décision Économique Bélgica PARTICIP GmbH Alemania LOT 4: Evaluaciones de las estrategias de cooperación geográfica de la CE para países y regiones en Asia, América Latina, el Sur del Mediterráneo y Europa del Este (el área de la nueva política de vecindad) Ref.: EuropeAid/122888/C/SER/Multi Pedido de Servicios: 2011/ Deutsches Institut für Entwicklungspolitik Alemania Evaluación de la cooperación de la Comisión de la Unión Europea con Colombia Overseas Development Institute, Reino Unido European Institute for Asian Studies Bélgica INFORME FINAL Instituto Complutense de Estudios Internacionales España Un consorcio compuesto por: Particip-ADE DRN-DIE ODI-EIAS- ICEI DRN, es la empresa líder Sede Via Ippolito Nievo Roma, Italia Tel: Fax: MAIL@DRN-NETWORK.COM Octubre de 2012 Esta evaluación ha sido realizada por OFICINA DE BÉLGICA Rue du Tabellion Bruselas, Bélgica Tel: Tel: Fax: BRUXELLES@DRN-NETWORK.COM

3 El estudio de evaluación fue llevado a cabo por: Josyane Bouchier (TL), Alejandro Álvarez Morato y Markus Schultze-Kraft. El equipo fue asistido por Milena Leoni. La gestión de la evaluación estuvo a cargo de María del Carmen Bueno Barriga. La evaluación fue gestionada por la Unidad de Evaluación de DG DEVCO. Los autores aceptan toda la responsabilidad de este informe, redactado por encargo de la Comisión de las Comunidades Europeas. El informe no refleja necesariamente las opiniones de la Comisión. La versión original, redactada en inglés, prima sobre la presente traducción.

4 RESUMEN EJECUTIVO 0.1 Objetivo y alcance de la evaluación El objetivo de este trabajo es ofrecer una evaluación global independiente de la cooperación pasada y actual de la Comisión con Colombia, a lo largo del período de También tiene por objeto identificar las lecciones clave para mejorar las estrategias y los programas actuales y futuros de la Comisión, considerando, en particular, la nueva política de desarrollo establecida en la Agenda para el cambio. La evaluación centra su atención en las siguientes áreas de investigación: Paz, Estabilidad y Desarrollo Socioeconómico; el Estado de Derecho y la Justicia; los Derechos Humanos y las víctimas del conflicto armado; Buena Gobernanza; Productividad y Competitividad; Sostenibilidad ambiental y el Vínculo entre Ayuda, Rehabilitación y Desarrollo. Asimismo, analiza los instrumentos y las modalidades de ayuda que la Comisión tiene disponibles, así como la coherencia, la coordinación y la complementariedad (las 3Cs) de la cooperación de la UE y el valor añadido europeo. 0.2 Cuestiones metodológicas La evaluación responde a nueve Preguntas de Evaluación (PE) clave que abarcan partes muy importantes de la estrategia de la CE y su implementación. Los evaluadores formularon estas preguntas tras el análisis de los Documentos de Estrategia País y los documentos de la CE, y a través de una selección representativa de las intervenciones de la UE en Colombia. Los proyectos y sus contribuciones al desarrollo de Colombia fueron analizados sobre la base de las evaluaciones de los proyectos, los informes internos sobre la marcha de los trabajos, y los datos del seguimiento y la documentación de otros socios en desarrollo, de ONG internacionales y académicos y de instituciones oficiales colombianas. Durante una visita sobre el terreno, los miembros del equipo de evaluación validaron las hipótesis formuladas a través de entrevistas, debates entre grupos muestra y visitas a los emplazamientos de los proyectos. Esto permitió abarcar tanto los aspectos de la política como aquellos de la estrategia y los asuntos relacionados con la implementación. En conjunto, los evaluadores entrevistaron a más de 120 personas en Bruselas y Colombia, sostuvieron dos debates entre grupos muestra, y visitaron los emplazamientos de dos proyectos fuera de Bogotá. 0.3 Limitaciones principales de la evaluación Entre las principales limitaciones que se encontraron, las más importantes serían las siguientes: La disponibilidad y la calidad de los datos de las intervenciones de la CE Las limitaciones experimentadas en el análisis están estrechamente relacionadas con la cantidad y la calidad de la información obtenida. La disponibilidad de información variaba entre las intervenciones. Además, aunque los marcos lógicos de los programas evaluados contienen un conjunto de indicadores, no hay información sistemática de tales indicadores en los documentos relacionados con los programas (tales como informes sobre la marcha de los trabajos, seguimiento, evaluaciones, etc.). Debido a estas limitaciones, las respuestas que ofrece la presente evaluación sobre los resultados y los impactos reales de las intervenciones de la CE, son de un alcance igualmente limitado. Falta de disponibilidad de datos en los ámbitos local y municipal en las zonas de conflicto. En muchos casos, en base a las fuentes de documentación en mano, es difícil evaluar la medida en que la situación observada se debe a la cooperación de la CE en las zonas de conflicto. Informe Final Octubre 2012 Página 1

5 Con frecuencia, los sitios web de los Laboratorios de Paz están pasados de fecha, los puntos de referencia y el progreso informado en Internet se referían a los municipios. En cuanto a los datos de ámbito departamental, el plan de inversión plurianual de los Planes de Desarrollo Departamental, no estaba a menudo disponible o no podía ser comparado. 0.4 Hallazgos principales El análisis muestra que, mientras que la cooperación de la CE a nivel país ha podido vincular de manera simultánea y complementaria la ayuda y la rehabilitación los objetivos a corto y medio plazo no ha podido establecer el vínculo con el desarrollo el objetivo a largo plazo aunque sí ha podido crear las condiciones que podrían permitirlo en el futuro. La estrategia de la CE en Colombia, en coherencia con las políticas definidas por el Gobierno de Colombia en relación con la promoción de la paz en los ámbitos local y nacional, ha contribuido a apoyar las actividades de promoción de la paz y a abordar las causas básicas de los conflictos en las regiones más afectadas por éstos. Los logros más importantes de la contribución de la CE han consistido en crear plataformas de diálogo entre los diferentes actores presentes en el territorio, en el fortalecimiento de las redes y las organizaciones de la sociedad civil, en promover la formación de alianzas entre los actores de los sectores público y privado, y en apoyar las actividades productivas para la estabilización socioeconómica de los territorios. Las actividades productivas apoyadas por la CE, con miras a fortalecer las economías locales, contribuyeron a la estabilización socioeconómica de las regiones, creando un incentivo fundamental para que las comunidades rurales permanezcan en sus territorios, y mejorando las capacidades organizativas de las comunidades. Las actividades ayudaron a las micro, pequeñas y medianas empresas a acceder a los mercados locales y nacionales. Sin embargo, aún no hay suficientes pruebas como para demostrar que han obtenido un nivel de consolidación que asegure viabilidad y sostenibilidad económica. A nivel nacional, la CE ha contribuido al fortalecimiento del Sistema Nacional de Comercio Exterior y a la reducción del impacto de las barreras no arancelarias al comercio, aunque no es posible determinar el nivel de su contribución. El apoyo de la CE ha tenido éxito en integrar la sostenibilidad ambiental en todas sus intervenciones. Aún más, en varias cadenas productivas constituye un elemento de diferenciación que ha permitido a las organizaciones de productores acceder a los nuevos mercados. La CE ha jugado también un papel clave en fortalecer las capacidades de las Corporaciones Autónomas Regionales y en intensificar el proceso de coordinación con las organizaciones de base comunitaria y los pequeños empresarios. Esto contrasta con la falta de coordinación entre la CE y el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, la principal autoridad ambiental del país. Las intervenciones bilaterales de la CE han hecho contribuciones específicas al fortalecimiento institucional del sector de justicia, sobre todo en relación con la capacidad del Estado para asistir a las víctimas dentro del marco de justicia de transición y su capacidad de implantar el Sistema Penal Oral Acusatorio (SPOA). También ha apoyado la capacidad de las víctimas para participar en el proceso de justicia de transición y presentar reclamaciones. Con respecto a la situación de la impunidad en Colombia, la evaluación no encontró pruebas de que ésta hubiera mejorado durante el período de evaluación, especialmente tras el inicio gradual del SPOA en 2005 y, dada la compleja situación, no sería razonable esperar que las contribuciones analizadas de la CE, para fortalecer el estado de derecho en Colombia durante el período de evaluación, podrían haber cambiado fundamentalmente la situación de impunidad en el país. En el difícil contexto de conflicto y derechos humanos en Colombia, la cooperación de la CE para promover los derechos humanos y asistir a las víctimas de los conflictos armados ha realizado una serie de contribuciones importantes: el apoyo político de la CE ayudó a fortalecer a las organizaciones de la sociedad civil y a los grupos de derechos humanos que se enfrentaban a un entorno difícil y a veces hostil durante gran parte del tiempo en el período de evaluación. Después de 2007, el grado de coincidencia entre las posiciones del Gobierno y las de la CE aumentó cuando el segundo período de administración de Uribe adoptó una postura un tanto más amplia sobre el problema de los derechos humanos, y la Delegación de la UE en Bogotá estableció una buena relación de comunicación con el Gobierno (que incluía el inicio de un diálogo oficial sobre los derechos humanos) mientras se distanciaba de las comunidades no gubernamentales de derechos humanos. También son visibles las contribuciones clave a la protección de la tierra y los bienes patrimoniales Informe Final Octubre 2012 Página II

6 de las personas desplazadas internamente (PDI) y a la política pública colombiana para las PDI, y al fortalecimiento de las capacidades de las víctimas y las organizaciones de derechos humanos para participar en el proceso de justicia de transición y mantener un gran nivel de actividad a favor de la defensa y la promoción de los derechos humanos. La cooperación de la CE ha contribuido también al fortalecimiento de los agentes locales. Ha ayudado a los órganos subnacionales a promover la elaboración participativa de un presupuesto y enfocar la entrega de servicios públicos conforme a las necesidades sociales y territoriales; esta cooperación les ha ayudado parcialmente a desarrollar la capacidad técnica y luchar contra la corrupción. Por otro lado, también ha ayudado a las organizaciones de la sociedad civil (OSC) a ganar credibilidad y capacidades técnicas, favoreciendo a la vez el establecimiento y operación eficaz de diversas plataformas locales sobre diálogo. Durante el período de evaluación, la ayuda en Colombia se entrega a través de dos modalidades principales de ayuda: programa o enfoque de proyecto (EP) y, marginalmente, Apoyo Presupuestario Sectorial. Pertinente es la vasta combinación de instrumentos financieros programables y no programables utilizados para entregar ayuda, y la elección de asignar la mayoría de los fondos mediante subvenciones para financiar proyectos puestos en práctica por las OSC y por instituciones públicas. Al hacerlo, la CE ha promovido los procesos de apropiación y fortalecimiento de capacidades entre las instituciones de países socios. Por el lado negativo, los dos puntos débiles principales son que los procedimientos de la CE han afectado a la eficiencia de los proyectos/programas y que ha habido una falta de coherencia interna entre los niveles de intervención (bilateral, subregional y regional) e instrumentos, con el añadido de que la búsqueda de coordinación interna y la complementariedad han sido, también, fuente de contradicción y tensión. Durante el período de evaluación, la coordinación y la complementariedad entre los donantes y especialmente entre la CE y los Estados Miembros (EM) en Colombia, eran bastante limitadas y, pese la publicación en 2007 del Código de Conducta, el valor añadido de la CE no ha sido identificado o reconocido entre los donantes, lo que limita considerablemente cualquier posibilidad de División del Trabajo entre los donantes. 0.5 Valoración global y conclusiones principales 1. Una estrategia innovadora y eficaz. La estrategia de cooperación de la CE con Colombia entre 2002 y 2011 se ha caracterizado por una estrategia central dirigida a la promoción de la paz. Innovadora en su enfoque y métodos, la estrategia ha dado resultados positivos. 2. No obstante, tres tipos de debilidades impidieron que la estrategia de cooperación en Colombia alcanzara mejores niveles de efectividad e impacto, y afectó negativamente a sus niveles de eficiencia y sostenibilidad: Debilidades asociadas con herramientas y metodologías (falta de herramientas y metodología para llevar a cabo evaluaciones de capacidad territorial; aplicación deficiente de las herramientas presentes en el campo de evaluación de capacidades y desarrollo de capacidades; presencia de asuntos delicados como los derechos humanos). Debilidades relativas a las intervenciones de la CE (problemas de implementación relacionadas con los procedimientos, viabilidad económica frágil de las actividades productivas apoyadas por la CE). Debilidades en la capacidad organizativa, estratégica y política de la CE (coordinación interna defectuosa entre los instrumentos de ayuda y las herramientas, proyectos y sectores; reducida aplicación de los principios de efectividad de la ayuda; el liderazgo restringido de la CE a nivel político y de gestión para empujar temas sensibles pero esenciales como los derechos humanos; la carencia de un diálogo sobre política que sea estructurado, orientado a los resultados y transversalmente sectorial e inclusivo de actores). Las conclusiones principales son: Sobre política y estrategia. La estrategia de cooperación de la CE ha ayudado a las víctimas del conflicto armado a pasar de la ayuda a la rehabilitación, pero no ha logrado vincular el desarrollo (objetivo a largo plazo) a los objetivos anteriores de corto y medio plazo. (C1) La CE no tiene un marco estratégico estructurado a mano para promover los principios de buena gobernanza de manera coherente o, mejor, la buena gobernanza como cauce principal. (C2) Sobre la estrategia de respuesta y la programación de la CE. Pese la disposición de la CE para prestar ayuda efectiva, el contexto altamente político de la cooperación de la CE en Informe Final Octubre 2012 Página III

7 Colombia ha sido un obstáculo. (C4) Los ejercicios de evaluación de capacidades han sido más bien escasos en la cooperación técnica en Colombia. Además, el marco estándar de desarrollo de capacidades de la CE ha mostrado una falta de adaptación a su enfoque de desarrollo territorial en Colombia en cuanto no logró evaluar los territorios. (C5) Sobre las 3C y el valor añadido de la CE. La coordinación y la complementariedad entre los donantes en Colombia eran bastante limitadas y el valor añadido de la CE no fue identificado ni reconocido entre la comunidad de donantes, impidiendo cualquier posibilidad de una división del trabajo entre los donantes. (C6). Por otra parte, la estrategia de cooperación de la CE durante el período de evaluación sufrió una seria falta de coherencia interna que incluso afectó al equilibrio organizativo interno de la Delegación de la Unión Europea (DUE). (C7). Sin embargo, la coherencia externa está bien salvaguardada entre las políticas de la UE y las intervenciones de la CE a nivel país. (C8) Sobre prevención de conflictos y resolución. La estrategia de la CE en Colombia ha contribuido a generar las condiciones para la paz en las zonas de conflicto, principalmente con la construcción de una red social en los territorios, gracias al fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil, las redes y la promoción de alianzas entre las instituciones públicas y privadas en el territorio. Asimismo, ha contribuido a la generación de plataformas de diálogo entre los diferentes actores presentes en el territorio. No obstante, estas organizaciones y plataformas de diálogo revelan debilidades respecto a la sostenibilidad y la formalización e incidencia de propuestas en las políticas locales y nacionales. (C9). La cooperación de la CE ha invertido también importantes recursos en la promoción de alternativas productivas en las zonas más afectadas por el conflicto. Inicialmente, estas iniciativas contribuyeron a la seguridad alimentaria y a la reactivación productiva del territorio, y son evaluadas positivamente por sus impactos en función de la cohesión social y la contribución a la permanencia de las familias en el territorio. (C10) Sobre el estado de derecho, la justicia y los derechos humanos. En respuesta a las prioridades nacionales, la CE ha centrado la atención en apoyar la ejecución del nuevo Sistema Penal Oral Acusatorio (SPOA) y ha ayudado a fortalecer las instituciones encargadas de aplicar la Ley de Justicia y Paz y la protección del derecho a la verdad, justicia y reparación de las víctimas, pero la impunidad continúa siendo un problema importante para el estado de derecho en Colombia, y el proceso de justicia de transición está tambaleante. (C11) Aunque no es posible atribuir definitivamente mejoras específicas de la situación de los derechos humanos de los grupos de población contemplados, en un conflicto difícil y en un contexto de derechos humanos, la CE ha ofrecido importante apoyo político y técnico para la promoción de los derechos humanos, especialmente los derechos civiles y políticos, y para prestar asistencia y empoderar a las víctimas del conflicto armado en Colombia. (C12) Sobre comercio y competitividad. El enfoque de desarrollo económico local apoyado por la CE ha contribuido a formar las bases para el desarrollo y la competitividad de los territorios, más que nada en las zonas rurales. Varias de estas cadenas tienen potencial de exportación y podrían beneficiarse de los acuerdos comerciales firmados hace poco con EE.UU. y la UE. No obstante, la mayoría de las micro, pequeñas y medianas empresas (MPYMES) involucradas todavía se enfrentan a muchas dificultades para fortalecer su participación en los mercados nacionales y para fortalecerse en los mercados internacionales. (C13) Sobre sostenibilidad ambiental. Aunque el medio ambiente no es una prioridad de la estrategia de cooperación de la CE en Colombia, y aun cuando la estrategia de la CE no ha sido coordinada con el Ministerio de Medio de Ambiente o la política ambiental nacional, su contribución ha sido de todos modos vital para mejorar la sostenibilidad del medio ambiente. (C14) 0.6 Recomendaciones principales En un país como Colombia caracterizado por sus ingresos de niveles alto y medio y por el conflicto armado interno, la CE tiene que definir una posición clara sobre varios problemas serios en particular, sobre los derechos humanos en vista del contexto altamente sensitivo y humanitario y de derechos humanos y, muy probablemente, sobre partes interesadas (stakeholders) clave antagonistas, de manera que se pueda desarrollar una estrategia de cooperación pertinente, así como también desarrollar y asumir el liderazgo entre los donantes y en particular entre los Estados Miembros de la Unión Europea (EM UE) (Valor Añadido). También es apropiado considerar y analizar algunas cuestiones relacionadas con las metodologías y las herramientas de la CE: Informe Final Octubre 2012 Página IV

8 la importancia, en una situación de intervenciones territorializadas, de llevar a cabo una evaluación de la capacidad territorial, en la medida en que el análisis institucional estándar no abarca todo lo requerido en el alcance de la evaluación, así como de la cohesión social y territorial; la necesidad de sistematizar modelos como el enfoque y la metodología del proyecto DELCO, y difundirlos; la importancia de llevar a cabo una evaluación de impacto de la Estrategia de Promoción de la Paz de la CE, a fin de sistematizar los aspectos centrales de una estrategia de promoción de la paz efectiva a efectos de diseminación. Sobre política y estrategia. Considerando la falta de información de calidad sobre los resultados del programa de cooperación de la CE, así como la Agenda para el cambio y los posibles ajustes en la cooperación de la CE hacia los países de ingresos medios, parece aconsejable encargar evaluaciones de impacto para que la toma de decisiones presentes y futuras sobre políticas y estrategias sea debidamente informada. (R1); Promover el ajuste y la consolidación de la estrategia VARD (vinculación de ayuda, rehabilitación y desarrollo) por medio, entre otros, del mantenimiento de un enfoque definido por la demanda mientras se guardan las bases de una posición política institucional (UE / CE) clara con respecto a la crisis que motiva la intervención VARD, y dándole la debida importancia al diálogo político en los ámbitos gubernamentales local y nacional, y con la participación de todas las partes. (R2) Promover buenos principios de gobernanza basados en la Agenda para el cambio, estructurando o mejorando el marco para la buena política de gobernanza y líneas de acción. Un conjunto de indicadores de impacto deben permitir promover un entorno para la buena gobernanza. Incluir el tema en el diálogo político. (R3). Sobre la estrategia de respuesta y la programación de la CE. Intensificar la Efectividad de la Ayuda para estructurar una nueva asociación que sea inclusiva, diversificando a los socios y alentando los principios de gobernanza multinivel. (R4) Revisar la Estrategia Troncal (Backbone Strategy) de EuropeAid y sus correspondientes herramientas para el fortalecimiento de capacidades, a fin de adaptar y/o complementar el esquema de Evaluación de Capacidades y Desarrollo de Capacidades para intervenciones territorializadas. (R5) Sobre las 3C y el valor añadido. Conceder mayor relevancia y enfocarse en la dimensión política en que la cooperación interviene y desarrollar las estrategias de cooperación comenzando desde el ángulo político. (R6). Sobre prevención de conflicto y resolución. La estrategia de cooperación de la CE debe mantener e intensificar su apoyo a las organizaciones civiles y plataformas para el diálogo creado en las zonas más afectadas por el conflicto, a fin de asegurar su permanencia, formalización y representatividad. (R7) Sobre el estado de derecho, la justicia y los derechos humanos. En armonía con la Agenda para el cambio crear una nueva estrategia de cooperación que dé prioridad a un diálogo enérgico, político y sobre políticas, que incluya al Gobierno de Colombia, a las OSC, y a las víctimas y organizaciones de derechos humanos, sobre cómo abordar mejor los impulsores causales de la todavía generalizada impunidad, así como abordar la urgente cuestión de cuál sería el mejor método a seguir para lograr que la justicia transicional funcione mejor en Colombia. (R8) Apoyar a Colombia, mediante un diálogo político y sobre políticas que sea inclusivo, abierto y regular con todas las partes interesadas clave, en el desarrollo y ejecución de una política efectiva de derechos humanos (incluyendo también, progresivamente, más derechos económicos, sociales y culturales y garantizando los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación). (R9) Sobre comercio y competitividad. Continuar promoviendo el desarrollo económico local, preparando así el terreno para el uso eficaz del Acuerdo Comercial recientemente firmado entre la UE y Colombia. La estrategia debe continuar promoviendo el fortalecimiento de las MPYMES y asociaciones de productores que han tenido una influencia importante sobre el desarrollo local y un efecto multiplicador en la economía nacional. (R10) Sobre sostenibilidad ambiental. La estrategia de la CE necesita ser articulada con el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y con la implementación de la Política Nacional. (R11) Informe Final Octubre 2012 Página V