POLÍTICAS PÚBLICAS CON ENFOQUE DE DERECHOS:

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1 POLÍTICAS PÚBLICAS CON ENFOQUE DE DERECHOS: un aporte en materia de pobreza y desnutrición infantil Cintia M. Bayardi Martínez 214 Resumen: El presente artículo 1 tiene por objeto destacar el valioso aporte que las políticas públicas, con enfoque de derechos, pueden brindar en la lucha contra la pobreza y la desnutrición infantil. Garantizar, mediante políticas públicas eficaces, una seguridad alimentaria y nutricional adecuada, equitativa y sostenible, para toda la niñez, es la llave para abrir la puerta hacia el círculo virtuoso del desarrollo humano social, económico y político. Así mismo, es imperativo promover y reforzar el desarrollo de políticas antipobreza que se vinculen con los derechos humanos. En consecuencia, observaremos como el enfoque de derechos humanos es una poderosa estrategia para subrayar la obligación legal y la naturaleza multidimensional de la pobreza y de la desnutrición infantil. Introducción Palabras claves: políticas públicas, derechos humanos, pobreza, desnutrición infantil, niños, niñas y adolescentes. E l presente artículo tiene por objeto reflexionar sobre el significativo aporte que pueden brindar las políticas públicas con enfoque de derechos al grave problema que representa, para todo el orbe y especialmente para los países de Latinoamérica y el Caribe, la pobreza y la desnutrición infantil. El enfoque de derechos en las políticas públicas considera al derecho internacional sobre los derechos humanos como un marco conceptual aceptado por la comu- Abogada por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Cuyo, encargada de proyectos especiales para el Centro Latinoamericano de Derechos Humanos (CLADH). Contacto: cbayardi@cladh.org. 1 Es realizado dentro del marco del Global Rights Program, proyecto conjunto del Centro Latinoamericano de Derechos Humanos ( e Intermedia Consulting ( La autora agradece especialmente los valiosos comentarios y sugerencias de Andrés Rousset Siri, Ligia Mariela de Jesús, Reynaldo Rivera, Ignacio Boulín y Laura Farfán.

2 Derecho al juego nidad internacional, capaz de orientar el proceso de formulación, implementación y evaluación de políticas en el campo del desarrollo, y como una guía para la cooperación y la asistencia internacional respecto a las obligaciones de los gobiernos donantes y receptores, el alcance de la participación social y los mecanismos de control y responsabilidad que se necesitan a nivel local e internacional (Abramovich, 2008). Prestar atención a los niños más pobres y vulnerables es un imperativo ético que se ve reflejado en el concepto de universalidad plasmado en la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN). Sin embargo, en la práctica, se ha venido considerando un enfoque poco rentable, por lo que no es un principio generalizado en el diseño de programas e iniciativas para el desarrollo (UNICEF, 2011). Por otra parte, el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF, 2010) indica todo lo contrario: trabajar con un enfoque de equidad y de derechos para llegar a la población infantil más pobre y vulnerable es la forma más rápida y rentable de avanzar en el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En este sentido, si no se atienden las necesidades y carencias de los niños y niñas pobres, el progreso para alcanzar los ODM pueden estar en peligro, especialmente los objetivos: 1 erradicar la pobreza extrema y el hambre, 4 reducir la mortalidad infantil, y 5 mejorar la salud materna. Desnutrición infantil: un problema con solución En un mundo en desarrollo, cerca de 200 millones de niños menores de 5 años sufren desnutrición crónica, cuyos efectos se harán sentir durante el resto de sus vidas. Además, alrededor del 13% de los niños menores de 5 años padece desnutrición aguda, que requiere tratamiento inmediato y atención médica urgente (UNICEF, 2011). Según las estadísticas de la Organización Mundial de la Salud entre 3 y 5 millones de niños menores de 5 años mueren por año en el mundo por causas asociadas a la desnutrición. Si se amplía el rango de edad la cantidad de personas en esta situación aumenta. Esto demuestra que existe una grave crisis humanitaria en varias partes del mundo, especialmente en África, Asia y América Latina. No obstante dichas estadísticas, hay que tener presente que se vive en un momento de la historia en el que existen recursos y conocimientos suficientes para acabar con el hambre y la pobreza mundial. No hay escasez de alimentos. En el mundo hay suficiente comida para que toda la población pueda alimentarse adecuadamente; sin embargo, se desperdicia entre un 30% y un 50% de todo el alimento que se produce, y en los países desarrollados se calcula que se desperdicia alrededor de una cuarta parte de la comida que compran las familias (UNICEF, 2011:5 cita a Oxfam, 2011). Por otra parte, la experiencia de UNICEF en su trabajo con otras agencias de Naciones Unidas, gobiernos de los países implicados y Organizaciones de Sociedad Civil, demuestra que hay soluciones. Pero es necesario aumentar la inversión en la lucha contra la desnutrición y poner en marcha estrategias multisectoriales que aborden las causas de la desnutrición (UNICEF, 2011:15). En éste orden de ideas, se puede afirmar que son demasiadas las personas (principalmente niños y niñas) que diariamente mueren de hambre; muertes que podrían evitarse, cómo? Garantizando, mediante políticas públicas eficaces, una seguridad alimentaria y nutricional adecuada, equitativa y sostenible, para todos los niños y niñas, es la llave, para abrir la puerta hacia el círculo virtuoso del desarrollo humano social, económico y político. 215

3 Revista Iberoaméricana Qué es la desnutrición infantil y cómo se vincula con la pobreza? 216 La desnutrición infantil es el resultado de la escases de alimentos (en cantidad y calidad), la falta de una atención adecuada y la aparición de enfermedades infecciosas. Detrás de estas causas inmediatas, hay otras subyacentes como son la falta de acceso a los alimentos, la falta de atención sanitaria, la utilización de sistemas de agua y saneamiento insalubres, y las prácticas deficientes de cuidado y alimentación. En el origen de todo ello están las causas básicas que incluyen factores sociales, económicos y políticos como la pobreza, la desigualdad o una escasa educación de las madres (UNICEF, 2011:7). La desnutrición infantil es la peor cara de la pobreza extrema que afecta a niños y niñas de varias regiones del planeta. En los países en desarrollo, la desnutrición infantil es una importante preocupación de salud pública. Tanto el síntoma como la causa de la pobreza, se cree que contribuyen a más de un tercio de todas las muertes de menores de cinco años. La nutrición insuficiente es uno de los numerosos factores interrelacionados del llamado síndrome de la pobreza: bajos ingresos, familia numerosa, educación deficiente y acceso limitado a los alimentos, al agua, al saneamiento y a los servicios de salud maternos e infantiles (UNICEF, 2012). La desnutrición causa diferentes problemas de salud y enfermedades, algunas leves, otras crónicas y algunas muy graves, afectando el desarrollo y crecimiento normal, puede ocasionar retraso mental e intelectual y hasta la muerte. Hace más de dos décadas la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) definió la pobreza como... un síndrome situacional en el que se asocian el infraconsumo, la desnutrición, las precarias condiciones de vivienda, los bajos niveles educacionales, las malas condiciones sanitarias, una inserción inestable en el aparato productivo, actitudes de desaliento y anomia, poca participación en los mecanismos de integración social, y quizá la adscripción a una escala particular de valores, diferenciada en alguna medida de la del resto de la sociedad (Altimir, 1979). Como se puede observar, la pobreza y la desnutrición infantil están íntimamente relacionadas y cuando mencionamos a una necesariamente está presente la otra. El problema Se calcula que 7,6 millones de niños menores de 5 años mueren cada año. Una tercera parte de estas muertes están relacionadas con la desnutrición (Levels & Trends in Child Mortality, Report 2011). La desnutrición actúa como un círculo vicioso: las mujeres desnutridas tienen bebés con un peso inferior al adecuado, lo que aumenta las posibilidades de desnutrición en las siguientes generaciones. En los países en desarrollo, nacen cada año unos 19 millones de niños con bajo peso (menos de gramos). La desnutrición, al afectar la capacidad intelectual y cognitiva del niño, disminuye su rendimiento escolar y el aprendizaje de habilidades para la vida. Limita, por tanto, la capacidad del niño de convertirse en un adulto que pueda contribuir, a través de su evolución humana y profesional, al progreso de su comunidad y de su país (UNICEF, 2011:12). Cuando la desnutrición se perpetúa de generación en generación, se convierte en un serio obstáculo para el desarrollo de los pueblos y su sostenibilidad. Se estima que los niños que están viviendo la crisis del Cuerno de África y que sufren desnutrición crónica, pueden llegar a perder 2 ó 3 años de curso escolar y tener un 23% menos de ingresos en la vida adulta, lo cual se reflejaría en una reducción del 3% en el PIB a escala nacional (UNIICEF, 2011:12).

4 Derecho al juego Por otra parte, los estragos que provoca la desnutrición que se padece en la primera infancia son los más lamentados por una sociedad, ya que en esta etapa el mayor impacto lo sufre el cerebro. Éste es el órgano que más rápidamente crece, pesa 35 gr., al nacer, a los 14 meses 900 gr., en el adulto, su peso es de gr., los dos primeros meses de vida crece a un ritmo de 2 mg., por minuto. En la desnutrición, no sólo se detiene el crecimiento cerebral, sino que además se presenta una atrofia de este órgano. La suerte del sistema nervioso central está determinada en los primeros 14/18 meses de vida. Si durante este tiempo, el niño no recibe una adecuada ingesta de nutrientes y estimulación adecuada, se transformará en un débil mental (Albino, 2010). Ahora bien, si se habla de educación, uno de los más prestigiosos médicos argentinos dedicados a luchar contra la desnutrición infantil (Albino, 2010) enseña que:...es fundamental tener en cuenta que debemos preservar el cerebro, ya que podemos tener la mejor semilla del mundo, pero si no tenemos un sustrato, una tierra adecuada donde sembrarla, nunca germinará, o lo hará muy precariamente. El sustrato en el que debemos sembrar la educación, sería el cerebro. Mientras mejores sean sus condiciones, tanto mejores serán los resultados. Sin cerebro no hay educación posible; sin sustrato, sin tierra preparada, no hay semilla que germine. La solución No obstante la enorme importancia que tiene la desnutrición, no hay que desconocer ni descuidar otros problemas que afectan a la infancia y que también tienen que ser abordados por los Estados para terminar con el círculo vicioso de la pobreza. Se debe tener presente que no se puede enfrentar la desnutrición infantil en forma aislada, sino en el contexto del bienestar integral de la primera infancia. En este sentido, la verdadera perspectiva multidimensional es el desarrollo humano, entendido como el conjunto de condiciones que deben ser garantizadas, tales como la salud, la nutrición, la educación y el desarrollo social y económico. Garantizar una atención integral en la primera infancia es una condición única para impulsar el desarrollo humano de un país. En la primera infancia, una vinculación afectiva favorable con los padres es promotora de un desarrollo adecuado, tanto físico como psicosocial y emocional. Las perturbaciones de estos ambientes, reflejadas en situaciones de carencia, poseen significativas consecuencias en términos de la ruptura de vínculos, así como en la pérdida de seguridad física y emocional (Informe Desnutrición Crónica Infantil, 2012). Como ya se mencionó anteriormente, la CDN reconoce expresamente la importancia de la cooperación internacional para mejorar las condiciones de vida de los niños en todas las naciones, en particular en los países en desarrollo. Por ello, la lucha contra la desnutrición tiene que ocupar un lugar destacado en la agenda política y económica internacional. Esto requiere un reconocimiento, al más alto nivel, de la importancia de lograr una nutrición adecuada para toda la población y de abordar las causas de la desnutrición. Los países donantes deben incrementar los fondos de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) destinados a prevenir y combatir la desnutrición. Las organizaciones internacionales también tienen la responsabilidad de informar, guiar y apoyar los programas de nutrición. Esto implica aportar la financiación, los suministros, el apoyo técnico y la formación necesaria no sólo para reducir la desnutrición, sino también para fomentar la capacidad de actuación de los países. (Informe Desnutrición Crónica Infantil, 2012:28). 217

5 Revista Iberoaméricana Márgenes para la definición de políticas públicas: el enfoque de derechos 218 El enfoque basado en los derechos humanos intenta integrar los conceptos y lenguaje de la perspectiva de los derechos humanos en el diálogo de la reducción de la pobreza. Este enfoque sostiene que los objetivos y valores de las estrategias antipobreza deberían ser guiados por las leyes internacionales de derechos humanos (OHCHR, 2002). Debido a que las leyes internacionales de derechos humanos han sido universalmente reconocidas y están reforzadas por obligaciones legales, este enfoque provee un completo y explícito marco para la formulación de políticas nacionales e internacionales, incluyendo programas antipobreza (OHCHR, 2002:1). El enfoque de derechos se dirige a fortalecer la institucionalidad de las políticas sociales (Pautassi, 2009), en este sentido, actualmente las descoordinaciones sectoriales y territoriales en las políticas públicas de infancia, en los países latinoamericanos, conducen a plantear la importancia de establecer sinergias e interrelaciones efectivas entre las distintas áreas de la intervención estatal. Sin embargo, continúa siendo importante identificar en los distintos sectores aquellos objetivos de política que permitan otorgar un apoyo temprano y oportuno, garantizando el ejercicio de los derechos de los niños, niñas y adolescentes (UNICEF, 2010:135). El enfoque de la pobreza y la desnutrición infantil utilizado en este trabajo, que reconoce en los mecanismos internacionales de derechos humanos, como la CDN, un marco conceptual capaz de otorgar referentes para el desarrollo de los países, sugiere que las intervenciones integrales tienen que ir más allá de la nutrición, la salud y la educación. Además, se debe atender el acceso a servicios básicos como el agua potable, adecuados sistemas de eliminación de desechos y acceso a electricidad y medios de comunicación. El cumplimiento de tales derechos supone reafirmar el compromiso de enfrentar los rezagos y privaciones que les impiden a los niños, niñas y adolescentes incorporarse adecuadamente a la vida activa como ciudadanos plenos y que los llevan a constituirse en un mecanismo de transmisión a las futuras generaciones de las desigualdades y la pobreza. En este sentido, es importante identificar y definir el organismo gubernamental garante o responsable, así como otros organismos gubernamentales y no gubernamentales que están involucrados con la protección y el cumplimiento del derecho en consideración, por ejemplo, el Ministerio de Educación para el derecho a la educación, y así sucesivamente para los derechos a la salud, al saneamiento, al agua potable, a la nutrición, a la vivienda digna y a la información (UNICEF, 2010:135). Las intervenciones sectoriales deben ser articuladas bajo un enfoque común y una visión integral del fenómeno de la pobreza. Al respecto, es preciso estar conscientes de que las intervenciones para mejorar la calidad de vida de los niños también implican mejorar la calidad de vida de todos los integrantes de la familia. Asimismo, es preciso reconocer que la sola intervención sectorial, si bien puede reducir la privación en un área de la pobreza infantil, no necesariamente asegura el cumplimiento de los restantes derechos fundamentales de la niñez, y que en el marco de la cultura de la pobreza, los niños, niñas y adolescentes también suelen ser vulnerados en derechos no considerados en las medidas de pobreza, como la explotación infantil o la violencia física y sicológica. Por ello, la integralidad de las acciones de lucha contra la pobreza infantil no solo refiere a la actuación coordinada de los Estados en distintas políticas y programas de carácter sectorial, sino también a que las intervenciones deben considerar aspectos psicosociales, en especial garantizar que en las familias y en la sociedad en su conjunto se desarrolle una cultura de reconocimiento y respeto a los derechos de los niños (UNICEF, 2010:135).

6 Derecho al juego Conclusiones Se dice que todos los grandes países fueron, en un principio, miles de niños leyendo, 2 pero también se sabe que para leer y escribir se necesita educación. La educación no existe, ni es eficaz, sin un terreno fértil donde sembrar, sin cerebros aptos que puedan aprender. En este sentido, la desnutrición infantil, si no se ataca en los dos primeros años de vida del niño, produce lesiones irreparables en su cerebro que impiden su posterior desarrollo y aprendizaje (Albino, 2010:10). Antes que un niño desnutrido cumpla dos años, su cerebro aún es rescatable, por tanto hay que prevenir actuando urgentemente, porque en su defecto se hipotecaría el futuro de cualquier país (Albino, 2010:10). La pobreza infantil es una violación de los derechos de la niñez y también suele llevar a la pobreza en etapas de la adultez. Por estas razones, es imperativo promover y reforzar el desarrollo de políticas antipobreza que se vinculen con los derechos humanos. En este sentido, el enfoque de derechos humanos es una poderosa estrategia para subrayar la obligación legal y la naturaleza multidimensional de la pobreza y de la desnutrición infantil. En conclusión, se puede afirmar que para erradicar la pobreza y la desnutrición infantil, el respeto, el reconocimiento y la protección de los derechos fundamentales de niños y niñas debe ser una verdadera política de Estado. Referencias ABRAMOVICH, Victor (2006). Una aproximación al enfoque de derechos en las estrategias y políticas de desarrollo., en: Revista de la CEPAL 88 (versión electrónica). Disponible en: ALBINO, Abel (2010). Gobernar es Poblar. Buenos Aires. Ediciones Lugones. 3 Ed. ALTIMIR, Oscar (1979). La dimensión de la pobreza en América Latina. Santiago de Chile. Cuadernos de la CEPAL N 27. CEPAL, UNICEF (2010). Pobreza infantil en América Latina y el Caribe. LC/R Levels & Trends in Child Mortality (Report 2011). UNICEF, OMS, BM, United Nations DESA. OXFAM (2011). Cultivar un mundo mejor: justicia alimentaria en un mundo de recursos limitados. Disponible en: OHCHR (2002), Draft Guidelines: A Human Rights Approach to Poverty Reduction Strategies, Naciones Unidas, Nueva York. PAUTASSI, Laura C. (2007). Enfoque de derechos y politicas de desarrollo. Un nuevo campo para la política pública. Más allá de la focalización. El aporte del enfoque de derechos en las políticas sociales. Disponible en: PAUTASSI, Laura C. (2009). Las familias latinoamericanas interrogadas. Hacia la articulación del diagnóstico, la legislación y las políticas. Santiago de Chile. CEPAL. Disponible en: eclac.org/publicaciones/xml/6/42586/ssc-61-familias-latinoamericanas-feb-2011.pdf. UNICEF (2012). Estado Mundial de la infancia Nueva York. Disponible en: WISBAUM, Wendy (2011). La Desnutrición infantil. Causas, consecuencias y estrategias para su prevención y tratamiento. España. UNICEF España. Disponible en: Lema de la Biblioteca Popular Leopoldo Lugones, de Villa Giardino (Provincia de Córdoba).